Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

2. Состояние и современные условия развития внебюджетных социальных фондов России

2.1 Исторические предпосылки организации и развития социального страхования России

Внебюджетные фонды имеют прямое непосредственное отношение к системе обязательного социального страхования, так как они выполняют основные функции в области социального страхования и финансируют мероприятия по социальному развитию. Исходя из этого, для анализа развития внебюджетных фондов рассмотрим исторические предпосылки развития и организации социального страхования в России.

Ретроспективный анализ развития социального страхования в России охватывает временной период с начала XX в. и до наших дней. В работе были выделены следующие 3 основных периода исследования:

1 этап: начало ХХ в. - вторая половина ХХ в.- принятие первых законов о социальном страховании; объектом страхования является преимущественно городское население;

2 этап: 60-е- 90-е гг. ХХ в. - создание внебюджетных социальных фондов; охват системой социального страхования всех слоев населения;

3 этап: конец 90-х - начало ХХI в. - утверждение новых законов; совершенствование системы социального страхования;

1 этап. Основы обязательного социального страхования в стране были заложены принятием Третьей Государственной Думой в 1912 г. законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об утверждении Присутствий по делам страхования рабочих» (32, с.8). Финансирование осуществлялось за счет взносов предпринимателей и работников. Страхование от несчастных случаев осуществлялось только за счет предпринимателей. Рабочими органами страхования на местах являлись больничные страховые кассы и страховые товарищества, которые существовали на предприятиях с числом рабочих не менее 200. Для обслуживания рабочих более мелких предприятий создавались кассы на кооперированных началах. До революции в России действовало несколько тысяч страховых касс. В центре эту работу проводил Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях - Страховые присутствия.

Первые российские законы о социальном страховании не предусматривали всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и целых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работницам, проработавшим на данном предприятии не менее трех месяцев.

Октябрьская революция внесла в жизнь свои коррективы, новшества не обошли и социальное страхование. Руководители страны считали, что законы Третьей Государственной Думы не отвечали интересам рабочих. Однако полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято. Существовавшие законы были заменены Положением о социальном обеспечении трудящихся, утвержденным декретом СНК в октябре 1918 г. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия (56, с.14).

Система социального обеспечения, финансируемая, главным образом, из государственного казначейства, просуществовала до 1921 г., когда с переходом к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно нести все бремя обеспечения всех работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25% средней зарплаты. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы (76, с.24). В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. Тариф по всем видам страхования составлял 28,5% от фонда оплаты труда. Для социального страхования по временной нетрудоспособности, материнству и детству выделялось от 6 до 9%; на лечебную помощь работающим - от 5 до 7% от фонда оплаты труда (73, с.59). Кроме обычных тарифов существовали льготный и поощрительно-карательный, применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.

В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделялось вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетическое питание, детские сады и ясли, молочные кухни).

Союзный совет социального страхования обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал разработанные инструкции и положения в развитии действующих законоположений, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. Этим Советом в 1925 г. был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

В 1933 г. произошла очередная реорганизация социального страхования «сверху». Наркомтруда (НКТ) СССР был ликвидирован, а его функции переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), который фактически стал частью государственного аппарата. В ведение профсоюзов были переданы вопросы социального страхования и пенсионного обеспечения.

На предприятиях работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали также заниматься вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы. Таким образом, профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций (37, с.31).

Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда, он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.

Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы (44, с.59). Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог.

В это время понятие социального страхования понималось чрезвычайно широко. Ставился вопрос не просто о денежной, но о практической помощи при наступлении страхового случая. В создавшихся условиях социальное страхование утратило свои характерные особенности и превратилось в социальное обеспечение. Смещение этих понятий распространилось и на действующее законодательство. Получалось, что социальная помощь, находясь в ведении профсоюзов и государства, как двух различных гарантов обеспечения конституционных прав, финансировалась только из средств госбюджета (46, с.33).

Система социального страхования строилась в соответствии с социально-экономическими принципами построения государства. Поэтому для нее были характерны следующие базовые положения: всеобщий охват рабочих и служащих; обязательное финансирование из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть государственного бюджета; предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот.

Важным моментом при ретроспективном обзоре развития системы социального страхования в России может считаться то, что объектом внимания было преимущественно городское население. В отношении крестьянства, наиболее многочисленного в то время, эти функции осуществлялись в урезанном виде - в форме трудовой помощи при запашке полей и уборке урожая.

2 этап развития социального страхования начинается с 1964 г., когда принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие 5 лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, а отличия в положении рабочего и колхозника практически исчезают. В 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР и Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов социальное страхование колхозников обеспечивается за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд в размере 2,4% от фонда оплаты труда (37, с.108). А с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения. В этот же период государственное социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после принятия в 1988 г. закона о кооперативах. Им были охвачены все граждане, работающие в религиозных организациях, включая священнослужителей.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была система двойного подчинения и контроля - со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. В организационном плане социальное страхование в этот период продолжало развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е гг. Именно тогда были сформированы взаимоотношения между бюджетом социального страхования, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников».

На 2 этапе общество сталкивается с перестройкой, начавшейся в России в конце 1980-х гг. Она принесла кардинальные изменения во все сферы жизни общества. Естественно, новые исторические обстоятельства вызвали изменения в организации и финансировании социального страхования. Первая попытка реорганизации старой системы социального страхования связана с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 г. «О совершенствовании финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение» (70, с.59). В соответствии с этим документом с 1 января 1991 г. образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере разработан, но его средства уже не включались в состав государственного бюджета. В 1990 г. был принят союзный, а затем, через полгода - российский Пенсионный фонд, как отдельный от государственного бюджета автономная система (финансово-кредитная организация).

3 этап развития социального страхования России является результатом десятилетнего реформирования системы, сформировавшейся в условиях централизованного, планового управления, при активном участии общественных фондов потребления и уравнительных принципов распределения. Процесс реформирования еще не завершен. Принципиально важно выявить, в каком направлении пойдет дальнейшее развитие социального страхования.

Социальное страхование, как известно, является основной формой социальной защиты населения в странах с рыночной экономикой. Основные направления реформирования государственного социального страхования были определены в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., в соответствии с которой была в основном создана необходимая нормативная база социального страхования, сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования. Осуществлялось совершенствование системы страховых платежей и взносов, надежность и многоканальность их поступления, прежде всего на основе формирования механизма экономической заинтересованности работодателей в снижении страховых рисков. Финансовая устойчивость государственного социального страхования обеспечивалась путем усиления контроля за целевым расходованием страховых средств, своевременностью и полнотой их уплаты.

Система социального страхования России 90-х гг. ХХ в. основана на формировании в 1991-1993 гг. четырех государственных внебюджетных фондов: 1) пенсионного страхования, 2) страхования временной утраты трудоспособности, 3) медицинского страхования и 4) страхования по безработице. Эти фонды создали возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам (в основном без крупных дотаций из государственного бюджета, даже если это и предусмотрено законом). Выплаты пособий, пенсий и других льгот из социальных фондов осуществляются в большей части за счет страховых взносов работодателей, доля которых за последние годы в доходах фондов составляла в среднем не менее 80% (60, с.63).

Государственные социальные внебюджетные фонды, аккумулируя значительные финансовые ресурсы, выполняют основную нагрузку по социальным выплатам населению. Анализ деятельности внебюджетных фондов свидетельствует о том, что они в целом прошли этап становления, их деятельность становится все более подконтрольной обществу. С середины 1990-х гг. возникла проблема стабилизации их финансового положения, связанная с действием целого ряда факторов (прежде всего, с отсутствием экономического роста, а также изменением возрастной структуры населения). У некоторых фондов появилась задолженность по обязательным социальным выплатам населению, одновременно растет задолженность перед социальными фондами со стороны плательщиков обязательных страховых взносов. По данным Госкомстата России, просроченная кредиторская задолженность только крупных и средних предприятий и организаций по платежам в социальные фонды составила на 1 октября 1998 г. 227 млрд. руб. (87, с.19), что превысило уровень всех планируемых поступлений в них в 1998 г.

Для этого периода также было характерно запаздывание бюджетного процесса в социальных фондах. Так, Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год» был подписан Президентом РФ только 23 июня 1999 г., «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1998 год» - 14 июля 1999 г. и т.д. (61, с.47).

Тем не менее, к концу 1990-х гг. удалось создать предпосылки для стабилизации работы фондов на долгосрочной основе. В 1999 г. впервые за последние годы эти бюджеты были утверждены своевременно, что дает возможность законодательной власти осуществлять своевременный контроль за рациональным использованием средств.

Система государственного пенсионного страхования в России построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990 г. В 2000 г. работодатели уплачивали 28% от фонда оплаты труда или дохода, работающие граждане - 1% от заработной платы. Осуществляемое налоговое реформирование предусматривало отмену страхового взноса в 1% в Пенсионный фонд России работниками, а для организаций установлена регрессивная шкала (ставка налога снижается с 28 до 2% по мере роста налоговой базы фонда оплаты труда) (52, с.48).

С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Его целью является создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами каждого застрахованного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, развитие заинтересованности лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий. Пенсионный фонд России уже к сентябрю 1997 г. выдал около 1 млн. страховых свидетельств государственного пенсионного страхования (53, с.49), а полностью введение персонифицированного учета страховых взносов в ПФР во всех регионах России с охватом всех работающих граждан было завершено в 2000 г.

В последние годы прошлого столетия обострились финансовые проблемы пенсионного страхования, что приводило к периодической задержке выплат пенсий и постановке вопроса о переходе к накопительной системе пенсионного обеспечения. Пенсионный фонд испытывал большие трудности по сбору страховых взносов, необходимых для полного и своевременного финансирования выплаты пенсий. В 1999 г. накопленная просроченная задолженность предприятий и организаций по уплате страховых взносов в ПФР составила 129 млрд. руб. (86, с. 73). Подобная ситуация объясняется как объективными факторами (спад производства, взаимные неплатежи предприятий, выдача заработной платы работникам произведенной продукцией, ростом безработицы и т.д.), так и уклонением от уплаты страховых взносов различными негосударственными структурами. Важной проблемой является проведение реструктуризации задолженности Пенсионному фонду РФ.

Государственное страхование временной утраты трудоспособности, беременности и родов, рождения ребенка и в других случаях осуществляет Фонд социального страхования Российской Федерации. Страховые взносы уплачивают работодатели в размере 5,4% от фонда оплаты труда, при этом 90% от начисленных в Фонд денежных средств выплачиваются застрахованным лицам через бухгалтерии предприятий. Несмотря на сложности со сбором страховых взносов, Фонд социального страхования своевременно осуществляет необходимые страховые выплаты. При реализации регрессивной шкалы единого социального налога при условии, что величина налоговой базы фонда оплаты труда работника до 100 тыс. руб. (к которой относится преобладающая часть работников) тариф страховых взносов в Фонд социального страхования составляет 4 % (66, с.5).

Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - вид социального страхования, введенный Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (24 июля 1998 г.). До его принятия в России эти функции выполняла система индивидуального возмещения ущерба при утрате трудоспособности, представлявшая сложный механизм страховых и нестраховых методов. Она предусматривала только компенсацию пострадавшим материального ущерба и выплату льготных пенсий, но не осуществляла оплату лечения производственных травм и профессиональных заболеваний, а также проведения реабилитации пострадавших. Осуществление этого вида страхования возложено на Фонд социального страхования Российской Федерации (79, с.36). Наглядно представление о структуре социальных и профессиональных рисков, страхуемых Фондом социального страхования РФ, дает рис. 3.

Рис. 3.

Структура страхуемых рисков в Фонде социального страхования РФ.

112

2

Для каждого из этих направлений определяется объем средств, обеспечивающий социальные выплаты в соответствии с действующим законодательством. Отрыв сбора страховых взносов от их выплат, как это предусмотрено введением единого социального налога, привело к финансовой дестабилизации работы Фонда социального страхования.

Обязательное медицинское страхование (ОМС) является всеобщим для населения России и осуществляется Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Нормы, касающиеся ОМС, распространяются на работающих граждан с момента заключения с ними трудового договора. Система ОМС призвана гарантировать всем гражданам страны доступную бесплатную медицинскую помощь, обеспечивать соблюдение страховых принципов социальной справедливости (богатый платит за бедного) и социальной солидарности (здоровый платит за больного, одинокий - за многодетного). Фонды медицинского страхования в 1990-е гг. финансировались за счет обязательных отчислений работодателей в размере 3,6% от фонда оплаты труда, из которых 0,2% поступает в Федеральный фонд и 3,4% в территориальные фонды (55, с.48).

В территориальные фонды также поступают средства из местных бюджетов на страхование неработающих граждан, которые составляют в структуре населения страны 57%. Дефицит средств Фонда по различным регионам по страховым выплатам неработающему населению колеблется в пределах 15-60% от необходимых средств. В целом долги территорий Фонду за неработающее население составляют к середине 2000 г. 15 млрд. руб. (65. с.38). Финансирование здравоохранения России по-прежнему остается на низком уровне из-за нехватки бюджетных средств. Система обязательного медицинского страхования может повысить эффективность использования средств, но через нее проходит лишь треть финансовых средств здравоохранения. Если действующий в то время тариф страховых отчислений не позволял обеспечивать в полном объеме финансирование территориальных программ обязательного медицинского страхования, то его снижение только ухудшило положение.

Страхование населения на случай безработицы в 1990-е гг. осуществлял Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Страхованию подлежали все работающие граждане, а страховой взнос уплачивали работодатели в размере 1,5% от фонда оплаты труда. Размер назначаемых пособий по безработице был в основном невелик, к тому же Фонд также имел задолженность по их выплатам, превышающую 2 млрд. руб. В 1999 г. принимаемые меры по финансовой стабилизации Государственного Фонда занятости населения позволили увеличить поступление страховых взносов более чем в 1,5 раза, в результате чего удалось снизить долю пособий по безработице, выплачиваемую товарами и услугами (64, с.25).

Недостаточная эффективность работы Государственного фонда занятости населения обусловила принятие Правительством РФ решения о его ликвидации с 2001 г., соответственно отчисления работодателей в Фонд отменены. Расходы, ранее финансирующиеся из Фонда занятости, в полном объеме предусмотрены в федеральном бюджете (1% из 13% подоходного налога), и распределяются Министерством труда и социального развития Российской Федерации между регионами в зависимости от складывающегося в них уровня безработицы.

Важным шагом в развитии страховых принципов социальной защиты населения России явилось принятие Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» (июль 1999 г.), направленного на ликвидацию «белых пятен» в социальном законодательстве (88, с.70). Он имеет рамочный характер и создает эффективную правовую систему для страхования социальных и правовых рисков, обеспечивая тем самым функционирование действенной системы социальных гарантий. Федеральный закон закладывает правовые основы и общие принципы функционирования всей системы обязательного социального страхования (страхование на случай наступления пенсионного возраста по старости, медицинское страхование, страхование от несчастных случаев на производстве, страхование на случай безработицы, страхование на случай временной потери трудоспособности (включая материнство), страхование на случай потери кормильца) и может быть дополнен федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Закон важен и тем, что направлен на создание системы обязательного социального страхования, отделенной от системы социальной помощи и имеющей собственную финансовую базу. Он решает следующие задачи: определяет круг субъектов обязательного социального страхования; устанавливает функции государственных органов по регулированию обязательного социального страхования и общие принципы управления им; связь между величиной страховых взносов и величиной выплат по обязательному социальному страхованию; определяет контуры построения финансовой системы обязательного социального страхования.

На протяжении 1990-х гг. остро обсуждался вопрос о размере тарифов страховых взносов во внебюджетные социальные фонды. Анализ деятельности фондов показывает, что тарифная политика в сфере социального страхования стала настоящим барьером ее дальнейшего развития. В последние годы база для формирования страховых взносов - фонд оплаты труда - нестабильна. Положение усугубляется задержками выплаты заработной платы и плохой собираемостью страховых взносов.

Суммарная величина страховых тарифов в государственные внебюджетные фонды возросла с 27,0% в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. (60, с.62). В 1990-е гг. предпринимались попытки дальнейшего увеличения или перераспределения тарифов между различными социальными фондами, что негативно отразилось на дисциплине платежей по страховым взносам. Также высказывались предложения об уплате части страховых взносов самими работниками. Возрастание нагрузки на доходы физических лиц объясняется, в частности, необходимостью перехода к смешанной накопительно-страховой системе пенсионного обеспечения. Однако возможность реализации данного предложения вызывала большие сомнения, так как уровень заработной платы населения крайне низок. Выйти из заколдованного круга нехваток, недоимок, недофинансирования возможно было, лишь осуществив реальные реформы в области заработной платы, которые, по мнению Н.М.Римашевской, должны базироваться на двух принципах:

1) «минимальная заработная плата не может быть меньше прожиточного минимума»; 2) «прожиточный минимум должен включать и соответствующие платежи работника во внебюджетные фонды».

С введением в 2001 г. единого социального налога его величина и пропорции распределения между социальными фондами определяются на основе регрессивной шкалы по следующей схеме (85, с.59):

Табл. 2.

Регрессивная шкала распределения единого социального налога

Распределение единого социального налога между внебюджетными социальными фондами осуществляется в следующих пропорциях:

112

2

При ставках единого социального налога в 20 и 10% осуществляется аналогичное распределение собранных средств между фондами с учетом пропорционального снижения их долей. При ставке 2% вся сумма единого социального налога зачисляется в Пенсионный фонд России.

Изменения в уровне тарифов необходимо тщательно просчитывать, чтобы не «опрокинуть» действующую систему социальных выплат. В настоящее время в стране существует достаточно развитая система государственных минимальных стандартов в области трудовых отношений, занятости, пенсионного и социального обеспечения, установлены пособия семьям с детьми, льготы различным категориям граждан. Однако, по сравнению с дореформенным периодом материальное положение социальных слоев населения, живущих преимущественно на страховые выплаты, существенно не изменилось. Сложился низкий уровень выплат по безработице, а также пенсий по старости, инвалидности и др. Их размеры, как и размеры заработной платы работающих, зачастую не обеспечивают населению прожиточного минимума. В условиях экономического кризиса нежелательно снижение законодательно закрепленных социальных гарантий для населения путем уменьшения объемов и перечня выплат из государственных внебюджетных фондов без предложения иных источников финансирования соответствующих расходов.

Специалисты высказывают предложения о необходимости разработки рамочного закона о всех социальных внебюджетных фондах, основной задачей которого стала бы унификация их бюджетного процесса, в котором были бы учтены накопленный опыт их функционирования и сняты выявившиеся отрицательные моменты в их деятельности (на что указывала, например, Счетная палата РФ по проверке деятельности Фонда социального страхования). Возможен и такой путь реформирования, как объединение в перспективе Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования (58, с.31).

Таким образом, в сфере социального страхования в России в 1990-е гг. произошли существенные изменения, однако ее становление не завершено. Современная система социального страхования все еще не является страховой по своей сути, выполняя, в основном, функцию социального обеспечения (вспомоществования), если учесть, что за 1990-е гг. реальные денежные доходы населения снизились почти наполовину, а к началу 2000 г. каждый третий россиянин находился за чертой бедности. О несовершенстве системы социального страхования свидетельствует то, что размер страховых взносов недостаточно связан с уровнем социального и профессионального рисков, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных. В течение последних нескольких лет доходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования превышали их текущие расходы, что позволяло формировать финансовый резерв. Ситуация резко изменилась, когда были снижены процентные ставки единого социального налога, за счет которого финансируются эти три внебюджетных фонда. В настоящее время дефицит их бюджетов покрывается за счет дотаций из федерального бюджета, однако долго это продолжаться не может и выход из ситуации должен быть найден в самое ближайшее время.

Подводя итог изучению исторических предпосылок развития и организации социального страхования в России можно отметить, что в ходе выполнения анализа были выделены 3 основных этапа исследования:

1 этап отмечается принятием первых законов о социальном страховании, их постоянным изменением и дополнением в целях усовершенствования системы страхования. В качестве недостатков и недоработок организации страхования этого периода можно указать охват системой страхования лишь ограниченных слоев населения, а также превращение социального страхования в социальное обеспечение;

2 этап характеризуется, в первую очередь, формированием государственных внебюджетных социальных фондов и включением в систему обязательного социального страхования всех слоев населения, а также системой двойного подчинения и контроля социальной деятельности со стороны Советов всех уровней и исполнительных органов власти.

На 3 этапе сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования, ликвидирован Государственный фонд занятости, введен единый социальный налог. Недостатком является низкий уровень выплат и в целом отсутствие реального разделения институтов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения.

2.2 Специфика развития внебюджетных социальных фондов России в XXI в.

Для наиболее полного изучения состояния и современных условий развития внебюджетных социальных фондов, а также для определения дальнейших перспектив совершенствования функционирования фондов проведем анализ деятельности внебюджетных фондов в России и их бюджетов в 2001-2007 гг.

Рассмотрим расходы и доходы бюджета Пенсионного фонда России и выявим изменения в его составе. Анализируя бюджеты Пенсионного фонда РФ за 2001-2007 гг. можно утверждать, что в последние годы для Фонда характерным становится постоянное увеличение его доходов (Приложение 2). Так, за период до 2006 г. доходы ПФР выросли на 330%, что связано с введением накопительного механизма формирования пенсий. Очевидно, что увеличение поступлений в Фонд можно оценивать как положительное явление, поскольку такая динамика связана с ростом оплаты труда и соответствующим увеличением страховых взносов. Наиболее динамично в составе доходов развиваются взносы на накопительную часть пенсии, что в определенной степени оправдывает введение накопительного механизма финансирования пенсий (рис. 4.). За шесть лет его существования средства увеличились в 3,6 раза. В структуре доходов Фонда подавляющую роль играют поступления ЕСН, однако последние два года его доля постепенно сокращается.

Рис. 4

Потери доходной базы Пенсионного фонда, по сути, покрываются из федерального бюджета. В 2007 г. бюджет Фонда был сформирован в значительной степени (на 53,2%) за счет ассигнований федерального бюджета. Государство тем самым переходит к новой модели финансирования системы социального страхования населения страны - выдаются субсидии Пенсионному фонду РФ на покрытие недостающих финансовых средств. В результате в корне меняется финансовая основа системы социального страхования страны, которая должна отличаться финансовой автономностью утрачиваемой после снижения ставки обязательного платежа с 2005 г. Можно ожидать, что сокращение доходной базы государственной пенсионной системы удастся покрыть ежегодными субсидиями из федерального бюджета. Однако накопленных в Пенсионном фонде РФ резервов явно недостаточно для покрытия возникающего дефицита.

В Заключении Счетной палаты РФ на проект Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» отмечаются следующие важные моменты:

1. до настоящего времени не принят Федеральный закон, предусмотренный статьей 143 Бюджетного Кодекса, который определил бы статус Пенсионного фонда РФ с учетом современного состояния пенсионной системы и перспектив ее развития;

2. действующее законодательство не позволяет эффективно администрировать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, поскольку контроль за их уплатой возложен на налоговые органы, а взыскание соответствующей недоимки и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда РФ.

3. имеет место тенденция увеличения количества выполняемых Пенсионным фондом функций, которые не отнесены к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию (в 2007 г. на органы Пенсионного фонда дополнительно были возложены функции по регистрации возникновения права и учету лиц - получателей базового материнского капитала);

4. повышение доходности операций по инвестированию пенсионных накоплений сдерживается ограниченной емкостью фондового рынка и недостаточностью инструментов инвестирования; (80, с.51).

На основе этого Заключения выделяем следующие немаловажные отрицательные моменты бюджета Пенсионного фонда России 2007 г.: неопределенность статуса, административные барьеры, функциональная перенасыщенность и проблема инвестиционной привлекательности ПФР.

Расходы бюджета за 2001-2007 гг. возросли в 3,5 раза. Аналогичным образом возросли и расходы фонда на финансирование основной своей функции - выплаты пенсии - более чем в 3 раза. Также существенным ростом характеризуются расходы на содержание фонда - общий прирост составил 502%. При этом характерно, что расходы растут быстрее, чем объем средств, направляемых на финансирование пенсий. Причины такого отклонения связаны с увеличением расходов на реализацию дополнительных функций в области социальной политики. На бюджет Пенсионного фонда возложены дополнительные обязанности осуществлять обязательное медицинское страхование инвалидов и пенсионеров, а также оплачивать стоимость проезда в связи с реформой льгот, проведенной в 2004 г. при принятии Закона РФ №122 (47, с.11). В общей сложности прирост расходов на социальную политику составил более 2000%. Соотношение доли доходов и расходов Фонда в 2007 г. отображает рис. 5.

Рис. 5

Существенное увеличение расходов ПФР в последние годы не может не вызывать тревогу. Несбалансированность бюджета фонда существенным образом влияет как на доходы ПФР, так и на его расходы, сокращая возможности по финансированию задач фонда.

В целом, на расходы Пенсионного фонда влияют следующие факторы:

· демографический фактор - увеличение численности пенсионеров, соответствующее тенденции старения населения;

· социально-экономический фактор - меры по увеличению размера пенсий в стране, предпринимаемые Правительством РФ в последние годы. Ежегодная индексация пенсий продиктована не только инфляционными процессами, но и серьезным отставанием уровня жизни пенсионеров от экономически активного населения;

· экономический фактор - величина обязательств ПФР по выплате накопительной части трудовой пенсии с учетом доходов от ее инвестирования. Выплаты накопительной части начнутся не ранее чем через 15 лет, в результате возникают «длинные деньги», которые в течение большого промежутка времени могут быть использованы для реинвестирования.

Что касается бюджета Фонда социального страхования, то значительная часть его доходов формируется за счет ЕСН и страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (в 2002 г. - 82%, в 2007 г. - 75%). Начиная с 2003 г., ФСС фактически прекратил финансирование санаторно-курортного обслуживания работников и членов их семей. Сохранялись расходы только на долечивание, санаторно-курортное лечение составляло всего несколько процентов от существовавшей ранее базы, которая была достаточно развита еще 15 лет назад (70, с.59). В то же время, в соответствии с Федеральным законом №122-ФЗ, начиная с 2005 г. на Фонд возлагается новая функция - организация санаторно-курортного лечения льготных категорий граждан (47, с.13). Поскольку ФСС традиционно функционирует в условиях дефицита собственных средств и снижения норматива отчислений от ЕСН, и возникла необходимость в финансировании указанных расходов за счет средств федерального бюджета, который вынужден обеспечивать реализацию отдельных положений закона №122-ФЗ.

В настоящее время демографический кризис (как известно, смертность в РФ в 1,5раза превышает рождаемость, население сокращается на несколько сотен тысяч человек ежегодно) и неутешительные прогнозы свидетельствуют о том, что в современных экономических условиях бюджетное регулирование доходов значительной части населения России (работников бюджетной сферы, пенсионеров, инвалидов и т.д.) и решение задач доступности услуг качественного образования и здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства являются ключевыми в проведении эффективной государственной социальной политики. В свете таких показателей становится очевидным, что необходима существенная структурная перестройка системы социального обеспечения в России, поскольку от нее напрямую зависит благополучие страны. Данные таблицы (Приложение 3) свидетельствуют об увеличении расходов Фонда социального страхования в 3,6 раза в 2007 г. по сравнению с 2001 г. В структуре расходов Фонда основной статьей являются пособия, поскольку их выплата и является основной целью создания Фонда. Также традиционно значимое место занимают расходы на оздоровление детей. Выплата пособий была и остается важнейшим направлением деятельности Фонда, в то время как функции по финансированию санаторно-курортного лечения могли бы быть переданы в бюджетную систему, учитывая, что они и так практически полностью теперь осуществляются за счет ее средств (рис. 6).

Рис. 6

Дефицит бюджета ФСС на 2007 г. составил 22445,5 млн. руб., который покрылся за счет переходящих остатков средств Фонда и уменьшения величины нормативных средств (рис. 7).

Рис. 7

Следует отметить достаточно активную роль ФСС в реализации национального проекта «Здоровье». В его функции включены такие расходы, как обеспечение протезами, оплата санаторно-курортного лечения, талонов на льготный проезд, а также выдача родовых сертификатов на получение единовременного пособия при рождении ребенка.

Анализируя бюджеты Фонда обязательного медицинского страхования (Приложение 4) видно, что из всех источников поступления средств ЕСН является основным источником, наблюдается постоянный его рост в составе источника доходов (рис. 8).

Рис. 8

В течение последних семи лет состав доходов Фонда существенно изменился (рис. 9).

Рис.9

Так, если в 2001 г. бюджет практически полностью формировался за счет поступлений от единого налога, то с 2003 г. доходы стали пополняться также за счет поступлений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (УСН), а с 2005 г. к этим источникам присоединились и бюджетные средства. При этом следует отметить высокие темпы роста общей суммы доходов (по сравнению с 2001 г. она выросла более чем в 38 раз). Такое существенное увеличение доходов бюджета связано с двумя важными обстоятельствами. Прежде всего, в результате увеличения ставки ЕСН, подлежащего зачислению в федеральный Фонд с 0,2% до 1,1% - поступления увеличились в 6,5 раз. Второй причиной резкого роста доходов фонда стало введение частичного бюджетного финансирования системы ОМС с 2005 г., в результате чего в Фонд было мобилизовано около 54 млрд. руб. в 2005 г. и около 86 млрд. руб. в 2007 г.

Общий рост поступлений по упрощенной системе налогообложения в целом за 2001-2007 гг. увеличился в 4,5 раза. В разрезе статей доходов наибольший рост наблюдается по единому налогу на вмененный доход, по которому поступления возросли в 54 раза. Несмотря на положительную в целом динамику доходов фонда, можно отметить, что объем средств остается неудовлетворительным, поскольку медицинское страхование по-прежнему не обеспечивает всех задач, возложенных на него. В настоящее время одной из основных проблем функционирования системы ОМС является неисполнение в полном объеме органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления функций страхователя неработающего населения, несвоевременное и неполное перечисление ими страховых взносов на ОМС неработающих граждан (67, с.64).

Так, по данным федерального ФОМС, за 10 лет реализации Закона в систему ОМС мобилизовано около 438 млрд. руб., притом, что доля неработающего населения составляет более 60% от общей численности населения РФ, 63% от этой суммы составили взносы, уплаченные работодателями за работающих граждан, и лишь 27% - платежи из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований на ОМС неработающего населения. Как видно, в ФФОМС для последующего перераспределения централизуется недостаточный объем средств (59, с.46). Перераспределение средств в системе ОМС в результате общего снижения ставки ЕСН в абсолютном значении увеличило доходность ФФОМС, но при этом резко снизились доходы территориальных фондов ОМС, прежде всего тех субъектов РФ, которые являются регионами-донорами. Однако резкое снижение ставки ЕСН, зачисляемой в территориальные ФОМС, и последующее за этим сокращение поступлений денежных средств в указанные фонды ставит перед ФФОМС невыполнимую задачу. Даже при пятикратном увеличении ставки ЕСН, зачисляемой в этот фонд, компенсировать территориальным фондам выпадающие доходы в полном объеме не сможет. (65, с. 38).

Рассмотрим основные направления расходования средств ФФОМС (Приложение 4). Общее увеличение расходов произошло в 43 раза, что отражает общую динамику роста расходов Фонда. Значительное увеличение расходов началось с 2005 г., что связано с пересмотром нормативов распределения ЕСН в пользу территориального Фонда (рис.10).

Рис. 10

В этот же период произошло сокращение доходной составляющей территориальных фондов, что и повлекло повышение расходов на выравнивание финансовых условий их деятельности. При этом с 2006 г. в России, в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье», реализуется программа повышения уровня жизни врачей и медперсонала определенных категорий, согласно которой увеличивается размер денежных выплат для медработников (51).

Что касается остальных расходов, то большинство из них отличаются положительной динамикой, темпы роста которой не слишком значительны, например, расходы на проведение НИОКР, на компьютеризацию системы ОМС увеличились незначительно. Вместе с тем за 2001-2007 гг. существенные темпы роста (около 380%) характерны для расходов, связанных с содержанием аппарата Фонда. Итак, в структуре расходов Фонда преобладающая доля приходится на финансирование деятельности территориальных фондов. Дефицит бюджета федерального Фонда обязательного медицинского страхования в 2007 г. отображает рис. 11.

Рис. 11

В последние годы увеличиваются функции ФФОМС, не относящиеся к его полномочиям по обязательному медицинскому страхованию. Так, в бюджете ФФОМС на 2007 г. предусматриваются значительные средства на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами, направляемые в субъекты РФ в рамках базовой программы ОМС, денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей. Вместе с тем, расширение круга полномочий ФФОМС требует соответствующей корректировки нормативно-правовых документов, регулирующих систему ОМС, и увеличения расходов на содержание ФФОМС (48, с.56). Кроме того, значительные поступления средств в ФФОМС, не относящихся к полномочиям системы ОМС, обуславливает развитие системы обязательного медицинского страхования не на принципах страхования, а на принципах социального обеспечения.

Анализировать социальные расходы бюджета по существу становится все труднее - законодательная норма о доступности его содержания для населения по-прежнему не выполняется, что ограничивает права и свободы граждан. Несмотря на бесконечные уточнения, некоторые социальные расходы оказались вне социального блока (ассигнования на мероприятия по проведению активной политики занятости - в разделе национальной экономики, пособия для беременных женщин, чьи мужья призываются в армию, - в показателях по Министерству обороны). Казначейство ныне отчитывается, включая средства внебюджетных фондов социального страхования, а в проектировках консолидированного бюджета они выделены отдельно (69, с.24). Список подобных претензий можно продолжить. При расчетах специалиста, анализирующего бюджет, необходимо исключить факторы несопоставимости, внутренних перераспределений, повторного счета. Таким же образом влияет и усиление роли бюджетных трансфертов, направляемых во внебюджетные фонды, в первую очередь в ПФР, бюджет которого является фактически «вторым социальным» бюджетом. О существовании такой опасности видно при сопоставлении данных Казначейства, в которых объявленный итог не сходится с суммой его элементов (Приложение 5).

Объяснить подобную непрозрачность в изложении бюджетных проектировок можно тем, что принимающие бюджет законодатели не хотят действенно контролировать ситуацию. Впрочем, цены на нефть меняют доходы бюджета в течение года в разы. В 2005 г. профицит по плану составлял 0,3 трлн. руб., (по отчету - 1,7 трлн. руб.), в 2006 г. - 0,8 трлн.руб. (1,5 трлн. руб. соответственно) (68, с.17). Однако сверхдоходы мало влияют на жизнь населения. Главный вывод анализа социальных расходов - существенно возросшая социальная направленность государственных расходов. Однако при сравнении доли социальных расходов с доходами бюджета за последние годы ничего принципиально нового не обнаруживается (Приложение 5). Сравнение социальных ассигнований с доходами, а не как принято с общими расходами бюджета позволяет определить зону политических решений в области распределения ресурсов, тогда как расходы - это лишь констатация того, что решили.

Конечно, реформирование социального страхования, являющегося важным институтом, стабилизирующим жизнедеятельность общества, не одноразовый акт. Создание комплексной системы социального страхования в России, обеспечивающей достаточный уровень социальной защиты населения, продолжается. Однако реформирование должно быть направлено на ее укрепление и развитие, а не возврат к системе социальной помощи.

Таким образом, сложившаяся к началу XXI в. и функционирующая сейчас система обязательного социального страхования в России характеризуется следующими основными чертами:

1) существуют три внебюджетных социальных фонда: Пенсионный фонд (ПФР), Фонд социального страхования (ФСС) и федеральный Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Кроме того, в каждом субъекте РФ имеется территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС);

2) указанные фонды покрывают расходы, связанные с наступлением таких страховых случаев как достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, а также необходимость в медицинской помощи;

3) финансирование расходов, связанных с наступлением такого страхового случая как потеря работы производится из средств федерального бюджета (до 2001 года - за счет внебюджетного Фонда занятости);

4) установление тарифов платежей в системе обязательного социального страхования - исключительная прерогатива Федерального Собрания и происходит ежегодно путем принятия специального закона;

5) до 2001 г. платежи в систему обязательного социального страхования имели форму страховых платежей, основная часть которых была заменена Единым социальным налогом (ЕСН);

6) ставки ЕСН, зачисляемые во внебюджетные социальные фонды с 01.01.2006 имеют следующую структуру: Рис.12

Распределение ЕСН между внебюджетными фондами

112

2

7) все платежи в систему обязательного социального страхования производятся работодателем (до введения ЕСН работник переводил 1% своей оплаты труда в ПФР);

8) управление социальными внебюджетными фондами, несмотря на участие в их работе представителей профсоюзов и объединений работодателей, фактически осуществляется Правительством Российской Федерации, а в отношении ТФОМС - региональными администрациями.

Проанализировав развитие механизма социального страхования в России, можно сделать вывод, что система социального страхования в России все еще далека от совершенства, что связано со многими причинами. На основе проведенного анализа можно выявить основные проблемы реализации социального страхования в нашей стране.