Максимальные возможности прокъюремента

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В современном понимании управление представляет собой процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов. С этой точки зрения управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд также представляет собой процесс взаимодействия субъекта и объекта управления. В качестве субъекта управления выступает государственный или муниципальный заказчик, а также уполномоченные ими получателей бюджетных средств. Заказчик закупает товары, работы и услуги за счет средств налогоплательщиков. Эти средства аккумулируются в федеральном государственном бюджете, в государственных бюджетах субъектов РФ, муниципальных бюджетах, а также в бюджетах федеральных и региональных государственных внебюджетных фондов. Отсюда вполне логичным является вывод о необходимости эффективного использования общественных средств, выделяемых на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, в интересах каждого члена общества. Более того, каждый налогоплательщик должен иметь возможность осуществлять контроль (непосредственно или через представительные органы государственного управления и местного самоуправления) за расходованием этих средств. Объектом управления данного процесса является система формирования, размещения и исполнения государственного заказа. В данном случае речь скорее идет о государственном регулировании, поскольку органы государственной власти устанавливают для хозяйствующих субъектов, участвующих в данном процессе, лишь общие правила поведения на рынке государственных и муниципальных закупок, руководствуясь законодательными нормами, и не обладают всей полнотой административной власти. Главной целью системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование бюджетных средств и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа. Уровень достижения этой цели и определяет, по нашему мнению, эффективность системы управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд - это система, которая с одной стороны ориентирована на рынок, а с другой стороны рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию конкурентной среды, как на макро, так и на микроуровне. Эти меры определены, прежде всего, в антимонопольном законодательстве, законодательстве о конкурсах и иных способах закупок продукции для государственных и муниципальных нужд. На современном этапе развития государства отмечается политическая стабильность, устойчивый рост экономики, повышение уровня жизни населения. Укрепляется международный авторитет нашего государства, его роль в системе мировых политических и экономических отношений. Достижение прогресса во всех направлениях развития страны происходит благодаря эффективности государственного управления. Заметное место в системе государственного управления занимает сфера государственного заказа, являющаяся действенным инструментом регулирования экономических и социальных процессов. Проведены существенные преобразования, призванные повысить эффективность государственных закупок. Наиболее важным шагом в этом направлении явилось принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В рамках реализации норм этого закона на федеральном уровне и в регионах России был проведен огромный комплекс работ по совершенствованию организации процессов формирования, размещения и исполнения государственных заказов. Реформа государственного и муниципального заказа продолжается и сегодня.

Одной из важнейших задач любого государства является своевременное и полное удовлетворение общественных потребностей в материальных и нематериальных благах. На нужды общественного потребления в зарубежных странах в настоящее время расходуются значительные бюджетные средства (так, в США их размер составляет до 33% ВВП, в странах Западной Европы - от 35 до 48% ВВП этих стран). Опыт США, Канады, Японии, стран - членов ЕС и многих других зарубежных стран убеждает, что в экономике рыночного типа особенно велика роль государственного заказа как инструмента государственного регулирования, позволяющего реализовывать общественные потребности на основе эффективного взаимодействия государства и частного сектора экономики. Отношения по закупке (поставке) товаров, выполнению работ, оказанию услуг для общественных нужд существенно развиваются и на международном уровне, в частности в рамках Всемирной торговой организации, Европейского союза, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития.

Российская Федерация также имеет богатейший опыт по осуществлению деятельности в сфере государственных заказов. В условиях перехода России к рыночной системе хозяйствования отношения, связанные с государственными заказами, получили новое развитие.

Первостепенная роль рассматриваемых отношений обусловлена, в том числе их особо важной целевой направленностью, связанной с удовлетворением потребностей общества в необходимых товарах, результатах работ, услугах. Практика показывает, что в современных условиях значимость данных отношений продолжает возрастать.

Сфера государственных заказов является особо значимой сферой отношений, от развития которой непосредственно зависит реализация важнейших целей и задач, стоящих сегодня перед Российской Федерацией применительно к среднесрочной и долгосрочной перспективе социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности. В этом и состоит актуальность данной темы дипломной работы.

Объектом исследования является размещение заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на примере Государственного Бюджетного Учреждения Республики Марий Эл «Волжский реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями». Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с заключением контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, в целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования и расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Целью работы является исследование максимальных возможностей прокъюремента, для повышения эффективности использования финансовых ресурсов организации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

Исследовать конкурентоспособность систем закупок;

Составить план финансово-хозяйственной деятельности на текущий год согласно утвержденному бюджету организации;

Разместить заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Нормативно-правовую основу размещения государственных и муниципальных заказов наряду с Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг муниципальных и государственных нужд», регламентируется целым комплексом нормативных актов.

К таким нормативным актам относятся Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях и достаточно большое число иных федеральных законов. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов.

Глава 1. Теоретические основы и история становления и развития отношений в сфере государственных заказов

1.1 Специфические черты рынка государственных закупок

Конкурентоспособная система закупок является обязательным атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Если государство выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие структуры, имея возможность получить государственный контракт в условиях честной конкуренции, получают дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу.

В этих условиях значительно повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы, в которой государственные закупки производятся, открыто, эффективно, экономично, а государственные служащие, работа которых находится под постоянным административным и общественным контролем, несут персональную ответственность за свои действия.

Необходимо отметить, что в России переход от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности в этом вопросе, был осуществлен чрезвычайно резко, можно сказать одномоментно. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых проблем, к которым относятся: поиск хозяйственных партнеров; оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов; определение оптимальной цены закупки продукции и условий ее поставок; установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы; проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т.д. И далеко не всегда и не все оказались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в первый период перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении достаточно длительного времени работы в новых условиях.

Вначале рыночных преобразований преобладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности. На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективностью без государственного регулирования и принятия, специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок.

В целом, рынок можно определить как сферу обмена товарами между производителями и потребителями, сложившуюся на основе разделения труда. Объектом купли-продажи на рынке является товар - продукт деятельности, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. В зависимости от специфики объекта выделяют следующие виды рынков: товарный, финансовый, рынок рабочей силы. Из всех видов рынков важнейшим является товарный, самый емкий по объему и самый массовый по количеству участников. Товарный рынок во многом определяет развитие других рынков, в том числе финансового и рынка рабочей силы.

Каждый вид рынка является относительно самостоятельным, регулируется специальным законодательством, устанавливающим как частные, так и общие правила игры для всех, без исключения, участников. Государство - крупнейший покупатель на товарном рынке. Отличительной особенностью рынка государственных закупок является то, что покупателем (субъектом) выступает государство в лице своих учреждений и органов, которые представляют государственные чиновники. Поэтому в зависимости от субъекта (покупателя и продавца) можно выделить рынок частного предпринимательства и рынок закупок для государственных нужд и продаж государственного имущества.

Учитывая тот факт, что субъектом на рынке государственных закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель - государственный чиновник, материальное благополучие которого, если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в значительно меньшей степени. Кроме того, у чиновников могут появиться альтернативные варианты решения своих материальных проблем. Эти варианты часто не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно государства. В результате создаются условия для возникновения и развития коррупции. C подобной проблемой столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны, что вынудило их искать меры по противодействию коррупции.

Основная цель для покупателя при проведении закупочной кампании, найти поставщика, который в состоянии предложить ему минимальную цену за продаваемые ресурсы. На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках организации и проведения закупочной кампании. В случае необходимости, кроме основного требования минимальной цены, задаются и определенные ограничения, определяющие дополнительные требования покупателя к поставляемому товару и характеру самой поставки. Они могут включать требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.п. Вопрос заключается в том, как реализовать поставленную задачу. Мировая практика выработала важный универсальный инструмент ее решения - проведение открытых торгов (конкурсов). Заказ может размещаться двумя способами:

1. Путем проведения торгов:

конкурс (победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта, заявке на участие которого присвоен первый номер);

аукцион (победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта).

И конкурс, и аукцион могут проводиться в открытой и закрытой форме.

2. Без проведения торгов:

запрос котировок (размещение заказа, при котором информация о потребностях учреждения (организации) сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок; победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта);

у единственного поставщика (размещение заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику);

на товарных биржах (в Закон введена глава по размещению заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах на сумму, превышающую 5 000 000 руб.; порядок размещения заказов устанавливается Правительством Российской Федерации).

Движущей силой развития рыночного хозяйственного механизма является конкуренция. Но конкуренция не всегда обеспечивается автоматически. Более того, в самой конкурентной системе заложено одно значимое противоречие, которое, может привести к снижению эффективности рыночной экономики, если своевременно не предпринять необходимых мер. Конкуренция способствует выживанию сильнейшего, и в свободной конкурентной борьбе таких сильнейших становится все меньше и меньше, и, в конце концов, может оказаться (и оказывается) так мало, что не остается места для конкуренции, в результате рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предотвращению подобного исхода (антимонопольное законодательство, специальные меры по формированию рынка государственных закупок, стимулирование малого и среднего бизнеса и т.д.).

Отметим, что меры по стимулированию конкуренции важны не только для макроэкономического уровня, они бывают, необходимы и на микроуровне. Проведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микроуровне, которая призвана стимулировать усиление конкуренции.

Однако концентрация претендентов на получение заказа - это необходимое, но не достаточное условие обеспечения конкуренции. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование «прокьюремент».

1.2 Сущность и принципы прокьюремента

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов. По различным мировым оценкам экономия средств на торгах, при условии соблюдения принципов прокъюремента, составляет в среднем 10-15% и может доходить до 50%. Необходимо также отметить, что система прокьюремента, при условии четкого соблюдения ее принципов, служит надежной гарантией защиты от коррупционного давления на государственных заказчиков. Для понимания сущности прокъюремента выделяют ключевые понятия в его определении. Во-первых, это закупки, так как «прокъюремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг». В последние годы в мировой практике при решении вопросов рационального использования финансовых средств особо пристальное внимание уделяется закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналитиков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как конкурентное состязание, которое организует государственный заказчик для выявления наилучших условий поставки продукции для государственных нужд среди участников - претендентов на подписание государственного контракта. Именно на этой «борьбе» основывается прокьюремент.

Третье ключевое понятие - это интересы покупателя. Причем эти интересы носят не единовременный характер, а основываются на долгосрочных перспективах. Прокъюремент необходим, не для «фирм-однодневок», а для тех бизнесменов, которые рассчитывают на успешную длительную деятельность в данной сфере рынка, а это возможно лишь при условии, что партнеры видят в нем надежного, заслуживающего доверия сотрудника. Причем это создает им долгосрочную репутацию на рынке, чем стоит дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Все процедуры прокъюремента основываются на равноправном и уважительном отношении к интересам хозяйствующих субъектов.

Заключительным ключевым понятием является совокупность практических методов и приемов, т.е. инструментарий, при помощи которого осуществляются процедуры конкурсных торгов.

Прокьюремент базируется на ряде основополагающих принципов, таких как:

открытость и прозрачность - Информация о проведении закупок должна быть общедоступной для потенциальных контрагентов. Это означает, что контрагенты должны иметь достаточно времени на подготовку своих коммерческих предложений и четко представлять процедуру и требования к квалификации и критерии, определения победителей. Все реализуемые процедуры и принимаемые решения должны быть прозрачными для контролирующего органа (подразделения), а следовательно, они должны документироваться, с четким изложением мотивировки выбора и иных действий организатора закупки.

подотчетность и ответственность - При проведении закупок организатор должен соблюдать установленные правила и процедуры, неся ответственность за проведение закупки. В случае нарушения - нести персональную ответственность. Все ключевые моменты должны фиксироваться в соответствующих документах (протоколы, отчеты и т. п.). При необходимости они представляются уполномоченным на проведение проверок и контроля подразделениям/органам.

конкурентность - За исключением особых случаев, выбор контрагента должен проводится на принципах состязательности - поставщики должны конкурировать за получение заказа. Однако конкуренция не обязана быть абсолютной - к участию в закупочных процедурах должны допускаться только поставщики, отвечающие требованиям заказчика в части квалификации и надежности. Количество поставщиков, участвующих в закупке также можно ограничивать «квалификационным барьером».

*равенство и справедливость - правила проведения закупок, требования по квалификации и порядок определения победителя должны устанавливаться заранее и быть одинаковыми для всех поставщиков. Не должна допускаться дискриминация участников и изменение правили в ходе закупок. В противном случае выгодные поставщики могут отказаться принять участие в подобных закупках. В случае использования механизма преференций, они не должны быть чрезмерными (более 5-15 %), а в идеале - касаться только ситуаций равенства предложений ("при прочих равных").

эффективность - Закупки должны проводиться с максимальной общей эффективностью, учитывающей не только затраты заказчика, но и экономическую выгоду от приобретенной продукции. При оценке эффективности во внимание принимается как стоимость продукции, так и полные эксплуатационные расходы (шефмонтаж, обучение персонала, потребление расходных материалов, срок амортизации продукции), а также цена проведения закупки. В ряде случаев, возможно, использовать косвенные показатели оценки эффективности, например, такие как влияние на имидж (нередко менеджер на более дорогом автомобиле воспринимается клиентами с большим уважением и доверием, а потому имеет лучшие шансы на заключение контракта и принесение прибыли компании). В любом случае, эффективность закупки определяется совокупностью установленных критериев отбора победителя процедуры размещения заказа.

обоснованность - Заказчик должен закупать только ту продукцию, которая действительно необходима и наилучшим способом удовлетворяет его реальным потребностям. Оценка целесообразности - внутреннее дело заказчика, но должна проводится в том числе и независимо от конечного потребителя продукции. В государственных закупках ряда стран (в т.ч. в Российской Федерации) устанавливается запрет (кроме исключительных случаев) на указание в документации о закупке ссылок на конкретные торговые марки, модели, наименования. В практике же корпоративных закупок возможность указания конкретной продукции более распространена, т.к. зачастую заказчик не имеет возможности конкретизировать характеристики закупаемой продукции и основывается в своих предпочтениях на субъективной оценке эффективности продукции (не имея возможность определить почему продукция с одними характеристиками от разных производителей по разному функционирует) Безусловно нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсов, но без ущерба их конечной цели - эффективности. Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа ответственности. Он означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и никто не может оказать давление с целью их нарушения. Этот принцип близок по значению к понятию «святость» контракта, которое особо актуально для современных российских условий. По мнению большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров. Это говорит о недостатках правовой и деловой культуры, этики партнеров по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно раз, а потерять партнера - навсегда, еще не вполне осознано в деловых кругах. И, наконец, при проведении процедур прокъюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален (принцип уникальности) и к его осуществлению нельзя подходить чисто механически. Каждый контракт имеет свою специфику и своеобразие, если это не учесть, то потери будут неизбежными. Иными словами, прокъюремент - процесс творческий.

1.3 История развития закупок для государственных и муниципальных нужд в России

Одной из особенностей развития экономических отношений в дореволюционной России было широкое применение казенных заказов для обеспечения нужд армии и флота, а также удовлетворения потребностей государства в сферах образования, строительства, добычи и обработки полезных ископаемых, транспортных перевозок и т.д.Выполняя функции механизма обеспечения государственных потребностей, казенные заказы при этом являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт и оборона выступали главным источником спроса для железоделательной и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная с середины XIX в., было непосредственно связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного потребителя, появившегося благодаря государству и его специфическим потребностям. Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городах Государев указ всяким людям сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут». Как отмечает Гончаров Е., в данном случае конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Дальнейшее развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I, «...для нынешнего военного случая ...сделать сколько возможно с поспешением. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всяких чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать». В данном указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:

- Публичность - указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;

- Открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;

- Устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок.

Кроме того, для периода петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, вводится ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков.

В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок.

В 1721 г. вступает в силу указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. Принимается решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, устанавливается штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне.

В том же году принимается Регламент Адмиралтейства и верфи, который содержит отдельную главу, посвященную процедуре работы с подрядчиками. Новшеством данного документа явился запрет сотрудникам Адмиралтейства вступать в торги.

В период правления Анны Иоанновны в 1732 г. принимается новый Регламент Коммерц-коллегии. Регламент регулирует порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Для участия требовалась справка из Коммерц-коллегии об отсутствии государственных «доимок», долгов по векселям.

В 1758 г. при Елизавете Петровне появляется Регул провиантского правления. Как отмечает Е. Гончаров, особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей. В ст. 118 данного акта закреплялись основные принципы проведения торгов. Акт утвердил сроки объявления торгов для удовлетворения потребностей казны, требования к информативности заявки претендентов на получение подряда.

Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. пришел на смену «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного документа явилось введение нового инструмента в системе государственных подрядов - «справочной цены». Устав закреплял порядок исчисления справочной цены и определил справочную цену основным показателем при объявлении и проведении торгов. Наряду с Уставом был издан Указ 1815 г., в соответствии с которым рекомендовалось распределять особо крупные подряды по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою актуальность и на сегодняшний день. Подобная политика заказчиков в лице государства и муниципалитетов могла бы оказать поддержку субъектам малого предпринимательства.

Распоряжением 1818 г. «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» вводилась ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности, это касалось оплаты подрядов.

В 1830 г. принимается «Лист для торга». Данный документ наделяет земства правом проводить торги по некоторым земским повинностям. Кроме того, «Лист для торга» закреплял основные принципы осуществления государственных закупок. В 1860 и 1866 гг. издаются указы, ограничивающие закупки иностранных товаров.

Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов:

1) изустные торги (аналог современного аукциона);

2) торги посредством запечатанных объявлений;

3) смешанные торги.

После утверждения советской власти на территории России 30 сентября 1921 г. Рабкрином разрабатывается Положение о поставках и подрядах. 27 июля 1923 г. издается новое Положение о государственных подрядах. Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел, посвященный обеспечению исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. По форме проведения торги подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу.

Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г. в сравнении с предыдущим Положением имело ряд непринципиальных изменений. Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой «при определении выгодности условий, заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться кроме предложенных соревнователями цен также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными».

В Программе Коммунистического Интернационала, принятой 1 сентября 1928 г., концепция отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше удельный вес мелкого хозяйства, тем значительнее и универсальнее методы непосредственного планового руководства и в области производства, и в области распределения. Рыночные отношения в условиях пролетарской диктатуры несут в своем развитии собственную гибель, способствуя вытеснению частного капитала, переделке крестьянского хозяйства, дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках пролетарского государства.

Кроме того, в газете «Известия», в которой в соответствии с положением должны были публиковаться объявления о торгах, с декабря 1930 г. не было опубликовано ни одного объявления. Что говорит о том, что все необходимое для функционирования государства производилось на государственных предприятиях и организациях. А с 20 мая 1932 г. Постановлением ЦИК и СНК ССР частная торговля признается уголовно наказуемым деянием.

В советский период, хотя и издавались нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий. Как отмечается в издании «Энергопрогресс», состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.

Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» и принятое в соответствии с Указом Постановление Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О Реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» стали первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственных закупок в постсоветской России.

Как отмечено в аннотации к Закону РФ от 28.05.1992 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон 1992 г.), Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд.

Постановлением Правительства РФ от 10.08.1992 № 565 «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» был урегулирован порядок осуществления закупок.

Указом 1992 г. Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом предписывалось учредить ОА «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт». Вышеуказанные организации должны были обеспечивать государственные закупки товаров общепромышленного применения и народного потребления, зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки.

Закон 1992 г. действовал до момента вступления в силу Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон 1994 г.).Как отмечено в Приказе Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов на закупку товаров, квалификационному отбору поставщиков» - до вступления в действие ч. II Гражданского кодекса РФ отношения по закупкам продукции для федеральных государственных нужд регулировались практически только Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 1994 г.6 мая 1999 г. был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - Закон 1999 г.). В его преамбуле указано, что Закон регулирует отношения, возникающие между организатором и участником конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.

Законом предусматривалось, что размещение заказов для государственных нужд осуществляется путем проведения конкурсов. Как отмечено в письме Федеральной налоговой службы, Закон 1999 г. при подготовке и проведении конкурсов предоставлял заказчику более широкие возможности для установления условий (критериев) при выборе участника - победителя, предложившего лучшие условия поставки продукции.21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действующий по сегодняшний день.

Таким образом, Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными закупками. В России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах.

Выполняя функции механизма обеспечения государственных потребностей, казенные заказы при этом являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт и оборона выступали главным источником спроса для железоделательной и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная с середины XIX в., было непосредственно связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного потребителя, появившегося благодаря государству и его специфическим потребностям.

В целях дальнейшей интеграции России в мировую экономику, включая вступление в ВТО (Российская Федерация 22 августа официально стала полноправным членом Всемирной торговой организации (ВТО)).

23 июля правительство РФ уведомило секретариат ВТО о завершении Россией всех внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в ВТО, включая ратификацию подписанного в Женеве 16 декабря 2011 года протокола о присоединении РФ к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО от 15 апреля 1994 года. В соответствии с правилами организации вступление РФ в ВТО состоялось 22 августа, на тридцатый день после передачи указанного уведомления. Таким образом, протокол о присоединении РФ к ВТО вступил в силу, и Россия стала 156-м членом ВТО,

с 2006 года в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, в рамках выполнения государственного заказа, действует национальный режим. Такие товары, работы, услуги допускаются для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд на равных условиях с товарами российского происхождения, если иное не установлено международным договором России или федеральными законами. Национальный режим применяется только, когда аналогичный установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения.

1.4 Опыт зарубежного регулирования отношений в сфере закупок товаров для государственных нужд

В XIX в. основная доля государственных расходов зарубежных стран в сфере закупок (поставок) товаров, выполнения работ, оказания услуг для общественных нужд приходилась на военные нужды. По мере расширения перечня государственных потребностей и роста объемов государственного потребления возрастала роль государственных закупок в развитии национальных экономик. В связи с усиливающейся конкуренцией между национальными товаропроизводителями за право являться поставщиками продукции для государственных нужд первоначально возникла необходимость закрепления в национальных системах законодательства принципа равного доступа, а затем и ряда других принципов, а также порядка, способов и процедур проведения торгов.

Во второй половине XX в. на фоне усиливающегося влияния либеральных экономических теорий и признания преимуществ свободной, недискриминационной торговли был заключен ряд международных соглашений в рассматриваемой сфере. Так, страны - партнеры Генерального соглашения о тарифах и торговле от 30 октября 1947 г. в 1979 г. заключили Соглашение о государственных закупках, основной целью которого является упрощение доступа к рынкам государственных закупок стран-участниц. В 1994 г. при активном содействии со стороны Всемирной торговой организации (ВТО) в рамках Уругвайского раунда переговоров было подписано Многостороннее соглашение о государственных закупках. Советом Европейского сообщества были введены директива о работах 1971 г. и директива о поставках 1976 г., основной целью которых является обеспечение прозрачности государственных закупок, в частности, за счет необходимости объявления о закупках в рамках всего Сообщества, подготовки технических спецификаций, не дискриминирующих потенциальных участников торгов, применения объективных критериев для участия в торгах и определения победителя.

В конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века программы интеграции в сфере государственных закупок были разработаны в рамках Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). В дальнейшем роль данной организации снизилась в связи со вступлением ее стран-участниц в ЕС. В 1992 г. было подписано Соглашение о создании Североамериканской ассоциации свободной торговли (NAFTA), в гл. 10 которого включены правила о государственных закупках. К сожалению, попытки заключения международных соглашений в рассматриваемой сфере в рамках группы стран, находящихся на постсоветском пространстве, не увенчались успехом.

Заслуживает внимания опыт организации и проведения закупок по проектам международных финансовых организаций, в первую очередь Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка и ЕБРР четко регламентированы, при этом за небольшим исключением закупки проводятся с применением конкурсных способов. Закупки по проектам Всемирного банка проводятся в соответствии с нормативными актами «Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам МАР» и «Руководство. Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом». К способам закупки товаров и работ относятся: международные конкурсные торги (в том числе с проведением и без проведения предварительного квалификационного отбора, одно- и двухэтапные); ограниченные международные торги (применяются при небольшой стоимости контракта или при ограниченном числе поставщиков продукции, которым персонально рассылаются приглашения для участия в конкурсе); национальные конкурсные торги (проводятся при участии в конкурсе только национальных поставщиков, могут проводиться в соответствии с законодательством о государственных закупках страны-заемщика); международные закупки в свободной торговле (основаны на сравнении цен, объявленных не менее чем тремя поставщиками из двух разных стран); национальные закупки в свободной торговле (проводятся в случае, если необходимая продукция может быть получена более чем у одного источника в стране реализации проекта); прямое заключение контракта. При закупке товаров и работ основным критерием выбора победителя является цена.

Закупки консультационных услуг проводятся с применением способов: отбора по качеству и стоимости; отбора по качеству; отбора в условиях фиксированного бюджета; отбора по наименьшей стоимости; отбора по квалификации; внеконкурсного отбора. Главным критерием при закупке консультационных услуг является их качество.

Закупки по проектам ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) проводятся на основании Принципов и правил закупок товаров и услуг для проектов, финансируемых ЕБРР. При закупках товаров и работ используются следующие способы: международные торги; национальные торги; двухэтапные торги; выборочные торги; запрос котировок; торги с одним участником. Как и в директивы ЕС, в указанные нормативные акты периодически вносятся изменения. Так, новая редакция указанных руководств Всемирного банка была принята в мае 2004 г. Нормативный акт ЕБРР в новой редакции действует с августа 2000 г., в него также вносились изменения. Следует отметить, что многие международные финансовые институты также приняли аналогичные директивы и руководства.

При поддержке международных финансовых институтов Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) в 1994 г. был принят Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг. Целями принятия Типового закона являются оказание помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой в совершенствовании законодательства по государственным закупкам, а также устранение препятствий в международной торговле. Типовой закон включает общие положения, методы закупок и условия их использования, описание процедур торгов, особенности закупок услуг, процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами, порядок обжалования. Данный акт использовался при разработке национального законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы, а также в странах постсоветского пространства, в том числе в Российской Федерации.

Анализ национальных систем законодательства зарубежных государств в рассматриваемой сфере позволяет сделать ряд выводов. Так, к источникам правового регулирования рассматриваемых отношений в этих странах относятся специальные законы, постановления и директивы кабинета министров, министерств (ведомств) и т.д.

Для национальных систем законодательства (а также для международных проектов) характерно наличие нормативно закрепленной системы принципов осуществления общественных закупок. Выделяют следующие принципы:

Транспарентность (прозрачность), под которой понимается обеспечение доступности всей относящейся к закупкам информации для потенциальных участников и общественности;

Подотчетность и соблюдение процедур как строгое соблюдение закупающими организациями установленного порядка проведения закупок. Вся относящаяся к закупкам документация должна быть доступна для государственного и общественного контроля;

Открытая и эффективная конкуренция. Применение методов закупок, в той или иной мере ограничивающих конкуренцию, допускается лишь при наличии оговоренных в законодательстве оснований;

Справедливость как обеспечение равных возможностей для всех потенциальных участников на получение заказа.

Применительно к отечественной терминологии речь идет, прежде всего, о принципах размещения госзаказов конкурентными способами. Следует отметить, что в отечественном законодательстве принципы размещения заказов не закреплены.

Для стран с федеративным устройством, таких как США, Индия и др., в которых составляющие территории обладают существенной самостоятельностью, собственным бюджетом и налоговой базой, в целом характерна децентрализация законодательства: отдельные территории обычно осуществляют закупки для своих нужд по собственным правилам.

Основными целями (задачами) правового регулирования общественных закупок за рубежом являются повышение эффективности расходования бюджетных средств, предотвращение коррупции, обеспечение равного доступа всех потенциальных участников к закупкам, поддержка малого бизнеса и т.д.

В той или иной мере законодательством зарубежных стран регулируется определенный круг отношений. Прежде всего, устанавливается, кто имеет право осуществлять закупки от имени государства (правительства); какие неправительственные организации обязаны соблюдать законодательство об общественных закупках (обычно к ним относят всех получателей бюджетных средств); на какие виды закупок это законодательство распространяется (могут быть изъятия, например, при закупках для нужд обороны). В базовом законе, как правило, устанавливается государственный орган, имеющий право издавать нормативные акты общего характера по общественным закупкам. На этот орган обычно возлагается контроль за соблюдением правил закупок всеми государственными организациями, кроме того, он же чаще всего является административной инстанцией для обжалования действий должностных лиц в данной сфере. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил закупок в пределах сферы их полномочий (например, только Министерство здравоохранения имеет право принимать обязательные для всех других ведомств правила закупок лекарств и медицинской техники).

В зарубежном законодательстве также устанавливаются процедуры проведения закупок применительно к каждому способу (методу), стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков продукции. Законодательно закрепляются особенности государственных контрактов и т.д.

Предметом общественных закупок за рубежом являются закупка товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для обеспечения обороны и безопасности, формирования государственных запасов, деятельности систем здравоохранения, образования, государственных органов и т.п.

К основным способам общественных закупок в зарубежных странах относятся торги (по процедуре проведения они делятся на открытые, ограниченные, двухступенчатые; по охвату потенциальных участников - на международные, национальные, местные); конкурентные закупки на основе переговоров с несколькими поставщиками; закупки в обычной торговой сети («с полки»); закупки из единственного источника. По общему правилу общественные закупки осуществляются на конкурсной (тендерной) основе. Применение иных способов закупок должностное лицо закупочного органа должно обосновать в письменной форме. Так, использование ограниченных (закрытых) торгов допускается только при заведомо ограниченном числе потенциальных участников. Переговорные методы используются при закупках сложной техники, когда трудно, а иногда и невозможно составить исчерпывающие и однозначно трактуемые технические спецификации, а каждый производитель продукции способен предложить свой вариант решения стоящей задачи. Проведение торгов признается нецелесообразным при небольших по объему закупках, не превышающих суммы, установленной в нормативных актах. Закупки из единственного источника допускаются лишь по вполне определенным основаниям, например для приобретения запчастей или при чрезвычайных ситуациях.

Дальше других в организации системы государственных закупок продвинулись США. Так, самый первый закон в сфере регулирования федеральных общественных закупок в США был принят в 1792 г. В соответствии с ним министерствам финансов и обороны были предоставлены полномочия по осуществлению закупок от имени государства.

Нормативной основой федеральной контрактной системы США является Свод законодательных актов государственного регулирования, в который американский парламент ежегодно вносит дополнения и изменения. Цель такого регулирования - преодолеть ведомственность при формировании и заключении контрактов, централизовать и, как следствие, унифицировать правовые акты, регулирующие контрактные отношения. В начале XXI в. указанный Свод законов включал 4320 законов и поправок к ним, принятых за последние 50 - 70 лет.

Осуществлять закупки на федеральном уровне имеют право министерства и ведомства. Общественные закупки по линии многих федеральных органов государственной власти США осуществляются Управлением общих услуг, которое закупает продукцию крупными партиями на основе конкурсных торгов, что позволяет обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств, чем в случае самостоятельной закупки товаров и услуг отдельными ведомствами. По общему правилу все закупки осуществляются через проведение торгов. При этом чаще всего проводятся открытые торги (с подачей заявок в запечатанных конвертах). Допускается использование закрытых торгов, метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в ходе переговоров с ними. Очень редко и только в особых случаях разрешается осуществлять закупки товаров или услуг посредством неконкурентных процедур (закупки у единственного источника). При этом должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования данного метода, а также свой выбор.

Федеральные правила не распространяются на закупки, осуществляемые органами штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. В штатах действуют собственные законы о закупках, но все они базируются на общепринятых принципах и имеют много общего друг с другом. При этом федеральное правительство США требует соблюдения федеральных правил при закупках за счет трансфертов из федерального бюджета.