Организация социального обслуживания сельского населения муниципального района

7

Условные обозначения и сокращения

ФЗ № 131 - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Введение

Актуальность. Одним из признаков высокого качества жизни в цивилизованных государствах является возможность граждан пользоваться системой разнообразных услуг: информационных, правовых, транспортных, культурных, образовательных, медицинских, социальных и других.

Институт социальных услуг, невзирая на особый интерес, проявляемый к нему со стороны государства, общества, правовых норм, пока остается недостаточно изученной наукой. Социальные услуги являются неотъемлемым атрибутом современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства - государства социальных услуг, так и к рассмотрению функции по оказанию социальных услуг в качестве одной из сторон социальной деятельности современного государства.

Ключевой проблемой сельского социального развития остается создание социальной инфраструктуры, которая обеспечит доступ сельских жителей к современным и эффективным услугам. Решение этих задач в немалой степени зависит от социальных служб. Структурная перестройка общества неизмеримо усилила проблемы сельского населения страны, особенно пожилого населения, что, напрямую сказалось на сокращении продолжительности жизни. Неудовлетворительное состояние здоровья, неустойчивое материальное положение, снижение конкурентоспособности на рынке труда в предпенсионном и пенсионном возрасте - характерные черты положения значительной части пожилых людей. Многие пожилые люди в современных социально-экономических условиях чувствуют свою неприспособленность и социальную невостребованность. Возможности для полноценного участия в общественной жизни у них ограничены. Ответственность семьи за предоставление ухода и удовлетворение потребностей пожилых людей снижается. Старость, как период жизни людей вбирает в себя многие коренные проблемы как биолого-медицинской сферы, так и вопросы социального и личного быта общества и каждой индивидуальности. В этот период перед пожилыми людьми возникает много проблем, так как пожилые люди относятся к категории «маломобильного» населения и являются наименее защищенной, социально уязвимой частью общества. Средняя пенсия сельского жителя в среднем на 20% ниже, чем у горожанина. Многие сельские жительницы - вдовы военных лет или вдовы рано умерших супругов, материальная обеспеченность которых более низкая, а состояние здоровья внушает тревогу. Пожилые люди на селе в основном живут в ветхом жилье, часто практически без удобств. Они часто не пользуются положенными социальными льготами. Пожилые люди нередко теряют ориентацию в современном социо-культурном пространстве, затрудняются их социальные контакты. В сфере социального, культурно-досугового обслуживания недостаток внимания к нуждам пожилых людей приводит к ограничению их доступа к общественным благам и услугам. Научиться жить в условиях, когда структура населения по полу и возрасту изменилась, когда необходимо согласовывать интересы всех возрастных групп, когда обеспечение благополучия детей и пожилых людей потребует стабильно высоких затрат ресурсов всех видов, - это непростая задача трансформирующегося общества. При условии того, что повышение качества социального обслуживания - бесспорно, приоритет, именно конкретные нужды пожилых людей определяют стратегию развития и практику в данной области. Пожилые люди должны получать не те услуги, которые в силу различных условий и обстоятельств могут предоставить им социальные службы, а услуги необходимые, строго соответствующие индивидуальной нуждаемости в них.

Индивидуализация и гуманизация социального обслуживания пожилых людей - направление развития социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, которого необходимо придерживаться, чтобы реализовать подход, в центре которого находится клиент. Все обозначенные выше положения объясняют актуальность темы выпускной квалификационной работы.

Научная новизна состоит в анализе организации социального обслуживания сельского населения на примере Нижнекамского муниципального района. Автором предпринята попытка разработки программы внедрения школьного волонтерского движения в систему социального обслуживания сельского населения.

Степень изученности и разработанности. Социальное обслуживание - предмет изучения социологов, юристов, ученых в области социальной защиты и государственного и муниципального управления. Одной из первых групп теоретиков, которые в начале 90-х годов ХХ века рассматривали проблемы управления социальным обслуживанием, был коллектив исследователей - сторонников школы научного управления социальными службами. В этот период была проведена работа по созданию территориальных социальных служб, функционирование, которых основывалось на базе концепции активного целенаправленного социального действия в условиях переходного периода.

На протяжении последних 10 лет российские исследователи и практики сферы социального обслуживания не однократно обращались к проблеме эффективности социальной работы. В.Г. Бочарова концентрировала свое внимание на изучении проблем эффективности деятельности учреждений социального обслуживания пожилых людей и населения в целом. В.Р. Пациорковский основное внимание уделял разработке критериев и показателей эффективности деятельности социального работника. Н.В. Путило предпринимал попытки рассмотреть эффективность социальной работы в целом. В этих подходах, так или иначе, просматриваются теоретико-методологические аспекты исследования эффективности деятельности социальных служб и в целом социальной работы. Авторы научных и научно-методических публикаций полагают, что оценка эффективности, как правило, связана с нормами качества социальной работы в системе социального обслуживания.

В изучение практических проблем организации социального обслуживания сельского населения внесли свой вклад такие авторы, как Д. Иванов, Н.Г. Карюхин, М.А. Дроздов, К. Новикова, В.В. Пациорковский, М. Коробейников и другие. По мнению С.В. Калашникова социальные услуги являются неотъемлемым атрибутом современного социального государства. По мнению В.Е. Чиркина, задачи по предоставлению социальных услуг населению в какой-то мере государство выполняло всегда. Деятельность государства - это деятельность, имеющая выраженную социальную направленность.

Цели выпускной квалификационной работы: изучение теоретико-методологических основ организации социального обслуживания, анализ, выявление проблем и разработка мер по улучшению социального обслуживания.

Задачи выпускной квалификационной работы:

– изучение теоретических аспектов темы;

– анализ практики социального обслуживания сельского населения в Республике Татарстан и Нижнекамском муниципальном районе;

– выявление проблем и разработка методов их разрешения.

Объект работы: организация социального обслуживания сельского населения муниципального района.

Предмет работы: формы и методы организации социального обслуживания сельского населения муниципального района.

Методология базируется на системном подходе, который обеспечивает возможность анализа и синтеза объекта исследования как сложной системы, состоящей из множества взаимосвязанных и взаимодействующих элементов. Принципы системного подхода предполагают целенаправленное структурирование объекта исследования, обеспечение возможности анализа и синтеза процесса выполнения объектом своих функций во времени и пространстве, возможность анализа количественных параметров цели и проблемы объекта исследования и синтеза путей их реализации [47, с.231].

В рамках системного подхода при написании теоретико-методологического раздела использованы исторический, нормативно-правовой, теоретический и сравнительный методы для анализа развития проблемы во времени. Для написания проблемно-аналитического раздела использован структурно-функциональный подход. Данный подход позволяет рассмотреть управленческую систему путем конкретизации и количественного описания функций и процессов их реализации с каждым ее отдельным элементом. При написании второго раздела использован социологический метод для проведения социологического исследования в форме анкетного опроса и анализа документов. Научная новизна выпускной квалификационной работы. Обзор научных трудов, статей и исследований о состоянии социального обслуживания сельского населения подтверждает актуальность данной темы и постоянный интерес к ней исследователей и ученых, что свидетельствует о необходимости ее более глубокого изучения. Изучение данных проблем в научной литературе касается в основном России в целом или отдельных ее регионов, а на муниципальном уровне данная проблема изучена недостаточно. Не проводилось такое исследование и конкретно по сельскому населению Нижнекамского муниципального района.

Практическая значимость: предлагаемая Программа внедрения школьного волонтерского движения может быть использована для улучшения организации социального обслуживания сельского населения в Нижнекамском муниципальном районе. Материалы выпускной квалификационной работы могут быть использованы работниками Управления социальной защиты, депутатами Совета при рассмотрении вопросов социальной защиты сельского населения.

Эмпирическая база исследования: статистические данные отчетов Центра социального обслуживания населения Нижнекамского муниципального района за 2004-2006 гг.; статистические данные отчетов Республиканской программы первоочередных мер по развитию сети учреждений социального обслуживания населения; данные из республиканских и местных средств массовой информации; отчеты Главы муниципального образования Нижнекамский муниципальный район за 2004-2006гг.

Структура выпускной квалификационной работы. Работа состоит из 4 разделов. В теоретико-методологичеком разделе излагается сущность исследуемой проблемы на основе изучения теоретических работ отечественных и зарубежных авторов по выбранной тематике, существующей нормативно-правовой базы. Дается интерпретация и операционализация таких понятий как «социальное обслуживание», «социальные услуги», «социальная служба» и другие.

Проблемно-аналитический раздел содержит комплексный анализ изучаемой проблемы с использованием методов анализа документов и анкетирования. В проектно-прогностическом разделе автор описывает отечественный опыт решения изучаемой проблемы, затем, опираясь на изученный опыт и результаты проведенного анализа, разрабатывает программу решения поставленной проблемы, указывая конкретные мероприятия по повышению эффективности деятельности организации социального обслуживания сельского населения муниципального района.

1 Теоретико-методологические основы организации социального обслуживания

1.1 Сущность социального обслуживания

В демографии количественный и качественный состав населения принято изображать в виде пирамиды, основание которой составляют новорожденные, дети; затем происходит постепенное сужение пирамиды с учетом смертности в каждом возрастном периоде; ее вершину составляют лица в возрасте от 90 лет и старше. До настоящего времени считалось, что для органов здравоохранения и социальных служб в исследованиях состояния здоровья населения эта группа старых людей не имеет большого значения. К концу XX века демографическая ситуация в корне изменилась: возрастная структура населения большинства стран мира, в том числе и России, напоминает уже не столько пирамиду, сколько колонну, характеризующуюся относительно малой численностью детей, лиц молодого и зрелого возраста и относительно высокой численностью лиц старших возрастных групп. Преобладающее большинство старых людей нуждается в самом широком спектре услуг и помощи, оказываемой им посторонними людьми, будь то члены семьи, соседи, медицинские, социальные или благотворительные организации. Применительно к России в основной своей массе семьи неспособны, взять на себя все заботы о старых и беспомощных родственниках. Вся тяжесть по уходу за старыми людьми ляжет в первую очередь на плечи государственных социальных служб, а также на органы здравоохранения. Проблемы социальной работы со старыми людьми в настоящее время находятся в центре внимания многих социальных институтов, социальных и исследовательских программ, направленных на обеспечение приемлемого уровня жизни пожилых и старых людей. Социальная работа с пожилыми и старыми людьми, в той форме, в какой она сложилась в экономически развитых странах, в Российской Федерации стала развиваться с начала 90-х годов XX века, когда наше общество вплотную столкнулось с проблемами становления новых социально-экономических отношений. И, тем не менее, в России накоплен определенный опыт социальной работы с малоимущими и социально неблагополучными категориями пожилых и старых людей. По мнению социальных геронтологов западных стран, главная задача социальной работы состоит в том, чтобы связать индивида, семью или общину с внешними и внутренними источниками тех ресурсов, которые необходимы для исправления, улучшения или сохранения определенной ситуации [1, с. 242].

Под социальным обслуживанием понимается система организаций и лиц, обеспечивающих поддержание жизнедеятельности людей, которые не способны удовлетворять свои повседневные потребности без посторонней помощи. В качестве синонима понятия «социальное обслуживание» часто используется понятие «социальная помощь» [2, с. 242].

Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации [3, с. ФЗ].

Словарь С. И. Ожегова определяет «обслуживание» как работу по удовлетворению чьих-либо нужд [4, с. 384].

С указанным понятием связывается термин «услуга» - это действие, приносящее помощь другому [4, с. 746]. Оба эти понятия при всей их схожести, все же различаются. При этом если услуга предоставляется независимо от степени нуждаемости, то обслуживание связывается с общественной необходимостью (нуждой). Соответственно «социальное обслуживание» предоставляется обществом нуждающимся (гражданам, испытывающим недостаток в необходимом) [4, с. 370] бесплатно, на условиях частичной или полной оплаты.

При определении понятия социального обслуживания необходимо учитывать, что оно рассматривается в литературе в двух взаимных аспектах: с одной стороны - как экономическая, а с другой стороны - как правовая категории.

Экономическая наука исходит, прежде всего, из того, что оказываемые в процессе социального обслуживания услуги являются разновидностью потребительской стоимости и потому не могут не иметь определенное влияние на благосостояние людей. Так, в одной из своих работ К. Маркс указывал, что «труд оказывает услуги не в качестве вещи, а в качестве деятельности, - что, однако, нисколько не отличает его, скажем, от какой-нибудь машины, например, от часов».

Представитель современной экономической науки Э. М. Агабабьян полагает, что услуга -- это полезный эффект, возникающий в результате производительного труда как целесообразной деятельности [5, с. 25].

Следует отметить, что мнения экономистов разделились при анализе экономической сущности, общественного производства. Одни из них полагают, что стоимость создается только в сфере материального производства и не создается в сфере услуг, поэтому труд, занятый в сфере услуг, никакой стоимости сверх той, которая уже учтена в национальном доходе, не создает и оплачивается из национального дохода.

В юридической литературе экономическая природа социального обслуживания трактуется исходя из сложности и многофакторности этого явления.

Анализируя различия, имеющиеся во мнениях о характере труда и особенностях сферы услуг, Я. М. Фогель справедливо полагает, что экономические отношения здесь могут рассматриваться в качестве своеобразной разновидности материальных отношений и в качестве таковых они, несомненно, оказывают воздействие не только на экономическую, по и на все стороны социально-общественной жизни общества.

Наряду с экономической категорией социальное обслуживание является важной правовой категорией. Оно поэтому обеспечивается специфическими гарантиями: законами, направленными па получение права на социальное обслуживание; подзаконными актами, обеспечивающими условия, средства, охрану заявленных в законе гарантий; наличием устойчивой практики работы государственных органов по обеспечению законодательно установленных прав на социальное обслуживание, охране этих прав.

В правовой литературе понятие социального обслуживания нередко отождествляются с оказанием государством различного рода услуг лишь лицам престарелого возраста и инвалидам. В частности, Я. М. Фогель рассматривает социальное обслуживание как самостоятельную систему, предназначенную для удовлетворения разнообразными услугами специфических потребностей нетрудоспособных членов общества в целях восстановления и повышения их трудоспособности, сохранения и развития ими социально-общественных, трудовых, бытовых и других отношений и связей с обществом [6, с. 31].

Аналогичную позицию занимал и А. Н. Егоров. По его мнению, социальное обслуживание престарелых и инвалидов есть не что иное, как их социально-трудовая реабилитация, под которой он понимал осуществление комплекса мероприятий, при котором возникают регулируемые как нормами права, так и нормами морали общественные отношения между инвалидами и престарелыми, с одной стороны, и компетентными государственными органами -- с другой по восстановлению (или поддержанию на должном уровне) медицинского, профессионального, трудового и социального статуса, а также их трудовое устройство, порядок выплаты продолжающим заниматься общественно полезной трудовой деятельностью престарелым и инвалидам пенсий и пособий и, кроме того, оказание им другой помощи [7, с. 19].

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова справедливо полагают, что социальное обслуживание нельзя сводить только к предоставлению социальных услуг престарелым и инвалидам, ибо это понятие более емкое, поскольку охватывает широкий круг лиц, предусмотренных в законе (в том числе детей) [8, с. 490].

Современный этап развития российского законодательства действительно существенно расширил как круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание, так и виды социальной помощи, предоставляемой им. Вот почему в науке права социального обеспечения используется как узкое, так и широкое понимание термина «социальное обслуживание».

В узком смысле слова под социальным обслуживанием понимают предоставление социально-бытовых услуг определенным категориям граждан, указанным в законе: помощь в ведении хозяйства, предоставление бесплатного питания, помещение в учреждениях социальной защиты и другие. В широком смысле социальное обслуживание включает в себя все иные, помимо денежных выплат, виды социального обеспечения [8, с. 155]. В этом смысле социальное обслуживание предполагает: охрану детства; охрану материнства; охрану пожилых; охрану инвалидов; вопросы воспитания; консультации.

Учитывая изложенное, понятие социального обслуживания следовало бы толковать в обоих указанных смыслах, ибо именно в таком толковании наглядно и полно прослеживается взаимосвязь социального обеспечения как целого и социального обслуживания как части этого целого. Сказанное вполне применимо к характеристике социального обеспечения и социального обслуживания не только с позиций семантического, но и правового содержания (как отрасли права и ее института).

Под социальным обслуживанием, по мнению К. Н. Гусова, следует понимать один из видов социального обеспечения, направленный на предоставление специальными органами государства (либо иными по его уполномочию органами) гражданам различных материальных услуг бесплатно или на условиях частичной оплаты с целью предотвращения наступления либо снижения негативных последствий наступивших социальных рисков с целью усиления их социальной защиты [9, с. 385].

Социальное обслуживание населения можно рассматривать и как социальную технологию, позволяющую оказать необходимую поддержку гражданам в условиях сложной жизненной ситуации, т. е. ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротством, безнадзорностью, малообеспеченностыо, отсутствием определенного места жительства, а также конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т.д.), которую он не может преодолеть самостоятельно [10, с. 253].

Социальное обслуживание населения в одних работах рассматривается как современная парадигма социальной работы, в других - как высокоэффективная социальная технология, позволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, как принципиально важный сектор социальной сферы [11, с. 376].

В «Словаре социальной работы» Р. Баркера социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других и которые не могут сами о себе позаботиться [12, с. 113].

Понятие «социальное обслуживание», как и любой термин, описывает некоторый идеальный объект. С точки зрения его системных свойств, он выступает как множество подсистем и элементов. С формальной точки зрения, социальное обслуживание - это вид социальной деятельности, осуществляемый главным образом через сеть социальных служб, взаимодействующих между собой во имя достижения промежуточных и конечных целей предоставления клиентам социальных услуг.

Поэтому с методологической точки зрения представляет познавательный и практический интерес уяснение сути таких понятий, как «социальные службы» и «социальные услуги».

В отечественной научной литературе социальная служба рассматривается обычно как организационная форма социальной работы [11, с. 380]. При этом подчеркивается, что служба столь же сложна, как и то социально-пространственное образование, внутри которого она создается. Она многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают все основные сферы жизнедеятельности населения.

Отдельные авторы подчеркивают, что внутри службы социальной защиты множество подсистем и элементов, несущих разнообразную функциональную нагрузку, находятся в сложном взаимодействии, обеспечивающем ее результативность. В литературе выделяются, с одной стороны, службы семьи, службы социально-медицинской помощи, службы психологической помощи, службы социального обеспечения, службы правовой помощи, экологические службы, службы занятости, социальные службы помощи детям и молодежи, а с другой - территориальные социальные службы (межведомственные), муниципальные и тому подобное.

Сущность социального обслуживания как социальной системы в ее статике раскрывается путем выявления и уяснения: структуры видов, форм и методов социальных услуг; структуры социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания населения; подсистем и элементов системы территориальных и ведомственных социальных служб (государственные, муниципальные, общественные, церковные, частные и иные); организации социального обслуживания (учреждения и предприятия); управления социальным обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественное, финансовое, кадровое, научно-методическое, информационное).

Социальные услуги - действия по оказанию помощи клиенту социальной службы в соответствии с видами социального обслуживания.

Одним из признаков высокого качества жизни в цивилизованных государствах является возможность граждан пользоваться системой разнообразных услуг: информационных, правовых, транспортных, культурных, образовательных, медицинских, социальных и тогда далее.

Институт социальных услуг, невзирая на особый интерес, проявляемый к нему со стороны государства, общества, правовых норм, пока остается недостаточно изученным юридической наукой. Социальные услуги являются неотъемлемым атрибутом современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства - государства социальных услуг [14, с. 69], так и к рассмотрению функции по оказанию социальных услуг в качестве одной из сторон социальной деятельности современного государства [15, с. 56].

Теоретики «государства благоденствия» еще во второй половине XIX века выделили причины, по которым государство оказывает гражданам определенные услуги. Во-первых, это незаинтересованность частного бизнеса в оказании ряда услуг ввиду отсутствия материальной прибыли и их высокой стоимости. Во-вторых, в этих услугах заинтересовано все общество, поэтому они должны быть оказаны обязательно. В-третьих, природа этих услуг требует наличия значительных ресурсов, не только финансовых, но и организационных, властных.

Оказание этих услуг на первых порах осуществлялось не путем непосредственной деятельности специальных государственных структур, а путем самостоятельной активности или целенаправленного привлечения государством общественных институтов, таких как церковь, общественные самоуправляющиеся организации, самоорганизация отдельных слоев населения, частных лиц.

В современных условиях особую социальную направленность имеют образование, медицинские услуги, социальное обеспечение. К сожалению, в ряде мнений сущность социального государства значительно сужается и социальные услуги рассматриваются исключительно с точки зрения потребностей социально незащищенных общественных групп. Между тем в условиях постиндустриального общества эти услуги важны не только для беднейших слоев населения, но для большей части общества. Цель этих услуг - содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития.

Специфика социальной сферы как «совокупности отраслей, предприятий, организацией, непосредственным образом связанных и определяющих уровень и образ жизни людей, их благосостояние, потребление» [15, с. 695], сферы, где реализуются социальные права граждан, определяет основные характеристики социальных услуг. В то же время использование других критериев позволяет выделить следующие признаки: адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи); перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован; финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов; субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы.

Признаком социальных услуг является и тот факт, что они регулируются нормами специальных законов, не имеющих «прописки» в гражданском законодательстве, а образующих особый блок законодательства - социальное законодательство, в рамках которого можно объединить законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, частично жилищное и семейное законодательство, трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении.

К числу признаков следует отнести и принятие государством на себя ответственности за социальные услуги. Учитывая, что большинство социальных услуг не имеют материального результата, что создает значительные сложности в определении их качества, значение имеет деятельность государства по созданию системы стандартов и регламентации самой процедуры оказания услуг. Исходя из выделенных особенностей, можно предположить следующее определение: «социальные услуги - все виды услуг в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов». Социальное обслуживание, включающее в себя совокупность соответствующих услуг, выступает в роли одного из тех «способов, при помощи которых создаются условия для удовлетворения социально-приоритетных потребностей, исходя из интересов общества» [16, с. 54]. Будучи средством, наиболее полной интеграции человека в общественную жизнь посредством пользования услугами современной инфраструктуры и достижениями цивилизации, право на обслуживание не соответствует возрастанию доли потребления социальных услуг [17, с. 16]. Таким образом, опираясь на изученные материалы, следует говорить о многогранности подхода к самому понятию социального обслуживания. Правоведы считают, что цель социального обслуживания заключается в охране права на достойную жизнь. Политики часто используют понятие социального обслуживания в качестве политического лозунга. Экономисты понимают социальное обслуживание как перераспределение доходов.

1.2 Нормативно-правовые основы организации социального обслуживания

Возможность осуществления социального обслуживания населения в условиях современной России становится реальной и ощутимой по мере организации и развития сети территориальных социальных служб и быстрого формирования отрядов профессиональных социальных работников и других специалистов в области социальной работы, социальной педагогики и практической психологии. Теоретики социальной работы, анализируя процесс становления социальной науки и практики, констатируют, что социальное обслуживание в современных условиях выступает в качестве одной из парадигм социальной работы и организационной формы этого вида социальной деятельности, т.е. на практике -- системой определенных способов социально-гуманистической деятельности, направленной на адаптацию, социальную реабилитацию отдельной личности, семьи или определенной совокупности людей. Не во всех странах мира социальное обслуживание понимается одинаково. Нередко в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в «Законе о социальном обслуживании» под социальным обслуживанием понимается «совокупность социальных услуг, поддержки средствами к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества» [18, с. 10].

Целесообразно исходить из того, что социальное обслуживание населения как система характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью таких составляющих, как: определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку различных слоев населения; форма организационной деятельности учреждений социального обслуживания, определенный способ устройства региональной упорядоченной совокупности учреждений, объединенных общими целями, задачами, функциями; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и кадровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб и гарантирующего необходимый статус работников этих служб; соотнесение усилий, направленных на становление социальных служб, и полученных результатов социального обслуживания, выражающихся прежде всего в степени удовлетворенности клиентов социальных служб, эффективности социальных услуг [10, с. 378]. Новое представление о сущности социального обслуживания населения внесли федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации», принятые в 1995 году.В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в статье 1 подчеркивается, что «социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации» [3, с. ФЗ]. При этом «трудная жизненная ситуация» определяется как ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно. Закон раскрывает также понятие «социальные услуги» как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, то есть гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации.

Таким образом, с позиций законодателя субъектами социального обслуживания считаются граждане: не способные обслуживать себя в связи с возрастом, болезнью, инвалидностью и не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, а также лица, пострадавшие от стихийных бедствий, вооруженных и межэтнических конфликтов, радиационных и техногенных катастроф.

Специальное законодательство определяет также условия и порядок предоставления социального обслуживания по каждой из указанных групп его субъектов.

Законом выделяются следующие принципы социального обслуживания граждан: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность, конфиденциальность, профилактическая направленность. Рассмотрим их поподробнее. Адресность, в условиях развития рыночных отношений, характеризующихся усилением обнищания населения, низким уровнем пенсионного обеспечения и тогда далее, совершенно очевидным становится тот факт, что государство на сегодняшний день не имеет реальных возможностей обеспечить социальными услугами всех нуждающихся в них. В силу указанных обстоятельств законодатель устанавливает дополнительные требования к гражданам, претендующим на тот или иной вид социального обслуживания (одинокое проживание, отсутствие трудоспособных членов семьи, минимальный размер получаемой пенсии и другие), с целью оказания услуг только тем гражданам, которые наиболее в этом нуждаются. Доступность, этот принцип означает реальность для каждого гражданина, имеющего право на тот или новый вид социального обслуживания, получить его без каких-либо препятствий в кратчайшие сроки путем обращения в соответствующее учреждение социальной защиты населения. Добровольность, социальное обслуживание осуществляется на условиях добровольного согласия гражданина на получение услуг. Помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в учреждения социальной защиты без их согласия возможно лишь в случаях, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или) активному передвижению) или признаны в установленном порядке недееспособным. Гуманность, при получении социальных услуг граждане имеют право на уважительное и гуманное отношение к себе со стороны работников учреждений социального обслуживания. Приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетних, находящимся в трудной жизненной ситуации, провозглашение этого принципа в законодательном порядке продиктовано социальной необходимостью защитить, прежде всего тех, кто не может это сделать самостоятельно в силу возрастной недееспособности. Конфиденциальность, сведения личного характера, ставшие известными работникам учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг, составляют профессиональную тайну. Работники учреждений социального обслуживания, виновные в разглашении профессиональной тайны, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Профилактическая направленность, одной из основных целей социального обслуживания является профилактика негативных последствий, возникающих в связи с жизненной ситуацией. Для оказания социальных услуг государство создает систему социальных служб, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Муниципальную систему социальных служб составляют соответствующие муниципальные предприятия, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

Законодательство о социальном обслуживании четко не выделяет его виды и формы. Так, статья 16 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [14, с. 15] от 2 августа 1995 года устанавливает следующие формы социального обслуживания: социальное обслуживание на дому; полустационарное социальное обслуживание; стационарное социальное обслуживание; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь.

Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 года закрепляет виды социального обслуживания: социальное обслуживание на дому; социальное обслуживание в стационарных условиях; предоставление временного приюта; организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; консультативная помощь; социальный патронаж семей, детей и отдельных граждан; социальная адаптация и реабилитация граждан с асоциальным (девиантным) поведением; лиц, вернувшихся из мест лишения свободы; социальная помощь детям, оставшимся без попечения родителей; специальная помощь беженцам и вынужденным переселенцам.

Таким образом, как видно, законодатель в одном случае называет одни и те же категории обслуживания видами обслуживания, а в другом -- формами. В литературе также нет четкого разграничения этих понятий. Так, А.Л. Благодир подразделяет виды социального обслуживания на «классические» и «неклассические». При этом к «классическим» видам его относятся: стационарное; полустационарное, социальное обслуживание на дому; срочная и консультативная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов транспортными средствами; протезно-ортопедическая помощь; содержание детей в детских учреждениях [19, с. 90]. К «неклассическим видам» социального обслуживания А.Л. Благодир относит социальное обслуживание: беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, пострадавших от межнациональных и межэтнических конфликтов, а также медицинскую помощь и лечение [19, с. 156]. Между тем в этой же работе называет перечисленные ею «классические» виды социального обслуживания его формами.

Иной позиции придерживаются Э.Г. Тучкова и М.Л. Захаров. Ими подразделяются виды социального обслуживания на «наиболее значимые», «сквозные» и «незначимые» [8, с. 494]. К первым относятся: реабилитация, образование и обеспечение занятости инвалидов; протезно-ортопедическая помощь и обеспечение инвалидов транспортными средствами; социальное обслуживание на дому и в стационарных учреждениях; социальное обслуживание детей. «Сквозным» видом социального обслуживания ими называется материальная помощь.

Представляется, что предлагаемая авторами классификация видов социального обслуживания не совсем удачна, во-первых, поскольку в семантическом понимании «реабилитация» означает «восстановление», то выделяемая ими в качестве самостоятельного вида социального обслуживания «протезно-ортопедическая помощь и обеспечение инвалидов транспортными средствами» на самом деле не является таковой (поскольку эта помощь оказывается с целью реабилитации инвалидов) и потому должна относиться к реабилитационному виду обслуживания.

Во-вторых, такой вид социального обслуживания, как обслуживание на дому и в стационарных учреждениях, не включает в себя социальное обслуживание в полустационарных учреждениях. Между тем этот вид обслуживания существенно отличается от стационарного, от обслуживания на дому и особо выделяется законодателем. В-третьих, авторы не указывают критериев, по которым они подразделяют социальное обслуживание на виды, и потому сложно проследить логическую связь и целесообразность именно такой классификации. В связи с изложенным представляется, что существующее в современной России социальное обслуживание нуждается в более четкой организационно-правовой классификации. Такую классификацию можно проводить по различным основаниям: по видам социального обслуживания; по субъектам, которым предоставляется обслуживание; по субъектам, предоставляющим обслуживание; по источникам приобретения прав па обслуживание; по условиям предоставления социальных услуг; по форме предоставления социальных услуг; по объему предоставляемых услуг.

Рассмотрим виды социального обслуживания согласно Федеральному закону поподробнее [3, с. 12].

Социальное обслуживание на дому (статья 9) осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, нуждающимся в постоянном или временном нестационарном социальном обслуживании. Одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, предоставляется помощь на дому в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи.

Социальное обслуживание в стационарных учреждениях (статья 10) социального обслуживания осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, и обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

Предоставление временного приюта (статья 11). Временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.

В учреждениях социального обслуживания в дневное время (статья 12) предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.

В учреждениях социального обслуживания клиентам социальной службы предоставляются консультации (статья 13) по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.

Реабилитационные услуги (статья 14). Социальные службы оказывают помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных услугах.

Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. При этом социальной услугой (в прямом смысле этого слова) можно признать лишь такую из них, которая предоставляется бесплатно или на условиях частичной оплаты.

В этом суть ее названия -- «социальная услуга». На это обстоятельство указывает Е. Е. Мачульская [15, с. 64].. По ее мнению, бесплатность услуг в области социального обеспечения для индивидуальных потребителей в пределах утвержденных государственных программ или перечней либо за плату на возмездно-неэквивалентной основе, является одним из отличительных их признаков.

Аналогичный подход к этому вопросу проявляет и А.Л. Благодир. По ее мнению, «отличие социальной услуги заключается в том, что она предоставляется определенной категории граждан (пожилым, инвалидам, детям) для удовлетворения их специфических потребностей (например, в предоставлении средств передвижения, профессиональной реабилитации) бесплатно или на условиях частичной оплаты за счет средств общества, а не за счет собственных доходов [19, с. 21].

Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб осуществляется по основаниям, предусмотренным статьей 16 настоящего Федерального закона. Порядок предоставления бесплатного социального обслуживания определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно.

Основания для бесплатного социального обслуживания в государственной системе социальных служб (статья 16).

Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

– гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают;

– гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;

– несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» существенно дополняет и конкретизирует наши представления о социальном обслуживании отдельных социальных групп нашего общества. Он предназначен для регулирования отношений в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения. При этом в Законе предмет его определяется таким образом: «Социальное обслуживание представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах». Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому и в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. Предусмотрена возможность получения достаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальный перечни гарантированных государством социальных услуг [14, с. 379].

Деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах: соблюдения прав человека и гражданина; предоставления государственных гарантий в сфере социального обслуживания; обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов; преемственности всех видов социального обслуживания; ориентации социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов; приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов; ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.

2 апреля 2004 года Правительством Российской Федерации был внесен законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации» по вопросу оплаты стационарного обслуживания».

Целью законопроекта является более детальное законодательное регулирование стационарного обслуживания лиц, полностью или частично утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе.

Поправки, вносимые в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», четко определяет содержание социального обслуживания в стационарных условиях, которые включает в себя не только оказание социальных услуг, но и предоставление жилых помещений, оборудования, инвентаря, питания, а также осуществление других мероприятий для создания соответствующих возрасту и состоянию здоровья граждан пожилого возраста и инвалидов условий жизнедеятельности. При этом устанавливается, что порядок оплаты, как социальных услуг, так и стационарного обслуживания, определяется Правительством Российской Федерации. В Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» вносятся изменения, касающиеся оплаты стационарного обслуживания. Изменяются основания для предоставления бесплатных или частично оплачиваемых социальных услуг. В действующем законодательстве критерием предоставления указанных услуг является размер пенсии с учетом надбавок. Рассматриваемый законопроект закрепляет в качестве критерия предоставления социальных услуг не размер пенсии с надбавками, а среднедушевой доход граждан - получателей таких услуг. Это позволит учитывать все доходы граждан пожилого возраста и инвалидов, желающих получать социальные услуги в учреждениях социального обслуживания, при определении условий их оказания. Кроме того, на законодательном уровне устанавливается, что оплата стационарного обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, включающая оплату затрат на содержание предоставляемых жилых помещений, приобретение продуктов питания ми мягкого инвентаря, производится на основании договора, заключаемого между гражданами и стационарными учреждениями. Порядок заключения договора определяется Правительством Российской Федерации. Размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание, согласно законопроекту, не может превышать 75% от назначенной гражданам пенсии [20, с. 12].