Регулирование конфликтов на государственной и муниципальной службе

Содержание

Введение

1 Теоретико-методологические подходы к регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих

1.1 Государственные и муниципальные служащие: понятия, функции

1.2 Концепции управляемости и классификации конфликтов

1.3 Регулирование конфликтов в государственно-административной сфере

2 Проблемы регулирования конфликтов в государственно-административной сфере

2.1 Конфликты и способы их регулирования в системе государственной и муниципальной службы

2.2 Исследование конфликтных ситуаций, возникающих в Нижнекамском городском суде и пути их разрешения

3 Регулирование конфликтов на государственной и муниципальной службе

3.1 Зарубежный и отечественный опыт регулирования конфликтов в деятельности государственной и муниципальной службы

3.2 Программа по урегулированию конфликтов государственных и муниципальных служащих

4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы

4.1 Обоснование социальной значимости внедрения разработанных мероприятий

4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.3 Нормативно-правовое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы

Заключение

Ссылки на использованные источники

Список использованных источников

Приложение А

Приложение Б

Приложение В

Условные обозначения и сокращения

РФ - Российская Федерация

ФЗ - Федеральный закон

США - Соединенные Штаты Америки

СССР - Союз Советских Социалистических Республик

СМИ - Средства массовой информации

ФССП - Федеральная служба посредничества и примирения

ГМУ - Государственное и муниципальное управление

Введение

Актуальность темы. У большинства людей слово конфликт вызывает малоприятные ассоциации. Вряд ли найдется хоть один человек, кто никогда не попадал ни в какие конфликтные ситуации. О конфликте - даже не употребляя это слово - писали еще древние мудрецы. Одни из них осуждали ссоры и столкновения между людьми и советовали их избегать. Другие, наоборот, подчеркивали, что в спорах рождается истина, что столкновения и противоречия являются движущей причиной всякого изменения и развития. История человечества показывает, что конфликты существовали всегда и, увы, без них невозможно обойтись. Противоречия в природе, обществе и мышлении, столкновение противоположных желаний и мотивов в человеческой душе, борьба между людьми, общественными классами, государствами - все это было источниками конфликтов и предметом размышления философов на протяжении многих веков.

Человечество за свою историю накопило огромнейший опыт, как в завязывании, так и в разрешении разнообразнейших конфликтных ситуаций - от детских ссор до мировых войн. Изучение и обобщение этого опыта привело в XX веке к формированию особой отрасли знаний о конфликтах и способах их урегулирования - конфликтологии.

Разумеется, в простейших случаях человек, оказавшись в конфликтной ситуации, может без специальных конфликтологических знаний сориентироваться в том, что делать. Но, когда ситуация достаточно сложна, то оказывается далеко не лишним владение приемами и методами урегулирования конфликтных отношений, а то и обращение к специалистам-конфликтологам.

Деятельность руководителя любого уровня тесно связана с работой с людьми, ведь организация - это не только технический и технологический процессы. Переход экономики на рыночные принципы функционирования ставит большинство руководителей в еще не привычные для них условия, когда не только от их профессиональной квалификации, но и от знания “сферы человеческих отношений” зависит судьба возглавляемого трудового коллектива и организации в целом. При решении разных задач каждый руководитель неизбежно сталкивается со всевозможными конфликтами и конфликтными ситуациями, в которых ему приходится выступать не только как одному из участников, конфликтанту, но и быть в роли третьей стороны, разрешающей возникший спор. Отсутствие в организациях специалистов-психологов и конфликтологов во многих случаях заставляет управленческий персонал самостоятельно осваивать эти области знаний.

В настоящее время руководителям многих уровней не хватает элементарной конфликтологической культуры, не хватает знаний о конфликтах, о путях их мирного решения. Многие руководители предпочитают решать возникающие конфликтные ситуации силовыми методами, даже не догадываясь, что есть мирные и конструктивных методы выхода их конфликта, приводящие к ситуации «выигрыш - выигрыш».

На сегодняшний день мы имеем обилие конфликтов самых разных типов и видов и, наряду с этим, невозможность или неспособность их разрешить. Одним из объяснений существующего в урегулировании конфликтов непростого положения является слабая разработанность конфликтной проблематики, несмотря на то, что исследованию конфликтов в последнее время уделяется большое внимание. А ведь, возможно, именно углубленная научная разработка этой проблематики приведет к подготовке обоснованных рекомендаций, предвосхищению последствий предпринимаемых для разрешения конфликта шагов, а в будущем и создание общественного и государственного механизмов по предотвращению зарождающихся конфликтов и способов их урегулирования.

Таким образом, конфликты присутствуют в государственной и муниципальной деятельности и оказывают на нее свое влияние.

Все вышеизложенное подтверждает актуальность темы выпускной квалификационной работы, посвященной разработке по урегулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Научная новизна. Новизна темы заключается в том, что в работе была рассмотрена деятельность государственной и муниципальной службы с учетом существующих конфликтов в их деятельности и были предложены рекомендации по регулированию конфликтов в деятельности государственной и муниципальной службы.

Степень разработанности. Исследование темы выпускной квалификационной работы другими авторами:

Американский социолог Л.Козер рассматривал конфликт как важный элемент социального взаимодействия, который способствует разрушению и укреплению связей системы.

М. Фоллетт выдвинула идею "конструктивного конфликта", признав тем самым, что конфликт следует рассматривать как нормальный процесс функционирования организации, посредством которого социально-ценное различие становится явным для всех участников конфликта и служит для их смыслового обогащения.

М.Вебер считал, что организацию можно понять как состоящую из позитивно и негативно привилегированных статусных групп, которые вступают в конфликтные отношения прежде всего для того, чтобы сохранить в неизменности или упрочить влияние ныне сложившегося стиля жизни путем установления социальной дистанции и исключительности, с одной стороны, и монополизации экономических возможностей - с другой, на основании идей и ценностей, принятых в обществе.

Французский политолог Бернар Гурней предлагает в исключительных случаях, когда сторонам не удается прийти к соглашению, во избежание обострения конфликта обращаться за арбитражным решением к вышестоящей инстанции.

Психолог К.Р.Роджерс считает, что «тесная связь между людьми основана на неограниченном условиями позитивном уважении».

Согласно Боулдингу, конфликт заключается в противоборстве групп, преследующих несовместимые цели.

Основатель социологии Парсонс и его последователи определяли организацию как устойчивую, стабильную и хорошо интегрированную структуру, в которой каждый элемент имеет определенную функцию.

Л.Гринхелг и Л.Крисберг разработали факторы неуправляемости конфликта.

Р.Дарендорф и М.Дойч разработали факторы управляемости конфликта.

Анализ вышеуказанных источников показывает, что в имеющейся научной литературе недостаточно разработаны теоретические вопросы, связанные с анализом конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих, основных факторов возникновения и их влияние в государственной и муниципальной сфере. Сложившиеся в современной науке подходы к изучению конфликтов не в полной мере раскрывают особенности технологии управленческого воздействия на конфликты, протекающих в государственно-административной сфере, что обуславливает потребность в дальнейших исследованиях в этой области.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение способов регулирования конфликтов в деятельности государственной и муниципальной деятельности.

Задачи. Для достижения поставленной цели в выпускной квалификационной работе необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические и методологические подходы к регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих;

- исследовать проблемы регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих;

- проанализировать регулирование конфликтов на государственной и муниципальной службе;

- описать программу мер по обеспечению выпускной квалификационной работы.

Объектом исследования являются конфликты в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Предметом исследования являются способы регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Новизна и практическая значимость предлагаемых мероприятий. Новизна данного исследования состоит в том, что в выпускной квалификационной работе были предложены рекомендации по регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих. В работе предлагается создать в государственных и муниципальных организациях комнаты психологической разгрузки. Новизна заключается в том, что комнаты психологической разгрузки отсутствуют как в Нижнекамском городском суде Республики Татарстан, так и в других государственных и муниципальных организациях.

Использование данной рекомендации дает возможность понять особенности конфликтов в поведении служащих с руководителями разных структур государственных и муниципальных организаций, а также эффективно управлять этими конфликтами.

Практическая значимость обусловлена тем, что рассмотрение конфликтов в структурах государственных и муниципальных организаций позволяет предотвратить дальнейшее «расползание» конфликтов в государственной и муниципальной деятельности. Полученные результаты по предотвращению конфликтов целесообразно использовать в системе государственного и муниципального управления, а также в судебной практике по рассмотрению дел, связанных с конфликтами в трудовой деятельности служащих.

Методологической основой данной работы является структурно-функциональный подход, позволяющий рассмотреть функции государственных и муниципальных служащих.

Эмпирические источники. Проведен вторичный анализ конфликтов в организациях доктором психологических наук А.И.Максимовым «Социологическое исследование конфликтов в организации» и проведено собственное исследование конфликтов в Нижнекамском городском суде Республики Татарстан методом опроса государственных и муниципальных служащих.

Структура выпускной квалификационной работы. Структурно выпускная квалификационная работа состоит из титульного листа, задания на выпускную квалификационную работу, содержания, условные обозначения и сокращения, введения, четырех глав, заключения, списка на использованные источники, списка использованных источников, приложения, папки-файла и последнего листа выпускной квалификационной работы.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, описана новизна исследуемой темы и ее разработанность, выявлена связь данной выпускной квалификационной работы с другими научно-исследовательскими работами, сформулирована цель выпускной квалификационной работы, определены задачи исследования, определены объект и предмет исследования, показана новизна и практическая значимость предлагаемых мероприятий, рассмотрены методологические основы и эмпирические источники, приведены сведения о структурном построении выпускной квалификационной работы.

В первой главе проведено изучение теоретико-методологических подходов к регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих. Излагается сущность исследуемой проблемы на основе существующей нормативно-правовой базы, теоретических работ отечественных и зарубежных авторов исследуемой темы. Дается интерпретация и операционализация использованных понятий.

Во второй главе исследованы проблемы регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих. Данная глава содержит комплексный анализ изучаемой проблемы с использованием различных методов, раскрывается сущность и тенденции развития проблемной ситуации. Приводится анализ конфликтных ситуаций на основе собранного материала в Нижнекамском городском суде Республики Татарстан.

В третьей главе рассмотрены перспективы урегулирования конфликтов на государственной и муниципальной службе. Был рассмотрен отечественный и зарубежный опыт решения исследуемой проблемы, на основе изученного опыта и результатов проведенного анализа разработана модель решения поставленной проблемы с указанием конкретных мероприятий по регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих.

В четвертой главе рассмотрена программа мер по обеспечении выпускной квалификационной работы. Данная глава содержит обоснование социальной значимости исследуемой проблемы, математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы, нормативно-правовое обеспечение, социологическое и компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы.

Заключение содержит выводы по работе в целом.

1 Теоретико-методологические подходы к изучению конфликтных ситуаций в деятельности государственных и муниципальных служащих

1.1 Государственные и муниципальные служащие: понятия, функции

Институт государственной службы еще находится в стадии развития, исторически в России утвердилась система закрытой государственной службы или система карьеры. Государство для выполнения своих функций создает и поддерживает свой аппарат, то есть совокупность людей, профессионально занятых проведением в жизнь установленных норм и правил. Государственная служба в нем понимается как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов, а не государства. То есть государственные служащие исполняют полномочия государства через свой государственный орган. Смысл государственной службы видится в том, чтобы развернуть государственный аппарат к обществу, усилить его социальные взаимодействия, заставить его заботиться о нуждах человека, охранять его права и свободы, создавать условия для инициативы, предпринимательства.

Институт государственной службы является неотъемлемой частью составляющей правовой системы государства, а государственные служащие - основными исполнителями проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований.

Российское законодательство выделяет 2 вида государственных служащих: федеральные государственные служащие и государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации [1, с.15].

Федеральный государственный служащий -- гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации -- гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета [2, с.20].

Государственными служащими субъекта Российской Федерации могут быть только гражданские служащие (служащие, состоящие на правоохранительной или военной службе, являются только федеральными государственными служащими) [3, с.10].

Профессор государственного права Николай Нелидов теоретически представил и рассмотрел государственную службу в нескольких аспектах:

- в социальном аспекте, то есть государственная служба как социальная категория, - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях.

- в политическом аспекте - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба - важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависят стабильность и устойчивость общественных отношений.

- в социологическом аспекте - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих - людей, соединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной, то есть разновидности социальной, организации.

- в правовом аспекте -- юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, то есть права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба -- комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов.

- в организационном аспекте -- государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба -- правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества.

- в нравственном аспекте -- рассмотрение этических основ государственной (муниципальной) службы [4, с. 109].

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах (ст. 2 ФЗ № 119).

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:

- государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа. В соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, то есть не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы.

- государственный орган -- учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Понятие “орган” является частью более широкого понятия “организация”. Организация - это совокупность людей, коллектив. Организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, то есть всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган - это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению. Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность [5, с.201]. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе положения, утвержденного указом Президента РФ или постановлением правительства, главой администрации, и т. д.

- профессиональная деятельность - вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен.

- компетенция - принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

- полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов.

- должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и должностных инструкциях.

- государственно-служебная деятельность - работа служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов.

Анализируя Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» можно увидеть, что данный закон под государственной службой понимает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории “Б” и “В” [4, с. 20].

Изучая государственную службу можно выявить ряд специфических признаков:

- это разновидность публичной службы;

- это деятельность, осуществляемая в интересах общества, государства и регионов;

- это деятельность специальных субъектов права (государственных служащих);

- это деятельность профессиональная, осуществляемая постоянно, непрерывно, за плату;

- это деятельность обеспечительного характера;

- это служба в государственных органах;

-это особый вид трудовой деятельности, финансируемой за счет средств соответствующих бюджетов [6, с.100].

Цели и задачи государственной службы.

Целью государственной службы является:

- обеспечение стабильности государственного устройства;

- обеспечение полномочий государственных органов;

- обеспечение действия конституционных норм [7, с.42].

Государственная служба имеет задачи, которые определяются через обязанности государственных служащих (статья 10 Федерального закона № 119):

- обеспечение эффективного исполнения функций государственных органов;

- обеспечение эффективности государственного управления;

- совершенствование государственного управления;

- обеспечение поддержки конституционного строя, реализации федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации;

- обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;

- своевременное, полное и точное рассмотрение обращений граждан;

- обеспечение и сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Понятие “муниципальная служба” используется в нормативных актах и обозначает деятельность лиц, занятых осуществлением функций в органах местного самоуправления. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Понятия “муниципальная служба”, “муниципальные служащие” вошли в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы последние ни назывались.

Муниципальная служба - это особый вид общественно полезной деятельности. Её (как, впрочем, и государственной службы) своеобразие состоит в том, что служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того органа власти, в котором он занимает штатную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному - началу. В этом, собственно, и состоит публичный характер его деятельности.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации устанавливаются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, областные законы Свердловской и Челябинской областей о муниципальной службе.

Суммируя сказанное, можно выделить основные признаки муниципальной службы:

- это особый вид публичной службы, то есть служба в органах местной публичной власти.

- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования).

- это деятельность по исполнению полномочий этих органов, то есть деятельность служащих, находящихся в подчинении муниципального образования.

- это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют полномочия органов местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). “Постоянная основа” деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, её стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом не сменяемости чиновников в европейских странах [8, с.254].

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание выплачиваемое за счет средств местного бюджета [9, с. 13].

Таким образом, под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

1.2 Концепции управляемости и классификации конфликтов

За время существования и смены различных парадигм управления не было сказано окончательное слово и по поводу оценки роли конфликта в организации в целом. Механистическая традиция в теории организации и управления основывалась на том, что конфликт между человеком и организацией - это аномалия, могущая быть предотвращенной или преодоленной благодаря правильному использованию материального поощрения. Доктрина "человеческих отношений" рассматривает конфликт как дисфункцию, которая нейтрализуется разработанными этим направлением методами "гуманизации труда", Теория "социальных систем" констатирует, что конфликт является нормальным и естественным аспектом функционирования организации [10, с.301]. Концепции организационного конфликта, разработанные западными социологами, такими как Спенсер, Вебер, Зиммель, признают его одним из решающих факторов развития. Исходная позиция М.Вебера состоит в том, что организацию можно понять как состоящую из позитивно и негативно привилегированных статусных групп, которые вступают в конфликтные отношения прежде всего для того, чтобы сохранить в неизменности или упрочить влияние ныне сложившегося стиля жизни путем установления социальной дистанции и исключительности, с одной стороны, и монополизации экономических возможностей - с другой, на основании идей и ценностей, принятых в обществе [11, с.160]. Зиммель считал конфликт психологически обусловленным явлением и одной из форм социализации [12, с.148]. Американский социолог Л.Козер рассматривал конфликт как важный элемент социального взаимодействия, который способствует разрушению и укреплению связей системы [13, с.24]. М. Фоллетт выдвинула идею "конструктивного конфликта", признав тем самым, что конфликт следует рассматривать как нормальный процесс функционирования организации, посредством которого социально-ценное различие становится явным для всех участников конфликта и служит для их смыслового обогащения [14, с.211]. Ценность конфликтов в том, что они предотвращают окостенение системы и открывают дорогу инновациям, ведущим к структурной перестройке системы, в которой они происходят.

Согласно Боулдингу, конфликт заключается в противоборстве групп, преследующих несовместимые цели [15, с.138]. Основатель социологии Парсонс и его последователи определяли организацию как устойчивую, стабильную и хорошо интегрированную структуру, в которой каждый элемент имеет определенную функцию. Функционирование такой социальной структуры основывается на ценностном консенсусе членов общества, обеспечивающем стабильность и интеграцию. Видя в организации прежде всего группы людей и отношения между ними, Парсонс характеризует конфликт с помощью так называемых стандартов ценностных конфигураций. Конфликтные действия основываются не только на индивидуальных (групповых) потребностях оппонентов, но и сообразуется с определенными для данной культуры стандартами, ценностями [16, с. 259].

В целом под конфликтом понимается специфический тип микроорганизационного кризиса, преобразующий деятельность, личность или социально-профессиональную группу.

О невозможности "бесконфликтно" спланированной организации говорит Ян Зеленевский. По его мнению, организация как органичное целое, обходящееся без внутренних конфликтов, было бы статичным целым, лишенным шансов на развитие [17, с.34].

Чтобы более точно представить себе схему анализа организационного конфликта, остановимся на рассмотрении сложной системы - организации. Определим понятие "система". Это "множество взаимосвязанных элементов, каждый из которых связан прямо или косвенно с каждым другим элементом, а любые два подмножества этого множества не могут быть независимыми.

Поэтому, хотя система может являться частью большей системы, ее нельзя разложить на независимые подсистемы".

Сходные определения дают Л.Берталанфи, П.К.Анохин и другие. Так, Берталанфи определяет систему как комплекс элементов, находящихся во взаимодействии. Анохин указывает, что системой можно называть только комплекс таких избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействия и взаимоотношения принимают характер взаимодействия компонентов для получения сфокусированного полезного результата. Вышесказанное полностью относится к такому сложному образованию, как организация [18, с.62].

Существует две концепции управляемости конфликта: первая группа авторов, коих абсолютное большинство, управлением конфликта считают любое сознательное воздействие в ответ на протекание конфликта (в более узком смысле можно говорить о стремлении к его разрешению: управление конфликтом это деятельность по обеспечению развития конфликтного взаимодействия с целью снижения остроты, последующей минимизации конфликта и его разрешения.

С.Хилл, В.Ури, Б.Л.Ерёмин утверждают объективную неуправляемость конфликта. Создание системы разрешения конфликта похоже на создание системы контролирования дождей. Как и ливень, конфликт неизбежен. Кроме того, эта деятельность не всегда возможна, а иногда вообще не стоит вести конфликт к его разрешению, иногда достаточно его завершить на каком-то этапе [19, с.39].

Факторы неуправляемости конфликта по Л.Гринхелгу:

- одна или обе стороны могут желать продолжения конфликта;

- эмоциональные отношения сторон таковы, что конструктивное взаимодействие невозможно;

- конфликт есть верхушка айсберга, и его разрешение не имеет значительного влияния на глубокие антагонистические корни [20, с.372].

Факторы неуправляемости конфликта по Л.Крисбергу:

- участники рассматривают свои интересы как взаимоисключающие и воспринимают конфликт как борьбу;

- различия в восприятии сути конфликта связаны либо с изначальными расхождениями в ценностях сторон, либо с разной интерпретацией сути происходящего;

- институциализация конфликта, которая его определенным образом консервирует [21, с.112].

Факторы управляемости конфликта (Р.Дарендорфу и М.Дойчу):

- признание участниками самого факта конфликта, признание существующих разногласий, а также права сторон на свои позиции;

- направленность работы с конфликтом на регулирование самих проявлений конфликта, предполагающее отказ от бесполезных попыток устранения причин;

- организация конфликтных групп с целью манифестации конфликта;

- согласие сторон относительно соблюдения определенных правил игры, что, собственно, и делает возможной эффективную коммуникацию между ними.

Для того чтобы правильно управлять конфликтом необходимо классифицировать конфликты.

В литературе предлагаются многочисленные варианты классификации конфликтов, по разнообразным основаниям. В монографии Запрудского Ю. дается достаточно широкий анализ этих вариантов, разработанных зарубежными теоретиками. Отсутствие среди ученых согласия по вопросу о «критериях выделения разнородных коллизий в особые типы», объясняя такое положение не соображениями идеологического характера, а объективной трудностью решения самой проблемы. Такое же замечание можно высказать в адрес отечественных социологов и политологов.

Руткевич М.Н. предлагает «одну из возможных схем классификации социального конфликта», продолжающую введенную Марксом традицию деления общественных отношений на экономические, политические, идеологические [22, с. 115]. Соответственно различаются и группы конфликтов. Сам же автор предлагает типологию, основанную на различиях вступающих в конфликт социальных субъектов. В связи с этим он описывает три типа социальных конфликтов: между обществами (один из древнейших, начиная со столкновений племен), между этническими группами, между социальными группами и внутри данного общества. Трудно что-либо возразить против названных типов социального конфликта. Тем не менее они весьма общи, и каждый из типов включает в себя другие группы конфликтов, дифференцируемые по иным существенным признакам.

Запрудский Ю. предлагает классификацию конфликтов по многим основаниям:

- по причинам конфликтов: порожденные объективными и субъективными причинами;

- по наличию противоречий, лежащих в основе конфликта: антагонистические и неантагонистические;

- по времени действия конфликта: продолжительные и кратковременные;

- по наличию последствий для общества: успешные и безуспешные;

и так далее [23, с.112].

Подход автора выглядит достаточно многосторонним. Но он слишком усложнен.

Множественные основания типологии конфликтов, если их использовать, приводят к такой классификации, которой трудно руководствоваться и в теоретическом анализе и, тем более, в прикладных целях. К примеру, некоторые юристы насчитывают около 200 «зон» (видов) конфликтов, возникающих на юридической основе. Возможно ли их конкретно охарактеризовать и освоить?

Привлекает внимание методология классификации конфликтов, предлагаемая Здравомысловым А., опирающаяся на две линии «расчленения»: по «основаниям апелляции к потребностям, интересам, ценностям и нормам»; по сферам жизнедеятельности, в которых развертывается конфликт (экономической, политической, культурной) [24, с. 56]. Что касается движущих сил конфликта (то есть его субъектов), то они рассматриваются в связи с указанными двумя линиями классификации конфликтов. Обоснованность последнего суждения нам представляется недостаточной.

Думается, что логически обоснованным и достаточно понятным будет типология конфликтов, основанная на определении и структуре конфликта. Поскольку конфликт суть противоборство субъектов из-за осуществления противоположных интересов, целей, ценностей и т.д. в границах определенного социального единства, то соответственными должны быть и типологические различия конфликтов. Они прежде всего обозначаются по линии их субъектов-носителей, а также той социальной среды (социального единства, системы общественных отношений), элементами которой они являются.

Субъектами социальных (общественных) конфликтов выступают: личности, группы, классы, этнические общности, социальные организации и институты, политические союзы, государства, международные объединения. Соответственно различаются типы конфликтов: межличностные, внутригрупповые и межгрупповые, межклассовые и внутриклассовые, этнические (или национальные), внутренние конфликты организаций и институтов, конфликты, возникающие между государствами, то есть международные.

Критерий данного вида типологии конфликтов -- уровень субъектов относительно социальной системы. На этой основе строится различие горизонтальных и вертикальных конфликтов. В таком контексте подчеркивается ранг субъектов -- их равнозначность или соподчиненность [25, с.214].

Любой из указанных типов конфликта может быть как горизонтальным, так и вертикальным. Не исключается одновременное сочетание того и другого типологических признаков. Такое сочетание в некоторых видах конфликта (например, в политическом) -- не исключение, а правило. Конфликтное отношение общества и власти никогда не бывает таким, чтобы властям противостояли все без исключения слои общества. В любой конфликтной политической ситуации на стороне власть предержащих оказываются отдельные группы, вступающие в борьбу с оппозиционной по отношению к властям частью общества. Таким образом, вертикальный конфликт переплетается с горизонтальным -- между противоборствующими социальными группами.

Первым вопросом, возникающим перед любым человеком, задавшимся целью объяснить тот или иной конфликт, является вопрос о конфликтующих сторонах и о том, в какой сфере жизни, где развертывается конфликт. Затем следует вопрос: на какой основе возникает конфликт?, какова его причина и предмет? Критерий основы конфликта -- причины и предмета -- более конкретен, чем предыдущий; он ориентирует мышление на объяснение внутренней структуры и содержания конфликта, его детерминации, обусловленности.

В качестве различительных типологических признаков конфликта уже выступают интересы, ценности, нормы, позиции, взгляды [26, с.7]. Отсюда выделяются соответствующие группы конфликтов: интересов, ценностей и т.д.

Конфликты между однотипными, родственными политическими системами, скажем, капиталистическими государствами, или военными союзами -- это политические конфликты. Видимо, правы те политики России, которые считают, что многолетняя конфронтация между США и СССР была основана не столько на противоречии между идеологиями, сколько на соперничестве за политическое и экономическое влияние в мире, т.е. на противоположности интересов. В отличие от конфликта интересов идеологический, религиозный, нравственный конфликты относятся к группе конфликтов ценностей и взглядов.

В зависимости от характера интересов, ценностей, взглядов противоборство может быть различимо как антагонистическое, враждебное, связанное с насильственными методами и неантагонистическое, происходящее в рамках некоторых общих интересов. Непримиримые основные интересы, разделяющие соперников, порождают антагонистический конфликт. Противоположности интересов при наличии некоторой общей основы существования соперников выливается в конфликт неантагонистический.

Критерий основы конфликта может разделять их на внутренние и внешние. Если противоречие, вызвавшее конфликт, лежит в сфере разных социальных единств, элементами которых являются соперничающие субъекты, то в таком случае имеет место внешний конфликт. Противоборство, возникающее в недрах данного социального единства, есть конфликт внутренний.

Продолжая восхождение от абстрактного к конкретному в анализе типологий конфликта, приходим к необходимости различать конфликты по механизму борьбы, ее методам и формам, динамике протекания конфликта, степени его интенсивности. В данном контексте особо важное значение имеет разграничение насильственных и ненасильственных конфликтов. Уровень интенсивности первых всегда выше. Интенсивность конфликта прямо связана с методами и формами противоборства соперников [27, с.411].

Теоретически и практически значимо различие конфликтов по времени протекания. Одни из них продолжительные, другие кратковременные.

Взаимосвязь и взаимопереход конфликтов различных типов (по критерию сфер общества) обусловливает многообразие подходов в анализе каждого типа, требует учета влияния других. Закономерен и необходим, например, правовой подход при анализе последствий экономического или политического противоборства, равно как и экономический или политический подход при рассмотрении и разрешении правовых коллизий. Правда, политический и правовой аспекты анализа порою очень трудно разделить, если речь идет о макроконфликте.

Нужно заметить практическую значимость анализа экономических, политических, правовых и других конфликтов с позиции их социальных последствий. Иными словами, при рассмотрении этих видов конфликтов должен найти свое место социологический аспект, что позволит выявить социальную цену, которую платит общество за указанные конфликты, или по достоинству оценить социальное приобретение за счет их существования и разрешения.

Таким образом, разнообразные конфликты и противоречия аккумулируются в объективном процессе "перехода от интеграции и дифференциации одного типа к социальной интеграции и дифференциации другого типа".

Именно это глубинное противоречие является связующим звеном всех конфликтов, и его разрешение, если оно возможно, или хотя бы ослабление создаст предпосылки для установления согласия в обществе и стабильности системы, для выхода из всеобщего кризиса.

1.3 Регулирование конфликтов в государственно-административной сфере

Анализируя многочисленные технологии управления конфликтами, можно выделить те, которые представляют особый интерес в сфере государственного и муниципального управления.

Системе государственного управления при всей видимости ее структурной целостности и упорядоченности присуща некая функциональная раздробленность [28, с. 63]. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами, и т.д. Поскольку на государственном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы, постольку возникающие на этой почве острейшие противоречия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для общественного мнения.

В связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, выделяют несколько наиболее распространенных здесь видов конфликтов, а также формы и способы их разрешения:

а) конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

б) конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а госпредприятия -- освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), с одной стороны, а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач [29, с.11].

в) конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой характеристики российской практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными. Практика функциональной раздробленности существует и на Западе, однако она существенно отличается от российской. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами, партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права. Нельзя сказать, что группы интересов в России не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, групп давления. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом секретности. О подобных действиях можно судить по решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров той или иной фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретной фирмы, но и информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

г) конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Ввиду сложности процесса федеративного строительства российского государства и соответствующего ему аппарата возникает множество нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации, между органами государственной власти и местным самоуправлением. Отчасти эту проблему снимают договоры между субъектами федерации и федеральным центром. Все договоры, которые заключались до сих пор и будут заключены в будущем, неизменно исходят из главенства федеральной Конституции, уточняя лишь сферы компетенции федерального центра и региона.