Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственные закупки и региональные торговые соглашения

1.1 Государственные закупки как механизм господдержки национальных производителей

1.2 Международное регулирование государственных закупок

1.3 Региональные торговые соглашения: от традиционной модели региональной интеграции к модели нового регионализма

Глава 2. Международный опыт регулирования государственных закупок

2.1 Особенности регулирования государственных закупок в ЕС

2.2 Соглашение по правительственным закупкам ВТО и его влияние на региональные торговые соглашения

Глава 3. Регулирование государственных закупок в ЕАЭС

3.1 Исследование формирования и развития ЕАЭС

3.2 Анализ регулирования государственных и муниципальных закупок в ЕАЭС

3.3 Проблемы, возникающие при регулировании рынка государственных закупок ЕАЭС

3.4. Рекомендации для рынка государственных закупок ЕАЭС

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Развитие мировой экономики, выражающееся в либерализации рынков взаимодействующих между собой стран, все чаще приводит к применению государствами протекционистских мер. Это происходит из-за того, что допуск новых участников на рынок увеличивает конкуренцию, а это, в свою очередь, может отрицательно сказаться на слабых участниках национального рынка. Так, после создания в 1994 году Европейской экономической зоны, устанавливающей свободу торговли товарами и услугами, а также свободное перемещение капитала и трудовых ресурсов, пострадала итальянская автомобильная промышленность, поскольку была вытеснена с национального рынка европейскими конкурентами. В связи с этим, чтобы защитить и поддержать внутренних производителей, страны часто прибегают к применению протекционистских мер.

Государственные закупки представляют собой один из инструментов государственного регулирования развития национальной экономики. Рынок государственных закупок во многих странах является достаточно закрытым, поскольку в роли покупателя товаров, работ, услуг выступает государство, которое заинтересовано в поддержании и развитии национального производства, в росте внутреннего валового национального дохода, повышении занятости населения и росте социальных показателей. Соответственно, для того, чтобы поддержать национальных производителей, государство предъявляет особые требования к участникам закупки, соответствовать которым могут только национальные производители.

В условиях растущей интернационализации мирового хозяйства, международные организации начали обращать внимание на важность регулирования государственных закупок, как одного из методов развития внешней торговли. Особое внимание к рынку государственных закупок обусловлено ежегодным ростом его объема. В среднем, в мировой практике объем рынка государственных закупок оценивается в 10-15% от ВВП страны, что составляет весомую часть национальной экономики WTO and government procurement. Электронный ресурс. https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm Проверено 24.04.2016 г.. Согласно исследованию Министерства экономического развития РФ доля государственных закупках в объеме ВВП России в 2015 году составила 25%, то есть российский объем рынка государственных закупок составил 30 триллионов рублей Воздвиженская А. МЭР оценило объем госзаказа в 25 процентов ВВП. Российская газета. Электронный ресурс. http://rg.ru/2016/03/23/mer-ocenilo-obem-goszakaza-v-25-procentov-vvp.html Проверено 24.04.2016 г.. Объем единого рынка госзакупок в Европейском Союзе (ЕС) составляет 16% от ВВП Public procurement. Электронный ресурс. http://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/public-procurement/ Проверено 24.04.2016 г.. Глобализация и либерализации мировой торговли часто затрагивает вопрос открытия рынка государственных закупок, поскольку это может положительно отразиться на импорте товаров, работ, услуг на рынки других государств и расширить границы внешней торговли. Но, поскольку вопрос открытия рынка государственных закупок не является легким и простым решением для стран-участниц либерализации, а требует тщательного рассмотрения и обсуждения всех нюансов, поэтому на пленарных заседаниях международных торговых организаций сегодня данный вопрос является одной из актуальных тем споров, что и обусловило актуальность настоящего исследования.

Актуальность подтверждает и факт растущего количества принятых соглашений о государственных закупках между странами за последние 30 лет D.Y. Kono, S.J. Rickard. Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement., 2010.. Важным аспектом исследования является и то, что Российская Федерация приняла обязательство по рассмотрению вопроса о возможности присоединения к Соглашению о правительственных закупках (СПЗ) ВТО в течение четырех лет с даты вступления в ВТО. Помимо присоединения к СПЗ ВТО, Российская Федерация принимает активное участие в интеграции рынков государственных закупок на пространстве Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Ожидается, что открытый рынок государственных закупок ЕАЭС начнет свою работу «в ограниченном варианте» в 2016 году, но пока этого не происходит, так как антимонопольные ведомства все еще находятся в процессе интеграции систем электронно-цифровой подписи Окунь С., Пушкарская А. Союзники по госзакупкам. Газета Коммерсант. Электронный доступ: http://www.kommersant.ru/doc/2860459 Проверено 26.04.2016 г..

В данной работе планируется рассмотреть региональные торговые соглашения на предмет изучения особенностей регулирования рынка государственных закупок. Региональные торговые соглашения (РТС) - это преференциальные торговые соглашения между двумя и более странами, цель которых заключается в создании интеграционных объединений. Такими интеграционными объединениями являются зоны свободной торговли (ЗСТ), таможенные союзы (ТС) и другие более глубокие интеграционные объединения.

Важным аспектом настоящей работы является изучение деятельности Евразийского экономического союза, так как ЕАЭС начал свое функционирование 1 января 2015 года и является достаточно молодым интеграционным объединением. В процессе интеграции, ЕАЭС придется решить множество вопросов, одним из который является формирование общего рынка государственных закупок, поскольку это приведет к повышению эффективности проведения государственных заказов, а значит победителем будет выбран более качественный и экономически выгодный участник. Таким образом, создание открытого рынка государственных закупок стран ЕАЭС приведет к повышению эффективности института государственного заказа, экономии государственных средств, получению более качественных товаров, работ, услуг, а также способствует развитию правильной конкуренции.

Для объективной оценки рынка государственных закупок ЕАЭС, необходимо опираться на имеющийся опыт по либерализации таких рынков у других интеграционных объединений. В международной практике имеются большое количество двусторонних и многосторонних соглашений, которые способствуют либерализации рынка государственных закупок, однако одним из успешных примеров является создание единого рынка государственного заказа Европейского союза. Таким образом, в данной работе при изучении рынка госзакупок ЕАЭС особое внимание будет уделяться опыту ЕС по регулированию данного рынка.

Цель работы заключается в выявлении особенностей по регулированию общего рынка государственных закупок в рамках региональных торговых соглашений.

Для достижении поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

- исследовать институт государственных закупок, изучить его влияние на международную торговлю;

- рассмотреть институт региональных торговых соглашений и то, каким образом торговые соглашения влияют на открытие рынка государственных закупок;

- изучить опыт Европейского союза по регулированию единого рынка государственных закупок;

- проанализировать положения Договора о Евразийском экономическом союзе, регулирующие область государственных закупок;

- выявить особые подходы и тенденции при создании рынка государственных закупок РТС на примере сравнения рынков ЕС и ЕАЭС;

- выявить существующие проблемы, возникающие при регулировании рынка государственных закупок ЕАЭС;

- предложить рекомендации по регулированию государственных закупок в рамках ЕАЭС.

В данной работе в качестве объекта исследования выступает общий рынок государственных закупок, созданный в рамках заключения регионального торгового соглашения между странами. Предметом исследования являются положения региональных торговых соглашений, регулирующие область государственных закупок и механизмы их реализации.

В качестве гипотезы выдвигается предположение, что начальный этап формирования рынка государственных закупок ЕАЭС имеет большое количество сходств с тем же этапом формирования единого рынка госзаказа Европейского союза, соответственно, дальнейшие действия по регулированию области государственных закупок Евразийского экономического союза будут схожи с действиями ЕС по либерализации данного рынка.

Работа состоит из трех глав. В первой главе особое внимание уделяется государственным закупкам, а также росту их влияния на международную торговлю, что обуславливает регулирование данной сферы в рамках многих региональных торговых соглашений. Во второй главе подробно рассматривается международный опыт регулирования государственных закупок на примере ЕС, а также уделяется внимание опыту регулирования правительственных закупок. В последней главе анализируются меры ЕАЭС по либерализации и регулированию общего рынка государственных закупок ЕАЭС, выявляются проблемы, с которыми сталкиваются страны, при формировании общего рынка госзакупок, а также предлагаются рекомендации по регулированию данного рынка с учетом опыта ЕС.



Глава 1. Государственные закупки и региональные торговые соглашения

1.1 Государственные закупки как механизм господдержки национальных производителей

государственный муниципальный закупка торговый

Государственные закупки - это приобретение товаров, работ, услуг за счет государственного бюджета в целях удовлетворения и обеспечения нужд государства. Сфера госзакупок представляет собой важный сегмент национальной экономики, поскольку согласно данным ВТО средняя доля рынка госзакупок в объеме внутреннего валового продукта (ВВП) страны составляет примерно 10-15 % WTO and government procurement. Электронный ресурс. https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm Проверено 24.04.2016 г.. Доля рынка государственного заказа в объеме ВВП у развивающихся стран и стран с переходной экономикой достигает 30-40%. Таким образом, рынок государственных закупок представляет большой потенциал для развития международной торговли, либерализация которого позволит улучшить прозрачность проведения госзакупок, снять торговые барьеры между странами, а также максимизировать экономию бюджетных средств для государства и налогоплательщиков Anderson R.D., Arrowsmith S. The WTO regime on government procurement: past, present and future. P. 26..

Институт государственных закупок является не просто рынком, на котором государство приобретает необходимые товары, работы и услуги, а является дополнительным государственным инструментом поддержания национальной экономики. Проведение госзакупок, в которых участвуют отечественные производители, позволяет государству поддерживать спрос на отечественную продукцию; помогать наиболее чувствительным отраслям экономики; способствовать развитию малых и средних предприятий. Соответственно, открытие рынка для иностранных поставщиков, которое повлечет появление на рынке государственных закупок более сильных участников, может негативно отразиться на национальных производителях. В связи с этим, многие страны часто применяют различные меры по ограничению участия в государственных закупках иностранных производителей.

Нежелание некоторых стран открывать рынок государственных закупок находит свое подтверждение в работе Марка Дж. Мелица «Влияние торговли на внутриотраслевые перераспределения и совокупную производительность отрасли» (The Impact of Trade on Intra-Industry Reallocations and Aggregate Industry Productivity). Согласно модели Мелица, на экспортный рынок будут выходить наиболее производительные фирмы, а фирмы с наименьшей производительностью из-за высокой конкуренции не смогут удержать свои позиции и будут вынуждены уйти с этого рынка M.J. Melitz. The Impact of Trade on Intra-Industry Reallocations and Aggregate Industry Productivity. // Econometrica, Vol. 71, No. 6. (Nov., 2003). P. 1695. Электронный ресурс: http://web.stanford.edu/~klenow/Melitz.pdf Проверено 08.05.2016 г.. Таким образом, либерализация, как естественный отбор, способствует закрытию наименее производительных фирм. Соответственно, чтобы не допустить ухода с рынка неконкурентоспособных национальных производителей, государство выступает против либерализации и применяет протекционистские меры, ограничивающие иностранные более конкурентоспособные фирмы в доступе на рынок.

В международной торговой политике мера ограничения доступа к государственным закупкам включена в классификацию нетарифных мер регулирования внешней торговли, разработанной Межведомственной группой под руководством ЮНКТАД International classification of non-tariff measures. 2012 Version. UNCTAD. Электронный ресурс: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditctab20122_en.pdf Проверено 25.04.2016 г.. Также, политику государства, заключающуюся в закупке товаров, работ и услуг у отечественных производителей, относят к методам скрытого протекционизма, так как выявить и доказать дискриминацию иностранных поставщиков на рынке государственных закупок очень сложно.

Среди всего множества явных и неявных способов ограничения иностранных поставщиков на рынке государственных закупок, выделяют следующие основные методы дискриминации:

- установление государством прямого запрета на закупку товаров, работ и услуг у иностранных производителей Пономарева О. В. Государственные закупки как инструмент торговой политики в развивающихся странах. // Российский внешнеэкономический вестник. №9. 2014. С. 104.;

- установление требований по доле участия отечественных компаний в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг или установление требований по использованию отечественных материалов, сырья, оборудования, рабочей силы при закупке товаров, работ, услуг Украина ратифицировала Соглашение ВТО по правительственным закупкам. Электронный ресурс: http://www.ictsd.org/bridges-news/мосты/news/украина-ратифицировала-соглашение-вто-по-правительственным-закупкам Проверено 10.05.2016 г.;

- установление жестких технических и/или финансовых требований для иностранных участников закупки;

- проведение закупок путем использования процедур «закупка у единственного источника» или «закупка у ограниченного круга участников» D.Y. Kono, S.J. Rickard. Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement. 2010..

Политика применения скрытого протекционизма государствами объясняется тем, что большинство государств имеют обязательства в рамках международных торговых договоренностей о снижении уровня тарифной защиты, из-за чего они вынуждены применять нетарифные меры регулирования внешней торговли для защиты внутреннего рынка от наплыва иностранных товаров и поставщиков.

Однако такая политика государств противоречит основному направлению развития международной экономики - свободной торговли. Поскольку такие торговые барьеры, как тарифы и импортные квоты, уже снижены или практически сняты, либерализация рынков государственных закупок становится следующей целью на пути к свободной торговле. Открытие рынков государственных закупок будет способствовать экономическому процветанию стран, так как основываясь на теории сравнительный преимуществ Д. Рикардо: страны будут специализироваться в тех областях, в которых они имеют сравнительные преимущества, а это приведет к наиболее эффективному использованию ресурсов и повысит экономическое благосостояние каждой страны Arrowsmith S., Treumer S., Fej J., Jiang L. Public Procurement Regulation: an Introduction/ Ed. by Arrowsmith S. - The EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation, 2010. P. 16. .

При регулировании рынка государственных закупок, необходимо будет обращать особое внимание на то, что под сферу госзаказа попадают закупки товаров, работ и услуг, которые являются общественными услугами, а также представляют собой государственные инвестиции в такие национально и социально значимые отрасли, как оборонная промышленность, энергетика, транспорт, телекоммуникации, здравоохранение, образование и другие общественные значимые отрасли Бирюкова О.В., Данильцев А.В. Регулирование государственных закупок в международной торговле услугами. // Российский внешнеэкономический вестник. №7. 2015. С. 31.. Помимо этого, зачастую в сфере госзакупок разных стран широко распространена проблема коррупции, которая тоже требует особого внимания при регулировании рынка государственных закупок.

1.2 Международное регулирование государственных закупок

Важность регулирования сферы госзакупок признается повсеместно. Так Комиссией ООН по праву международной торговли был создан в 1994 году Типовой закон о закупках товаров, работ и услуг ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services), который стандартизирует область государственных закупок. В законе представлены основные принципы и процедуры, направленные на развитие конкуренции, обеспечение открытости, справедливости и объективности при проведении закупок. ООН рекомендует странам использовать положения Типового закона о закупках ЮНСИТРАЛ при разработке внутреннего законодательства по госзакупкам.

К основным принципам государственных закупок относят Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках. Электронный ресурс. http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/2011-Model-Law-on-Public-Procurement-r.pdf Проверено 03.05.2016 г.:

· достижение максимальной экономичности и эффективности закупок;

· содействие расширению количества участников закупок вне зависимости от их государственной принадлежности;

· развитие конкуренции между участниками закупок;

· проявление объективности и беспристрастности на всех стадиях проведения закупки;

· обеспечение открытости и прозрачности проведения закупок;

· противодействие коррупции.

Основная цель создания Типового закона о закупках ЮНСИТРАЛ заключается в оказании помощи государствам при разработке национального законодательства о государственных закупках, учитывающего лучшие международные практики ведения госзакупок. Текст Типового закона о закупках ЮНСИТРАЛ 1994 года был признан «важным международным ориентиром в деле реформирования правового регулирования закупок» Типовой закон о публичных закупках ЮНСИТРАЛ. Электронный ресурс. http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2011Model.html Проверено 01.05.2016 г., однако ввиду изменения системы проведения закупок и появления новой практики их ведения, а именно закупки в электронной форме, появилась необходимость в пересмотре данного закона. Соответственно, в 2011 году был принят новый закон «Типовой закон о публичных закупках ЮНСИТРАЛ» (UNCITRAL Model Law on Public Procurement), который заменил Типовой закон о закупках 1994 года, но сохранил основные принципы и процедуры предыдущего закона.

Хотелось бы отметить, что при составлении российского национального законодательства о государственных и муниципальных закупках Российская Федерация также руководствовалась основными принципами и процедурами, определенными в Типовом законе о закупках ЮНСИТРАЛ.

В рамках ВТО сфера государственных закупок исключается из под регулирования многосторонними правилами ВТО и является изъятием из национального режима согласно пункту 8a статьи III Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), а также согласно статье XIII Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС). Однако у ВТО имеется документ, регулирующий область государственных закупок - это Соглашение по правительственным закупкам ВТО (Agreement on Government Procurement WTO), которое относится к одному из двух существующих торговых соглашений ВТО с ограниченным числом участников (Plurilateral Trade Agreements). Различие данных документов с другими соглашениями ВТО заключается в том, что практически все соглашения ВТО имеют обязательный характер для всех членов организации кроме этих двух соглашений, которые действительны только для тех стран, которые их подписали Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право: монография. - 3-е изд., дополн. / И.И. Дюмулен; ВАВТ Минэкономразвития России. - М.: ВАВТ, 2012. С. 169..

Поскольку область государственных закупок не подпадала под правовые рамки ГАТТ-1947, хотя роль госзакупок в международной торговле возрастала, государства проводили свои госзаказы у национальных производителей по ценам, превышающие мировые. В ходе Токийского раунда многосторонних торговых переговоров в 1979 году появилось Соглашение по правительственным закупкам ВТО. Согласно данному СПЗ ВТО, участники должны были предоставлять национальный режим и режим наибольшего благоприятствования в области государственных закупок. После Уругвайского раунда в 1994 СПЗ было пересмотрено и модернизировано. Были определены направления (конкретные национальные закупочные организации, виды товаров, виды услуг, пороговая стоимость контрактов), по которым каждый участник ВТО ведет переговоры о присоединении к соглашению Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право: монография. - 3-е изд., дополн. / И.И. Дюмулен; ВАВТ Минэкономразвития России. - М.: ВАВТ, 2012. С. 169.. В 2014 году в силу вступила новая редакция данного Соглашения по правительственным закупкам ВТО. Обновленная редакция соглашения упрощает и модернизирует предыдущий текст СПЗ. Теперь надлежащим образом учитывается широкое использование электронных инструментов проведения закупок, расширен список национальных закупочных организаций и перечень товаров и услуг, на которые распространяется действие соглашения. Пересмотренное соглашение включает в себя «новые, более простые правила, призванные препятствовать коррупции и протекционизму» ВТО: пересмотренное Соглашение по правительственным закупкам вступит в силу 6 апреля. Электронный ресурс: http://www.ictsd.org/bridges-news/мосты/news/вто-пересмотренное-соглашение-по-правительственным-закупкам-вступит-в-силу-6 Проверено 09.05.2016 г., а также улучшенные переходные меры, предназначенные облегчить присоединение к СПЗ ВТО развивающихся и наименее развитых стран Revised WTO Agreement on Government Procurement to come into force on 6 April 2014. Электронный ресурс: https://www.wto.org/english/news_e/news14_e/gpro_11mar14_e.htm Проверено 09.05.2016 г..

Соглашение по правительственным закупкам ВТО требует, чтобы национальные правительственные закупочные организации не предъявляли иных требований к иностранным участникам из стран, присоединенных к СПЗ, чем к отечественным фирмам, а также не дискриминировали отечественных поставщиков иностранных товаров или услуг, произведенных на территории страны-участницы СПЗ Дубаневич О., Херувимова Т. Украина: государственные закупки как метод нетарифного регулирования торговли? Мосты. № 5. 2015. С. 21. Электронный ресурс: http://www.ictsd.org/sites/default/files/review/Mosty_September_2015_0.pdf Проверено 10.05.2016 г..

Положения Соглашения относятся только к тем закупкам, которые были определены в ходе переговоров о присоединении страны к СПЗ. Соответственно, охват рынка государственных закупок, а именно перечень закупочных организаций, категории товаров и услуг, степень применения недискриминационных мер, у каждой страны свой. Таким образом, гибкость при переговорах о присоединении к СПЗ ВТО позволяет странам сохранять некоторые протекционистские меры по защите некоторых национальных производителей.

По соображениям безопасности в Соглашении по правительственным закупкам ВТО исключены закупки военных ведомств, однако невоенные закупки данных организаций включены в СПЗ Всемирная торговая организация. Экономика, политика, право: монография. - 3-е изд., дополн. / И.И. Дюмулен; ВАВТ Минэкономразвития России. - М.: ВАВТ, 2012. С. 170..

Таким образом, СПЗ ВТО открывает национальные рынки правительственных закупок и предоставляет равные условия участия в закупках для поставщиков из стран, присоединенных к данному соглашению. В Соглашении по правительственным закупкам ВТО прописаны правила, способствующие открытости, справедливости и прозрачности проведения закупок. На данный момент, Соглашение по правительственным закупкам подписали 45 стран-членов ВТО, в том числе 28 стран Европейского союза, таким образом рынок правительственных закупок ВТО оценивается в 1,7 триллионов долларов. Еще 30 государств-членов ВТО рассматривают вопрос о присоединении к данному документу, а 10 из них находятся в процессе подписания соглашения Agreement on Public Procurement. Электронный ресурс. https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm Проверено 01.05.2016 г..

После присоединения Российской Федерации к ВТО в 2012 году, страна взяла на себя обязательство о рассмотрении вопроса присоединения к Соглашению по правительственным закупкам ВТО. Российский рынок государственных закупок является перспективным рынком для иностранных производителей, поскольку его доля в объеме ВВП России в 2015 году достигла 25% согласно данным Министерства экономического развития РФ Воздвиженская А. МЭР оценило объем госзаказа в 25 процентов ВВП. Российская газета. Электронный ресурс. http://rg.ru/2016/03/23/mer-ocenilo-obem-goszakaza-v-25-procentov-vvp.html Проверено 24.04.2016 г.. Однако прежде чем принять решение по вопросу присоединения России к СПЗ ВТО, необходимо объективно оценить конкурентоспособность российских компаний перед зарубежными производителями, а также оценить какой выигрыш может получить страна, если ей будет открыт доступ к рынку правительственных закупок ВТО.

Возрастающая роль государственных закупок в международной торговле стала причиной того, что вопрос о регулировании сферы государственных закупок стал включаться во многие региональные торговые соглашения наравне с вопросами либерализации рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Поэтому в следующем параграфе важно подробно рассмотреть региональные торговые соглашения, содержащие требования по регулированию рынка государственного заказа.

1.3 Региональные торговые соглашения: от традиционной модели региональной интеграции к модели нового регионализма

Весомый вклад в развитие международной торговли вносят региональные торговые соглашения, которые способствуют развитию более тесной экономической интеграции между участниками таких соглашений. Региональные торговые соглашения (РТС) - это преференциальные торговые соглашения между двумя и более странами, цель которых состоит в создании интеграционных объединений. Такими интеграционными объединениями являются зоны свободной торговли (ЗСТ), таможенные союзы (ТС) и другие более глубокие интеграционные объединения. Самым распространенным видом РТС на данный момент являются соглашения о создании зоны свободной торговли.

Региональные торговые соглашения регулируются статьей XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Из этой статьи следует, что положения ГАТТ «не препятствуют образованию территориями договаривающихся сторон таможенного союза или зоны свободной торговли, или принятию временного соглашения, необходимого для образования таможенного союза или зоны свободной торговли» Генеральное соглашение по тарифам и торговле ГАТТ-1947. Электронный ресурс. https://www.hse.ru/data/2011/11/15/1272897051/%D0%93%D0%90%D0%A2%D0%A2-47%20(rus).pdf Проверено 07.05.2016 г., если эти региональные торговые соглашения способствуют развитию свободных торговых отношений между участниками и неучастниками РТС.

Из положений ГАТТ (пункт 8a статьи XXIV ГАТТ) следует, что таможенный союз - это «замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что:

i) пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли <…> отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза, или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и

ii) <…> одни и те же пошлины и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз» Генеральное соглашение по тарифам и торговле ГАТТ-1947. Электронный ресурс. https://www.hse.ru/data/2011/11/15/1272897051/%D0%93%D0%90%D0%A2%D0%A2-47%20(rus).pdf Проверено 07.05.2016 г..

Пункт 8b статьи XXIV ГАТТ определяет зону свободной торговли как группу «из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли <…> для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий» Там же..

Таким образом, создавая РТС, государства взаимно предоставляют торговые преференции и отменяют барьеры, препятствующие торговле, путем устранения таможенных пошлин и других ограничительных мер регулирования торговли между государствами.

Активная история возникновения региональных торговых соглашений началась в послевоенный период, когда государства пришли к выводу, что эффективнее проводить реорганизацию мирового экономического порядка с помощью принципов открытой конкуренции и взаимовыгодного сотрудничества взамен применения силы как средства разрешения противоречий, возникавших между странами Основы торговой политики и правила ВТО. - М.: Междунар. отношения, 2005. 334с..

Первоначально зоны свободной торговли и таможенные союзы создавались между странами, которые были расположены близко территориально и находились на близком уровне экономического развития, поскольку в этом случае государства имели наиболее схожие деловые и национальные интересы. К тому же создание ЗСТ и ТС между странами стало новым направлением экономической политики, так как такая интеграция способствовала стимулированию экономического роста и национальной конкурентоспособности участников соглашений, а учеными-макроэкономистами было доказано, что отмена таможенных пошлин положительно влияет на торговые потоки и удешевляет факторы производства в странах-участницах РТС Основы торговой политики и правила ВТО. - М.: Междунар. отношения, 2005. С. 335..

Постепенная торговая интеграция между странами способствовала тому, что государства стали объединяться в более глубокие интеграционные группировки. Впервые классификацию таких группировок предложил американский экономист венгерского происхождения Бела Балаccа в своей работе «Теория экономической интеграции» (The Theory of Economic Integration, 1961). Опираясь на опыт региональной интеграции Европейского союза, он выделил общие закономерности развития интеграционного объединения. В своей работе он определил 5 ступеней международной экономической интеграции, где каждая последующая ступень является закономерным развитием предыдущей:

1) Зона свободной торговли;

2) Таможенный союз;

3) Общий рынок;

4) Экономический и валютный союз;

5) Полная экономическая интеграция.

Интеграция в виде создания зоны свободной торговли заключается в том, что страны-участницы ЗСТ взаимно отменяют таможенные пошлины и другие ограничительные меры, которые ранее препятствовали торговле между странами. Создание ЗСТ не распространяет свое влияние на внешнеторговую политику каждой страны по отношению к третьим странам. Примерами современных ЗСТ являются Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН).

При создании таможенного союза, отменяются пошлины и другие ограничительные меры в отношении стран-участниц союза, таможенные территории стран союза заменяются одной таможенной территорией, на которой вырабатывается единый внешний таможенный тариф, происходит интернационализация таможенных служб, а также проводится общая таможенная политика под управлением единого центра Международная торговля. Тарифное и нетарифное регулирование. Учебное издание/ И.И. Дюмулен. - М.: ВАВТ, 2004. С. 248.. Примером современного таможенного союза является интеграционное объединение Аргентины, Бразилии, Парагвая, Уругвая и Венесуэлой (МЕРКОСУР).

Следующей стадией международной экономической интеграции после образования таможенного союза является создание общего рынка. На этой стадии создаются условия, благоприятствующие свободному перемещению «четырех свобод», а именно - товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Также, формируется общая торговая политика по отношению к другим странам. Примером общего рынка является Карибское сообщество (КАРИКОМ). На стадии создания экономического и валютного союза происходит формирование наднациональных органов управления и согласование общей макроэкономической политики, которая в дальнейшем ведет к отказу от национальных валют, переходу к единой валюте и передаче полномочий центральных банков в области кредитно-денежной политике наднациональному валютному институту. Мировая практика показывает, что «формирование валютного союза может завершиться отдельно и значительно позднее экономического союза» Основы торговой политики и правила ВТО. - М.: Междунар. отношения, 2005. С. 336.. Примером экономического союза является Евразийский экономический союз, а примером валютного - Европейский валютный союз, который объединяет в себе 19 стран Европейского союза.

В качестве последней стадии экономической интеграции Б.Баласса и другие исследователи выделяют полную экономическую интеграцию Зуев В.Н. Методология классификации и оценки форм региональной интеграции. // Евразийская экономическая интеграция. №3. 2014. С. 35. Электронный доступ. http://www.eabr.org/general/upload/CII%20-%20izdania/ЕвразЭкИнтеграция/nomer_3_24_2014/eei_3_2014_zuev.pdf Проверено 10.05.2016 г., которую также называют политическим союзом. На этой стадии, большая часть функций государства по регулированию внешней политики, юстиции, внутренних дел и обороне передается наднациональному органу политического союза, а также вводится единое гражданство Основы торговой политики и правила ВТО. - М.: Междунар. отношения, 2005. С. 336.. Единственной интеграционной группировкой, достигшей последней стадии экономической интеграции, является Европейский союз.

Стадии экономической интеграции по модели Б.Баласса наглядно отразил Шишков Ю.В. в своей работе «Теории региональной капиталистической интеграции» (1978), которые представлены в Таблице №1.



Таблица №1. Стадии экономической интеграции по модели Б.Баласса Шишков Ю.В. Теории региональной капиталистической интеграции. М., 1978. С. 72

Формы интеграции	Меры по устранению дискриминации
	Устранение тарифов и квот	Общий внешний тариф	Свободное движение факторов производства	Гармонизация экономической политики	Унификация политики, создание политических институтов
Зона свободной торговли	х
Таможенный союз	х	х
Общий рынок	х	х	х
Экономический союз	х	х	х	х
Полная экономическая интеграция	х	х	х	х	х

Источник: Шишков Ю.В. Теории региональной капиталистической интеграции. М., 1978.

Однако последующий опыт региональной интеграции других группировок показал, что региональные объединения не всегда стремятся к более высокой степени интеграции. В большинстве случаев, страны реализовывают свои цели на стадии ЗСТ, поэтому дальнейшие действия по углублению интеграции не предпринимаются. К тому же, региональные торговые соглашения стали заключаться между государствами, которые значительно различаются между собой по уровню экономического развития, что также противоречит традиционной модели региональной интеграции, когда РТС заключаются между странами, которые находятся на похожем уровне экономического развития. Такую модель региональной интеграции принято называть «новым регионализмом». Одним из примеров региональных группировок, подтверждающих новую модель, является формирование в 1994 году ЗСТ между США, Канадой и Мексикой - НАФТА Афонцев С. Новый регионализм. Постнаука. Электронный доступ. http://postnauka.ru/longreads/26527 Проверено 14.05.2016 г..

Рисунок 1. Количество принятых региональных торговых соглашений, содержащие положения по регулированию области государственных закупок, в период с 1983 по 2009 гг D.Y. Kono, S.J. Rickard. Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement., 2010. P.39..

Источник: D.Y. Kono, S.J. Rickard. Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement., 2010.

Модель нового регионализма получила новый виток развития, когда страны в рамках РТС стали обращать внимание не только на регулирование рынка товаров, но также на либерализацию рынков услуг, инвестиций, государственных закупок. Торговые соглашения, включающие не только торговлю товарами, принято называть «зонами свободной торговли плюс» (ЗСТ+), или углубленными ЗСТ, поскольку положения данных соглашений содержат больший спектр обязательств, чем это требует ВТО.

Увеличение влияния сферы государственных закупок на международную торговлю способствует тому, что многие региональные торговые соглашения стали включать в себя положения по регулированию рынка госзакупок. Из исследования «Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement» (2010) Д.Ю. Коно и С.Дж. Рикард следует, что 43 региональных торговых соглашений нотифицированных в ВТО содержат положения по либерализации рынка государственных закупок D.Y. Kono, S.J. Rickard. Buying National: Preferential Trade Agreements and Public Procurement., 2010. P.6. (см. Рисунок 1). Также, в рамках Европейского союза действует рынок государственных закупок, а в Договоре о создании ЕАЭС имеется раздел XXII, который содержит положения по регулированию сферы государственных закупок в союзе. Эти факты подтверждают растущую важность регулирования госзакупок в РТС.



Глава 2. Международный опыт регулирования государственных закупок

2.1 Особенности регулирования государственных закупок в ЕС

Международный опыт регулирования области государственных закупок в рамках региональных торговых соглашений недостаточно многообразен. Однако опыт Европейского союза по регулированию данной сферы представляет собой практически тридцатилетнюю историю либерализации рынка госзакупок и с течением времени данный рынок только расширяется, что указывает на успешную практику создания и регулирования рынка государственных закупок в РТС.

Регулирование области государственных закупок в ЕС происходит путем принятия Европейским союзом законодательного акта, а именно - Директивы, которая содержит меры, направленные на достижение целей, определенных в данной директиве. Во исполнение обязательств, государства-члены ЕС должны применить данные меры в своем национальном законодательстве в установленный срок.

В целях создания единого рынка государственных закупок страны ЕС должны предоставлять равный доступ к участию в закупках компаниям из других государств-членов ЕС, то есть страны ЕС не должны создавать преференциальные условия иностранным участникам или, наоборот, ограничивать их в участии. Таким образом, единый рынок государственных закупок ЕС позволяет поставщикам из 28 государств-членов Евросоюза беспрепятственно участвовать в государственных тендерах, проводимых на территории союза. На настоящий момент объем рынка государственных закупок ЕС оценивается в 16% от ВВП союза Public procurement. European Commission. Электронный ресурс. http://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/public-procurement/ Проверено 15.05.2016 г..

Процесс развития рынка госзакупок ЕС начался с Директивы 71/304/ЕС от 26 июля 1971 г. об отмене ограничений на свободу предоставления услуг в отношении контрактов на общественные работы и на получение контрактов на общественные работы подрядчикам, действующих через агентства или филиалы. Однако само создание единого рынка государственных закупок ЕС приходится на начало 1990-х гг., когда Директивами 92/50/ЕС от 18 июня 1992 г., 93/36/ЕС и 93/37/ЕС от 14 июня 1993 г. были утверждены правила о государственных закупках услуг, товаров и работ, соответственно.

Директива 2004/18/ЕС от 31 марта 2004 г. о координации процедур получения государственных контрактов на выполнение работ, государственных контрактов на поставку и государственных контрактов на оказание услуг заменила предыдущие три директивы. Текст данного документа был упрощен и стал понятнее с точки зрения его трактовки. В данной директиве были подчеркнуты фундаментальные принципы при регулировании рынка государственных закупок - это принципы равного обращения товаров, работ, услуг, транспарентности и недискриминационного доступа участников к рынку Arrowsmith S., Faustino P.B., Heuninckx B., Treumer S., Fejo J. EU Public Procurement Law: an Introduction/ Ed. by Arrowsmith S. - The EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation, 2010. P. 129..

В том же году была принята Директива 2004/17/ЕС, посвященная особым отраслям инфраструктуры в сфере водоснабжения, энергетики, транспортных и почтовых услуг, которая также содержала положения по регулированию единого рынка госзакупок ЕС.

Директивами ЕС были определены 4 вида процедуры проведения государственной закупки Arrowsmith S., Faustino P.B., Heuninckx B., Treumer S., Fejo J. EU Public Procurement Law: an Introduction/ Ed. by Arrowsmith S. - The EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation, 2010. P. 132-136.:

1) открытая процедура - в закупке могут участвовать все потенциальные поставщики;

2) ограничительная процедура - участниками закупки являются потенциальные поставщики, получившие приглашение на участие в процедуре от заказчика;

3) конкурентный диалог - это процедура, когда заказчик ведет переговоры с допущенными кандидатами о разработке одного или более приемлемых предложений, способных удовлетворить потребности заказчика;

4) переговорная процедура - данная процедура похожа на предыдущую, так как потенциальные участники консультируют заказчика по вопросу предмета закупки и согласовывают условия заключения контракта.

В Директиве 2004/18/ЕС определены общие сроки проведения государственной закупки для каждой процедуры. Таким образом, минимальный срок подачи предложения на участие в закупке, проводимой в форме открытой процедуры, составляет 52 дня с даты публикации уведомления о проведении закупки. При проведении закупки с использованием одной из оставшихся трех процедур, минимальный срок подачи заявок составляет 37 дней, однако он может быть сокращен до 15 дней в случае форс-мажорных обстоятельств.

В открытой процедуре может принимать участие неограниченное количество потенциальных участников, но относительно оставшихся процедур, существует требование о минимальном количестве участников. Так, в ограничительной процедуре приглашение на участие в закупке должны получить не менее пяти потенциальных участников. В случае конкурентного диалога или переговорной процедуры, то заказчик должен вести переговоры не менее чем с тремя поставщиками.

Кроме того, законодательство ЕС устанавливает минимальные пороговые стоимости государственных контрактов, закупки которых осуществляются на едином рынке госзакупок ЕС. Так, государственные контракты заключаются Единый внутренний рынок Европейского союза: учеб. пособие / Г.М. Костюнина, Н.Г. Адамчук, В.И. Баронов. - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2014. С. 101-103.:

- на поставку товаров, оказание услуг для удовлетворения нужд министерств и государственных структур стран ЕС от суммы в 137 000 евро;

- на поставку товаров, оказание услуг органам, которые не относятся к центральным властям, а также для удовлетворения нужд центральных властей из сферы обороны и безопасности, НИОКР, транспорта, телекоммуникаций, социальных, культурных, спортивных и санитарных услуг от 21 000 евро;

- на проведение общественных работ от 5 278 000 евро.

Рассмотрение и оценка заявок участников происходит на основании критериев, соответствующих основным принципам рынка государственных закупок - равному обращению продукции, недискриминации и транспарентности. Таким образом, эти критерии гарантируют справедливость и честность при выборе победителя. В директиве определены два критерия выбора поставщика - это критерий наименьшей цены и критерий наиболее экономически эффективного проведения закупки Единый внутренний рынок Европейского союза: учеб. пособие / Г.М. Костюнина, Н.Г. Адамчук, В.И. Баронов. - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2014. С. 102..

В целях соблюдения принципов прозрачности и недискриминации, информация о проведении европейских государственных закупок должна размещаться в информационной системе по государственным закупкам СИМАП (SIMAP, Information system about European public procurement). Также, на веб-портале TED (Tenders Electronic Daily), являющегося Дополнением к Официальному журналу ЕС (Official Journal of the European Commission), ежедневно публикуются новые уведомления о проведении государственных закупок.

Несмотря на принятые меры ЕС по либерализации рынка государственных закупок, данный рынок оставался достаточно закрытым и только 22% тендеров проводились способом открытой процедуры. По очевидным причинам, особо закрытой сферой является сфера обороны и безопасности, где рынок государственного оборонного заказа составляет 0,8% ВВП. Открытие доступа к данному рынку иностранным участникам позволит сократить значительные государственные расходы на поддержание этой сферы, а также, в целом улучшит конкурентоспособность европейской оборонной промышленности за счет эффективного распределения ресурсов Единый внутренний рынок Европейского союза: учеб. пособие / Г.М. Костюнина, Н.Г. Адамчук, В.И. Баронов. - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2014. С. 107-110.. Таким образом, в 2009 году была принята Директива 2009/81/ЕС о координации процедур размещения контрактов на выполнение отдельных работ и оказание услуг, заключения договоров поставки органами власти или обществами, ответственными за размещение заказов в сфере безопасности и обороны, и вносящей изменения в директивы 2004/17/EC и 2004/18/EC Directive 2009/81/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on the coordination of procedures for the award of certain works contracts, supply contracts and service contracts by contracting authorities or entities in the fields of defence and security, and amending Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC. Электронный ресурс. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32009L0081 Проверено 15.05.2016 г.. Данная директива направлена на улучшение и гармонизацию национального законодательства стран ЕС по регулированию государственных закупок в области безопасности и обороны.

Многие исследователи выделяют следующие проблемы рынка государственных закупок ЕС Единый внутренний рынок Европейского союза: учеб. пособие / Г.М. Костюнина, Н.Г. Адамчук, В.И. Баронов. - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2014. С. 105-111.:

- непрозрачность государственных контрактов, так как только 16% из них публикуются на открытых ресурсах;

- маленькая доля проведения закупок в электронном виде (около 5% от всех госзакупок ЕС);

- асимметрия информации для потенциальных участников о проводимых закупках;

- недостаточная осведомленность о порядке проведения государственного тендера;

- высокие минимальные пороговые стоимости государственных контрактов, которые ограничивают в участии субъектов малого и среднего предпринимательства;

- высокие бюрократические издержки: предоставление заявки участника в бумажном виде, а также предоставление информации по требованиям властей страны проведения государственной закупки;

- наличие административных формальностей;

- трудности при поиске иностранных партнеров;

- наличие системы финансовых гарантий.

В 2014 году Европейским Парламентом и Советом ЕС были пересмотрены основные директивы, регулирующие область государственных закупок. Соответственно, в том же году были приняты директивы, содержащие новые правовые нормы - это Директива 2014/24/ЕС по государственным закупкам (на замену Директивы 2004/18/EC), Директива 2014/25/ЕС по закупкам в водном, энергетическом, транспортном секторах и секторе почтовых услуг (на замену Директивы 2004/17/EC), а также Директива 2014/23/ЕС по заключению концессионных контрактов Legal rules and implementation. European Commission. Электронный ресурс. http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-implementation/index_en.htm Проверено 15.05.2016 г..

В соответствии с новыми директивами, процедуры проведения государственных закупок в ЕС стали еще проще; теперь особое внимание уделяется регулированию закупок, проходящих в электронном формате; положения директив способствуют поддержанию субъектов малого и среднего предпринимательства, так как их доля на рынке ЕС составляет 52%; рынок закупок ЕС расширяется за счет включения в него общественных закупок компаний, имеющих большую долю государственного участия. Так, к марту 2016 года страны ЕС должны были перенести основные положения Директивы 2014/24/ЕС по государственным закупкам в свои национальные законодательства о закупках. Что касается регулирования электронных закупок, то государства-члены ЕС должны учесть новые правила в своем законодательстве до сентября 2018 года Обзор реформы государственных закупок в Европейском союзе. Бюллетень оперативной информации «Московские Торги». №13/2014. Электронный ресурс. http://e-torgi.ru/index.php/stati-2/7947-obzor-reformy-gosudarstvennykh-zakupok-v-evropejskom-soyuze Проверено 15.05.2016 г., так как для этого необходимо унифицировать документооборот и стандартизировать требования к потенциальным участникам закупок Асташкевич А.И. Правовое регулирование и опыт применения законодательства о закупках в странах ЕС и Российской Федерации. 2015. Электронный ресурс. http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&view=article&id=3468%3A-18&catid=105%3Aaug&Itemid=144 Проверено 15.05.2016 г..