У нас же даже текст заключения ГЭЭ получить достаточно проблематично. Как говорят в отделе ГЭЭ Липецкой области: "Мы Вас обязаны проинформировать, но показывать текст заключения ГЭЭ не имеем права". И чтобы проверить законность и обоснованность заключения ГЭЭ, общественность должна пройти сложный путь истребования заключения через суд, в котором тоже непросто обосновать желание с ознакомиться с заключением.

Когда же процесс принятия решений открыт, экологическая информация легкодоступна, представители общественности сами проследят нарушение законодательства и проинформируют компетентные органы, а если те не прореагируют надлежащим образом, подадут в суд и на принимавших противозаконное решение, и на компетентные органы.

Поскольку в развитых странах очень важна деловая и просто человеческая репутация, то принять откровенно неправомерные решения чиновники редко способны отважиться.

Если к тому же наладить действительно независимые, друг друга контролирующие три ветви власти и избирательную систему, которую нельзя обойти, это освободит от необходимости создания системы тотального контроля, в том числе и экологического и создаст условия для эффективного общественного контроля.

В настоящее время общественное движение России выросло профессионально и численно, экоНКО есть в каждом субъекте Федерации и даже в районных центрах. Так что при создании приведенных выше условий, думаю, ОЭК может существенно дополнить ГЭК. А ГЭК при этом может быть действительно численно сокращен.

Япония в силу исторических и географических особенностей первая столкнулась всерьез с экологическими проблемами и смогла прочувствовать на себе, что такое экологический кризис, ртутное отравление, радиационное поражение. Как отклик на болезни "Минамата", "Итай-итай" появилось самое простое законодательство о возмещении вреда здоровью человека от экологически вредной деятельности. Если в нашем законодательстве для доказательства даже очевидной причинно-следственной связи между заболеванием и проживанием в экологически неблагополучной зоне требуется заключение дорогостоящей медико-экологической экспертизы, то в Японии для этого достаточно того, что район загрязнен таким веществом, от которого МОЖЕТ появиться указанное заболевание и человек проживал в этом районе достаточное время для возникновения данного заболевания (40). В первый, достаточно короткий период времени разорилось порядка 1000 заводов, но остальные смогли приспособиться к экологическому законодательству. При этом Япония стала только богаче, катастрофы и голодного бунта не последовало. У нас же, как правило, принято жалеть заводы и их рабочих - "нельзя закрыть завод, люди останутся без работы и умрут с голоду". Мы в этом убеждены. Хотя когда заводы массово останавливались по экономическим причинам, шуму было много, но потом как-то все приспособились и пережили экономический спад. По экологическим причинам закрыть завод невозможно. Само же население испугается голодной смерти. Уж лучше от рака или лейкемии. Вот и существует НЛМК - гордо и богато. Реставрирует церкви, его хозяин получил орден от Патриарха всея Руси, а вплотную к коксохиму живут люди, у которых дети-инвалиды, а взрослые умирают не всегда стариками.

В Недерландах решили проблему стойких органических загрязнителей (СОЗ), обязав заводы в течение определенного срока выполнить природоохранные требования в отношении СОЗ. Не справившиеся с заданием предприятия были закрыты. И опять же, голодными бунтами и ростом социальной напряженности это не сопровождалось С.С. Юфит. Выступление на конференции сети "Экология безопасность здоровье детей", февраль 2001 года.

Может и нам не стоит бояться заставлять промышленников соблюдать законы?

Предлагаю следующий механизм участия общественности в принятии экологически значимых решений на стадии планирования хозяйственной деятельности. Помимо указанных выше источников, в разработке указанного механизма особую роль сыграла серия социологических интервью и беседы со специалистами в период моего пребывания на Камчатском полуострове (лето 2000 года).

3.2. Механизм участия общественности

Мне видится следующий сценарий:

Некто запланировал хозяйственную деятельность. Он оформляет Декларацию о намерениях и подает ее в отдел государственной экологической экспертизы. А информирование общественности возлагается не на заказчика, а на указанный отдел, поскольку в этом случае информирование общественности будет проходить централизовано, систематически и, соответственно, более организовано. Например, 5 и 15 числа (или в первую и третью декаду) каждого месяца отделы ГЭЭ публикуют перечень утвержденных Деклараций о намерениях с минимально необходимой информацией в официальном СМИ в одном и том же разделе, в одном и том же месте, с разбивкой по районам города. Одновременно отдел ГЭЭ посылает заказное письмо с перечнем планируемых к реализации проектов на определенной территории экоНКО, специализирующейся на ОЭЭ (Центр экологической экспертизы), ТОСам, территория которых попала в зону влияния объекта ГЭЭ.

Тогда общественность не должна будет выискивать по разным газетам и радиопередачам, что же у нас в городе хотят построить, а получит возможность отслеживать все полностью с минимальными временными и финансовыми затратами.

Сейчас сложность внедрения данного правила состоит в том, что не все заказчики оформляют Декларацию о намерениях, большинство (по крайней мере, в Липецкой области) подают на экспертизу сразу проект. На мой взгляд - это дело заказчика - если он хочет заплатить сразу за проект, который могут потом полностью отклонить, то пусть рискует своими деньгами. Только в этом случае не стоит (как у нас пока принято) жалеть заказчика и его деньги - он сам выбрал такой путь. Тогда отдел ГЭЭ вместо информирования об утверждении Декларации о намерениях в том же порядке публикует информацию о поданном на экспертизу проектном документе (то есть, по сути - на отдел ГЭЭ возлагается информирование о первичных материалах, поданных на экспертизу).

Но на экспертизу не должна приниматься проектная документация без ОВОС, а составная часть ОВОС - информирование общественности и консультации с ней. Если, опять же, заказчик захотел все это выполнить самостоятельно, и, в течение месяца после опубликования отделом ГЭЭ информации о проекте в официальном СМИ от общественности нарекания не поступило - можно приступать к проведению ГЭЭ.

Сложившаяся ныне практика разнобоя в подаче материала на экспертизу негативно влияет на качество проектов и хорошо бы, чтобы отдел ГЭЭ приучил заказчиков к порядку. Если заказчик поймет, что его проект может быть отклонен или его придется полностью переделывать, если без консультации с общественностью не будут приниматься материалы на экспертизу, а только лишь из-за того, что не была подана Декларация о намерениях заказчику придется месяц ждать начала ГЭЭ, он предпочтет начинать с Декларации. Не такая уж сложная это процедура.

Минимально необходимая информация:

­ Наименование проекта;

­ Место размещения;

­ Наименование заказчика, его юридический адрес;

­ Контактная информация, то есть ФИО, телефон, адрес электронной почты, адрес офиса, часы приема представителя заказчика, у которого можно получить дополнительную информацию по планируемой деятельности. Часы приема должны быть не реже 8-мичасового рабочего дня 2 раза в неделю до подачи документов на ГЭЭ, раза в две недели - до пуска объекта в эксплуатацию.

В связи с тем, что с одной стороны, специально уполномоченный орган на проведение ГЭЭ может быть не ниже уровня субъекта Федерации, а с другой стороны даже объекты Федерального уровня реализуются на земле определенного субъекта Федерации, интересы которого должны учитываться (согласно действующему законодательству) предлагаю указанную информацию публиковать в официальном СМИ субъекта Федерации, в определенные числа, в определенном месте. Для Липецкой области - это Ведомости администрации Липецкой области или Липецкая газета.

Когда мы ведем речь об общественности, мы как бы подразумеваем, что она очень хочет участвовать в принятии решений. На самом деле - общественность - это категория, которая имеет такое право, но никак не обязанность. И то, что от ее желания реализовывать данное право зависит ее же и благополучие - совсем не причина, что у нее появится желание таким образом заботиться о благополучии себя и своих детей. Это данность, и здесь можно только повторить известные фразы: «Каждый народ достоин своего правительства» и «Нельзя никого насильно мордой в счастье».

С другой стороны, надо уважать не только общественность, но и заказчика. Делать его заложником пассивной общественности - несправедливо. Вот почему мне не нравится западный подход к информированию общественности - объявления в большом количестве СМИ, распространение буклетов и т.д. и т.п. Те, кто хотят участвовать в управлении своей жизнью по идее, политически активны и должны читать официальный рупор местных органов власти, быть в курсе событий, принимаемых правовых актов.

Таким образом, предлагаю ограничиться приведенной выше формой информирования. Далее заинтересованная общественность может самостоятельно отслеживать информацию, регулярно читая указанную газету, и если объект по ее разумению представляет интерес, заявлять о необходимости общественных слушаний и желании в них участвовать. Вот тогда уже заказчик и будет обязан представить максимально полную информацию и провести общественные слушания и иную работу с общественностью.

Проведению общественных слушаний должна предшествовать большая и серьезная подготовительная стадия. То есть к общественным слушаниям необходимо подготовиться не только заказчику/разработчику проекта, но и общественности, которая хочет участвовать в принятии решений.

Заказчик должен выставить проект в общедоступном для его внимательного изучения месте - в центральной библиотеке субъекта Федерации и центральной библиотеке района, в котором данная деятельность планируется к реализации.

Также заказчик должен организовать консультации для общественности, в том числе и для отдельных ее представителей (индивидуумов), если у нее появятся вопросы по проекту. Причем обязанностью консультанта должно быть терпеливое, квалифицированное разъяснение вопросов на понятном для консультируемого языке.

Таким образом, к общественным слушаниям общественность должна быть подготовлена, в слушаниях должны участвовать те, кто добросовестно разобрался в проблеме, чтобы ее обсуждать. Конечно, проверить добросовестность подготовки к слушаниям у общественности не представляется возможным, поскольку она никому ничем не обязана. Но и возлагать на заказчика/разработчика проекта дополнительные обязательства в виде стать жертвой бескультурия и некомпетентности общественности, тоже несправедливо.

Главная проблема проведения общественных слушаний в низкой культуре дискуссии, как у заказчика/разработчика, так и у остального населения. Настолько это сложная проблема, что она становится камнем преткновения на пути участия общественности в принятии решений. И на пути поиска компромиссов между заказчиком и общественностью. Пока эти две категории друг друга стоят.

Мне видится единственный выход - пойти по пути адаптации канадского опыта к российским условиям. В общем, предлагаю следующий сценарий:

Общественные слушания проводятся в помещении вроде актового зала.

Чтобы все было как можно более честно, половина мест в зале должна быть отведена представителям общественных организаций, вторая половина, для остальной общественности района (чтобы это не было инсценировкой, подобной общественным слушаниям генплана г. Липецка, когда общественникам было дано два места в зале, в остальном заполненном представителями городской администрации и остальными чиновниками).

Штатным сотрудникам органов власти и управления должно быть отведено не более 10 % мест. Аргументация, что чиновники - это тоже общественность, не принимается, поскольку они - должностные лица, зависимые лица, а в общественных слушаниях должна участвовать независимая общественность. По крайней мере, зависимую общественность от независимой можно отделить правилом неучастия в общественных слушаниях госчиновников и представителей предприятия, учреждения, организации, являющейся заказчиком/разработчиком проекта.

Так же, по аналогии с процессуальным законодательством, при наличии аргументированных доводов о зависимости конкретного лица в результатах общественных слушаниях общим голосованием остальных присутствующих в зале можно исключить из участников слушаний определенных лиц (вне 10% мест, отведенных для заведомо зависимой категории чиновников). Так же по этой процедуре можно выводить из зала заседаний лиц, нарушающих правила поведения и ход ведения слушаний (уже независимо от статуса). Здесь просматривается аналогия с процессуальным законодательством в отношении отвода судей и выведения из зала суда лиц, нарушающих правила поведения.

Правила поведения:

­ Говорить только по делу, спокойным тоном;

­ Не шуметь, не выкрикивать, не перебивать, не провоцировать конфликт.

После того как урегулировали состав участников общественных слушаний - выбирается арбитр. Обязанности арбитра: слушать и слышать выступающего, анализировать его выступление, оценить качество аргументации и в итоге внести запись на один из ватманов. Хорошо, если такому человеку еще и доверяют одновременно и заказчик, и общественность.

На сцене вывешиваются два ватмана: На одном записываются преимущества, которые даст реализация планируемой деятельности, на другом - чем придется платить за эти преимущества. И не надо никаких общих выступлений, привычных нам речей. Только как можно более краткие и четкие заявления, в которых предлагается добавить пункт на один из ватманов и дается аргументированное обоснование вынесенного предложения.

После того, как все записи внесены на ватманы, арбитр объявляет вторую стадию общественных слушаний, которая, по решению присутствующих, может быть отложена на определенный срок, если требуется подготовка, либо проводится после небольшого перерыва, в течение которого народ может отдохнуть, собраться с мыслями, перекусить.

Вторая часть общественных слушаний - анализ потерь, то есть оценка того, чем придется заплатить при реализации планируемой деятельности. Каждый выступающий вносит предложения по минимизации какого-то из указанных негативных воздействий. Таким образом часть записей ватмана потерь переносится на ватман предложений по усовершенствованию проекта. Остаются нерешаемые проблемы, которые присутствующие должны оценить - не слишком ли это большая плата за те преимущества, которые дает реализация планируемой деятельности. Какие-то потери можно компенсировать платой за нанесение вреда Здесь камень преткновения - однозначный запрет нанесения вреда здоровью человека. То есть формально, согласно законодательству здесь не может быть компромиссов. А реально - практически невозможно реализовать мало-мальски серьезную деятельность абсолютно и однозначно безвредно для всех. Результат - вместо того чтобы обговорить вопросы компенсации заказчику/разработчику и комиссии ГЭЭ приходится делать вид, что планируемая деятельность вред не наносит вообще.. Возможно, заказчик благоустроит территорию проживания затрагиваемой проектом общественности или решит какую-то другую ее проблему и получит, таким образом, согласие принять потери. Если наносимый вред, в принципе, переносим.

После чего анализируются оставшиеся проблемы с целью оценить, не слишком ли большая плата будет за обещаемые блага? Возможно, застройку любимого сквера, если за это разобьют парк, до которого придется ходить на 10 минут дольше, пережить можно, высокий риск заболевания раком детского населения - вряд ли. И задача арбитра провести слушания таким образом, чтобы суметь это довести до общественности, достичь компромисса между заказчиком и общественностью или выявить действительную невозможность такого компромисса, однозначную причину, по которой он невозможен.

Вынесение решения, подобного заключению ГЭЭ: принять проект, доработать по указанным замечаниям, запретить проект. Решение принимается общим голосованием.

В случае, если результаты общего голосования не совпали с результатами самих слушаний (с результатами ватмана), например, конфликт под названием «только не у меня во дворе» - общественность принципиально заартачилась безо всяких на то оснований, проект подается на ГЭЭ и далее работает привычный механизм.

Поскольку предполагаем, что среди общественности есть, в том числе и специалисты, например, работающие в экоНКО, вузе, НИИ, которые не поленились предварительно изучить проект, то принимаем, что проект хорошо проанализирован независимыми экспертами и нет необходимости в проведении ГЭЭ, достаточно текущего согласования с органами государственного контроля и управления, чтобы не пропустить очевидно плохой проект. Если это не так, и общественность не удосужилась подготовиться к слушаниям, поверила заказчику/разработчику на слово, то опять вспомним известные фразы: «Каждый народ достоин своего правительства» и «Нельзя никого насильно мордой в счастье».

Таким образом, необходимость в проведении ГЭЭ возникает только в случае расхождения результатов голосования с результатами самих слушаний, то есть, когда конфликт не снят проведением слушаний и непонятно, как его снимать: Объясняли-объясняли, а те так и не поняли и как объяснять, неизвестно - слушания зашли в тупик. Если отдел ГЭЭ и экоНКО смогут наладить конструктивное взаимодействие с лучшими представителями общественности, можно создавать сбалансированную комиссию ГЭЭ - эксперты ГЭЭ и эксперты из экоНКО. Хорошо бы законодательно ввести требование не о введении наблюдателей в комиссию ГЭЭ, а о введении полноправных экспертов числом на один меньше чем госэкспертов при условии, что экоНКО способны предоставить экспертов, соответствующих требованиям к эксперту по формальным признакам.

Пока требования к эксперту в нашем законодательстве таковы:

Статья 16 ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.95. Эксперт государственной экологической экспертизы

1. Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу...

2. Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.

Включение экспертов от общественности в комиссию ГЭЭ сняло бы необходимость в проведении ОЭЭ, которая не имеет юридической силы. В России до введения института ГЭЭ существовал институт экспертиз ВООП, который был более эффективен, чем нынешний. И хорошо бы вернуться к использованию этого опыта.

Экспертизы ВООП: При Всероссийском обществе охраны природы существовал Технический совет, в который входили видные ученые, специалисты. Быть членом Совета считалось престижным, достойным, поэтому он состоял действительно из наиболее авторитетных личностей. Так, долгое время Технический совет камчатского ВООП возглавлял директор Камчатского института экологии и природопользования доктор экономических наук Роберт Савельевич Моисеев. Потом он возглавлял много комиссий ГЭЭ на Камчатке. Так вот - экспертизы ВООП проводились только по конфликтным или особо сложным объектам, их было мало, но проводились они качественно и к выводам экспертов относились со всей серьезностью - им следовали.

Если экспертизы проводить по предложенной мною схеме, то на ГЭЭ будут подаваться только конфликтные и особо сложные объекты, как во времена экспертиз ВООП. В этом случае собрать команду из авторитетных специалистов, которым доверяет общественность, но сами они являются профессионалами, более реально. А вот качественно проводить экспертизы, поставленные на поток, почти невозможно. Да и не нужно.

3.3. Организация ГЭЭ

Руководителем экспертной комиссии традиционно выбирается наиболее авторитетный специалист, подразумевается, что он лучше всех может оценить проект. На самом деле, по мнению Роберта Савельевича Моисеева "Руководитель должен уметь регулировать человеческие отношения. Любой процесс, особенно в деле охраны природы - это, прежде всего процесс человеческих отношений". Моисеев Роберт Савельевич, директор Камчатского института экологии и природопользования ДВО РАН.

с которым я согласна, руководитель экспертной комиссии должен уметь вести заседания экспертной комиссии, слушать других людей, сглаживать конфликтные ситуации, выводить ораторов из эмоциональной сферы в интеллектуальную, отделять зерна от плевел, анализировать, обобщать сказанное экспертами в единое логичное заключение ГЭЭ. То есть, по сути, он не столько должен много знать в отношении планируемой деятельности, сколько иметь вышеперечисленные навыки, быть психологом. Возможно, действительно, на эту роль хорошо приглашать психолога, а еще лучше, если найдется человек с двумя образованиями, одним экологическим (или, хотя бы, техническим), а другим - психологическим.

Знать же должны эксперты - это их задача - анализ проекта и выявление ошибок проектирования и оценки воздействия на окружающую среду.

На первом заседании экспертной комиссии эксперты между собой должны определиться, чья помощь и в какой последовательности им нужна. Так, экономисту для более точного определения экономических показателей нужно получить заключение специалистов, оценивающих ущербы природным ресурсам. Например, в проекте указано нанесение вреда рыбным запасам в сумме - 10 тыс. рублей. Эксперт-рыбник оценивает ущерб в сумме 20 тыс. рублей.

При определении экономических показателей экономист должен оценить - насколько прибыль от реализации планируемой деятельности превышает потери, по сути, составить диаграмму «выгода-риск». Если он будет работать отдельно от экспертов, оценивающих адекватность заявленного ущерба, он будет опираться лишь на цифры, указанные в проекте и выйдет на величину высокой эколого-экономической эффективности, когда в реальности (с учетом замечаний иных экспертов) она будет недопустимо низкой. Вынесение же окончательного вердикта экспертов должно опираться именно на величину эколого-экономической эффективности и диаграмму «выгода-риск», а не на количество высказанных замечаний, как пока делается.

Помочь составить эколого-экономический прогноз может компьютерное моделирование. Подобные модели в помощь экспертам способны разработать, например, в социально-экономической лаборатории Камчатского института экологии и природопользования. Проблема их практического использования в том, что, во-первых, они дороги, во-вторых, чтобы они правильно работали, нужна достоверная исходная информация, которую заказчик старается не давать.

Так что если нет возможности разработать подобную компьютерную модель, то придется считать и прогнозировать вручную с использованием математического аппарата. Вероятно, для этого в комиссию придется приглашать математика или программиста, а может и экономист справится.

Компьютерное моделирование позволяет уйти от недостатка, присущего нынешним экспертизам - отсутствие системного подхода. К сожалению - в государственной экологической экспертизе довлеет отраслевой подход - приглашаются эксперты по лесу, воде, воздуху… которые в состоянии оценить только один "свой" аспект проблемы. В составе комиссии должен быть человек, который обладает навыками системного подхода и сможет, проанализировав заключения отраслевых специалистов, сделать вывод в ракурсе "выгода-риск". Мне здесь видится тандем экономист и эколог-системщик, которые способны на основе индивидуальных заключений экспертов составить диаграмму «выгода-риск» или оценить эколого-экономическую эффективность проекта.

Если размеры экономической выгоды значительно превышают размеры экологического вреда, то можно говорить о допустимости реализации деятельности при условии осуществления компенсационных выплат. Ведь если ожидается большая прибыль при маленьком ущербе - то что стоит заказчику возместить ущерб? А если нет - то зачем нам такой проект?

Итак, на первом заседании экспертной комиссии происходит знакомство экспертов между собой, распределение обязанностей, ответственный секретарь комиссии докладывает о материалах, представленных на экспертизу, об особенностях проекта.

Ко второму заседанию готовятся проекты индивидуальных экспертных заключений, и на самом заседании доводится их содержание до остальных членов экспертной комиссии. Если кто-то из экспертов считает необходимым получить копию экспертного заключения коллеги для корректировки своего собственного, ему должны предоставить ксерокопию.

К третьему заседанию корректируются проекты индивидуальных экспертных заключений по результатам экспертных заключений коллег (см. пример про последовательность подготовки экспертных заключений) и на самом заседании происходит окончательное обсуждение индивидуальных заключений.

Руководитель экспертной комиссии, эколог-системщик составляют сводное заключение. Экономист, возможно, с помощью математика, программиста и эколог-системщик составляют диаграмму «выгода-риск», рассчитывают эколого-экономическую эффективность проекта.

Четвертое заседание - обсуждение проекта сводного заключения.

Пятое заседание - обсуждение проекта сводного заключения, составленного с учетом результатов предыдущего обсуждения.

Шестое заседание - обсуждение проекта сводного заключения совместно с заказчиком и представителями общественности.

Если заключение отрицательное - обсуждение только совместно с заказчиком. Если после обсуждения проекта отрицательного заключения с заказчиком заключение становится положительным, то далее все идет как для проекта положительного заключения.

Обсуждение проекта положительного заключения происходит почти по сценарию общественных слушаний: На ватмане записываются замечания и предложения выступающих. Потом происходит обсуждение каждой записи относительно значимости предложенных замечаний и замечания, признанные незначимыми вычеркиваются.

При наличии значимых замечаний, проект возвращается на доработку.

Проведение экспертизы должно быть открытым. Это значит, что в заседаниях могут участвовать наблюдатели от общественности (25 % от численности экспертов).

Заключение ГЭЭ должно быть общедоступно и не может считаться охраняемой государственной или коммерческой тайной. Обязанность представления текста заключения ГЭЭ возлагается на отдел ГЭЭ и заказчика (на то должностное лицо, которое им было назначено для связи с общественностью еще на стадии информирования о Декларации о намерениях). Процедура предоставления заключения ГЭЭ: Любой гражданин (без обоснования причин), который желает ознакомиться с текстом заключения ГЭЭ, приходит в часы приема к указанному должностному лицу, которое предоставляет ему текст заключения для ознакомления в его кабинете в течение часов приема. Гражданину разрешается делать любые выписки из представленных документов.

Желание гражданина получить ксерокопию документа (ОВОС, заключение ГЭЭ) должно быть удовлетворено в течение рабочего дня при условии оплаты гражданином себестоимости ксерокопии. Завышать расценки на ксерокопию запрещается, но и возлагать на заказчика оплату полностью, неразумно, поскольку в этом случае народ может ходить и копировать без особой на то необходимости огромное число копий, а так будут копировать только те, кому надо - деньги небольшие, можно сложиться, если что. Если совсем бедные - перепишут от руки в кабинете.

При неудовлетворительной работе с общественностью со стороны заказчика и экспертов у общественности может сложиться представление о необходимости проведения ОЭЭ для более основательного изучения проблем, связанных с реализацией планируемой деятельности.

Если же проект был представлен на всеобщее ознакомление, скорее всего, необходимость в проведении ОЭЭ не возникнет, но лишать общественность такого права неразумно, ведь ОЭЭ проводится за счет средств самой организации и само по себе не влечет юридических последствий. Только после утверждения председателем или заместителем специально уполномоченного органа в сфере ГЭЭ. Единственное что мешает такому ходу событий - ОЭЭ должна быть проведена до получения положительного заключения ГЭЭ. Мне кажется, что это правило хотя и имеет под собой основание, но очень мешает делу. ОЭЭ следует проводить в том случае, когда общественность не согласна с результатами ГЭЭ. Для этого результаты ГЭЭ должны быть получены. Таким образом считаю уместным продлить срок проведения ОЭЭ до 3-х месяцев после обнародования результатов ГЭЭ. Процедура принятия решения на этой стадии такова: ГЭЭ обнародует результаты в официальном СМИ и в течение 10 дней ждет реакции общественности. В течение этого срока общественность должна заявить о своем желании провести ОЭЭ.

Желание выражается в виде заявления произвольной формы на имя руководителя специально уполномоченного на проведение ГЭЭ органа и подается в официальном порядке (должно быть зарегистрировано). Затем еще в течение 10 дней от общественности ожидается заявление на проведение ОЭЭ в соответствии с требованиями закона. И затем еще 3 месяца (в случае проектов особой сложности - 6-ть месяцев) дается на проведение ОЭЭ. В течение этого срока заключение ОЭЭ должно быть передано в комиссию ГЭЭ. Комиссия ГЭЭ должна рассмотреть заключение ОЭЭ на заседании с приглашением заказчика и экспертов ОЭЭ и дать письменные аргументированные объяснения по непринятым замечаниям. По принятым замечаниям и в случае утверждения заключения ОЭЭ никаких объяснений давать не надо.

Это предложение, конечно, затянет процедуру принятия решений, но именно в тех случаях, когда заказчик и эксперты ГЭЭ плохо работали с общественностью. Что называется, сами виноваты. То есть в этом случае, считаю, заказчика жалеть не стоит. Да и если идти по предложенному мною механизму необходимость в подобном должна возникать крайне редко или не возникать вообще.

Об ОЭЭ см. статью

Процедура ОЭЭ почти идентична предложенной процедуре ГЭЭ, но, поскольку, утвердить ее заключение очень проблематично, должны быть соблюдены следующие условия:

­ собрать комиссию из как можно более авторитетных экспертов;

­ организовать компанию PR.

Очень важно строго соблюдать все процессуальные нормы: Правильно зарегистрировать ОЭЭ, зафиксировать передачу заключения в комиссию ГЭЭ (лучше всего, послать заказным письмом с уведомлением о вручении и продублировать передачей лично в руки секретарю специально уполномоченного органа в сфере ГЭЭ, проследить, чтобы секретарь зафиксировал получение заключения ОЭЭ в книге регистрации входящих документов).

Правильно составить и оформить заключение ОЭЭ.

Проведение самой ОЭЭ сделать как можно более гласным.

В случае отказа от утверждения ОЭЭ и непринятия замечаний, высказанных экспертами ОЭЭ согласно действующему законодательству орган ГЭЭ должен дать мотивированное объяснение причин неутверждения заключения и непринятия замечаний. В случае отсутствия или неудовлетворительной мотивации можно подать иск о признании незаконными и необоснованными выводов ГЭЭ по основанию несоблюдения норм проведения ГЭЭ - неучет мнения общественности. Подобные прецеденты уже имели успех, правда, не в Липецке.

Таким образом мне видится основа механизма участия общественности в принятии решений в опоре на закон, аргументированные доводы и индивидуумов от общественности.

4.ПРАВОВОЙ АСПЕКТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛОЖЕННОГО МЕХАНИЗМА

Реализация предложенного механизма в правовом аспекте требует внесения изменения в действующие НПА, а также принятие новых НПА. При этом часть вопросов может быть решено на региональном уровне.

Процесс информирования общественности изложен в Положении об ОВОС (78). Он более "прогрессивен", то есть сложен и затратен для заказчика, чем предложенный мной, и, как показывает годовое существование данного Положения, заказчик не информирует общественность должным образом. Для усовершенствования процесса информирования следует внести поправки в Положение об ОВОС и принять соответствующий НПА на региональном уровне, например - регламент проведения процесса ОВОС в Липецкой области, в котором конкретно указать этапы, сроки, СМИ, в которых будет проводиться информирование общественности.

Раннее информирование общественности предусмотрено Положением об ОВОС (27), которое повсеместно не исполняется заказчиками/разработчиками проектов, причем, как показывает практика, они о нем даже не знают. Здесь уместна разработка норм-санкций материального характера, которые обяжут заказчика соблюдать Положение об ОВОС надлежащим образом. Действующее законодательство содержит общие нормы, предусматривающие санкции за несоблюдение природоохранных норм при проектировании и строительстве объекта, которые можно пытаться применять в этих целях до появления специальных норм. Пока подобные прецеденты мне неизвестны и ответственность за данное положение дел лежит на органах государственного экологического контроля. Именно они должны выступать истцами, формировать практику применения экологического законодательства, искать пути оживления "мертвых" экологических НПА.

Процесс проведения общественных слушаний не урегулирован даже Положением об ОВОС, поэтому здесь возможно принять соответствующий НПА на региональном уровне, который не будет противоречить федеральному. Здесь возможно два варианта - включить регламент проведения общественных слушаний в региональный регламент проведения ОВОС, и второй вариант - принятие отдельного Регламента проведения общественных слушаний на территории Липецкой области. Преимущество отдельного НПА в том, что общественные слушания в дальнейшем могут проводиться не только в рамках процесса ОВОС, но в иных случаях.

А вот предложение о проведении ГЭЭ только особо значимых проектов, а также всех конфликтных проектов требуют внесения существенных изменений в закон "Об экологической экспертизе". Ввиду того, что в настоящее время идут попытки пересмотреть закон для его смягчения, предлагать вносить изменение в закон "Об ЭЭ" опасно - могут принять не только мои предложения, но и свои под видом желания общественности пересмотреть закон.

Предложения по формированию экспертной комиссии требуют внесения незначительных изменений в Регламент о проведении ГЭЭ (32).

Предложения в сфере организации ГЭЭ носят в целом методический характер и могут быть оформлены в качестве методических указаний для проведения ГЭЭ, а также в виде изменений в регламент проведения ГЭЭ. Лишь небольшая часть предложений требует изменения Федерального Закона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Институты экологической экспертизы и ОВОС как процесса подготовки материалов для проведения экологической экспертизы требуют в правовом аспекте более детальной проработки и адаптации к реальным условиям. Но, как показывает анализ правоприменительной практики, экологическая экспертиза эффективна и при действующем законодательстве - проблема не в несовершенном специальном законодательстве, а в его несоблюдении. Следовательно, первично совершенствование системы реализации права, поскольку совершенствование законодательства, которое все равно не соблюдают, дело заведомо проигрышное. Совершенствование же системы реализации права возможно только при неутомимой и последовательной деятельности образованной общественности, которая будет порождать судебные прецеденты и требовать к себе должного уважения.

Таким образом, необходимо совершенствовать процедуру участия общественности в принятии решений - участия в виде дисциплинирующего и активизирующего фактора для лиц, ответственных за принятие решений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

Правовые, нормативно-технические и технические документы, стандарты, инструктивно-методическая литература

1. Водный Кодекс, 1995.

2. Градостроительный Кодекс РФ, 1998.

3. Земельный Кодекс РСФСР, 1991.

4. Лесной Кодекс, 1997.

5. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", 1991.

6. Закон РФ "Об экологической экспертизе", 1995.

7. Закон РФ "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства", 1992.

8. Закон РФ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", 1997.

9. Закон РФ "О животном мире", 1995.

10. Закон РФ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", 1995.

11. Закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии", 1999.

12. Закон РФ "Об особо охраняемых природных территориях", 1995.

13. Закон РФ "Об отходах производства и потребления", 1998.

14. Закон РФ "Об охране атмосферного воздуха", 1999.

15. Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Утв. Приказом Минприроды РФ от 29.12.95. № 539

16. Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. Утв. Минстроем РФ 24.04.95. № 18-39. РДС 11-201-95.

17. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Утвержден Минстроем РФ 29.10.96 № 18-77. СНиП 11-02-96.

18. Система нормативных документов в строительстве. СНиП РФ. - СНиП 11-01-95. Утвержден постановлением Минстроя России от 30.06.95 № 18-64.

19. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утв. Минприроды России 01.01.92..

20. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов. - М.: Международный центр обучающих систем, 1996.

21. Руководство по проектированию санитарно-защитных зон промышленных предприятий//ЦНИИГрадостроительства. - М.: Стройиздат, 1984.

22. Руководство по проведению ОВОС. - М.: МЦОС, 1996.

23. Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации. - М.: Минэкологии России, 1993.

24. Методика определения предотвращенного экологического ущерба. - М.: ГКЭ, 1999.

25. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте//ООН. - Женева, 1991.

26. Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы. Приказ Минприроды №392,1995.

27. Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. - ГКЭ, Управление ЭЭ, 2000.

28. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.96, N 698.

29. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы на территории Липецкой области. Утвержденное Постановлением Главы Администрации Липецкой области от 5.08.96, N 334.

30. Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений//Система нормативных документов в строительстве. Свод правил//СП 11-101-95. - М.: Утвержден постановлением Минстроя России от 30.06.95, № 18-63.

31. Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности. Утв. приказом Госкомэкологии РФ от 25.09.97 Nо 397.

32. Регламент проведения государственной экологической экспертизы. Утв. приказом Госкомэкологии России от 17.06.97, N 280.

Монографии, учебники

33. Азаров Г.И. Экологическое право России: Учебник для вузов/Азаров Г.И., Бедный О.П., Бринчук М.М. и др. - М., 1997.

34. Акции экологического движения: руководство к действию/Под ред. И. Халий - М., 1996.

35. Участие: Социальная экология регионов: Альманах. - 1999-2000. - М., 1999-2000.

36. Андрийцев В.А. Правовое обеспечение экологической экспертизы/В.А. Андрийцев. - Киев: "Будивельник", 1990.

37. Боголюбов С.А. Защита экологических прав: Пособие для граждан и общественных объединений/С.А. Боголюбов. - М.: ЦЭПР, 1996.

38. Боголюбов С.А. Комментарий к закону РФ "Об охране окружающей среды"/Боголюбов С.А. - М.: "Наука", 1997.

39. Брук И.И. Экологическая экспертиза и ОВОС/Брук И.И., Фомин С.А. - М.:МНЭПУ,1999.

40. Васильева М.И. Судебная защита экологических прав/М.И. Васильева. - М.: ЦЭПР, 1996

41. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1996 - 2000 г. - М.: ГКЭ, 1997.

42. Гришин Н.Н. Общественность и среда обитания/Н.Н. Гришин - М., 1997.

43. Доклад о состоянии окружающей среды в Липецкой области в 1996-2000 г. -- Липецк: ГКЭ, 1997.

44. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для вузов/ Ерофеев Б.В. - М.: "Юрист", 1996.

45. Лебедева А.Н. Природоохранное законодательство развитых стран: аналитический обзор. Ч.1. Право и система управления/Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. - Новосибирск, 1991.

46. Местное самоуправление: Нормативная база. - М.: Издательство "Деловой альянс", 1998.

47. Нестеров П.М. Экономика природопользования/Нестеров П.М. - М.: "Высшая школа", 1984.

48. Ли Норман. Экологическая экспертиза: Учебное руководство/Норман Ли - М.: «Экопрос», 1995.

49. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов/Петров В.В. - М.: "БЕК", 1996.

50. Хотулева М.В. Как организовать общественную экологическую экспертизу: Рекомендации для общественных организаций. 2-е изд., перераб./М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика - М.: Социально-экологический Союз, 1998.

51. Хотулева М.В. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра/М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика - М.: Социально-экологический Союз, 1998.

52. Хотулева М.В. Экологическая оценка и экологическая экспертиза/М.В. Хотулева, О.М. Черп, В.Н. Виниченко, Е.И. Заика - М.: Социально-экологический Союз, 2000.

Статьи

53. Гришин Н.Н., Елисеев Д.А. Экологическое сопровождение хозяйственной деятельности в России: ОВОС, экологическая экспертиза, экоаудит и другие виды ЭСХД/Гришин Н.Н., Елисеев Д.А.//Экологическая экспертиза. - 1995. - № 2.

54. Жаркова Ю.Г. В координационном совете ГЭЭ Минприроды России/ Жаркова Ю.Г.//Экологическая экспертиза и ОВОС - 1996. - № 1.

55. Жаркова Ю.Г. О проверке исполнения законодательства об экологической экспертизе правоохранительными органами/Жаркова Ю.Г., Кожихов Г.В.//Экологическая экспертиза и ОВОС - 1997. - № 2.

56. Злотникова Т.В. Совершенствование правового обеспечения ЭЭ в РФ/Т.В. Злотникова//Вестник межпарламентской ассамблеи. - СПб. - 1995. - №4.

57. Злотникова Т.В. Правовое обеспечение экологической экспертизы в Российской Федерации/Злотникова Т.В., Логинова Л.В., Ильина А.А.//Экологическая экспертиза. - 1995 - № 3.

58. Злотникова Т.В. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" в действии/Т.В. Злотникова//Экологическая экспертиза и ОВОС. - 1996. - №1.

59. Чегасов Г.С. О ГЭЭ/Г.С. Чегасов//Экологическая экспертиза и ОВОС. - 1996. - № 1

60. Чегасов Г.С. Система ГЭЭ/Г.С. Чегасов//Газовая промышленность. - 1993. - № 10.

Диссертации

61. Азаров Г.И. Правовые вопросы организации и деятельности общественных инспекций по охране природы: Дис….канд. юр. наук: 12.00.06. - Утв. 06.10.82. - М., 1981.

62. Андрейцев В.А. Правовые вопросы экологической экспертизы проектов: Дис….канд. юр. наук: 12.00.06. Утв. 29.05.85., 1984.

63. Попков В.В. Правовой режим экологической экспертизы: Дис….канд. юр. наук: 12.00.06. - Саратов, 1997.

Периодическая печать

ЖУРНАЛЫ:

64. "Экологическая экспертиза".

65. "Экологическая экспертиза и ОВОС".

66. "Промышленное и гражданское строительство".

67. "Бюллетень Московского ИСАР".

68. "Экологическое право".

69. "Экотерра".

70. "Бюллетень юристов, защищающих общественные экологические интересы".

ГАЗЕТЫ:

71. "Российская газета".

72. "Российские вести".

73. "Зеленый мир".

Интернет

74. Сайт общественной организации "Эколайн" www.ecoline.ru.

75. Сайт Дудниковой А.Г. "Экологическая экспертиза: участие общественности в принятии решений" www.lipetsk.ru/~expert.

Социологические интервью и беседы со специалистами

76. Моисеев Роберт Савельевич, директор Камчатского института экологии и природопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук, г. Петропавловск-Камчатский.

77. Казаков Владимир Николаевич, начальник отдела государственной экологической экспертизы Государственного комитета по охране окружающей среды Камчатской области, г. Петропавловск-Камчатский.

78. Куренков Николай Семенович, старший научный сотрудник Камчатского института экологии и природопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук (с 1989 по 1999  заместитель председателя Государственного комитета по охране окружающей среды Камчатской области), г. Петропавловск-Камчатский.

79. Чернягина Ольга Андреевна, старший научный сотрудник Камчатского института экологии и природопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук, исполнительный директор Камчатской лиги независимых экспертов, г. Петропавловск-Камчатский.

80. Романова Людмила Сергеевна, инженер-картограф, директор некоммерческой экологической организации «Гармония», пос. Термальный Елизовского района.

81. Ширков Эдуард Иванович, кандидат экономических наук, заведующий лабораторией Камчатского института экологии и природопользования Дальневосточного отделения Российской академии наук, г. Петропавловск-Камчатский.

82. Лазарев Геннадий Александрович, кандидат сельскохозяйственных наук, директор Камчатской лесной опытной станции Дальневосточного научно-исследовательского института лесного хозяйства, г. Петропавловск-Камчатский.

83. Мельник Анатолий Павлович, горный инженер-геофизик, г. Елизово.

84. Кочетов Валерий Петрович, исп. директор некоммерческой организации «Независимая защита», г. Вилючинск.

85. Григорьева Валентина Тимофеевна, председатель Городской ассоциации народов Севера, г. Петропавловск-Камчатский.

86. Ольга Константиновна Гопа, сотрудник экологической службы Камчатгазпрома (ранее работала во Всероссийском обществе охраны природы и в отделе государственной экологической экспертизы), г. Петропавловск-Камчатский.

Специалисты других регионов России и из США:

87. Дэвид Гордон, Тихоокеанский центр окружающей среды и ресурсов, США.

88. Печенюк Олег Викторович, директор некоммерческой организации «Независимая экологическая экспертиза», г. Бишкек, Киргизия.

89. Краснов Алексей Николаевич, руководитель Агентства экологических экспертиз, г. Нижний Новгород.

90. Бандорин Леонид, правительство г. Москвы.

91. Богдан Ирина, юрист, преподаватель, г. Хабаровск.



ПРИЛОЖЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

17 мая 2000 г.

Центральный районный суд г. Челябинска в составе:

председательствующего Загвоздкиной Л.Ю.

народных заседателей Булычевой Л.А., Тамбовцевой Г.М.

с участием прокурора Малышевой О.П.

при секретаре Михалевой М.Ю.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Челябинской природоохранной прокуратуры в интересах Челябинского управления лесами, Шершневского лесхоза, КТОС ЧЗиП, по заявлению Адамовой Зои Николаевны к Государственному комитету по охране окружающей среды г. Челябинска о признании незаконными и необоснованными выводов экологической экспертизы,

установил:

Постановлением номер 564-п от 24.04.1998 г. главы г. Челябинска ЗАО Концерну "Территория" предоставлен земельный участок площадью 0,33 га в краткосрочную аренду для проектирования и строительства десятиэтажного жилого дома с восемнадцатью боксами для автомашин по ул. Лесопарковой в Центральном районе г. Челябинска проведена государственная экологическая экспертиза и выдано положительное заключение от 12.01.1999 г.

Прокурор Челябинской природоохранной прокуратуры в интересах Челябинского управления лесами, Шершневского лесхоза, КТОС ЧЗиП и Адамова З.Н. обратились в суд с заявлениями о признании неправомерными выводов вышеуказанного положительного заключения государственной экологической экспертизы, ссылаясь на неполноту таковой и проведенной с нарушением действующего законодательства обо охране окружающей природной среды.

В судебном заседании прокурор, представители Шершневского лесхоза Гавришев В.В. и Пинаева С.Н., представитель КТОС ЧЗиП Иванов А.И. и истица Адамова З.Н. заявленное требование поддержали. В обоснование иска пояснили, что при вынесении Комитетом положительного заключения по проекту не учтено антропогенное воздействие на окружающую природную среду, не определена полнота выявления масштабов прогнозируемого воздействия бытовыми и производственными отходами, образующимися в результате строительства и эксплуатации строящегося дома вблизи Городского бора - памятника природы, не определена экологическая обоснованность допустимости данного воздействия, достаточность мер по предотвращению вредного воздействия отходов на состояние Городского бора и окружающую среду. В заключении вообще отсутствует характеристика определения объекта по отношению к Городскому бору. При производстве экспертизы и вынесении заключения по проекту не учтено общественное мнение по вопросу указанного строительства.

Представитель Шершневского лесхоза Гавришев .В.В пояснил, что строительство десятиэтажного жилого дома с боксовыми автостоянками на 18 машиномест вблизи Городского бора приведет к увеличению антропогенных нагрузок на бор, который и в настоящее время находится в неудовлетворительном состоянии из-за увеличения посещаемости его населением.

Представитель Челябинского лесхоза в суд не явился, просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель Государственного комитета по окружающей среды г. Челябинска Корбут А.В. иск не признал, указав, что экспертиза по рабочему проекту ЗАО Концерна "Территория" "Многоэтажный жилой дом по ул. Лесопарковой Центрального района" проведена в соответствии с требованиями действующего законодательства. Решение вопроса о возможности строительства дома без ущерба природе, в частности Городскому бору, при производстве экологической экспертизы проекта не требовалось.