Правовое регулирование охраны лесов

От недревесных лесных ресурсов необходимо отличать пищевые лесные ресурсы и приравненные к ним по регулированию лекарственные растения. Предпринимательская деятельность по заготовке пищевых ресурсов и сбору лекарственных растений заключается в изъятии, хранении и вывозе из леса таких лесных ресурсов. Часть 2 ст. 34 Кодекса относит к пищевым лесным ресурсам плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и др. Для заготовки и сбора пищевых лесных ресурсов "граждане и юридические лица" заключают договор аренды лесного участка.

Отметим, что не вполне ясно использование в данном контексте (как, впрочем, и в других статьях главы 2 Кодекса) термина "граждане", коль скоро речь идет о предпринимательской деятельности: предпринимательской деятельностью вправе заниматься граждане, приобретшие статус индивидуального предпринимателя, т.е. прошедшие государственную регистрацию в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Для заготовки пищевых лесных ресурсов заготовители вправе размещать на арендованном лесном участке такие производственные объекты, как сушилки, грибоварни, склады и другие временные объекты, которые должны быть убраны по окончании срока аренды, а лесной участок приведен в состояние, предшествовавшее заключению договора аренды. Это требование следует из правила ст. 622 ГК РФ о возврате арендованного имущества. Детальное регулирование порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства предусмотрено ст. 38 Кодекса и представляет собой предпринимательскую деятельность. Лесные участки для организации охотничьего хозяйства предоставляются в аренду с правом возведения временных строений и сооружений, предназначенных обслуживать это хозяйство. Кодекс указывает, что правила использования леса для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Однако в настоящее время действует приказ МПР РФ от 27.07.2005 N 211*(26), которым утвержден Порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Общие правила, определяющие взаимоотношения человека с животным миром на территории России, содержатся в ФЗ от 24.04.1995 г. "О животном мире".

Лесные территории представляют собой земли, которые граждане и юридические лица вправе использовать для ведения сельского хозяйства, но без нарушения экологической безопасности для самого леса. Статья 38 Кодекса разрешает на лесных участках такие виды сельскохозяйственной деятельности, как сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, пчеловодство, северное оленеводство, выращивание сельскохозяйственных культур и др. Для ведения сельского хозяйства участки предоставляются в соответствии со ст. 9 Кодекса.

Предусмотренная ст. 39 Кодекса возможность выращивания на лесных участках плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений по существу детализирует право на ведение сельского хозяйства на лесных территориях. Однако если сельским хозяйством могут заниматься и граждане, не являющиеся предпринимателями, то правила ст. 39 имеют в виду предпринимательскую деятельность, осуществляемую на лесном участке, предоставленном в аренду.

Леса могут быть использованы для осуществления научной и образовательной деятельности (ст. 40 Кодекса). По своему характеру такого рода деятельность чрезвычайно разнообразна. На территории лесного участка, предоставленного государственному научному учреждению в постоянное (бессрочное) пользование, может быть сооружен и атомный исследовательский реактор, и мощный синхрофазотрон, а могут быть расположены вполне мирные делянки с лабораториями по исследованию свойств лекарственных растений. Муниципальным научно-исследовательским и образовательным организациям лесной участок предоставляется также в постоянное (бессрочное) пользование. Негосударственным и немуниципальным научно-исследовательским и образовательным организациям лесные участки для указанных целей передаются по договору аренды. Арендаторами в таких случаях могут быть как сами научно-исследовательские организации, пользующиеся правами юридического лица, так и коммерческие структуры, при которых они состоят (например, исследовательский центр при металлургическом комбинате). Большое разнообразие рассматриваемых отношений делает особо актуальным детальное регулирование использования лесов для ведения научно-исследовательской или образовательной деятельности на лесных участках при помощи правил, издаваемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

По своим природным свойствам леса оказывают благотворное влияние на физическое и психическое здоровье человека. Поэтому уже с давних времен пребывание в лесу использовалось как средство отдыха и восстановления сил человека. Использованный в ст. 41 Кодекса термин "рекреация" буквально означает восстановление. Рекреационная деятельность в лесах осуществляется в формах организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. Для организации рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, а другим пользователям - в аренду. Достаточно детальные указания в этой области содержит Порядок пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, который утвержден приказом МПР РФ от 31.08.2005 N 240*(27).

При решении вопросов, связанных с организацией рекреационной деятельности в лесах, необходимо руководствоваться и соответствующими специальными законами. Так, ФЗ от 29.04.1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"*(28) называет субъектов физкультурного (физкультурно-спортивного) движения в России:

спортивные клубы, коллективы физической культуры, действующие на самодеятельной и профессиональной основах в образовательных учреждениях, иных организациях независимо от форм собственности и по месту жительства граждан;

детско-юношеские спортивные школы, детско-юношеские клубы физической подготовки, детско-юношеские спортивно-технические школы, специализированные детско-юношеские школы олимпийского резерва, училища олимпийского резерва, школы высшего спортивного мастерства, центры олимпийской подготовки, находящиеся в ведении соответственно государственных органов в области физической культуры и спорта, образования, профессиональных союзов, других организаций;

образовательные учреждения и научные организации в области физической культуры и спорта всех типов и видов независимо от организационно-правовых форм;

общероссийские физкультурно-спортивные объединения - физкультурно-спортивные организации, общероссийские федерации (союзы, ассоциации) по различным видам спорта, общественно-государственные физкультурно-спортивные общества, оборонные спортивно-технические организации.

Перечисленные организации для осуществления своей деятельности могут использовать лесные участки. В названном Федеральном законе установлено, что органы государственной власти, образовательные учреждения и иные организации независимо от форм собственности рассматривают физическое воспитание детей дошкольного возраста, а также обучающихся в образовательных учреждениях, военнослужащих, граждан допризывного и призывного возрастов, инвалидов, пенсионеров и других граждан как важнейшее направление социальной политики государства.

Применительно к организации рекреационной деятельности в лесах следует отметить, что согласно ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения подразделяются на сооружения федерального, регионального и местного значения и могут принадлежать соответствующим органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, физкультурно-спортивным организациям, иным организациям, а также физическим лицам.

В ФЗ от 24.11.1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"*(29) на туриста возложена обязанность сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания. Это требование относится к туристам также во время их пребывания в лесах. Правила Кодекса о рекреационной деятельности в лесах следует применять в соотношении с правовым регулированием туристической деятельности.

Кроме того, необходимо учитывать нормы законов и иных правовых актов, регулирующие использование особо охраняемых территорий. Например, ФЗ от 01.05.1999 г. "Об охране озера Байкал"*(30) определяет особенности лесопользования в центральной экологической зоне Байкала. В этой зоне запрещаются: рубки главного пользования; рубки в кедровых лесах, за исключением рубок ухода за лесом и выборочных санитарных рубок. Запрещается изъятие земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, для их использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкала осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую природную среду в этой зоне. Правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне утверждаются органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Иркутской области.

Разновидностью предпринимательской деятельности в лесных массивах является создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 Кодекса). На лесных плантациях выращиваются деревья определенных пород с заданными характеристиками (целевых пород) для получения древесины с соответствующими свойствами. Лесные участки под такие плантации предоставляются в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Предоставление лесных участков для создания лесных плантаций государственным и муниципальным организациям Кодекс не предусматривает. Такого рода плантации могут создаваться как на лесных участках, так и на других земельных участках. Характерной особенностью эксплуатации таких плантаций следует считать отсутствие каких бы то ни было ограничений рубки выращенных деревьев.

Некоторые направления деятельности на лесных территориях не имеют отношения к использованию лесов как особого природного объекта. Однако соответствующие правила включены в главу 2 Кодекса "Использование лесов". Такое "непрофильное" использование предусмотрено ст. 43-47, а общая возможность сформулирована в ст. 21 Кодекса, содержащей перечень видов деятельности, не связанной с созданием лесной инфраструктуры.

В соответствии со ст. 21 допускается: осуществление работ по геологическому изучению недр; разработка месторождений полезных ископаемых; использование водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; использование линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление рекреационной деятельности; осуществление религиозной деятельности.

Согласно ст. 43 Кодекса лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду для проведения геологических работ по изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых. Понятно, что такие работы по большей части связаны с нарушением экологического равновесия в лесу. Только в тех случаях, когда выполнение таких работ не влечет вырубок леса на основании разрешений, выданных органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, допускается проведение работ без определения конкретного лесного участка (ст. 83, 84 Кодекса).

Статья 44 Кодекса дозволяет использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов. Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются для этого индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в объеме, предусмотренном ст. 9 Кодекса, в которой содержится перечень возможных прав лесопользователя: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным законодательством, если иное не установлено Кодексом.

Непрофильным является использование лесов для целей, определенных в ст. 45 Кодекса: строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Аналогично со ст. 44, предоставление лесных участков осуществляется по нормам ст. 9 Кодекса с возникновением у лесопользователя (индивидуального предпринимателя или юридического лица) соответствующего вещного или обязательственного права.

Переработка древесины и иных лесных ресурсов может осуществляться в порядке предпринимательской деятельности индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами как на арендованном лесном участке, так и с вывозом подлежащих обработке лесных ресурсов. Статья 46 Кодекса имеет в виду организацию переработки на месте, т.е. на арендованном лесном участке. Правила использования лесов для переработки лесных ресурсов на лесном участке (фактически правила организации промышленного производства в лесу), устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Согласно ст. 47 Кодекса лесные участки могут предоставляться религиозным организациям для осуществления религиозной деятельности в безвозмездное срочное пользование. Не вполне ясно, почему речь идет о "срочном" пользовании, если в ст. 47 предусматривается возможность возведения зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения. Использование лесов для религиозной деятельности возможно и без возведения каких-либо культовых зданий и сооружений. Это, в частности, касается древних языческих культов, до настоящего времени существующих в отдельных местностях России. Религиозная деятельность должна осуществляться в соответствии с ФЗ от 26.09.1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(31).

Весьма важной представляется норма ст. 48 Кодекса об использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Главная задача состоит в том, чтобы при использовании лесов обеспечивалась защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов в соответствии с ФЗ от 20.07.2000 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(32).

4. Правовое регулирование охраны лесов

Общие положения

Охрану и защиту лесов ст.1 ЛК рассматривает в качестве основного принципа лесного законодательства. Этот принцип отражен в Кодексе в контексте главных идей, пронизывающих содержание почти всех его норм.

В понятие «охрана лесов» включаются меры по охране лесов от пожаров, загрязнения, в том числе радиоактивного, и от иных вредных воздействий.

Подход к определению понятия «охрана лесов» в новом и ранее действовавшем лесном законодательстве различен. Согласно ЛК 1997 года леса подлежали охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от вредителей и болезней леса.

Охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических и иных особенностей и включают в себя комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий.

В отличие от Лесного кодекса 1997 года, Лесной кодекс 2006 года не рассматривает охрану лесов от незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих лесам, в качестве элементов системы мер по охране лесов. Дело в том, что ч.1 ст.19 ЛК 2006г. возлагает на арендаторов лесных участков в определенных случаях обязанность проведения мероприятий по охране лесов. В частности, такие меры пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, как:

противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов;

создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника и оборудование, пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч.3 ст.53 ЛК).

Санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия) также осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов (ч.2 ст.55 ЛК).

Контроль за соблюдением требований лесного законодательства, т.е. обязанность осуществления государственного лесного контроля и надзора, ч.1 ст.96 ЛК возлагает на соответствующие органы государственной власти.

Арендатор не вправе предпринимать никакие меры по охране лесов, кроме тех, обязанность выполнения которых Кодексом прямо на него возложена (ч.1 ст.51).

Охрана лесов от лесонарушений - это исключительная прерогатива органов власти.

В ст.81 ЛК определены полномочия органов государственной власти РФ по установлению порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ; особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов; формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления; порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора); определение особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

Важную роль в охране лесов играет выполнение лесопользователями установленных для них законом обязанностей.

Требования законодательства об охране окружающей природной среды, предусматривающие необходимость обеспечения производственных объектов очистными сооружениями и устройствами, служат предотвращению вредного воздействия на леса сточных вод, химических веществ, промышленных и коммунально-бытовых выбросов и отходов.

В случае, если предприятия и организации проводят работы, отрицательно влияющие на состояние или воспроизводство лесов, не обеспечивают охрану лесов от пожаров, такие работы могут быть приостановлены или запрещены впредь до устранения причин этих действий.

Основополагающее значение для рационального использования и охраны лесов имеет распределение их по группам и установление свойственного каждой из них режима рубок и правил охраны.

В других лесах производится заготовка древесины и иные виды пользования, которые должны осуществляться с соблюдением принципов непрерывного, неистощительного и рационального лесопользования, требований по сохранению и усилению средообразующих, водоохранных и защитных функций лесов, обеспечению условий для их воспроизводства, а также научно обоснованных норм лесопользования.

Это предполагает установление и соблюдение правил заготовки древесины и осуществления других пользований, борьбу с незаконным пользованием и нарушением его порядка, защиту лесов от пожаров, вредителей и болезней.

Заготовка древесины производится в соответствии с Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ и должна осуществляться согласно научно обоснованной норме рубки леса, которая предполагает, что объем рубок леса и заготовки древесины, используемой для нужд экономики и населения, устанавливается с учетом ежегодного прироста леса. Этот объем определяется путем утверждения государственными органами управления лесным хозяйством расчетной лесосеки для каждого предприятия, ведущего лесное хозяйство и заготовку древесины, а также по административно-территориальным единицам или зонам лесопользования (ст. 62 ЛК РФ). Превышение установленного объема заготовки древесины запрещается законом.

Реализация принципа неистощительного лесопользования обеспечивается и путем проведения работ по воспроизводству лесов. Они осуществляются на площадях, ранее бывших покрытыми лесом (вырубки, гари и др.) или предназначенных для разведения лесов на нелесных землях. Обязанности по лесовоспроизводству и лесоразведению возложены как на организации, ведущие лесное хозяйство (лесхозы), так и на самих лесопользователей (ст. 89, 90 ЛК РФ).

Охрана лесов от пожаров и обеспечение пожарной безопасности в лесах

Сохраняя традиции ЛК РФ 1997 года, законодатель определил основы регулирования отношений, связанных с охраной лесов от пожаров и обеспечением пожарной безопасности в лесах (ст. 52, 53).

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяет ФЗ от 21.12.1994 г. "О пожарной безопасности", который регулирует также отношения в области пожарной безопасности между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожар - неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства.

Кроме того, обязательные к исполнению требования пожарной безопасности установлены Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров Правительства РФ от 09.09.1993 г. N 886*(36); Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ-01-03), утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003 г. N 313*(37). За нарушение правил пожарной безопасности законодательством предусмотрена административная и уголовная ответственность (ст. 8.32 КоАП РФ, ст. 261 УК РФ).

Охрана лесов от пожаров предполагает осуществление комплекса мероприятий по предупреждению, обнаружению, ограничению распространения и тушению пожаров в лесах. Важнейшее задачей охраны лесов от пожаров является выполнение системных мер по предупреждению возникновения лесных пожаров, ограничению их распространения и созданию условий для обеспечения успешной борьбы с ними. С этой целью основные меры пожарной безопасности в лесах теперь указаны непосредственно в тексте Кодекса (ч. 1 ст. 53)*(38). ЛК РФ 1997 г. такого перечня не содержал.

Объекты растительного мира (деревья, кустарники, лианы и другие растения), занесенные в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Федерации, подлежат особой охране. Содержание такой охраны в общем виде определено в ст. 59 Кодекса. В качестве мер по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения лесных растений Кодекс предусматривает запрет на осуществление соответствующих видов деятельности и установление ограничений их осуществления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации"*(41) Красная книга Российской Федерации - официальный документ, содержащий свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории России, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Красная книга Российской Федерации содержит также необходимые меры по охране и восстановлению указанных объектов животного и растительного мира.

Перечень (список) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, утвержден приказом МПР РФ от 25.10.2005 г. N 289 "Об утверждении перечней (списков) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации (по состоянию на 1 июня 2005 г.)"*(42).

Размещено на Allbest.ru