Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы.

В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система нацио-нального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологиче-ских организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, уста-навливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет.

В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к много-целевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и коор-динация, и только потом - вододеление.

Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водо-хозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.

Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресур-сов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гиб-кость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между ли-цами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологиче-ских режимах.

E. Сотрудничество: некоторые примеры

1. Североамериканский опыт

США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША суще-ствуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных аме-риканцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных сис-тем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у ара-бов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют опреде-ленные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование во-ды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судо-ходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресур-сами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой доволь-но сложную задачу.

Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных про-ектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуата-ции, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют од-ну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблю-далась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом региональ-ного совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные коми-теты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преоб-ладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между шта-тами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было до-пущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказа-лось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать коле-бания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздейст-вие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональ-ное распределение воды для низовьев.

В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное эко-номическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая сре-да рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалисти-ческую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.

С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно су-дебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к боль-шой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.

Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых мето-дов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи шта-ты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к соз-данию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.

2. Три конкретных примера в США

Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бас-сейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.

В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению кон-фликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные кон-фликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, вклю-чающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологиче-ской системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.

Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установ-лены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персо-нала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучши-лось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.

Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также по-пытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с ба-зисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные ак-ты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, междуна-родные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное прави-тельство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структур-ным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутст-вие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль.

Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была соз-дана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды пре-доставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом.

ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и органи-зации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укре-пить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных за-сух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, при-чем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации.

3. Опыт Канады

Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг сто-ка, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет ко-миссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным со-глашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Мани-тобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах.

Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функцио-нирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков уч-тены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи.

4. Другие международные примеры

C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Дан-ные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой стра-ны.

Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функциониро-вала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Дос-тижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирри-гацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опы-та, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функциониро-ваниеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки.

В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межпра-вительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре по-следовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохо-зяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структу-ра функционировала недостаточно хорошо.

Как отмечает Фредериксен и другие, существует мало сомнений в том, что со-глашение, заключенное более 40 лет назад по р. Инд, было очень важным для обеспе-чения региональной безопасности и последующего экономического развития Пакиста-на и Индии. После отделения Пакистан стал государством низовьев. Внутренняя про-блема превратилась в международную проблему трансграничных водных ресурсов. То же самое произошло в 1990-х гг. в бассейне Аральского моря в Центральной Азии. Рас-пределение водных ресурсов рек Инд, Джелум, Чинаб, Рави, Беас и Сатледж в Пенджа-бе и Синде стало основной причиной напряженных отношений между Индией и Паки-станом. Очень вероятно, что данная ситуация привела бы к крупному конфликту. Со-глашение и процесс переговоров предотвратили конфликт. Соглашение соблюдалось даже во время периодов конфликтов между Пакистаном и Индией. Выводы, сделанные на основе этого конфликта, имеют большое значение для управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов.

При поддержке третьих сторон, Индия и Пакистан перешли от позиционных пе-реговоров к переговорам, основанным на интересах. Первоначально Пакистан потребо-вал арбитража, а Индия отказалась от этого и настаивала на специальном суде. Обе стороны использовали классические подходы позиционных переговоров.

Вместо этого, по предложению Дэвида Лилиентала из TVA, был начат процесс с медиацией Всемирного банка. Первоначально идея состояла в том, чтобы при помощи технических исследований определить оптимальное использование и стимулировать совместное функционирование рек. После долгого пребывания в тупике ситуация сме-нилась разработкой творческих решений о распределении воды по предложению банка, выдвинутого в ответ на запрос сторон. Хотя оптимальное техническое решение и не смогло взять вверх, были начаты переговоры на основе общей технической и инженер-ной стоимости интегрированной оценки. Творческие варианты, которые увеличили сферу вопроса, были разработаны в результате взаимодействия данной экспертизы и действительно начались обсуждения о распределении выгод, а не только о распределении водных ресурсов.

Всемирный Банк в качестве третьей стороны предоставил ресурсы и возмож-ность производства ресурсов. Также была предоставлена экспертиза и в области разви-тия водных ресурсов. Таким образом, переговоры перешли от позиционного арбитража к совместному решению проблем при медиации третьей стороны, и обратно к точке пе-ресечения медиации и арбитража. Принятое решение состояло в том, чтобы распреде-лить восточные и западные водные ресурсы, установить переходный период, во время которого могли быть построены связующие каналы, предоставить Индии средства для строительства и выработки международного капитала для последующего финансиро-вания других компонентов проекта, включая строительство водохранилища для Паки-стана. Кроме финансовых ресурсов, усилия Всемирного банка были продолжены, по-скольку можно было увеличить количество доступной воды.

Часть V: Заключение

Исторически вода чаще играла роль средства создания сообществ, а не причины войны. Психологическая, символическая, экономическая и функциональная роль воды в деятельности человека является общей для всех культур. Вода доказала свою способ-ность объединения сторон даже в ситуациях, в которых стороны не желают разговари-вать друг с другом. Вода предлагает мощное средство решения проблем, имеющих ог-ромное значение для жизнедеятельности человека.

В настоящее время расходы на ответные меры, такие как деятельность «голубых касок» и гуманитарная помощь, растут намного быстрее, чем расходы на предотвраще-ние или снижение частоты и интенсивности возникновения чрезвычайных ситуаций. Например, бюджет UNDP и Организации гуманитарной помощи ООН сейчас почти одинаков. Этот дисбаланс между превентивными и реактивными действиями настолько важен, что многие в настоящее время призывают к созданию «культуры предотвраще-ния». Даже военные организации начинают понимать этот дисбаланс. Например, лица, разрабатывающие политики, теперь говорят о предупредительной защите и использо-вании военных ресурсов для укрепления наций. Многие традиционные дипломатиче-скиедепартаментытеперьпереходяткпревентивнойдипломатии.

Инвестиции в разработку водной политики являются инвестициями в предот-вращение и сокращение чрезвычайных ситуаций и конфликтов. Многие исследователи отмечают, что инвестиции в управление водными ресурсами могут рассматриваться как политика экономического страхования и способствовать фактическому уменьшению средств, требуемых для устранения последствий конфликтов. Они могут способство-вать прекращению потока беженцев; снизить частоту и интенсивность чрезвычайных гидрологических бедствий, а также человеческие и социальные затраты в результате этих событий; снизить возможность и желание извлекать политические выгоды из чрезвычайных ситуаций.

Межведомственные и межотраслевые проблемы станут играть более важную роль в развитии в целом, и в водных инвестициях в частности, особенно по сложным многоцелевым проектам. Опыт показывает, что ключ к успешным многоцелевым про-ектам состоит в ранней разработке творческих альтернатив и развитии чувства прича-стности среди заинтересованных сторон и к альтернативам, и к процессу, в рамках ко-торого данные альтернативы были разработаны. Данные аспекты имеют даже большее значение, чем исследование воздействия на окружающую среду. Они означают инте-грацию этих проблем еще на стадии их формулирования, как по общественным, так и по частным проектам.

Исследовав примеры международных переговоров по экологическим вопросам, Оран Янг, видный исследователь деятельности международных организаций, отмечает, что создание международных режимов управления природными ресурсами требует сознательных усилий, выходящих за рамками непосредственного вмешательства. Он утверждает, что «организационное проектирование проявляется как процесс регулиро-вания сложных переговоров для достижения последовательных и социально предпоч-тительных результатов». Наиболее важные выводы из успешных примеров включают создание возможностей, которые часто имеют внешний характер по отношению к про-цессу переговоров, выход за рамки традиционных дистрибутивных (позиционных) пе-реговоров в направлении интегрированных переговоров, мобилизация руководства, уп-рощение процесса реализации. Данный анализ и выводы из практического опыта, опи-санного выше, являются основными положениями переговоров при участии посредни-ков и управлении конфликтами.

Наши знания о водных ресурсах продолжают подталкивать нас к видению новых способов и средств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Некоторые из ключевых задач включают вы-явление и переговоры о взаимных интересах и поиски путей расширения сферы рас-сматриваемых вопросов, а также интеграцию управления ресурсами вне политических границ. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования природных водных ресурсов, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности ста-новится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дис-куссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Дейст-вительно, гибкость имела большое значение для успеха переговоров о заключении ме-ждународных экологических соглашений.

Профессиональное водное сообщество уже давно говорит о том, что суть вопро-са хорошего управления водными ресурсами состоит в бассейновом управлении. Сюда относится техническое увеличение водоснабжения и управление требованиями на воду. На современном языке это означает координацию и интеграцию деятельности в вер-ховьях и низовьях в пределах единой водной экосистемы. Такое управление может спо-собствовать достижению соглашений между странами бассейна. Как отмечают некото-рые исследователи, те аспекты, которые, как кажется, создают конфликт, могут помочь в достижении соглашений. Например, колебание водного цикла создает возможность для управления различными объемами в разное время для различных целей, вода мо-жет быть перемещена на большие расстояния, географические различия между страна-ми бассейна могут использоваться как преимущества, экономическая ценность воды предоставляетпочтинеограниченноеколичествотворческихмоделейторговли.

Создание совместных организаций и соглашений по трансграничным водным ресурсам занимает время. Часто этот процесс начинается с информационного обмена, затем продолжается разработка соглашений после создания начальных организацион-ных структур. Наличие компетентной технической поддержки может иметь большое значение для развития сотрудничества, а большая гибкость и простота дает лучший шанс для сотрудничества.

Очень часто путь к сотрудничеству начинается с информационного обмена. Од-нако соглашения о вододелении и совместном использовании не являются абсолютны-ми, они продолжают развиваться после создания начальных совместных организаций.

Данные организации обеспечивают безопасную среду для переговоров. Опыт показы-вает, что компетентная техническая поддержка может иметь огромное значение для развития сотрудничества и что большая гибкость и простота дают больший шанс для сотрудничества.

Комплексное планирование может обеспечивать «профессионализм, объектив-ность и потенциальную информацию, полезную для выявления участия тех, кто недос-таточно вовлечен в разработку более справедливых планов». Однако сущностью бас-сейнового управления становится процесс и управление переговорами между заинтере-сованными сторонами.

Один из участников развития водохозяйственных организаций в США предлага-ет интересную идею. Он отмечает, что в большой степени концепция бассейнового управления возникла на основе национальной аналитической модели, что показывает использование таких слов, как «согласованный» и «комплексный». Хотя эта модель могла бы стать образцом идеального состояния, независимо от того, какую форму она принимает, она не соответствует реальности. Реальное бассейновое управление выхо-дит за рамки единой администрации и рациональных аналитических моделей для диа-лога и переговоров между заинтересованными сторонами бассейна. Данная ситуация ведет к сотрудничеству и интеграции, а не только к координации. Роджерс отмечает, что «подходы, основанные на теории игр, которая рассматривает ситуации от «чисто-го» конфликта до «чистого» сотрудничества, … не привели непосредственно к выра-ботке норм для принятия решений по конфликтам, подобным возникающим в между-народных речных бассейнах. В результате поле все больше зависело от подходов, ори-ентированных на процесс».

Опыт урегулирования водных конфликтов различных уровней, внутри или меж-ду странами, показывает важность постоянного участия в проектах и переговорах лиц, принимающих решения, а также технических специалистов. В результате вопросы, по-тенциально важные для достижения соглашения или даже возможности выполнения соглашения, не будут упущены - например, физические параметры, такие как колеба-ния стока во времени и пространстве - что позволит избежать использования завышен-ных или заниженных базисных линий, объемов грунтовых вод, качества воды и других экологических аспектов, а также понять функционирование природной системы и ис-кусственных систем, технических достижений, экономических параметров, политиче-ских параметров, механизмов реализации и др.

Многие исследователи отмечают, что для урегулирования конфликтов требуется политическая воля, которая была проявлена в бассейнах Замбези, Меконга и Инда. Другие заявляют, что ничего не может произойти без основного политического согла-шения о сложных конфликтах. Однако существуют признаки того, что вода может спо-собствовать развитию диалога, и часто это происходит в ситуации, когда никакого дру-гого диалога не существует, как, например, на Ближнем Востоке или Кипре. Вода мо-жет укреплять доверие и объединять стороны. Она может стать средством исправления образа другой стороны как агрессора и источника зла. Несмотря на то, что вода редко может привести к урегулированию более широких аспектов споров, вода часто предос-тавляет наиболее существенные и легитимные возможности для обсуждений.