Направления единой государственной денежно-кредитной политики

Понятие взаимодействия банков с органами финансового надзора Что же такое органы финансового надзора, которые должны эффективно взаимодействовать с банками? Здесь необходимо начать с определения самого "финансового надзора", как неотъемлемой компоненты понятия рассматриваемой темы.

Финансовый надзор - это совокупность методов организации работы по сотрудничеству и постоянному мониторингу (отслеживанию) деятельности посредников и экономических агентов финансовой сферы в целях соблюдения ими законодательства той страны, на территории которой они осуществляют свою деятельность без вмешательства в их оперативную деятельность.

Органы финансового надзора - это государственные органы власти, осуществляющие постоянный контакт с экономическими агентами финансовой сферы и принимающие непосредственное участие в формировании государственной финансовой политики.

Из приведенного определения видно, что Банк России не относится к органам финансового надзора, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации, он не является государственным органом власти. Безусловно, за Банком России закреплена функция банковского надзора, однако в данном исследовании банковский надзор не рассматривается как составляющая финансового надзора.

Надзорный орган не имеет отношений подчиненности с поднадзорным органом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности (но не целесообразности).

По словам Я.А. Гейвандова, в отличие от надзора контроль предполагает наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом, а также вмешательство в оперативную деятельность контролируемого лица с целью устранения допущенных нарушений4. Существует также понятие "государственный финансовый контроль", включающий в себя контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ [14]. Из приведенного видно, разница между финансовым надзором и финансовым контролем очевидна. Углубляясь далее в данную тему, необходимо отметить, что помимо указанного "внутреннего" финансового надзора, осуществляемого в пределах юрисдикции той или иной страны, существует и "внешний" финансовый надзор или международный финансовый надзор, осуществляемый независимыми международными финансовыми институтами. В частности, для банковской системы наиболее авторитетным международным институтом является, прежде всего, Базельский комитет, разрабатывающий надзорные требования для стран-членов Базельского комитета или носящих рекомендательный характер, для стран-нечленов данного Комитета. В данной работе используются материалы органов международного финансового надзора, который играет существенную роль в мировой банковской системе по формированию некоторых принципов банковской практики в отдельно взятой стране.

По мнению Директора департамента пруденциального банковского надзора Банка России А.Ю. Симановского, "...выполнение разного рода контрольных функций по надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов может быть доверено различным государственным, а в ряде случаев и негосударственным органам. Международная практика организации надзора за деятельностью финансовых посредников являет широкое разнообразие вариантов решения этой общей для всех стран проблемы. Существование самой проблемы обусловлено тем, что риск невыполнения обязательств (дефолта) или тем более банкротства финансового посредника может иметь более существенные системные последствия, чем риск дефолта или банкротства сопоставимого по размеру предприятия нефинансового сектора"5.

Взаимодействие органов финансового надзора с посредниками и экономическими агентами финансовой сферы - означает необходимость сотрудничества первых со вторыми в рамках действующего законодательства в стране, на территории которой они осуществляют свою деятельность. Поскольку данное исследование посвящено взаимодействию банков с органами финансового надзора (а банки подпадают под понятие "посредников и экономических агентов" финансовой сферы), то речь в дальнейшем будет ограничена банковским взаимодействием, а данные определения рассматриваемых терминов будет использовано более узко и интерпретировано по отношению к банкам.

Сущность, предпосылки и необходимость взаимодействия банков с органами финансового надзора

В научной литературе не нашли глубокого отражения исследования системы эффективного финансового надзора, а соответственно и не проведено глубокого анализа сущности органов финансового надзора в аспекте взаимодействия с банками. Вместе с тем, такой анализ является необходимым элементом для исследования работы всей системы финансового надзора.

Сущность взаимодействия банков с органами финансового надзора проявляется через функции и полномочия этих органов. Поскольку в данном исследовании речь идет о взаимодействии банков с органами финансового надзора в аспекте противодействия отмыванию денег, внимательным образом будут рассматриваться функции и полномочия этих финансово-надзорных органов.

К числу наиболее важных предпосылок, объективно определяющих характер взаимоотношений банков с органами надзора за их финансовой деятельностью, принадлежат исходные основы организации государства, общая структура власти, принципы распределения функций по реализации задач государственной экономической политики. Указанные характеристики определяются основным законом государства - конституцией. Характер экономической системы России, как страны с развивающимся рынком, обуславливает относительную слабость национальной валюты, ее большую подверженность неблагоприятным воздействиям внутреннего и внешнего происхождения6.

Одним из традиционных и весьма влиятельных аспектов развития экономики и денежной системы страны с развивающимся рынком являются трансграничные потоки капиталов в виде прямых и портфельных инвестиций. Однако важнейшим и неотъемлемым условием прихода в страну с развивающимся рынком иностранных инвестиций является информационное воздействие международных институтов, способное, порой, негативно повлиять на иностранного инвестора и разубедить его вкладывать средства в экономику этой страны. Подобным действием в отношении России было включение ее в июне 2000 года в "черный список" стран, не борющихся с отмыванием преступных доходов. Основанием для этого послужил доклад по результатам исследования российского законодательства летом 2000 года на предмет его соответствия 40 критериям группы ФАТФ7. Более того, следующим шагом в отношении России и других стран, не борющихся с отмыванием преступных доходов, могли бы явиться настоятельные рекомендации стран-участниц группы ФАТФ по прекращению корреспондентских отношений мирового банковского сообщества с российскими банками. Некоторые крупные банки Франции уже перестали принимать чеки своих банков - корреспондентов ряда стран, и вскоре за ними могут последовать другие.

Одними из важных решений Парижской декларации против отмывания денег [34] явилось необходимость:

Унифицировать условия, ограничение, повышенное налогообложение или запрет финансовых операций с физическими или юридическими лицами, находящимися в этих странах и территориях (не борющихся с отмыванием денег)

Запретить учреждениям стран-членов Европейского Союза открывать филиалы, отделения или представительства в этих странах или территориях или держать там корреспондентские счета

Запретить открытие в странах Евросоюза филиалов, отделений или представительств, а также корреспондентских счетов финансовых учреждений, имеющих юридический адрес в этих странах и территориях.

После приведения законодательства России в соответствие международным нормам ФАТФ и после создания уполномоченного органа по борьбе с преступными доходами - Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу - в настоящее время Россией поставлен вопрос об исключении ее из "черного списка" уже на летней сессии ФАТФ 2002 года.

Необходимость четкого взаимодействия органов финансового надзора с банками в борьбе с "грязными" деньгами вытекает из потребности избежать дискриминационных действий в отношении российской банковской системы со стороны других стран на основании мнения авторитетных международных финансовых институтов. Однако более существенной необходимостью определения оптимальной системы взаимодействия по данному вопросу, является оздоровление и снижение криминализации экономики России, в целом, что является одним из приоритетных предпосылок для продолжения рыночных преобразований в России. По оценкам экспертов, более 20 % ВВП России производится в теневом секторе экономики страны, что оказывает влияние на макроэкономическом уровне всей России. Негативными макроэкономическими последствиями отмывания денег являются, прежде всего, ни чем не объяснимые скачки спроса на деньги, "загрязнение" традиционно легальных финансовых сделок, хаотичные изменения параметров платежного баланса страны, выражающееся в значительных размерах нелегального вывоза денежных средств, резкое колебание валютного курса и невозможность адекватной оценки реальных масштабов инвестиций8.

Роль взаимодействия финансового и банковского надзора

Как уже было сказано, работа по выбранной теме, тесно переплетает понятия финансового надзора и банковского надзора. Роль финансового надзора в вопросе борьбы с отмыванием денег через банковскую систему России выполняет созданный Указом Президента Российской Федерации Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России).

В соответствии с Законом "О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем" контроль за исполнением данного закона в части фиксирования, хранения и представления информации о подозрительных операциях осуществляется соответствующими надзорными органами, а при отсутствии таковых - КФМ России. Таким образом, для кредитных организаций такой надзорный орган - Банк России, для страховых организаций - Министерство финансов Российской Федерации, для профессиональных участников рынка ценных бумаг - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг Российской Федерации, для организаций почтовой, телеграфной связи и иных некредитных организаций, осуществляющих перевод денежных средств - Министерство связи Российской Федерации, а для лизинговых компаний и ломбардов - КФМ России.

Отсюда для органа финансового надзора - КФМ России - возникает серьезная необходимость осуществления работы в тесной взаимосвязи с Банком России по организации предупреждения, выявления и пресечения операций с доходами от преступной деятельности через банки. Необходимо отметить, что орган банковского надзора - Банк России - также непосредственно участвует в обеспечении проведения эффективного финансового надзора за деятельностью банков, тем самым исполняя роль как бы финансово-надзорного агента в целях:

1) Организации более плодотворного сотрудничества КФМ России с банками (имея опыт надзорной работы с банками);

2) Недопущения попыток злоупотребления служебным положением сотрудников банковских организаций или КФМ России.

Таким образом, Банк России выступает в роли контролера за исполнением банками российского законодательства, и в то же время является гарантом защиты прав и свобод самих банков. Данный тип взаимодействия Банка России с КФМ России на первом этапе становления взаимоотношений банков с КФМ России представляется оптимальным при организации деятельности по борьбе с отмыванием преступных доходов.

Однако, опираясь на опыт некоторых стран, в настоящее время по-прежнему актуальным остается вопрос, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации.

Как показывает исследовательская работа А. Белякова9 ответственность за проведение денежной политики в развитых странах несет центральный банк. В то же время имеются различные подходы к вопросу ответственности за банковский надзор. Так, например, в скандинавских странах, ФРГ, Бельгии и Франции действуют независимые учреждения банковского контроля. В частности, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля и официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов Франции. Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности.

Комитет по банковскому и финансовому регулированию является коллегиальным органом, состоящим из шести членов. Выдачей лицензий на создание учреждения, изменение рода его деятельности и т.д. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям.

В проводимом исследовании о взаимодействии органов финансового надзора с банками не ставится целью проведения анализа оптимальной системы регулирования, лицензирования и контроля за банковской деятельностью в условиях российской специфики. Однако представляется очевидным необходимость выполнения этих функций различными независимыми друг от друга институтами. Следовательно, функция банковского надзора должна быть отделена от Банка России, осуществляющего лицензирование, и передана независимому государственному или негосударственному институту.

Попытки осуществить данное нововведение для России предпринимались Правительством Российской Федерации в 1999-2000 годах, однако на сегодняшний день этот вопрос остается открытым для дальнейшего обсуждения.

Классификация направлений взаимодействия и его актуализация для противодействия легализации доходов, полученных преступным путем

Все направления взаимодействия органов финансового надзора с банками сводятся к обеспечению исполнения банками законодательства Российской Федерации в целях выполнения государственных задач, в том числе по формированию финансовой политики страны, обеспечению выхода банков на мировые финансовые рынки и достижению стабильности и авторитета российской банковской системы внутри страны и в мире. Органами финансового надзора в России являются Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (МНС России), Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России), Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), Государственный комитет по статистике Российской Федерации (Госкомстат России), Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России), Федеральная комиссия рынка ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ России), Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) и другие.

Направление налогового администрирования Налоговые органы, в том числе МНС России при поддержки, ФСНП России в соответствии с установленными российским законодательством полномочиями, должны обеспечить своевременное и качественное исполнение налоговых обязательств от кредитных организаций. Постановка на учет в налоговой инспекции конкретного банка и совместная работа банка и налоговых органов по обеспечению отчисления законодательно установленных налогов и других сборов является направлением их взаимодействия между собой. Банк России, при этом, обязан обеспечить исполнение федерального законодательства, принятых им нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований по вопросу налогообложения банков, что достигается через лицензирование и регистрацию кредитных организаций, документарный надзор и осуществление (при необходимости) проверок на местах.

Взаимодействие проявляется на стадии регистрации кредитной организации. Например, для получения лицензии на осуществление банковской деятельности в территориальные управления Банка России должно быть направлено подтверждение органами Государственной налоговой службы Российской Федерации выполнения учредителями - юридическими лицами обязательств перед бюджетами всех уровней за три последних года. Банк России и его учреждения осуществляют контроль за соблюдением экономических нормативов. В соответствии с установленным Банком России порядком регулирования деятельности кредитных организаций [30] контроль за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов возлагается на главные управления (национальные банки) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета кредитной организации. Контроль осуществляется на основании месячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации.

Антимонопольное направление Из совместного Заявления Правительства Российской Федерации и Банка России "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" следует, что в целях формирования конкурентной среды в банковском секторе, пресечение злоупотреблений банками доминирующим положением является задачей антимонопольного регулирования на федеральном и региональном уровнях.

Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации рассматривает иски и через Банк России осуществляет финансовый надзор за приобретением крупных долей того или иного банка.

В частности, Банк России осуществляет контроль за приобретением в результате одной или нескольких сделок одним юридическим лицом, либо группой юридических и/или физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации.

Для осуществления подобной операции указанные лица должны уведомить Банк России, а при приобретении более 20% акций заинтересованному лицу необходимо получить предварительное согласие Банка России. Уникальным примером, сложившимся исключительно в условиях российской специфики, является Сбербанк России, который по данным Бюллетеня банковской статистики10 осуществляет хранение более 65% всех вкладов граждан, что не может не вызывать озабоченности со стороны антимонопольных ведомств. Однако, учитывая всю сложность положения банковской системы, в настоящее время (несмотря на настоятельные рекомендации со стороны международных финансовых институтов, таких как МВФ, Всемирный банк) в отношении Сбербанка России не предполагается мер по изменению сложившейся ситуации.

Направление валютного контроля Правительство Российской Федерации и Банк Росси являются органами валютного контроля. После реорганизации Федеральная служба по валютно-экспортному контролю Российской Федерации и преобразования ее в Департамент валютно-экспортного контроля Минфина России, во взаимодействии с Банком России Правительство Российской Федерации осуществляет валютный контроль на территории России. Необходимо отметить, что Банк России в соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 г. №394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" также является органом валютного контроля. Под валютным контролем понимается деятельность, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций [9]. Основными направлениями валютного контроля являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации. Осуществление валютного контроля также возложено на агентов валютного контроля. К агентам валютного контроля, подотчетным Банку России, законодательство относит уполномоченные банки, под которыми понимаются банки и иные кредитные организации, получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций.

Правительство Российской Федерации, Банк России как орган валютного контроля, уполномоченные банки как агенты валютного контроля в пределах своей компетенции: а) осуществляют контроль за проводимыми в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля; б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов и при необходимости применяют к нарушителям установленную действующими правовыми актами ответственность.

В данном случае, взаимодействие банков с органами финансового надзора проявляется в организации валютного контроля через Банк России во взаимодействии с Минфином России, который в свою очередь, уполномочивает кредитные организации в качестве агентов валютного контроля посредством выдачи соответствующего вида лицензии.

Направление совершенствования банковского и иного законодательства

Важный вклад в разработку подходов и осуществление практических мер по реформированию российского банковского сектора вносит взаимодействие с российскими и зарубежными экспертами, органами банковского надзора и международными организациями. Ведущую роль в этих процессах играет функционирующий с марта 1999 года по эгидой Банка России Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России (МКК), в работе которого принимают участие представители Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Активная фаза взаимодействия Банка России с финансово-надзорными органами проявляется на стадии согласования законодательных инициатив по вопросам банковской деятельности, а также другим вопросам, входящим в компетенцию Банка России.

Проверки и документарный надзор как направление взаимодействия

Здесь необходимо оговорить два случая проверок. Во-первых, это проведение проверки самого Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации. Во-вторых, в рамках осуществления своих надзорных полномочий Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и состоянием банковской системы путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. На основании получения необходимой информации от кредитных организаций, Банк России обобщает и представляет отдельные данные по оценки состояния российского банковского сектора в виде официальных документов Банка России. Эта информация активно используется Минфином России, Минэкономразвития России, Госкомстатом России, а также другими органами финансового надзора. В соответствии с п.2 Инструкции Банка России от 19.02.1996г. №34 "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" главной целью проводимых Банком России проверок является определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации и ее филиала, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.

Осуществление запросов как направление взаимодействия Взаимодействие Банка России с органами финансового надзора проявляется в процессе осуществления запросов дополнительной информации у органов финансового надзора или наоборот в установленном российским законодательством порядке. В частности, Банк России в целях проверки и установлении истинных учредителей кредитной организации вправе запросить у ФКЦБ России, МНС России, Минфина России, ГТК России, Госкомстата России и т.д. дополнительную информацию, необходимую Банку России для проверки правильности информации по отдельным банкам. Например, для составления платежного баланса Российской Федерации, Банк России использует статистические данные ГТК России и Госкомстата России.

Направление по недопущению проникновения преступных денежных средств в банки

До середины прошлого года в российской практике полностью отсутствовало понятие "противодействие отмыванию преступных доходов" как формы или направления взаимодействия банков с органами финансового надзора. Само понятие "отмывание" или "легализация" преступных денежных средств это придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления [6]. Однако в настоящее время под воздействием мирового сообщества развитых стран российское законодательство отражает это направление банковского надзора в числе приоритетных. Оно сводится к осуществлению эффективной работы КФМ России (уполномоченного органа по борьбе с отмыванием денег) по сбору, обработке и анализу информации, представляемой кредитными организациями по операциям, соответствующим критериям "подозрительности" или, выявленных в процессе реализации внутреннего контроля в кредитных организациях.