2.2 Анализ внутренних угроз экономической безопасности России в области продовольствия

Самой существенной угрозой безопасности страны, на мой взгляд, являются недоедающие - это обширные группы людей, испытывающих ограничения в экономическом доступе к полноценному питанию. Особенно опасны такие группы, когда они составляют значительную часть населения густонаселенного региона. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы /Н.И. Шагайда, В.Я. Узун.: Дело; Москва; 2015, С. 78.

Для части населения страны продовольствие экономически недоступно. Их суточные рационы питания не обеспечивают потребности в калориях и белках.

Из анализа, приведенного в мониторинге, следует, что на покупку продовольствия более 50 % всех потребительских расходов тратят семьи в Ингушетии (83,9 % семей), Чеченской Республике (64 %), Дагестане (60 %). Для сравнения: в среднем по России таких семей менее 21 %. Естественно, что в группах с наименьшими доходами эти показатели будут еще меньше. Необеспеченность продовольствием служит стимулом вовлечения людей в разного рода конфликты.

Существенное влияние на продовольственную безопасность оказывает чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства. Традиционным для России было самообеспечение населения, особенно сельского, продовольствием за счет производства в личных подсобных и других хозяйствах граждан. Это повышало устойчивость продовольственного обеспечения в критические периоды истории, когда нарушалось регулярное снабжение населения.

В последние годы производство сельхозпродукции сворачивается в хозяйствах граждан. В результате сельские жители стали покупать основную часть продовольствия в магазине. Только по картофелю в 2015 г. преобладало потребление за счет натуральных поступлений (54,8 кг в год на члена домохозяйства против 16,2 кг покупного) (таблица 3). По овощам и бахчевым натуральные поступления превышали покупку, но незначительно (52 и 46 кг в год). По фруктам и ягодам покупка почти в 3 раза превышала натуральные поступления, по молоку - в 4,6, по мясу - более чем в 3,5 раза. Сельское население перестало держать даже кур. В магазине оно покупает в 1,6 раза больше яиц, чем производит дома.

С другой стороны, наблюдается концентрация производства в отдельных холдингах, что увеличивает риски продовольственной безопасности в случае их банкротства.

Таблица 3. - Источники поступления продукции (в среднем на потребителя, кг в год) Росстат. 2005, 2015 гг. - бюллетень "Потребление продуктов питания в домашних хозяйствах"; 1995 г. - сборник "Уровень жизни населения России". 1996 г.

Например, агрохолдинг ВАМИН (Татарстан) - был крупнейшим производителем молока в республике. В настоящее время он находится в состоянии банкротства. Как показывает практика, случаи сохранения производства при банкротстве сельскохозяйственных организаций практически не встречаются. Это предприятие контролировало более 468 тыс. га, численность работников - 18,1 тыс. человек, производство молока в 2012 г. составило 195,1 тыс. т. Поголовье КРС - 136 тыс. голов, в том числе коров - 52 тыс. Республика Татарстан. Агропромышленный комплекс, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Татарстан, 2015 г. С. 17. .

Существующая система сбора статистической информации не позволяет контролировать процессы концентрации производства.

Так, не предусмотрена форма сводной статистической информации для агрохолдингов. Это не позволяет своевременно отслеживать негативные процессы концентрации, накопления долгового бремени, снижения финансовой устойчивости по организациям, контролирующим крупные сегменты производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки.

Серьезной угрозой продовольственной безопасности является дискриминация малых форм хозяйствования. Сельское население, в том числе фермеры, несмотря на небольшие объемы производства, выступают конкурентами крупных компаний по производству сельскохозяйственной продукции, например в свиноводстве. Строительство новых комплексов проходило при существенной государственной поддержке. Монополизация производства крупными компаниями усиливает их позицию как лоббистов в выбивании разных мер поддержки, в том числе вне государственных программ, например, компенсации на корма. При этом, как правило, производители в крестьянских фермерских хозяйствах (КФХ), личных подсобных хозяйствах (ЛПХ) такой поддержки не получают. Концентрация огромного поголовья животных на ограниченной площади в компаниях агрохолдинга увеличивает потенциальные угрозы в случае их заболевания. Для снижения риска в местах крупных комплексов население ограничено в содержании свиней. Так, с 2006 по 2015 г. на территории Белгородской области поголовье свиней в рамках крупных комплексов увеличилось с 720 тыс. до 3481 тыс. голов. При этом в личных подсобных хозяйствах оно было принудительно снижено со 109 тыс. до 100 тыс. голов на всю область.

Вместе с тем, несмотря на ограниченность государственной поддержки в ЛПХ и КФХ России все еще производится около 30 % свинины. Рассредоточение производства по небольшим фермам при условии соблюдения зооветеринарных требований повышает устойчивость производства. Увязка поголовья с площадью сельхозугодий при ферме способствует снижению нагрузки на экологию и обеспечивает утилизацию отходов.

Требует пересмотра политика понуждения к смене деятельности в личных подсобных хозяйствах населения (ЛПХ). Сейчас вместо перехода к превентивным и мягким ограничениям реализуется жесткий сценарий ликвидации поголовья при угрозе распространения заболеваний. Мягкими ограничениями могут быть сельское зонирование с установлением предельной численности животных на участках определенной площади, распространение информационных материалов для ознакомления с требованиями санитарной и зооветеринарной служб, поддержка функционирования государственной службы сельского консультирования, воссоздание вертикальной системы государственной ветеринарной службы, активизации ее работы с хозяйствами населения по контролю за выполнением требований, повышение штрафов за невыполнение требований.

Серьезной угрозой является подконтрольность отечественного производства иностранным юридическим и физическим лицам. Дело в том, что продовольственная независимость в Доктрине определена как "устойчивое отечественное производство пищевых продуктов". Термин "отечественное производство" в Доктрине не определен. Если под ним понимать производство российскими юридическими и физическими лицами, то определенную угрозу продовольственной безопасности представляет подконтрольность крупнейших агропромышленных компаний России иностранным физическим и юридическим лицам.

Например, от 66% до 100% пакетов акций трех из четырех крупнейших производителей свинины контролируется компаниями, зарегистрированными в офшорах (таблица 4).

Аналогично, контрольные пакеты акций 5 крупнейших сахарных компаний, производящих более 60% всего сахара, принадлежат иностранным юридическим или физическим лицам как учредителям 1-го или 2-го уровня.

Действия владельцев крупнейших агропромышленных компаний в критических ситуациях трудно предсказать, но вполне очевидно, что у них есть возможность повлиять на ход и результаты деятельности своих компаний.

Таблица 4. - Доля крупнейших производителей свинины, % от производства в СХО и КФХ

Аналогичная ситуация и в других отраслях АПК. Пример компаний - крупнейших производителей мяса кур приведен в таблице 5.

Таблица 5. Крупнейшие производители мяса кур, 2013 г.

Риски головных организаций российских компаний, находящихся за пределами России, увеличиваются в случае возникновения международных конфликтов. Например, в определенных случаях как международная санкция возникает угроза ареста счетов компаний за рубежом. Кроме того, государство активно субсидирует сельскохозяйственное производство. В условиях, когда оно принадлежит зарубежным компаниям, часть субсидий идет на поддержку иностранного капитала в ущерб малому национальному бизнесу. Очевидно, знание о том, кому принадлежит агропродовольственный бизнес, полезно при выстраивании внутренней и внешней политики государства.

Еще одной угрозой является несовершенство земельной политики. У этой угрозы есть несколько сторон. Во-первых, это незавершенность земельной реформы

В ряде национальных республик не проводилась приватизация земли в сельском хозяйстве, не были разработаны механизмы легального оборота земли между сельхозпроизводителями в условиях сохранения государственной собственности на землю. В результате здесь наблюдается искаженная картина распределения земли и объемов производства между основными группами сельхозпроизводителей. В таблице 7, на основе данных Росреестра приведен пример по нескольким республикам Северокавказского федерального округа.

В целом на всей территории России подавляющая часть площадей сельскохозяйственных угодий находится в частной собственности. Для этой ситуации на федеральном уровне разработаны механизмы земельного оборота, предусматривающие перераспределение земли между сельхозпроизводителями. Это привело к тому, что основными площадями сельхозугодий владеют сельхозорганизации, а основная часть продукции производится в хозяйствах населения (таблица 6).

Например, в Дагестане, Чеченской и Ингушской республиках приватизации земли в сельском хозяйстве не произошло. Здесь подавляющая часть государственной земли формально закреплена в постоянное (бессрочное) пользование сельскохозяйственных организаций (от 61 до 83 %). В ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24. 07.2002 N 101-ФЗ. отсутствуют механизмы оборота прав постоянного (бессрочного) пользования.

Это означает, что легально земля не может перейти от сельхозорганизаций в аренду другим пользователям, кроме случая, когда принимается решение о прекращении права на землю сельхозорганизации и передаче земли новому пользователю. Однако по факту земля остается закрепленной за сельхозорганизациями и нелегально перераспределяется в другие категории хозяйств. Иным образом объяснить диспропорции в распределении земли и производства нельзя: в Ингушетии на 8 % сельхозугодий производится 78 % сельхозпродукции республики, а в Чечне почти на 7 % сельхозугодий - 88 % продукции. Немного лучше картина в Дагестане. Очевидно, что такая система способствует криминализации земельного оборота.

Таблица 6. - Распределение объемов производства и сельскохозяйственных угодий между разными группами сельхозпроизводителей, 2015 г., %

Это означает, что легально земля не может перейти от сельхозорганизаций в аренду другим пользователям, кроме случая, когда принимается решение о прекращении права на землю сельхозорганизации и передаче земли новому пользователю. Однако по факту земля остается закрепленной за сельхозорганизациями и нелегально перераспределяется в другие категории хозяйств. Иным образом объяснить диспропорции в распределении земли и производства нельзя: в Ингушетии на 8 % сельхозугодий производится 78 % сельхозпродукции республики, а в Чечне почти на 7 % сельхозугодий - 88 % продукции. Немного лучше картина в Дагестане. Очевидно, что такая система способствует криминализации земельного оборота.

Задача центральных органов власти - помочь в создании легальных механизмов движения земли в условиях сохранения государственной собственности на землю, если принято политическое решение отложить приватизацию сельскохозяйственной земли.

Другой стороной несовершенства земельной политики является отсутствие системы управления земельным фондом страны. В России нет специального органа управления земельным фондом страны. В результате нарушена координация соблюдения общественных интересов в отношении сельскохозяйственных земель, действуют ведомственные интересы. Это приводит к существованию разнонаправленных юридических норм, вносит путаницу на формирующемся земельном рынке, повышает интерес лиц, не занимающихся сельхозбизнесом, к получению и концентрации сельскохозяйственной земли, повышает барьеры доступа к земле сельхозпроизводителей, увеличивает теневые потоки денег за получение нужных согласований для вовлечения сельскохозяйственных земель под застройку при отсутствии прозрачных процедур. Сохраняется высокий уровень транзакционных издержек на защиту прав собственности и сделки с землей. Существует настоятельная необходимость в создании органа, рутинно и планомерно занимающегося координацией ведомственных интересов, отслеживанием проблем и своевременной корректировкой земельной политики для соблюдения общественных интересов относительно земли.

Еще оной стороной несовершенства землепользования является неразграниченность собственности на государственные земли. Основная часть земельного фонда страны (92,2 %) находится в государственной собственности. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25. 10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03. 07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 01.2017). государственные земли должны быть разграничены между Федерацией, субъектами Федерации, районными и сельскими муниципалитетами. Однако до сих пор основные площади государственных земель не разграничены, остаются ничейными: из 257,8 млн. га государственных земель сельхозназначения неразграни-ченными остаются 239,7 млн га.

Еще одной стороной несовершенства земельной политики является формирование латифундий. В российском законодательстве предусмотрено ограничение на площадь земли в собственности одного лица. Оно касается российских юридических и физических лиц. Субъекты России могут установить (а могут и не устанавливать) ограничения на концентрацию земли одним лицом. При этом ограничение не может быть установлено на уровне менее 10 % площади сельхозугодий района, т.е. не может быть установлено ограничение, что одно лицо может иметь в собственности только 1, или 2, или 3, или 5 % сельхозугодий района в собственности. Многие субъекты установили предельное ограничение на минимальном уровне - 10 %. Установленное ограничение собственники земли легко обходят.

В настоящее время официально не отслеживается информация о концентрации земли в одних руках. Имеются только неофициальные данные, по которым 30 землевладельцев контролируют 7,5 млн га земли. Сколько из них в их собственности - неизвестно. В мировой практике формирование латифундий оценивается отрицательно, накоплен опыт противодействия их возникновению или жесткого регулирования деятельности лендлордов.

В России при уже сформированном классе крупных земельных собственников отсутствуют институты, регулирующие взаимоотношения частных арендодателей и арендаторов.

2.3 Анализ внешних угроз экономической безопасности России в области продовольствия

Внешние угрозы экономической безопасности России в области продовольствия схожи с аналогичными угрозами глобального плана. К таким угрозам необходимо, в первую очередь, отнести изменение мирового климата и его потенциальное влияние на сельское хозяйство.

Проблема причин и характера изменения мирового климата, общего его потепление все еще остается предметом и научных исследований, и международных отношений (типа Киотского протокола). Если принять широко распространенные концепции о том, что потепление мирового климата является следствием интенсивного экономического развития на планете, в том числе и выбросов вредных газов, то тогда можно свести к крайней зависимости концентрацию углекислого газа в атмосфере и мировое потепление климата. На этих позициях стоит ФАО при расчете прогноза при будущем потеплении мирового климата.

При таком общем потенциале мирового климата это по-разному скажется (и уже ощущается) в различных регионах земли, с соответствующим влиянием на урожаи и реальные доходы от сельского хозяйства. Едва ли это серьезно скажется на развитых странах (США, ЕС и Япония). В России по опыту последних лет можно увидеть двоякое влияние этого потепления - с одной стороны, положительное, связанное с увеличением вегетационного периода, а с другой стороны - отрицательное, дающее вероятность засух (чему служит пример 2010 г., хотя с научной точки зрения еще не доказано, что именно потепление климата является причиной засух). В общем, чем южнее находится государство, тем более отрицательное влияние оказывает потепление на положение сельского хозяйства и реальные доходы этой отрасли.

Изменения в производстве и доходности оказывают существенное влияние на уровень цен, так как они очень эластичны к изменению поставок, и если сейчас они в общем довольно ограничены (хотя засуха в 2010 г. привела к резкому росту цен на зерно), то в будущем при общем потеплении это может привести к значительному росту мировых цен.

Однако пока что это имеет в определенной мере гипотетический характер, и в ФАО разработано несколько сценариев - базовый, при продолжающемся росте продуктивности сельского хозяйства, при падении продуктивности в развивающихся странах и при снижении продуктивности во всем мире.

Различия в этих сценариях существенны, и если принять за основу концепцию общего потепления климата и снижения продуктивности, то это должно привести к существенному росту мировых цен на продовольствие.

Серьезной глобальной внешней угрозой является проблема присоединения к ВТО. Восемнадцать лет Москва настойчиво добивалась вступления в ВТО. 16 декабря 2011 г. это случилось. Россия была принята в члены ВТО. 10 июля 2012 г. Государственная Дума ратифицировала "Протокол о присоединении РФ к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации". Как утверждают эксперты, от этого вступления пострадает больше всего "оставшееся в живых" российское крестьянство и весь агропромышленный комплекс России.

Большую тревогу аграриев вызвало членство России в ВТО. Правилами этой международной торговой организации предусмотрено сведение к минимуму государственной поддержки сельскохозяйственного сектора. В рамках этих правил появились новые угрозы, которые делают отрасли российского АПК неконкурентоспособными на мировом и даже отечественном рынке. Тревога была не напрасной. Начальный период членства показал, что слабо адаптированное к условиям рынка отечественное сельское хозяйство не смогло воспользоваться даже той поддержкой, которую государство определило в рамках правил. В основном это косвенная поддержка, к которой производитель в нашей стране не был готов. В результате на отечественный рынок хлынули молочные продукты, овощи и фрукты из соседних стран - Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии, Польши, Турции и др. Отечественная продукция вынуждена отступить в цене, потеряв доходы. Это отрицательно сказалось на бюджетах сельхозпроизводителей. Неконкурентоспособной оказалась и наша сельхозтехника. Президент РФ был вынужден указать регионам на неиспользование средств господдержки.

Правительство наметило ряд мер по исправлению ситуации, но ее можно было не допустить, если бы Россия не поторопилась с вступлением в ВТО. Такого мнения придерживается большинство экспертов. Они считают, что нужно было повременить и подтянуть эффективность рынка отечественных продуктов, сельхозмашин и инфраструктуры.

Исторически и экономически Россия оказалась в явно невыгодной ситуации в связи с перспективным членством в ВТО. Исторически - потому что Советский Союз в прошлом не был членом ГАТТ, не участвовал ни в Токийском, ни в Уругвайском раунде переговоров по вопросам регулирования мировых рынков продовольственных и сельскохозяйственных товаров. Поэтому, естественно, позиция и Советского Союза, и России не нашла какого-либо отражения ни в заключительных документах Уругвайского раунда, ни в Уставе ВТО.

Устав ВТО призван усилить доминирующие позиции групп наиболее развитых стран под лозунгом последовательной либерализации мировой торговли.

В качестве важнейших составляющих выдвигается снижение импортных пошлин и субсидий сельскому хозяйству. Для США (причем, придя к власти, президент Буш резко увеличил субсидии фермерам, несмотря на все требования ВТО, демонстрируя тем самым, кто в доме хозяин), Западной Европы и Японии такое относительное снижение субсидий на фоне их огромных размеров не приведет в общем в перспективе к реальному ослаблению их аграрной политики, но для государств с ослабленной финансовой системой и неустановившейся аграрной политикой такое ослабление поддержки сельского хозяйства может иметь весьма важные последствия.

На практике, как об этом уже говорилось, наиболее развитые страны, доминирующие на мировом рынке и требующие для всех следования правилам ВТО, для себя сохранили или даже укрепили свои старые, в значительной мере протекционистские режимы, явно находящиеся в противоречии с Уставом ВТО. При этом каждая из доминирующих на мировом рынке стран и группировок нашла свой путь поддержки своего сельского хозяйства. Сложилось четкое разделение стран на свои и чужие. Это не могло не вызвать резко отрицательную реакцию со стороны российских сельскохозяйственных властей.

И, наконец, нельзя не отметить проблему, наверно, больше теоретического характера, но тем не менее, важную. Это возможность балансирования производства и потребления продовольствия. Здесь на первый план встает проблема неомальтузианства, которое провозглашает крайнюю сложность или даже невозможность решения продовольственной проблемы, исходя из концепции, что рост производства продовольствия идет в линейной прогрессии, а населения - в геометрической.

Так, Дж.М. Кейнс в книге "Экономические последствия Версальского мирного договора" подчеркивал сложность и неоднозначность решения продовольственных проблем. К ним позднее добавилась и проблема с энергоносителями и вообще с природными ресурсами, что наиболее полно нашло свое отражение в докладах Римского клуба "Границы роста".

В нынешнее время все большую значимость приобретают экологические проблемы, которые также весьма осложняют оптимистическо-прогрессивную концепцию эволюции человечества и постоянного удовлетворения его растущих потребностей, в том числе и может быть, в первую очередь, в продовольствии.

При этом проблема заключается не только в производстве продовольствия и росте народонаселения, но и в воздействии все более интенсивных технологий на природную среду и зачастую разрушающих последствиях таких технологий, исходящих из весьма примитивного и опасного принципа "не ждать милостей от природы, а взять их у нее", т.е. из противопоставления человека и природы, что во многих случаях ведет к разрушению исторически сложившейся природной экосистемы.

Это сейчас наглядно видно не только в снижении агрофона во многих странах, эрозии, а то и в опустынивании в Африке, южнее Сахары. Так что производство продовольствия должно вестись не в противодействии природе, а то и в ограблении ее, но в соответствии с природными процессами. Отсюда и теории "устойчивого сельского хозяйства", в особенности применительно к Африке, где тропическая зона при всем, казалось бы, богатстве растительного и животного мира на самом деле экологически очень неустойчива.

Интересен пример советской целины. Когда без учета природных условий лесостепей распахивались огромные площади, что привело к эрозии почвы последующему опустыниванию этих мест. Это пример того, насколько ранимы и уязвимы природные сельскохозяйственные ресурсы и как они ограничивают возможности безоглядного и слишком интенсивного обращения с ними.

Есть и другая проблема, с которой приходится считаться в условиях интенсивного сельского хозяйства.

К сожалению, в России распространилась весьма упрощенная теория биологического сельского хозяйства - поскольку резко снижено потребление удобрений и средств защиты растений, то и получается биологически чистая продукция, причем часто в международном разделении труда видят именно экспортную специализацию России на такой биологически чистой продукции. При этом нужда (отсутствие химических средств) превращается в преимущество. На самом деле биологический тип производства является гораздо более сложным явлением.

Это говорит о том, насколько все более сложной представляется проблема увеличения сельскохозяйственного производства. Здесь уже нельзя, как некогда, базироваться лишь на "трех китах" - механизации, химизации и мелиорации, и хотя от них нельзя отказываться, однако нужно учитывать и все возрастающее значение экологических факторов, хрупкость природы, а также изменение климата.

Поэтому, возвращаясь к теориям неомальтузианства, нельзя по отвергать эти теории, но необходимо найти к ним более конструктивный подход как к научному течению, которое наряду с другими дает возможность понять весьма сложную продовольственную проблему в ее связи с демографической и экологической.

Урок этот вполне очевиден, и нынешняя политика по поощрению рождаемости носит не идеологический, а чисто прагматический характер, но все упирается в возможности мобилизации необходимых ресурсов.

Таким образом, необходимо в современных условиях в России понять масштаб внешних угроз, таких, как изменение мирового климата и его потенциальное влияние на сельское хозяйство, проблема присоединения к ВТО и угрозы, появившиеся в связи с этим, сложность балансирования производства и потребления продовольствия и сложность и неоднозначность решения продовольственных проблем, к которым позднее добавилась и проблема с энергоносителями и вообще с природными ресурсами.

В заключение необходимо отметить, что исследования внешних и внутренних угроз, проведенных во второй главе, показывают, что проблема мировой продовольственной безопасности ставит задачи как понятийного, научного характера, так и практического. Все это должно быть основано на реальных тенденциях и перспективах сельскохозяйственного производства, демографических особенностях и путях нахождения баланса между производством и потреблением продовольствия в мире.

3. Меры по нейтрализации угроз экономической безопасности России в области продовольствия

3.1 Меры по нейтрализации внутренних угроз экономической безопасности России в области продовольствия