Ныне российский «третий сектор» все более становится площадкой самых разных инициатив, участники которых стремятся к самореализации и альтруистической деятельности. «При позитивном экономическом, социальном и культурном развитии это может привести к созданию в России базы для зрелой и устойчивой демократии», и появление масштабного и стоящего на собственных ногах «третьего сектора», даже если большинство его организаций сегодня далеки от политики, «внушает определенный оптимизм в отношении демократического будущего России».

Существование «Третьего сектора» в стране, формы его работы и степень влияния характеризуют уровень развития гражданского общества. Возникновение некоммерческих организаций в той или иной области говорит, во-первых, о желании граждан защитить собственные интересы или интересы определенной группы людей и организаций в отношениях с государством; во-вторых - о наличии таких интересов и об определенном столкновении их с интересами государства (формы противоречия в отношениях с государством могут быть различными - от простого игнорирования интересов данной категории граждан, до халатной невнимательности или противодействия им).

Анализируя деятельность существующих организаций, можно отметить, что практически во всех областях общественной жизни либо только появились, либо уже давно существуют и работают негосударственные, некоммерческие организации, разделившие, а иной раз и полностью подменившие своей деятельностью государство. Оценить деятельность той или иной организации можно по тому резонансу, который она получает в обществе, в СМИ, по тому, как на нее реагируют другие общественные организации, органы государственной власти. Всем известно, что в свое время во властных структурах сформировалось отрицательное отношение к некоммерческим, негосударственным организациям и как результат - негативные для НКО изменения в налоговом законодательстве. Во многом это - вина самих НКО, многие из которых были созданы для зарабатывания денег, а не для решения общественных проблем. Это негативное отношение со стороны государства может быть нейтрализовано только активной деятельностью организаций «третьего сектора», координацией своей работы, и наш круглый стол может способствовать решению этой задачи Материалы и результаты проекта/ СПбБОО «Центр РНО». - СПб: СПбБОО «Центр РНО», 2004. - 96 с.

Общественное участие в бюджетном процессе. Сборник статей/ составители: П.В. Исаев, Т.А. Бородина, Ю.А. Бойко. - Ярославль: «НЮАНС», 2002. - 140 с. http://csp.yaroslavl.ru/index.php/195/197/ .

Социальное партнерство - вот идеал конструктивного взаимодействия между НКО и органами государственного управления. Основной проблемой, мешающей сотрудничеству третьего сектора с властью, является взаимное недоверие. Когда оно исчезает, то результатом сотрудничества становятся осуществленные совместно социально-значимые проекты. Для примера можно привести взаимодействие с властью таких организаций, как «Союз промышленников», «Союз предпринимателей», «Культура без границ», которые имеют авторитет и с мнением которых считаются. И таких организаций уже много. Для того, чтобы сотрудничество было взаимовыгодным, необходимо решать проблему недоверия - и в этом направлении нужно идти обеим сторонам Тимошенко И.В. Политическая система общества: понятие основные принципы функционирования // Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В. Теория государства и права: Учебное пособие. - Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2002. - С.50.

Глава 2. Взаимодействие государства и некоммерческих организаций

В Конституции РФ - основном законе страны - закреплена основа, фундамент законодательного обеспечения права третьего сектора на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности НКО. Согласно ее нормам Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждый имеет право на объединение. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Нормы Конституции конкретизируются и раскрываются в федеральных законах. Основными федеральными законами, устанавливающими правовые основы взаимодействия являются:

ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.:

· предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;

· предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

· размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов;

· предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку

ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в дополнение к вышеназванным предусматривает такую форму поддержки государством деятельности НКО, как целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Данный закон закрепляет право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объемах, предусмотренных законодательством РФ, а также право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» помимо экономических форм поддержки НКО предусматривает также, что в целях осуществления взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут создаваться советы (комитеты) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов законодательной и представительной власти, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Решения этих советов (комитетов) носят рекомендательный характер для участников благотворительной деятельности.

Помимо этих трех законов, нормы, регламентирующие взаимодействие власти и НКО содержаться и в специальных законах, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. Такими законами являются, например, ФЗ от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», определяющий принципы, формы и порядок поддержки этого вила НКО, ФЗ от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», содержащий нормы об общественной экологической экспертизе. ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и ФЗ «О защите прав потребителей» (с изменениями от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) устанавливают формы поддержки государством этих видов объединений и предусматривают возможности их участия в принятии властью решений, затрагивающих их интересы.

Особо в ряду федеральных законов, содержащих нормы о взаимодействии власти и НКО следует упомянуть недавно принятый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельная глава этого закона посвящена формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления. Она регламентирует, в частности, вопросы проведения местного референдума по значимым вопросам общественной жизни, механизмы правотворческой инициативы граждан, вопросы территориального общественного самоуправления, порядок проведения публичных слушаний.

Помимо законов на федеральном уровне нормы о взаимодействии власти и НКО содержаться и в актах отдельных федеральных органов власти (Правительство, министерства, ведомства и т.п.). Так, например:

В Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ упоминаются мероприятия Государственной Думы, которые данная палата российского Парламента или ее подразделения могут проводить совместно с иными государственными органами или негосударственными организациями;

В ряде Положений, регулирующих деятельность отдельных Министерств РФ, в частности Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства финансов РФ, содержаться нормы о том, что они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с общественными объединениями и иными организациями См., например, Положение о Министерстве РФ по налогам и сборам, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 783 и Положение о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273.;

Существует целый ряд документов, регламентирующих создание и деятельность Общественных советов при федеральных министерствах РФ. Такие советы созданы при Министерстве юстиции, Министерстве финансов, Министерстве образования, Министерстве внутренних дел, Государственном комитете по экологии и ряде других.

Данный список не исчерпывает всего массива федерального законодательства России, в той или иной форме затрагивающего вопросы взаимодействия власти и НКО. Но, тем не менее, можно сказать, что и перечисленные выше и иные нормативно-правовые акты федерального уровня регулируют лишь отдельные аспекты такого взаимодействия, причем в основной массе законов речь идет не о полноправном взаимодействии власти и НКО, как равных партнеров, а о различных формах поддержки НКО со стороны государства. Закона или, по крайней мере, раздела в законе, предусматривающего стройную систему форм и принципов взаимодействия, прав и обязанностей государства и организаций гражданского общества по отношению друг к другу на федеральном уровне не существует. Отчасти этот недостаток призван устранить проект федерального закона № 365028-3 «О внесении дополнений в ФЗ «О некоммерческих организациях» Законопроект внесен депутатами ГД РФ Е.М. Примаковым, Б.Н. Пастуховым и В.А. Семеновым и согласно выписке из протокола № 182 заседания Совета ГД РФ от 6 октября 2003 года принято решение направить его на рассмотрение в заинтересованные комитеты, комиссии., который предлагает ввести в данный закон новую, достаточно объемную статью, специально посвященную взаимодействию НКО с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Но будет он одобрен депутата Государственной Думы или нет, пока не известно.

Региональный и местный уровень.

В субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях РФ принят достаточно большой массив нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы взаимодействия власти и НКО.

Эти акты либо целиком посвящены регулированию данного процесса, как, например, Закон г. Москвы от 12 апреля 2000 г. N 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями», либо содержат отдельные нормы, связанные с ним. Конечно же, большая часть таких актов предусматривает взаимодействие с НКО в формах, уже названных в нормативно-правовых актах федерального уровня. Значительное число их регламентирует вопросы создания и деятельности общественных консультационных советов при исполнительных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, проведения совместных мероприятий, включая ярмарки программ и проектов НКО, предоставления налоговых льгот, выделения грантов или социальных заказов и др., но в регионах могут предусматриваться и вводиться и новые формы взаимодействия.

Особо же следует отметить пласт региональных правовых актов, более подробно регулирующих механизмы участия граждан и их объединений в законотворческом процессе в регионе или муниципальном образовании. Эти механизмы достаточно эффективно используются НКО в ряде субъектов РФ.

Итак, проанализировав нормативно-правовую базу, регулирующую взаимодействие власти и НКО в России, можно сделать следующие выводы:

Специального акта, посвященного этому вопросу на федеральном уровне нет. Правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО содержаться в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. В отдельных же субъектах РФ, например в г. Москве, в Оренбургской области приняты и действуют специальные законы, регулирующие взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с НКО.

Существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия. В законодательстве России отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.

В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной поддержке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналистский подход. Поддержка государства, конечно же, нужна третьему сектору, но взаимодействие не может свестись к односторонней поддержке, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения.

Законодательство РФ всех трех уровней предусматривает различные формы взаимодействия власти и НКО. Условно их можно разделить на 2 группы:

1) экономические. Сюда относятся:

· предоставление НКО грантов, субсидий, в т.ч. в рамках проводимых ярмарок проектов НКО;

· размещение социального заказа;

· предоставление налоговых и иных льгот НКО;

· предоставление НКО иных льгот, в т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом

· предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку;

· другие.

2) неэкономические. К ним относятся:

· проведение совместных мероприятий;

· общественно-экспертные советы;

· участие НКО в законотворческом процессе (лоббирование);

· взаимные консультации, обучение, обмен информацией;

· другие Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: теория, механизмы, технологии, практика. Учебное пособие. ТАСИС. М.: 2004 - С.69.

Важно отметить, что для применения отдельных форм взаимодействия нужна специальная нормативно-правовая база, в то время как принятие каких-либо специальных законов для успешной работы других не требуется. Так, например, для проведения ярмарок НКО и социальных проектов вполне хватает того современного российского законодательства, которое регулирует деятельность НКО, государственных и муниципальных органов и иного финансового, гражданско-правового законодательства. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована Положением о его деятельности, утверждаемым уполномоченным на то органом. Это Положение должно содержать в т.ч. нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность такого совета может оказаться абсолютно не эффективной, и таких примеров очень много. Для лоббирования же, наоборот, наличие законодательных основ имеет, в отличие от других технологий межсекторного взаимодействия, особенно большое значение.

Не вдаваясь в оценку эффективности современного состояния взаимодействия власти и НКО в России и оценку эффективности отдельных технологий (форм) межсекторного взаимодействия, хотелось бы, тем не менее, отметить, что очень часто инициативы НКО наталкиваются на чиновничий бюрократизм и непонимание отдельными представителями власти необходимости взаимодействия с НКО. В ряде российских законов предусмотрено право граждан и общественных объединений, как выразителей их воли, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но, корреспондирующей этому праву обязанности чиновника, отвечающего за приятие такого решения, приглашать их к обсуждению таких решений и учесть поступившие от граждан и НКО предложения, не предусмотрено.

Наиболее распространённым примером взаимодействия государства и «третьего сектора» является наличие саморегулируемых организаций. После определенных событий институт саморегулирования отсутствовал в нашей стране до начала рыночных социально-экономических реформ, как и большинство других институтов, характерных для рыночной формы социально-экономических отношений, включая институт предпринимательства, частной собственности, конкуренции и мн. др.

Первый проект федерального закона «О саморегулируемых организациях» был внесен 8 июля 2003 года большой группой депутатов Государственной Думы практически всех спектров политической направленности и разных комитетов, в том числе: Председателем Комитета Государственной Думы по собственности Плескачевским В.С., Примаковым Е.М., Пехтиным В.А., Резником В.М. и другими и заслужил внимание практически всех профессиональных сообществ и отраслевых ассоциаций, представители которых присутствовали на парламентских слушаниях. В их числе были представители Всероссийского союза страховщиков, Ассоциации российских банков, Ассоциации пенсионных фондов, Союза арбитражных управляющих, Института профессиональных аудиторов и многие другие.

Авторами законопроекта отмечалось, что он направлен на реализацию единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижению степени давления государства на свободные рыночные, предпринимательские и профессиональные отношения.

Законопроект был направлен на повышение эффективности государственного регулирования экономики, усилению защиты предпринимателей, разделению функций и ответственности государственных органов и предпринимателей в сфере контроля за качеством товаров, работ и услуг, защите прав потребителей.

Министерство экономического развития и торговли РФ также готовило законопроект о СРО. Однако указанное ведомство согласовало депутатский вариант документа и отказалось от внесения в нижнюю палату парламента собственного законопроекта.

С введением в действие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» многие ассоциации (союзы), созданные в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», соответствующие требованиям, предъявляемым Федеральным законом к саморегулируемым организациям, и желающие приобрести статус саморегулируемых организаций, оказались в чрезвычайно сложной ситуации по отношению к своим членам - организациям, которые не заняты в предпринимательской деятельности в определенном едином сегменте производимых товаров, работ, услуг. Это организации, чьи интересы тесно связаны с уставными целями и задачами объединения. Однако напрямую субъектами предпринимательской деятельности соответствующей отрасли производства (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) такие организации не являются, хотя они активно принимали и принимают участие в жизни и деятельности ассоциаций (союзов), внося весомый вклад в достигнутые результаты. И в связи с принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях», они оказываются в неопределенном положении, поскольку, с одной стороны, не входят в отраслевой, рыночный сегмент, объединяющий участников объединения, а с другой стороны, уже являются членами этого объединения в полном соответствии с Федеральным закона «О некоммерческих организациях» и уставными документами.

Сами ассоциации (союзы), желающие получить саморегулируемый статус, также оказались в ситуации, не урегулированной действующим законодательством, так как Федеральный закона «О саморегулируемых организациях» не предусмотрел пути, возможности, способы сохранения за организациями, являющимися членами объединений, членства в данных организациях при условии их отличия по отраслевому или рыночному сегменту, но одновременной приверженности целям и задачам саморегулируемой ассоциации (союза).

Необходимо отметить, что саморегулируемая организация не является самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица, она должна быть облечена в одну из известных организационно-правовых форм, отвечающих определенным признакам. Это должна быть некоммерческая организация, основана на членстве, созданная гражданами и (или) юридическими лицами и имеющая основной целью своей деятельности регулирование и обеспечение деятельности своих членов. Если в качестве членов будут выступать юридические лица, то существует только две организационно-правовые форму - это ассоциация и союз.

Государству и бизнесу жизненно необходимо взаимодействовать друг с другом. Благодаря саморегулируемым организациям предпринимателей - промежуточному звену между двумя полюсами - достигается необходимое взаимодействие.

Саморегулируемые организации, с одной стороны, осуществляют саморегулирование, а с другой, реализуют в той или иной мере функции государства.

Актуальной обязанностью участия в саморегулируемых организациях может являться только для тех видов предпринимательской деятельности, которые не подлежат специальному государственному регулированию путем лицензирования, но при этом являются особо значимыми с точки зрения осуществляемых государством функций по поддержанию правопорядка и социального равновесия Некоммерческие организации и государственные структуры - за эффективное здравоохранение в России:

Ю. Бойко, Е. Смирнова, А. Соколов. Гражданский контроль за работой органов власти (итоги реализации проекта ЯРОО «Центр социального партнерства» и ЯРНПОО «ГОЛОС» «Мониторинг действующих депутатов и повышение прозрачности их деятельности») - Ярославль, 2003.

Данные организации представляют законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил профессиональной деятельности, внутренних правил и стандартов деятельности и профессиональной этики.

Чаще всего устанавливается более высокий уровень требований к участникам, чем в актах государственных органов, что в свою очередь значительно повышает конкурентоспособность членов саморегулируемых организаций на рынке. Это объяснимо, поскольку многие сферы деятельности требуют узкого профессионализма, собственных внутренних правил и регламентов.

Саморегулируемые организации есть важнейший элемент системы объединения организаций предпринимательской деятельности. Там, где механизмы саморегулирования достаточно развиты, государство ориентируется на регулирование общественных отношений с целью защиты частного интереса, рассредоточения общественной власти, формирования защитных механизмов саморегулирования и восстановления эффективности старых. Этому служит, во-первых, естественное формирование и законодательное оформление защитных механизмов общества: такие как профсоюзы, союзы предпринимателей, общества потребителей, движения, партии; во-вторых, государственная политика демонополизации, поддержка плюрализма интересов в обществе; в-третьих, социальная политика государства, нацеленная на защиту отдельных социальных групп и, в конечном счете, интересов общества в целом.

Вопрос о саморегулируемых организациях приобретает особую актуальность в контексте долгосрочных задач, стоящих перед Россией: развитие гражданского общества и модернизация институтов государственной власти -- упразднение излишних функций и полномочий последней. Саморегулируемые организации могут рассматриваться как важный элемент гражданского общества, способный многие традиционные государственные полномочия взять на себя.

Объединение саморегулируемых организаций в соответствующие их сфере деятельности союзы не лишает эти организации и их членов самостоятельности, а позволяет унифицировать, привести к единому знаменателю внутренние документы, включая правила и стандарты профессиональной деятельности, наладить конструктивные взаимоотношения с государством. Союзы саморегулируемых организаций не замещают непосредственно саморегулируемые организации, объединенные в них. Такие союзы даже могут иметь временный характер для решения наиболее актуальных проблем соответствующей отрасли, а также совместной координации некоторых аспектов деятельности, например, в вопросах лицензирования.

Межгосударственные союзы саморегулируемых организаций могут образовываться при социально-экономической интеграции между странами, когда унифицируется законодательство этих стран, прежде всего в экономической сфере, с целью создания единого экономического пространства и беспрепятственной финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов на территории этих государств.

Процессы международной интеграции, социально-экономической глобализации вызывают необходимость создания и международных союзов саморегулируемых организаций, которые вырабатывают и способствуют выработке и внедрению единых стандартов и норм деятельности для соответствующих саморегулируемых организаций разных стран, вошедших в такие союзы.

межсекторный взаимодействие некоммерческий социальный

В настоящее время большинство НКО осуществляют свою деятельность на региональном уровне. 29,70% организаций ограничиваются местным уровнем деятельности. На федеральный уровень выходят 14,50% НКО. Преимущественно это некоммерческие партнерства или союзы общественных организаций. 5,80% НКО осуществляют международные программы. 61% организаций в основном работает с населением, почти половина (48%) с организациями и 42% с органами власти. Большинство организаций работает со всеми тремя направлениями. Достаточно большой процент организаций работает с коммерческими структурами и СМИ. 95,10% организаций сотрудничают с другими НКО региона и города. 98,47% организаций сотрудничают со СМИ, которые приглашаются для освещения мероприятий, проводимых НКО и органами власти, а также привлекаются в качестве партнеров и экспертов для реализации совместных программ и проектов. 66,14% входят в сети коалиции, ассоциации НКО. Среди них больше половины (54,55%) входят в состав региональных объединений, практически столько же входят в общероссийские объединения (49,28%). 34,93% состоят в международных коалициях. Преимущественно это «надзорные» организации, занимающиеся охраной окружающей среды и защитой прав человека.

По направлениям деятельности 50,59% ведут правозащитную деятельность, в том числе проводят программы противодействия продаже людей (трэффику) и насилию, преодоления межэтнической нетерпимости. Каждая пятая (18,82%) содействует укреплению институтов общественного влияния, в том числе участвует в создании координационных общественных советов при органах власти. Развивают механизмы межсекторного социального партнерства 17,65% организаций. 16,47% занимаются поддержкой инициатив гражданского общества и поддержкой законотворческой деятельности молодежи.

Наибольшее число организаций представленных в данном исследовании, являются сервисными (41,85%), проектные организации составляют 31,35%. Практически в равной пропорции в данном исследовании представлены представительские и «надзорные» организации -- 25,69% и 24,17% соответственно.

82% организаций имеют опыт сотрудничества с органами власти. Преимущество в сотрудничестве отдается органам исполнительной власти на местном (61,38%) и региональном (53,10%) уровнях. Участники семинаров и конференций отмечают свое взаимодействие с общественными палатами. При этом взаимодействие осуществляется как с общественной палатой РФ (34% от взаимодействующих с общественными палатами), так и с региональными общественными палатами (66%). Сотрудники девяти организаций являются членами региональных общественных палат.

По темам сотрудничества с органами власти лидирующие позиции занимает социальное проектирование (33,76%), в рамках которого идет разработка инновационных моделей взаимодействия власти и НКО, развиваются конкурсные механизмы гранта и социального заказа, проводятся семинары, конференции, круглые столы с представителями НКО, власти и бизнеса. Второй темой является правозащитная деятельность (18,38%). В рамках данного направления развивается диалог по вопросам защиты прав человека, проводятся проекты по предотвращению торговли людьми, насилию и проституции, противодействие проявлениям ксенофобии, национализма и расовой нетерпимости. Совместно с органами социальной защиты (16,24%) проводятся проекты по оказанию поддержки социально незащищенным слоям населения и так называемым группам риска, проекты по реабилитации жертв террористических акций и военного произвола. Большое внимание уделяется развитию и поддержке институтов гражданского общества в России (15,81%) и институтов общественного контроля над деятельностью органов власти (13,25%).

Более 70% организаций имеют опыт работы в общественных (координационных) советах при органах власти. Опытом разработки и лоббирования законопроектов либо поправок к ним обладают 67,40% организаций. 67,64% из них занимались законотворческой и лоббистской деятельностью на региональном уровне, 55,64% -- на муниципальном, и почти треть (28%), принимали участие в разработке федеральных законопроектов. Предметом регулирования разрабатываемых нормативных правовых актов стали методы совместной работы и создания условий для функционирования НКО, в частности в сфере налогообложения, создание общественных советов при органах власти регионального уровня и органах местного самоуправления.

Почти 70% представителей НКО считают, что в процессе социального партнерства они выступают в качестве социальных модераторов. 55,56% приглашаются государственными органами в качестве экспертов. 57,69% взаимодействуют с органами власти на уровне участия в совместных мероприятиях: семинарах, конференциях, круглых столах. Около 40% организаций совмещают в себе все эти три роли.

32,95% организаций относят свой опыт проведения диалога с властью к диалогу такого уровня, при котором несколько НКО проводят систему диалогов в рамках полного управленческого цикла по решению какого-либо вопроса местного значения и в полном объеме удовлетворяют все потребности власти; 29,55% -- к процессу взаимодействия с органами местного самоуправления или государственной власти по конкретной теме, с организованным участием в нем представителей гражданского общества.

НКО и связанные с ними организации по принципу секторальной принадлежности, можно условно разделить на три категории:

1. Неправительственные (негосударственные и немуниципальные) некоммерческие организации (на рисунке -- общественные организации). Данная группа формируется из НКО и включает в себя фонды, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, общественные объединения, ассоциации и союзы.

2. Органы власти. Данная группа состоит из представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Учреждения. Данная группа состоит из организаций, учредителями которых являются органы власти.

Как видно из полученных данных (рис. 1), основную долю составила группа «Общественные организации» (78,87%). Доля властных структур составила чуть более 7%.

«Возраст» организаций: типичными по сроку осуществления своей деятельности являются две равные группы организаций: организации, осуществляющие свою деятельность «от 1 года до 5 лет» (33,56%) и «от 6 до 10 лет» (33,43%). Организации, осуществляющие свою деятельность более 11 лет, составили почти пятую часть выборки (17,82%). Молодые организации («менее 1 года») составили лишь 3,45% выборки.

Рис.2. «Возраст» НКО

По направлениям проектной деятельности организаций, произошло следующее распределение. Половина организаций (50,59%) в качестве одного из направлений деятельности ведет правозащитную деятельность, в том числе проводит программы противодействия продаже людей (трэффику) и насилию, преодоления межэтнической нетерпимости. Стоит отметить, что среди этих организаций каждая восьмая осуществляет программы, посвященные защите прав и лоббированию интересов женщин в общественно-политическом процессе. Каждая пятая организация (18,82%) в рамках проектной деятельности содействует укреплению институтов общественного влияния, в том числе участвует в создании координационных общественных советов при органах власти. Развивают механизмы межсекторного социального партнерства 17,65% организаций. Ровно столько же оказывают помощь и поддержку социально незащищенным слоям населения, действуют в рамках программ, направленных на социально-психологическую реабилитацию групп риска. Поддержкой инициатив гражданского общества и поддержкой законотворческой деятельности молодежи занимаются 16,47%. 15,29% осуществляют работу с молодежью, в рамках которой проводят образовательные программы, конкурсы на участие в стажировках, получение грантов для обучения, организуют школы молодежного лидерства. 10,59% оказывают юридическую помощь населению, а также проводят консультации для представителей НКО и органов власти. Достаточно велика доля организаций, осуществляющих проекты в области здравоохранения, преимущественно направленные на противодействие распространению ВИЧ/СПИД среди молодежи, профилактике химической зависимости. 8,24% НКО совместно с органами государственной власти участвуют в развитии института местного самоуправления в регионах РФ. Почти 6% организаций в своей проектной деятельности способствуют формированию ценностных ориентаций молодежи, воспитывают патриотизм. Направление защиты окружающей среды представлено в выборке 4,71%.

Таблица 1. Темы текущей проектной деятельности

Для удобства классификации по взаимодействию НКО и органов власти была предложена следующая структура некоммерческих организаций в региональном сообществе по вопросу взаимодействия с органами власти. Но важно отметить, что, как и любая классификация, предлагаемый подход условен, поскольку одна и та же организация может выступать в нескольких ролях.

1. Представительские организации -- НКО, основной мотив которых во взаимодействии с органами власти -- артикуляция, защита, лоббирование интересов своих членов или целевых групп. Это достаточно широкая группа организаций, имеющая свою внутреннюю классификацию. К этой группе относятся политические организации, организации, созданные по демографическим признакам (гендерные, национальные, возрастные и другие). Несмотря на видимое различие этих организаций, все они заинтересованы в структурированности и стабильности диалога с властью для представления своих интересов.

2. «Надзорные» организации -- организации общественного контроля. Это правозащитные и экологические организации. Их мотив -- ограничить власть жесткими рамками (что согласуется с самой природой власти) и не позволять ей выходить за ее пределы. В органах власти они видят, прежде всего, объект для своей деятельности и основного оппонента. Эти организации заинтересованы в такой стороне социального партнерства, как обеспечение открытости в деятельности органов власти.

3. Сервисные организации -- организации, оказывающие социальную помощь отдельным группам населения, предоставляющие услуги для граждан и организаций. Во взаимодействии с органами власти они, прежде всего, заинтересованы в доступе к бюджетным ресурсам, в качестве исполнителей социальных заказов или получателей грантов и других видов поддержки от органов власти.

4. Проектные организации -- это особая группа НКО, которая не имеет постоянных интересов во взаимодействии с органами власти, так как интересы этой группы целиком определяются реализуемыми ею проектами. Если реализация задач проектов требует взаимодействия с властью, они являются очень активными и результативными участниками. При изменении тематики проекта такие организации могут потерять всякий интерес к поддержанию взаимодействия с органами власти.

Согласно данной классификации лидирующую позицию среди организаций занимают сервисные организации (41,85%), второй по числу организаций, представленных в данной выборке, являются проектные организации (31,35%). Практически в равной пропорции в данном исследовании представлены представительские и «надзорные» организации -- 25,69% и 24,17% соответственно.

Рис. 3. Структура НКО по вопросу взаимодействия с властью

Понимание необходимости взаимодействия власти и общества в настоящее время становится все более заметной тенденцией в общественном мнении. Возросла роль НКО как связующего звена между общественным мнением и государственными структурами. Анализируя заявки на участие в мероприятиях в рамках Программы, в среднем по выборке были получены данные (рис.4) о том, что 82% организаций, подавших заявки, имеют опыт сотрудничества с органами власти. 10,22 % организаций подобного опыта взаимодействия не имеют.

Рис. 4. Опыт сотрудничества с органами власти

Преимущественно некоммерческие организации, представленные в данной выборке, сотрудничают с государственными органами исполнительной власти на местном (61,38%) и региональном (53,10%) уровнях. Осуществляется взаимодействие с департаментами образования и здравоохранения, социального развития, комитетами по молодежной политике, в т.ч. посредством реализации совместных проектов и участия в конкурсах на размещение государственного и муниципального заказов. НКО также достаточно активно сотрудничают с аппаратом уполномоченного по правам человека и управлением исполнения наказаний. Налаживаются личные контакты с представителями властных структур.

Небезынтересным было проследить опыт сотрудничества НКО с государственными структурами в контексте проводимых по Программе мероприятий. При сравнительном анализе заявок на последовательно проходящие мероприятия была выявлена тенденция к снижению среди претендентов доли имеющих опыт сотрудничества с властью и, соответственно, увеличение доли организаций, не имеющих подобного опыта.

Как уже было отмечено ранее, 82% организаций сотрудничают с государственными и муниципальными органами власти. По темам сотрудничества лидирующие позиции занимает социальное проектирование (33,76%), в рамках которого идет разработка инновационных моделей взаимодействия власти и НКО, развиваются конкурсные механизмы социального заказа, проводятся семинары, конференции, круглые столы с представителями НКО, власти и бизнеса. Вторым блоком является правозащитная деятельность (18,38%). В рамках данного направления развивается диалог по вопросам защиты прав человека, проводятся проекты по предотвращению торговли людьми, насилию и проституции, противодействие проявлениям ксенофобии, национализма и расовой нетерпимости. Совместно с органами социальной защиты (16,24%) проводятся проекты по оказанию поддержки социально незащищенным слоям населения и так называемым группам риска, проекты по реабилитации жертв террористических акций и военного произвола. Большое внимание уделяется развитию и поддержке институтов гражданского общества в России (15,81%), в том числе общественного контроля над деятельностью органов власти (13,25%) с целью противодействия коррупции и увеличения участия общественности в социально-политическом процессе; создаются общественно-консультативные советы при органах власти. В рамках совместных программ проводится гуманитарно-просветительская работа с населением (13,68%) по вопросам социального участия, ведутся грантовые образовательные программы для молодых специалистов и лидеров НКО, семинары по повышению квалификации государственных служащих и работников некоммерческого сектора. Кроме того, осуществляется сотрудничество по экологическим проектам (7,26%), ведется работа с молодежью (5,98%). Эксперты НКО по заказу государственных структур проводят социологические исследования с целью выявления социальных проблем регионов (5,13%).

Таблица 2. Темы совместных с органами власти проектов

Опытом разработки и лоббирования законопроектов либо поправок к законопроектам обладают 67,40% организаций, представленных в выборке. 67,64% из них занимались законотворческой и лоббистской деятельностью на региональном уровне, 55,64% -- на муниципальном и почти треть (28%), принимали участие в разработке законопроектов на федеральном уровне.

Сферами интересов для законотворчества стали нормативные правовые акты, определяющие методы совместной работы и создание условий для функционирования НКО, в частности в сфере налогообложения; разработка нормативной базы в области проведения обязательных публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам; создание общественных советов при органах исполнительной власти и местного самоуправления; законотворческая деятельность по вопросам создания федеральной и региональных общественных палат. Кроме того, представители некоммерческого сектора России выступали в качестве экспертов при разработке Программ социально-экономического развития регионов РФ и России, молодежной и военной политики, федеральных целевых программ.

Рис. 5. Опыт разработки и лоббирования законопроектов либо поправок к ним и уровень, на котором производилась разработка и лоббирование законопроектов

Почти 70% некоммерческих организаций отмечают, что в процессе социального партнерства выступают в качестве организатора взаимодействия органов власти и некоммерческого сектора, т.е. выступают в роли социальных модераторов. 55,56% приглашаются государственными органами в качестве экспертов. 57,69% взаимодействуют с органами власти через участие в совместных мероприятиях: семинарах, конференциях, круглых столах. Около 40% представителей некоммерческого сектора утверждают, что их организации совмещают в себе все три роли.

Возможна следующая классификация эффективности участия в реализации диалогового процесса:

· Диалог первого уровня -- это процесс взаимодействия одной организации с органами местного самоуправления (государственной власти) по отдельной теме.

· Диалог второго уровня -- это процесс взаимодействия с органами местного самоуправления (государственной власти) по конкретной теме, с организованным участием в нем представителей гражданского общества.

· Горизонтальный союз: однородные участники, со сходными интересами и целями.

32,95% организаций относят свой опыт проведения диалога с властью к диалогу четвертого уровня, 29,55% -- к диалогу второго уровня.

Социальные модераторы в основном специализируются на:

· экспертизе законодательства и целевых программ;

· социальной защите, контроле и проектировании;

· выработке механизмов межсекторного взаимодействия;

· правозащитной и экологической деятельности;

· лоббировании интересов НКО.

Существуют основные причины, мешающие развитию диалога, главными из которых названы неготовность сторон к диалогу и отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий. Особо также отмечен неправильно созданный образ НКО как организации, основной целью которой является получение финансирования от государства. В целом из табл. 3 видно, что к настоящему времени на первое место выходят проблемы, связанные с самими участниками диалога, а не с внешними условиями.

Таблица 3. Причины, мешающие развитию диалога

Если обратится к анализу проблем каждой из сторон, то можно увидеть, что, несмотря на повышение их профессионального уровня, уровень доверия друг к другу падает, власть все более централизуется и по-прежнему стремится манипулировать, растет формальное взаимодействие «для галочки». Что же касается третьего сектора, то в качестве причин, мешающих диалогу, все большее число участников отмечает его слабый имидж, пассивность и недостаточную консолидацию.

Таблица 4. Проблемы власти и НКО, мешающие диалогу

С учетом указанных выше характеристик и причин, мешающих взаимодействию власти и НКО, не всегда логичными и иногда даже странными представляются цели и задачи по развитию диалога. Возможно, с учетом иных исследований, проведенных в рамках Программы, их стоит интерпретировать следующим образом.

1) На настоящий момент уже неплохо разработан инструментарий взаимодействия: на практике определились и устоялись формы и механизмы, поэтому для дальнейшего их совершенствования требуется доработка правовой базы, так как власть может делать лишь то, что ей прямо предписано законом, и в связи с этим оттачивание правовых норм выходит на первый план, а необходимость экстенсивного развития форм и механизмов снижается.

2) Лидеры некоммерческих организаций осознают, что слабость гражданского общества проистекает из недостаточной инициативности НКО, пассивности граждан, отсутствия поддержки деятельности НКО со стороны общества, недостаточной консолидации самого третьего сектора. Но это - очень и очень сложные задачи, которые можно решить только в долгосрочном периоде, вследствие чего наблюдается некоторая апатия. Возможный выход, который представляется реальным и более достижимым в краткосрочной перспективе, -- повышение профессионального уровня НКО и чиновников, обеспечении открытости, прозрачности, равноправия, контроля за выполнением принятых обязательств. Это позволит расширить число тех, кто станет проводниками идей общественного участия в разработке и реализации политики на федеральном и региональном уровне.

Глава 3. Взаимодействие НКО «Вертикаль» с государственными и муниципальными органами

3.1 Краткая характеристика НКО «Вертикаль»

Специализированное объединение по работе с подростками НКО «Вертикаль» было создано в Санкт-Петербурге в 2003 году.

В основе работы НКО лежат идеи таких выдающихся российских педагогов и психологов как Ушинский К.Д, Макаренко А.С, Сухомлинский В.А., Луначарский А.В, Лисовский В.Т, Лесгафт П.Ф, которые считали, что воспитание детей является важным процессом, где труд занимает основополагающее место. НКО «Вертикаль» занимается социальной адаптацией и реабилитацией несовершеннолетних и молодежи в возрасте от 14 до 18 лет, воспитывая у них умение трудиться (трудовой навык), в условиях современных производственных отношений.