Анализ влияния государственных и муниципальных заказов на экономику

Объем и количество дополнений и изменений, внесенных в первоначальную редакцию указанного законодательного акта, свидетельствуют о недостаточном качестве его проработки, а частота внесения в него изменений и дополнений создает существенные проблемы в реализации норм.

Имея организационно-техническую направленность, Закон № 94-ФЗ предусматривает значительное число бланкетных норм, из которых урегулированы с существенным нарушением сроков - 65,5 %, не урегулированы до настоящего времени - 24,1 %. Наличие пробелов в правовом регулировании допускает субъективное толкование норм закона в процессе правоприменительной практики, существенно повышает риски неэффективного использования бюджетных средств и коррупционные риски.

Существенной новацией закона является введение в практику размещения заказов начальной цены контракта. Однако определение данного термина в Законе № 94-ФЗ, равно как и других нормативных правовых актах, не раскрыто. Использование этой категории недостаточно для оценки и сопоставления индексов цен производителей и потребительского рынка, оперирующего ценой единицы продукции.

Результаты анализа свидетельствуют, что вследствие системных ошибок Закона № 94-ФЗ из 7 поставленных в нем целей достигнута только цель повышения прозрачности и гласности процедур размещения заказов для государственных нужд, а по отношению ко всей системе закупок он создал отрицательный синергетический эффект.

Нормативно не урегулированы единые для всех контрольно-надзорных органов подходы по контролю за законным и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на закупки, классификация нарушений и соответствующая ей ответственность органов и должностных лиц за нарушения (злоупотребления) на всех этапах управления закупками, а также способы доказательства вины и меры ответственности, что значительно усложняет реализацию мер по борьбе с коррупцией.

Архитектура управления закупками для государственных нужд требует существенной систематизации и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, уточнения закрепленных сфер деятельности.

Проведенный анализ исполнения функций уполномоченными федеральными органами исполнительной власти свидетельствует о следующем:

- Минэкономразвития России, осуществляющее выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, ограничивает свою деятельность исключительно регулированием размещения заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом предложения Минэкономразвития России о включении планирования закупок в бюджетный процесс не реализованы.

- Представляемые в Правительство Российской Федерации доклады о результатах мониторинга действующей системы размещения заказов носят информативный характер, а рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны;

- Федеральная антимонопольная служба ограничивает свою деятельность только контролем за размещением заказов;

- Рособоронзаказ является единственным органом, который проводит системный контроль эффективности функционирования действующей системы заказов для нужд обороны, безопасности и правопорядка, охватывающий все элементы системы заказов (планирование, размещение, контрактация, ценообразование, контроль качества, контроль исполнения обязательств);

- Федеральная служба по тарифам, осуществляя правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен, обеспечивает повышение экономической эффективности использования бюджетных средств, однако ряд функций (в частности, регистрацию цен) исполняет за рамками действующего правового поля.

Анализ правоприменительной практики закупок продукции (работ, услуг) федеральными органами исполнительной власти (государственными заказчиками) свидетельствует о недостаточном качестве управления системой на ведомственном уровне, а наличие общих недостатков в деятельности - о системном характере проблемы.

Из 3 проверенных федеральных органов исполнительной власти низкое качество научно-методического обеспечения деятельности и неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на указанные цели, отмечается в Минэкономразвития России и в Минобороны России.

Достигнутые результаты большинства НИР в указанных федеральных органах исполнительной власти в практической деятельности не используются. Причем в Минобороны России только на цели научно-методического обеспечения действующей системы заказов вооружения, военной и специальной техники выделено по законченным и ведущимся научно-исследовательским работам 235,5 млн. рублей. Для сравнения, в Минэкономразвития России эта сумма за 3 года составила 31,1 млн. рублей.

В результате имеющих место системных проблем в действующей системе закупок для государственных нужд в ходе проведенного анализа установлены следующиенегативные тенденции:

- устойчивая тенденция роста нарушений при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд с незначительным изменением структуры;

- создание условий снижения качества продукции и повышения рисков закупки контрафактной продукции;

- перемещение коррупционных рисков в сферу планирования закупок со значительным сокращением возможности их установления и доказательства;

- значительное сокращение конкуренции в секторе государственного рынка и усиление тенденций его монополизации;

- значительные, не связанные с монетарными факторами, темпы роста индексов цен производителей вследствие мультипликативного эффекта включения в себестоимость продукции трансфертов (бюджетных, рыночных инфраструктурных) на всех этапах, начиная с добычи сырья и заканчивая финальным изделием, а также непроизводительных расходов в сфере обращения при движении продукции от производителя к покупателю;

- нерациональное распределение ресурсов (финансовых, трудовых, интеллектуальных и др.) в пользу непроизводственной сферы (банковской, финансовой, консалтинговой, обращения и т. д.) в ущерб сфере производства и формирование в ней финансовой базы коррупции, а также сохранение деформированной структуры экономики с тенденцией сокращения доли реального сектора;

- снижение экономической эффективности системы закупок для государственных нужд по показателю эффекта от размещения заказов.

Действующая система закупок для государственных нужд не обеспечивает реализацию регулирующей роли государства, в том числе:

- создание стимулов для всех экономических агентов государственных закупок;

- поддержка стратегически важных отраслей и производств;

- повышение эффективности управления стоимостью товаров (работ, услуг);

- переход к методологии стратегического управления в условиях постоянных внешних изменений, инноваций и неустойчивой внешней среды;

- переход от управления текущей эффективностью системы к управлению потенциалом этой эффективности.

государственный муниципальный заказ

3.2 Рекомендации по совершенствованию системы заказов для государственных и муниципальных нужд

В целях совершенствования системы заказов для государственных нужд, гарантированного обеспечения исполнения государственных функций и социальных обязательств, а также развития реального сектора экономики целесообразно:

1. Внести в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ изменения и дополнения, предусматривающие:

- исключение норм, не связанных с установленной сферой регулирования;

- возможность применения мер государственной поддержки стратегически важных отраслей и производств (таких как переход от покупки продуктов питания к договорам на производство и переработку сельскохозяйственной продукции отечественными производителями с авансированием за счет бюджетных средств);

- применение многоэтапных конкурсов при размещении заказов на научно -техническую и технически сложную продукцию;

- переход от начальной цены контракта к начальной цене единицы продукции;

- фиксацию цен только на технически простую продукцию и только по договорам прямой поставки;

- механизм размещения заказов, предусматривающий государственное регулирование и контроль за ценами при производстве продукции (работ, услуг), а также на продукцию производителей, занимающих монопольное либо доминирующее положение на рынках определенного товара (включая межпроизводственные связи);

- исключение аукционной формы размещения заказов на технически сложную продукцию (работы, в том числе строительно-монтажные, услуги), производство которой предъявляет повышенные требования к квалификации исполнителей;

- права и обязанности организаторов торгов предъявлять и проверять соответствие участников торгов квалификационным требованиям (наличие собственных производственных мощностей, квалифицированного персонала, опыта работы, системы управления качеством, деловой репутации, финансовое состояние);

- освобождение поставщиков продукции (работ, услуг) от непроизводительных финансовых обременении, связанных с заключением и исполнением условий государственных контрактов;

- исключение участия в поставках продукции (работ, услуг) посреднических организаций либо ограничение размера агентского вознаграждения указанным организациям от оптовой цены производителя продукции (работ, услуг).

2. Урегулировать специальными нормами правоотношения, возникающие в процессе управления закупками для государственных нужд, рассматривая их в качестве инвестиций в реальный сектор экономики, предусмотрев:

- переход на планирование закупок для государственных нужд на среднесрочный период (5-10 лет) в составе прогнозов социально-экономического развития;

- использование в бюджетном процессе планов закупок бюджетополучателей в качестве обязательных приложений к бюджетным заявкам на очередной год и плановый период, представление сведений об исполнении планов закупок главными распорядителями средств федерального бюджета в составе отчетов об исполнении бюджета за финансовый год, а также в докладах о результатах и основных направлениях деятельности;

- переход на одноканальную систему финансирования, в том числе и на цели инновационного развития реального сектора экономики, через объемы ассигнований и цены на продукцию (работы, услуги) для государственных нужд;

- соответствие бюджетной классификации расходов федерального бюджета товарным группам номенклатуры закупаемой продукции (работ, услуг) для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;

- механизм выделения бюджетополучателям бюджетных ассигнований на закупку продукции (работ, услуг) для государственных нужд в случае превышения фактического уровня инфляции над плановыми показателями, используемыми при составлении проекта бюджета;

- механизм обеспечения производителей продукции (работ, услуг) для государственных нужд в ходе исполнения бюджета необходимыми оборотными средствами.

Предусмотреть систему налоговых льгот, преференций и механизм их реализации, как инструмент государственной патерналистской политики, проводимой в интересах отечественных производителей продукции (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающий высокий уровень мотивации участия в государственном секторе рынка.

Разработать диверсифицированную систему размещения заказов для государственных нужд, основанную на объективной оценке состояния сектора государственного рынка (соотношение спроса и предложения, развитие конкуренции, степень монополизации и т. д.), условий разработки, производства и обращения продукции, а также состояния реального сектора экономики, ориентированного на производство материальных средств для государственных нужд и смежных отраслей, а также с учетом мер государственной поддержки стратегических отраслей и производств.

Создать систему государственных контрактов, обеспечивающих в общей части баланс прав и ответственности заказчика и поставщика, условия обеспечения исполнения взаимных обязательств в рамках управления государственным контрактом, а также в специальной части отражающих специфику отраслевых и иных особенностей разработки, производства и обращения продукции, принятой системы ценообразования и финансирования (авансирования) работ и освобожденных от обременении обеспечения исполнения условий контракта, влияющих на рост некомпенсируемых затрат на производство и реализацию продукции.

Законодательно закрепить принципы и механизмы ценообразования на основе объединения систем учета и калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг), бухгалтерского и налогового учета, адаптированные к отраслевым особенностям производства и реализации продукции, регулирующие порядок первичного распределения выручки и обеспечивающие формирование внутренних источников инвестиций, а также исключение непроизводительных затрат на всех стадиях движения товаров, начиная с добычи и заканчивая производством финальных изделий, а также при движении готовых изделий от производителя к потребителю в сфере обращения.

Предусмотреть гибкую систему цен, позволяющую в зависимости от степени развития конкуренции и установления рыночного равновесия использовать различные модели цен, обеспечивающие полное возмещение издержек производства и получение прибыли при условии минимизации финансовых рисков заказчика и производителя, включая механизмы установления цен, сложившихся на функционирующем рынке, и способы формирования цены с использованием традиционных (затратных) методов ценообразования в условиях монопольного (доминирующего) положения производителя, а также с возможностью перехода на эффективные методы ценообразования.

Оптимизировать архитектуру управления государственными закупками с четким разграничением полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию, планированию объемов, размещению, управлению контрактами, ценообразованию, финансированию, учету и отчетности системы государственных закупок. Централизовать систему контроля и мониторинга (в том числе статистического наблюдения) и аудита государственных закупок, отказаться от практики докладов уполномоченными федеральными органами исполнительной власти о достигнутых результатах в закрепленной сфере деятельности.

Заключение

В настоящее время в России происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства-заказчика и подрядчиков - хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок.

В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете, все более актуальной становится проблематика организации «экономики государственного заказа», то есть формирования организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов.

Реализация административной реформы (Федерация, регионы, муниципальные образования) остро ставит проблему необходимости активных организационных преобразований на рынке государственных заказов. В настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению государственного заказа.

На региональном и муниципальном уровне тенденция к централизации деятельности по размещению государственных заказов в значительной степени связана с необходимостью консолидации ресурсов (особенно на уровне областных центров) для создания инфраструктуры для проведения конкурсных торгов.

На федеральном уровне наиболее показателен пример системы государственного оборонного заказа (гособоронзаказ). Объем гособоронзаказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%. В то же время при таком росте объемов средств часть из них использовалась неэффективно или вовсе оставалась неосвоенной.

Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.

Список использованных источников

1 Гринчук, О. С. Государственный (муниципальный) заказ: особенности регулирования / О. С. Гринчук // Современное право, 2012. - № 12. - С. 25-29.

2 Бордунова, С. А. Правовые проблемы регулирования государственных и муниципальных заказов / С. А. Бордунова // Право и экономика, 2012. - № 6. - С. 4-9.

3 Евраев, М. Я. Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности / Евраев М. Я., Писенко К. А. // Финансовое право, 2008. - N 8. - С. 22-29.

4 Евраев, М. Я. О реформе государственного и муниципального заказа [Текст] / М. Я. Евраев // Финансовый справочник бюджетной организации, - 2008 N 0. - С. 12-15.

5 К вопросу о размещении государственных и муниципальных заказов // Журнал российского права, 2012. - № 3. - С. 123-130

6 Капитонова, Е. А. Концепция реформирования государственного заказа от ФАС России: взгляд со стороны практики / Е. А. Капитонова // Гражданин и право, 2012. - № 6. - С. 63-70.

7 Кичик, К. В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / К. В. Кичик. - М. : [Б. и.], 2012. - 31 с. - С дис. можно ознакомиться в науч. б-ке Моск. гос. ун-та им. М. В. Ломоносова.

8 Климанов, В. В. Бюджетные закупки на региональном и муниципальном уровне: нововведения и перспективы / В. В. Климанов, А. В. Алтынцев // Финансы, 2010. - N 3. - С. 15-18.

9 Ладугина, Д. В. Правонарушения в сфере государственных и муниципальных заказов / Д. В. Ладугина // Государственная власть и местное самоуправление, 2012. - № 8. - С. 41-45.

10 Мирзанурова, Н. Государственные и муниципальные заказы : расходование бюджетных средств / Н. Мирзанурова // Законность, 2010. - N 7. - С. 38-41.

11 Молчанов, Ю. Эффективность государственного оборонного заказа / Ю. Молчанов // Законность, 2012. - № 7. - С. 48-51. - Библиогр. в сносках.

12 Немченко, Э. В. Развитие законодательства Российской Федерации о размещении государственных и муниципальных заказов : местное самоуправление / Э. В. Немченко // Аграрное и земельное право. - 2010. - N 4. - С. 30-34.

13 Покидова, Е. В. Государственный и муниципальный заказы: бумажные нюансы / Е. В. Покидова // Налоговый вестник, 2011. - N 7. - С. 6-12.

14 Савельев, А. Б. Некоторые проблемы признания недействительными размещения государственного (муниципального) заказа, проводимого в форме торгов / А. Б. Савельев // Юрист, 2010. - N 7. - С. 69-72.

15 Савина, С. В. Основания и порядок осуществления государственного контроля за организацией и проведением конкурсов при размещении государственных и муниципальных заказов / С. В. Савина // Право и экономика 2008. - N 6. - С. 19-24.

16 Салащенко, А. Размещение государственных заказов на товарных биржах: мертвая норма действующего законодательства или норма будущего для рынка госзакупок? / А. Салащенко // Рынок ценных бумаг, 2011. - N 24. - С. 72-74.

17 Степкин, С. П Закон о закупках во многом действует не в интересах участников размещения заказа / С. П. Степкин // Право и экономика, 2012. - № 7. - С. 4-9.

18 Сушков, С. Ю Актуальные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов в форме электронных торгов / С. Ю. Сушков // Финансы и кредит, 2011. - N 45. - С. 63-65.

19 Точилин, Р. Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов / Р. Ю. Точилин // Право и экономика, 2010. - N 6. - С. 13-16.

20 Федоров, А. Преимущественные условия участия в размещении заказов для государственных и муниципальных нужд / А. Федоров // Хозяйство и право, 2012. - № 8. - С. 23-31.

21 Шелленберг, О. П. О правовом оформлении государственных и муниципальных услуг в Федеральном законе "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" / О. П. Шелленберг // Законодательство, 2012. - N 11. - С. 59-64.

22 Щербаков, И. В. Защита прав и законных интересов участников размещения государственных и муниципальных заказов в административном порядке / И. В. Щербаков // Современное право, 2010. - N 7. - С. 92-97.

Размещено на Allbest.ru