В обеспечении устойчивого функционирования любой современной экономической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Государственное регулирование экономики (ГРЭ) имеет долгую историю - даже в период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей. В современных условиях любое государство осуществляет регулирование национальной экономики, с различной степенью государственного вмешательства в экономику.

К числу важных методов государственного регулирования экономики в современном мире относится прогнозирование, планирование и экономическое программирование.

Рассмотрим подробнее каждый из методов.

1.1 Прогнозирование и программирование экономического развития как инструменты государственного регулирования

Прогнозирование социально-экономического развития представляет собой систему научных исследований количественного и качественного характера, направленных на выявление тенденции развития национального хозяйства или его частей и поиск оптимальных путей достижения целей этого развития [4, с.11]. Результаты прогнозных расчетов используются государственными органами для выработки и обоснования социально-экономической политики государства.

В рыночной экономике функционируют достаточно много субъектов, которые самостоятельно, под свою ответственность принимают те или иные решения (государственные предприятия и предприятия с иностранными инвестициями, кооперативы, фермерские хозяйства, местные органы власти республик, краев и областей). Каждому из этих субъектов необходимо предвидеть изменения рыночной конъюнктуры, возможные последствия своих решений.

По уровням управления в стране можно выделить прогнозы предприятий и их объединений, регионов и отраслей, а также национальные, международные (например, в рамках СНГ или ЕС) и глобальные прогнозы. Обычно прогнозы высшего уровня выступают в качестве ориентиров при разработке прогнозов нижнего уровня.

Характер прогноза сильно зависит от времени упреждения событий. По этому признаку прогнозы подразделяются на: оперативные, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные и сверхдолгосрочные. В разных источниках приводятся не вполне одинаковые представления авторов о продолжительности периодов предвидения для каждого из этих видов прогнозов. Наиболее распространено представление, что оперативные прогнозы имеют горизонт до года; краткосрочные - от 1 до 3 лет; среднесрочные - от 4 до 10 лет; долгосрочные - от 10 до 20 лет; или сверхдолгосрочные - свыше 20 лет.

В зависимости от объекта и горизонта прогнозирования в содержательном смысле прогнозы могут быть либо количественно конкретными, либо преимущественно качественными. Прогнозы могут быть представлены в виде четко просчитанных альтернативных вариантов решений с наборами предполагаемых показателей или же носить сценарный характер.

Под сценарием при этом понимается гипотетическая последовательность событий, которая показывает, как из существующей или некой заданной ситуации могут развертываться шаг за шагом будущие состояние и динамика объекта, интересующего разработчика.

Прогнозы во всех своих формах относятся к предсказательной фазе проработок будущего. Но в них также почти всегда присутствует и следующая - предуказателъная фаза понимания будущего. В этом контексте прогноз органически взаимосвязан с комплексом процессов и явлений, относящихся уже к планированию и программированию социально-экономического развития.

В обычном рабочем значении программирование трактуется как процесс формирования тех или иных программ социально-экономического и научно-технического развития. Речь может идти о комплексных программах развития страны (региона), антикризисных программах, национальных программах и проектах по реализации избранных приоритетов, о конкретных целевых программах по осуществлению прорывов в тех или иных областях либо о более узких отраслевых или региональных программах и др.

Целевая программа - это система взаимоувязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритета социального, экономического, научно-технического, территориального или экологического развития в заданные сроки и с наилучшим эффектом. Целевое программирование является сердцевиной стратегического управления и выполняет в рыночной экономике такие функции, как выявление узловых точек (приоритетов) социально-экономического развития, позволяющих решать крупные проблемы; концентрация сил и средств на решении ограниченного числа стратегических задач; взаимная увязка программ между собой и с остальными блоками экономики [13, с.36].

Подчеркнем, что в понятие «программирование» нередко вкладывается и более широкий смысл. Например, в прогнозно-аналитической практике западных стран стало употребляться понятие «глобальное программирование». Оно подразумевает широкую цепь прогнозно-плановых проработок и управленческих мероприятий, направленных на перевод макроэкономической системы страны (или региона) в качественно новое состояние в будущем. В таком контексте, очевидно, понятие «программирование» становится близким по смыслу понятию «долгосрочное стратегическое планирование» развития макросистем.

Рассмотрим более подробно принципы и формы планирования экономического развития как инструмента ГРЭ.

1.2 Принципы и формы государственного планирования

В современных теориях планирование означает процесс подготовки управленческого решения, который базируется на обработке исходной информации и включает в себя научную обоснованность целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в современных условиях [5, с.51]. Соответственно план - это документ, который содержит систему показателей и набор различных мероприятий по определению перспектив социально-экономического развития. В нем отражаются как цели и приоритеты, так и ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполнения.

Государство является носителем функций макроэкономического планирования.

Макроэкономическое планирование - это научное предвидение развития и функционирования общественного воспроизводства, основанное на установлении его объективных закономерностей, тенденций социального и научно-технического прогресса [5, с.52].

Функции государства в этом процессе заключаются в следующем:

- насыщение экономической сферы информацией, что способствует планированию своей деятельности со стороны частных компаний;

- определение целей социально-экономического развития общества и непосредственного регулирование хозяйственных пропорций в экономике;

- выработка допустимых параметров частного интереса и средств их достижения в плановой практике на микроуровне.

В условиях различных экономических систем объектами планирования могут быть как экономические задачи (прежде всего экономический рост, увеличение объемов промышленного производства), так и социальные цели (например, развитие остальных регионов страны, даже если это замедляется рост ВВП).

Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, то есть правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность, согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.

Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и прогнозов социально-экономического функционирования общества, научно-технического прогресса (НТП).

Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их потребностей.

Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т.д.

Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением остальных производств, расширением применения высоких технологий и др. При этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.

Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для общества в данный период.

Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей является по существу продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества [5, с.53].

В зависимости от сроков планирование разделяется на оперативное (до года), краткосрочное (один год), среднесрочное (три-пять лет), долгосрочное (свыше пяти лет).

По форме проявления и содержания планирование может быть стратегическим и текущим, директивным и индикативным.

Стратегическое планирование состоит в определении основных направлений социально-экономического развития государства с ориентацией на долгосрочную перспективу. При этом выбирают приоритеты развития на основе целей государственного регулирования национальной экономики, определяют пути, которыми пойдет экономика страны, формируют концепции дальнейшего развития общества.

Текущее планирование осуществляет управление современными процессами.

Директивное планирование осуществлялось в России в дореформенный период - разработка и принятие планов, имеющих силу закона, и комплекса мер, обеспечивающих их выполнение.

Централизованное директивное планирование воспроизводства достигло наибольшей степени в период существования Советского Союза и других социалистических стран. До конца 1980-х гг. директивное планирование в России являлось основным методом управления народным хозяйством. Основу этого планирования составляла государственная форма собственности. С течением времени централизованное директивное планирование перестало оказывать регулирующее воздействие на сбалансированное, пропорциональное развитие отраслей экономики страны.

Индикативное (рекомендательное) планирование - средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие. Особенность индикативного планирования заключается в том, что оно носит рекомендательный характер, и его показатели не подлежат обязательному выполнению. Такое планирование предполагает разработку системы параметров (индикаторов), характеризующих развитие экономики страны, которые желательно достигнуть в соответствии со сроками плана.

1.3 Изменение места и роли прогнозирования, планирования и программирования в государственном регулировании экономики

Практика динамично развивающихся стран мира свидетельствует, что прогнозирование, планирование и программирование являются важными этапами в осуществлении государством функций управления и регулирования социально-экономических процессов. Правительства стран выступают в этой работе организаторами или заказчиками, но в ней одновременно участвуют самые разные государственные и частные корпорации, научные и общественные организации. Немаловажная роль в последнее время здесь принадлежит также международным организациям, особенно в части проработки глобальных прогнозов и проектов международных программ развития. Конкретные формы, последовательность и механизмы осуществления прогнозирования, планирования и программирования весьма сильно зависят от исторических условий и традиций, сложившихся в стране [22, с. 24].

Вопросы о соотношении общественного и частного, государственного и неправительственного, о взаимоотношениях государства и бизнеса всегда были непростыми в своем решении, потому что они затрагивают фундаментальные основы социально-экономической и социально-политической системы. Состояние дел в этой области имеет прямое отношение к возможностям и способам организации работы по прогнозированию, планированию и регулированию экономики. В условиях «чистого» (раннего) капитализма подавляющая часть данных функций могла осуществляться на уровне фирм (предприятий) с учетом достаточности существовавших механизмов рыночной саморегуляции в масштабах национальной экономики и в рамках мировых экономических связей. Но уже Великая депрессия 30-х годов XX в. потребовала резкого изменения в концепциях организации национальной экономики. «Кейнсианская революция» в экономической теории и управленческой практике превратила вмешательство государства в экономические процессы из редкого и вынужденного события в постоянно присутствующий и необходимый фактор. В еще большей мере и на качественно новом уровне государственное участие в текущем и перспективном регулировании экономики потребовалось в связи со стартом в середине XX в. новой научно-технической революции, а затем - в связи с нарастанием дефицита природных ресурсов и глобализацией мировой экономики. Эта тенденция со всей очевидностью подтвердилась в период глобального финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг., когда государства активно вмешались в экономику для спасения от краха крупных корпораций, банков, страховых компаний.

Практически все высокоразвитые страны и некоторые из развивающихся стран стали регулярно осуществлять прогнозные разработки в сфере науки, технологий, экономического и социального развития. Стало нормой расширять горизонт стратегических прогнозов до периода в 25, 50 и более лет. В США, Японии, странах ЕС регулярно разрабатываются национальные и международные целевые программы по осуществлению прорывов на тех или иных научно-технологических направлениях, а также по решению крупных социально-экономических и экологических проблем. Обычной практикой стало использование приемов макроэкономического индикативного планирования, во многих странах теперь на регулярной основе разрабатываются пятилетние (или трех- и четырехлетние) планы социально-экономического развития. В кризисных ситуациях принимаются антикризисные программы.

В целом необходимо однозначно констатировать, что рыночный характер экономики отнюдь не препятствует осуществлению в широких масштабах прогнозно-плановых функций в современных государствах. Эти функции организуются правительствами при активном сотрудничестве с корпорациями, научными и неправительственными организациями.

Кроме того, нужно учитывать, что современные экономики капиталистических стран - это отнюдь не чисто рыночные хозяйства. Так, французский экономист и социолог Жак Сапир, утверждает, что «экономические системы западных стран функционируют не в соответствии с логикой рынка, а как комбинации рынка, организации, сетей и администрирования, которые по-разному сочетаются в конкретных географических и исторических условиях» [26, с.14].

Таким образом, историческое развитие мировых экономических систем свидетельствует о необходимости использования таких инструментов государственного регулирования экономики как прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития.

Глава 2. Государственное стратегическое планирование в России: сущность и особенности становления

2.1 Опыт и этапы развития стратегического планирования в России

В нашей стране имеется впечатляющий опыт стратегического планирования. Самым показательным его примером является, разработка в 1918 г. плана ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России). При его разработке использован программно-целевой метод, предполагающий определение цели и разработку комплекса взаимодействующих мероприятий по ее достижению. План ГОЭЛРО имел огромное методологическое значение. Это был первый опыт научного перспективного планирования. Разработанные комиссией ГОЭЛРО методологические принципы послужили основой для дальнейшей работы в области планирования.

В 1922-1925 гг. основы методологии перспективного стратегического планирования в условиях преобладания рыночной экономики были сформулированы Н.Д. Кондратьевым [11] и изложены в представленном им проекте Генерального плана восстановления и развития сельского хозяйства России. Первоначально эта методология и проект плана были поддержаны Госпланом СССР, но из-за приверженности принципам директивного планирования пятилетний план Н.Кондратьева был отвергнут.

Сложившиеся в свое время в этой области наработки во многом актуальны и сегодня, они не остались бесследными для мировой практики. Однако рыночно-капиталистические условия потребовали при осуществлении стратегического планирования и управления особых подходов. К систематическому решению задач стратегического планирования и управления на уровне макросистем рыночного типа гражданское общество и уполномоченные им властные органы подошли на определенном этапе истории: во-первых, когда конкуренция за ресурсы (природные, человеческие, финансовые и др.) приняла глобальный масштаб, т.е. когда само существование ключевых субъектов мировой экономики и политики оказалось невозможным вне обеспечения достаточной определенности обстановки в макромасштабах на десятилетия вперед; во-вторых, когда достоянием науки и широкой практики стали наработки в области стратегического менеджмента применительно к уровню корпораций. Научно-теоретические принципы корпоративного стратегического менеджмента стали методологической базой развития процессов стратегического планирования и на уровне социально-хозяйственных систем.

В России начиная с 2007 г. активизировались действия по созданию и освоению системы стратегического управления социально-экономическим развитием. Центральным звеном этой системы определена Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ. Была выполнена разработка нескольких вариантов такой концепции на период до 2020 г., а также планов мероприятий по ее реализации. В числе важнейших компонентов стратегического управления на базе концепции выделяются: прогноз социально-экономического развитии на долгосрочный период (на 30 и 50 лет), долгосрочные финансовые планы (на базе которых формируются федеральные бюджеты на 3 года), программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, отраслевые и региональные стратегии и программы.

Методология стратегического планирования сочетает в себе значительные возможности по централизованному воздействию на направленность и характер развития социально-хозяйственных систем с одновременным сохранением и умножением в этих системах качеств гибкости и адаптируемости, характерных для рыночно-капиталистических отношений [22, с.95].

2.2 Стратегическое планирование: сущность, принципы и формы

Стратегическое планирование представляет собой процесс определения целей организации (социально-хозяйственной структуры) и их изменений, а также ресурсов, необходимых для их достижения, и политики, направленной на приобретение и использование этих ресурсов [9, с.26].

Приведенное определение сложилось как обобщение опыта стратегического планирования в крупных организациях (в корпорациях). Дальнейшее изложение приемов и принципов стратегического планирования будет учитывать этот опыт, хотя мы и будем стремиться выйти на уровень их применимости к более масштабным и сложным структурам, таким как национальные и региональные экономики.

Можно выделить четыре главных компонента, которыми определяются общее содержание и особенности стратегического планирования и управления применительно к социально-хозяйственной системе: цели и средства их достижения, время (горизонт) решений и пространственная структура системы. Ключевым компонентом в стратегиях являются цели системы (организации), которые не будут иметь практического значения, если они рассматриваются в отрыве от остальных трех компонентов.

Обычно выделяется генеральная цель развития организации (системы) самое широкое по смыслу решение, принимаемое организацией (или правительством) в рамках стратегического планирования. Выбор генеральной цели означает определение или уточнение миссии организации (системы). Миссия наиболее обобщенно характеризует, что представляет собой организация, зачем последняя существует и каково ее единственное в своем роде место на пространстве развития. Для страны (региона) понятие миссии, конечно, не совсем подходящее, здесь лучше оперировать понятием генеральной цели.

Как только определена генеральная цель системы, можно выбирать подцели и общие задачи. Они могут иметь количественную и качественную форму, но должны носить достаточно протяженный во времени (устойчивый) характер. На основе целей и подцелей формулируются конкретные задачи, привязанные к определенным срокам результаты, которых необходимо достичь в ходе реализации стратегии. В этом ключе стратегия организации (системы) предстает как общее направление, на котором следует искать пути достижения целей.

Применительно к хозяйственной организации содержательным результатом стратегического планирования принято считать такого рода перемены в ее функционировании как выход на новые уровни НИОКР; утверждение на рынке новых видов продукции; слияния и приобретение фирм; проектирование и создание новых мощностей и др.

Очевидно, что для социально-хозяйственной системы (национальная экономика, регион и др.) спектр содержательных целевых характеристик стратегических программ должен быть иным, более широким по функциям и менее детализированным. Но общий смысл стратегического подхода к перспективам в рамках макросистем будет во многом близким к тому, что реализуется в ходе стратегического управления успешными корпорациями. Главное заключается в отходе от сугубо ситуативного реагирования на изменения среды и переходе к реагированию упреждающему, предусматривающему заблаговременное включение в действие новых факторов, способных в той или иной степени целенаправленно менять саму среду.

Стратегическое планирование на уровне социально-хозяйственной системы может быть успешным при условии взвешенного отношения к реальным возможностям и противоречиям принципов стратегического планирования и управления. Укажем некоторые из них.

Во-первых, стратегическое управление - это не только и не просто заранее составленный план, это еще и тип (моделъ) поведения. Детальное выстраивание стратегии применительно к социально-хозяйственной системе от первого шага до конца - бессмысленно, если не имеются в виду постоянная конкретизация стратегий и переложение части целевых ориентиров в форму индикативных планов и конкретных проектов. Стратегии следует разрабатывать постепенно, шаг за шагом, отсекая идеи, не оправдавшие себя.

Во-вторых, успех приходит в тех случаях, когда стратегия проектируется и направляется высшим руководством организации (применительно к национальной экономике - главой государства или правительства). Поэтому один из ключевых принципов состоит в выполнении функций стратегического планирования самими высшими управляющими [1, с.114]. Какой бы важной ни была роль профессиональных плановиков в процессе стратегического планирования, они не определяют целевые ориентиры стратегий, а отвечают лишь за «техническую» составляющую. Вместе с тем реальная занятость высшего руководства обычно такова, что его роль как создателя стратегий сводится всего лишь к одобрению вариантов стратегий, а не к их «выстраиванию». К тому же роли и интересы политических руководителей серьезно отличаются от ролей и интересов руководителей фирм: мотивация политических деятелей в значительной степени привязывается к выборным циклам. Поэтому субъекты ответственности за стратегию в масштабе социально-хозяйственных систем должны быть связаны с общественными интересами и демократическим контролем. Создание механизмов ответственного участия в стратегическом процессе экспертов и плановиков-профессионалов, с одной стороны, и высшего руководства, с другой, - одна из самых сложных проблем стратегического планирования на уровне макросистем.

В-третьих, стратегические процессы в социально-хозяйственных системах являются сложным сочетанием обеспечения готовности к масштабным переменам и факторов стабильности. В самом деле, в стратегически ориентированной системе высшему руководству надо уметь поддерживать равновесие и порядок, обеспечивать общую эффективность структуры и при этом одновременно необходимо быть новаторами, реформировать организационную структуру, реагировать на изменяющиеся условия и адаптироваться к ним. Поэтому, как это ни парадоксально, в серьезных работах по стратегическому управлению стратегия подается как понятие, связанное не с переменами, а со стабильностью. Именно стремление к устойчивости и постоянству побуждает организации к разработке и реализации стратегий [17, с.303].

В-четвертых, затраты средств и времени на формирование стратегических планов должны быть достаточными, но не слишком большими. «Сама природа стратегических решений, позволяющая плановику не спешить с выбором, может способствовать, - замечают У. Кинг и Д. Клиланд, - оттяжке с принятием решения до получения дополнительной информации. А так как никакая информация не может считаться достаточной, существует опасность, что стратегические решения не будут приняты вообще» [10, с.145]. Поэтому чрезмерная увлеченность научно-интеллектуальными проработками стратегий и обоснованиями планов может создать «паралич управления» по причине самой склонности к аналитике.

В-пятых, стратегические планы развития социально-хозяйственных систем должны быть в большей мере качественными, чем количественными проработками. Их невозможно представить в виде жесткого набора показателей или перечня мероприятий. Вполне допустима а, возможно, будет даже предпочтительной в случае разработки долгосрочных национальных стратегий сценарная форма планирования. Разработка сценариев будущего, как показывает практика, облегчает структуризацию неясных тенденций и ситуаций и дает дополнительные шансы для принятия более обоснованных решений в условиях значительной неопределенности.

На наш взгляд, возможен и такой подход, когда роль главного стратегического документа страны отводится комплексной концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, что и закладывается на данном этапе в методологию стратегического проектирования Министерством экономического развития. Важным условием при этом должна быть тесная интеграция концепции с системой целевых программ и национальных проектов. Повышенные требования при таком подходе, разумеется, должны быть предъявлены к разработке среднесрочных индикативных планов развития национальной экономики и к совокупности принимаемых вместе с ними федеральных и региональных целевых программ.

Введение в регулярную практику процедур разработки на основе долгосрочных прогнозов стратегических планов социально-экономического развития РФ связано на современном этапе с преодолением предубеждений, сложившихся у руководителей различных уровней, в отношении совместимости стратегических планов и программ на макроуровне с рыночным характером экономической системы [22, с.100].

Методология разработки стратегических планов на макроуровне предусматривает следующие этапы:

- определение на базе долгосрочного прогноза системы стратегических приоритетов на перспективный период, формулировка генеральной цели плана;

- обоснование основных обобщающих показателей социально-экономического, инновационно-технологического, энергоэкологического, территориального и внешнеэкономического развития на перспективный период, построение плановых балансов по основным видам ресурсов, разработка, утверждение и публикация стратегического плана; разработка и увязка между собой долгосрочных стратегий по узловым направлениям социально-экономического развития (демографической, энергоэкологической, инновационной, оборонной, транспортной, внешнеэкономической);

- формирование системы взаимосвязанных национальных программ и федеральных целевых программ, реализующих конкретные приоритеты;

- бюджетное обеспечение долгосрочных стратегий, национальных и целевых программ, важнейших инновационно-инвестиционных проектов;

- организация статистического мониторинга, выполнения основных показателей стратегического плана, стратегий по узловым направлениям, национальных программ и проектов, федеральных целевых программ; подготовка и повышение квалификации топ-менеджеров, специалистов и госслужащих по стратегическому планированию.

2.3 Взаимосвязи стратегического планирования с другими компонентами перспективного и текущего регулирования социально- экономических процессов

Стратегическое планирование на макроэкономическом уровне приводит к успеху тогда, когда оно органически встроено в отлаженную общую систему научного предвидения социально-экономических процессов и стратегического управления развитием. Первейшее условие состоит в том, чтобы стратегическое планирование опиралось на хорошо поставленную систему прогнозирования социально-экономического развития.

Ввиду того, что стратегический план обычно нежесток и многовариантен, на практике бывает зачастую трудно разделить стадии прогнозирования и планирования. Прогнозирование предполагает в той или иной степени целеполагание, а когда осуществляется нормативное (телеологическое) прогнозирование, то моменты целеполагания становятся главным содержанием прогнозной работы. Поскольку в социально-экономической сфере при формировании прогнозов доминируют именно нормативные подходы, то методологически между завершенным долгосрочным прогнозом и стратегическим планом нет большой разницы. Поэтому не следует удивляться тому, что в некоторых странах главным документом, направляющим перспективное развитие, выступает комплексный долгосрочный прогноз, а стратегического плана как такового не составляется. Функции стратегического плана могут выполнять и другие по названию документы, например комплексная программа или концепция социально-экономического развития. Таким образом, дело не в названиях документов, на них влияют зачастую сложившиеся в стране традиции или же какие-то политические обстоятельства. Главный вопрос заключается в том, несет ли в себе соответствующий документ функции стратегическогого целеполагания и обладает ли он надлежащим статусом.

Но, выстраивая (создавая) сегодня в России систему долгосрочного прогнозирования и стратегического управления в социально-экономической сфере едва ли не заново, разумеется, нужно стремиться к использованию четких понятий, чтобы свести к минимуму издержки разночтений в трактовках функций тех или иных документов и инструментов, организующих данные процессы. Поэтому столь важно сейчас разработать и ввести в действие вместо Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» новую версию такого федерального закона, в котором бы был отражен весь комплекс функций, связанных с процессами научного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования, национального программирования и бюджетирования.

В российской практике понятие стратегического планирования остается вне правового поля, хотя и используется все чаще в научно-аналитических разработках. Вместе с тем все настойчивее делаются попытки заложить элементы стратегических нормативных проектировок в государственные прогнозы, разрабатываемые для тех или иных целей Минэкономразвития и другими министерствами и ведомствами. Положительным моментом является то, что в таких проектах в гораздо большей степени, чем ранее, начинают прорабатываться вопросы инновационного развития и повышения на этой основе конечной эффективности экономики [22, с.102].

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. сформулированы следующие целевые ориентиры развития:

1. Выход России на стандарты благосостояния развитых стран. Обобщающий показатель уровня жизни, ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, увеличится с 13,7 тыс. долл. США в 2006 г. (42% от среднего уровня ОЭСР) до 30 тыс. долл. в 2020 г. (70%) и около 50 тыс. долл. в 2030 г. Средняя ожидаемая продолжительность жизни возрастет до 75 лет.

2. Высокое качество и комфортные условия жизни населения. Будет обеспечена всеобщая доступность услуг образования и здравоохранения, соответствующих уровню наиболее развитых стран, средний уровень обеспеченности жильем составит к 2020 г. 30-35 м2 на человека (или около 100 м2 на среднестатистическую семью).

3. Благоприятная среда обитания человека. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, снизится с 43% в 2007 г. до 14% в 2020 г.

4. Изменение социальной структуры общества в пользу среднего класса, снижение экономической дифференциации населения и резкое сокращение бедности. Доля среднего класса к 2020 г. превысит половину населения.

5. Инновационное лидерство России в мире на основе передовых научно-исследовательских разработок, высоких технологий и образовательных услуг. Россия должна занять значимое место на рынках высокотехнологичных товаров (не менее 10%) и интеллектуальных услуг по 4-6 и более крупным позициям. Будут сформированы условия для массового появления новых компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в секторах «экономики знаний».

6. Лидерство России в поставках энергоресурсов на мировые рынки, в том числе за счет географической и продуктовой диверсификации поставок, превращения России в логистический узел глобальной энергетической инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.

7. Создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокую территориальную мобильность населения и глобальную конкурентоспособность России на рынках транспортных услуг.

8. Лидерство России в интеграционных процессах на евразийском пространстве, превращение в один из глобальных центров мирохозяйственных связей, в том числе в качестве мирового финансового центра.

9. Новая модель пространственного развития России на основе формирования новых территориальных центров роста и уменьшения масштабов регионального неравенства.

10. Гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов, наличие эффективных механизмов правоприменения и системы обеспечения национальной безопасности. Представляется важным, чтобы проектировки концепции наряду с выдвижением целей содержали достаточно конкретную проработку вопросов ресурсного обеспечения целей, а также закладывали механизм реализации намеченного. Только в этом случае концепция будет обретать черты стратегического плана развития страны. Такой стратегический план должен становиться интеграцией социально-экономической и инновационно-промышленной политики в стране. Возникающие из такой интеграции национальные проекты и целевые программы, увязанные с бюджетными проработками, составят фундамент выработки индикативных планов социально-экономического развития страны на среднесрочные и текущие периоды.

На рис. показан механизм взаимосвязей между главными компонентами процесса научного прогнозирования, стратегического планирования и регулирования социально-экономического развития страны, если эта система будет создана, в его более или менее завершенном виде.

экономический рост прогнозирование стратегический

Рис. Взаимосвязи в процессе стратегического и индикативного планирования и регулирования социально-экономического развития страны

Научное прогнозирование на долгосрочную и среднесрочную перспективу, показанное в верхней части схемы, задает ритм всему этому механизму, поскольку здесь зарождаются возможные сценарии социально-экономического развития страны с учетом логики НТП и мировых тенденций. На этой фазе процесса происходит обоснование возможных национальных приоритетов, приближающих будущие траектории развития к оптимальным.

Стратегическое планирование, осуществляемое на базе прогнозных проработок, призвано закрепить решения о приоритетах и определить пути и методы реализации этих приоритетов на долгосрочный период, исходя из национальных интересов и объективных условий развития страны.

В соответствии со стратегическим планом формируются национальные программы и проекты, что позволяет концентрировать государственные ресурсы на реализации национальных приоритетов, опираясь на участие бизнеса и поддержку гражданского общества, добиваясь максимально возможного экономического и социального эффекта, прогрессивных технологических и структурных сдвигов.

Ключевым инструментом реализации приоритетов, выявленных на этапах прогнозирования и закрепленных в стратегическом плане, выступают (как видно из рис.) индикативные планы на годовой и среднесрочный периоды, с помощью которых государство обеспечивает сбалансированное социально-экономическое развитие, опираясь на систему балансов и обобщающих показателей (индикаторов), директивных для государственного сектора и ориентирующих для частного и общественного секторов.

Стратегический план, формируемый на базе долгосрочного научного прогноза, как правило, разрабатывается на перспективу 15-20 лет. Он должен рассматриваться и утверждаться высшими государственными органами. Непременным условием является его широкая публикация и разъяснение для общества ключевых положений. Необходимо законодательно закрепить положение о том, что стратегический план служит основой деятельности для всех государственных органов и ориентиром для корпораций, общественных и неправительственных организаций и гражданского общества.

Структура стратегических планов обычно отвечает структуре долгосрочных прогнозов, но включает более конкретные показатели по выбранному сценарию. При необходимости в стратегическом плане могут быть выделены более детальные показатели по отраслям, народнохозяйственным комплексам и избранным приоритетам.

Стратегические планы разрабатываются органами исполнительной власти, представляются на рассмотрение и утверждение палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации каждые 4-5 лет. Стратегические планы корректируются и продляются на очередной плановый срок. В случае существенного изменения внутренних и внешних условий развития могут быть внесены коррективы в принятый стратегический план и в более короткий период в том же порядке.

Необходимо обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации стратегических и индикативных планов с механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. И в этой связи на представленной схеме механизма стратегического и индикативного планирования и регулирования социально-экономического развития страны (рис.) промышленная политика изображена как политика инновационно-промышленная. Активная промышленная (инновационно-промышленная) политика означает высокую готовность общества к восприятию новых технологических возможностей и обеспечение всякий раз наиболее точных и социально приемлемых решений относительно приоритетов на будущее.

Национальные проекты и программы становятся одновременно и обоснованными в социально-экономическом смысле, и насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями.

Соответственно повышаются социальная обоснованность и научно технологический уровень конкретных целевых программ.

Среднесрочные индикативные планы благодаря подкреплению идеями социально-экономической и инновационно-промышленной политики превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.

Одним из ключевых ориентиров, намеченных в Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 г., является обеспечение устойчивых темпов экономического роста. Рассмотрим сущность и особенности стратегического планирования экономического роста более подробно.

Глава 3. Стратегическое планирование экономического роста и структурной динамики

Обеспечение устойчивого экономического роста всегда было и остается ключевой задачей правительства любой страны. Высокие темпы экономического роста создают необходимый потенциал для реализации национальных интересов и удовлетворения потребностей общества, для обеспечения его развития по всем направлениям, соответствующим выбранным целям. Экономический рост в современных условиях рассматривается не только в количественном, но и в качественном отношении. Поэтому проблема экономического роста должна тесно увязываться со структурными проблемами и проблемами эффективного хозяйствования в динамике. Предвидение долгосрочных тенденций в экономике в таком аспекте и выстраивание стратегии и плановых ориентиров выдвигаются в большинстве крупных стран как базовые задачи государственного управления [22, с.268].

При этом, необходимо учитывать, что как и любая политэкономическая категория, экономический рост является результатом действия целого ряда экономических законов, прежде всего закона возвышающихся потребностей, общественного разделения труда, закона экономии рабочего времени. Вместе с тем экономический рост - это сложное комплексное явление, которое имеет свое содержание (общественное воспроизводство, создающее для него необходимые предпосылки и обеспечивающее поступательное развитие человечества), материально-вещественный носитель (факторы экономического роста), количественные и качественные показатели, отраженные в валовом национальном продукте и национальном доходе, социально-экономический результат (национальное богатство), цель (народное благосостояние) [7, с.16].

Прогнозирование и планирование экономического роста и структурной динамики относятся к области обобщающего, макроэкономического прогнозирования и планирования. Предметом анализа и оценок при этом является широкий круг общих параметров и показателей, а именно:

1) масштабы и темпы роста валового национального продукта, валового внутреннего продукта, а также их важнейших структурных элементов;

2) ресурсная база экономического развития - инвестиции их источники, трудовые и природные ресурсы, научно-технологический потенциал и др.;

3) эффективность национальной экономики, производительность труда, фондоемкость, материалоемкость и энергоемкость экономического развития;

4) динамика цен и параметры инфляции;

5) финансовая база развития - денежные агрегаты, курсы валют, изменения в бюджетной политике, налоговой системе и т.п.;

6) параметры внешнеэкономического контура страны, характер мировой конъюнктуры, структура внешней торговли.

Вполне очевидно, что все названные группы показателей зависимы от измерения экономического продукта и измерения затрат ресурсов. Масштаб экономики и ее динамику оценивают обычно на основе показателей валового национального продукта и валового внутреннего продукта, которые исчисляются в соответствии с системой национальных счетов (СНС).

Валовой внутренний продукт (ВВП) - это совокупный объем продукции, произведенной всеми факторами производства, расположенными в границах национальной экономики, независимо от их принадлежности.

Валовой национальный продукт (ВНП) - рыночная стоимость товаров и услуг, произведенных в течение данного периода факторами производства, принадлежащими гражданам данной страны, независимо от их местонахождения.

В последних версиях СНС вместо понятия ВНП используется идентичное ему понятие валового национального дохода (ВНД) [15, с.301].

ВНП (ВНД) и ВВП рассчитываются в текущих ценах для сравнения с другими показателями и в сопоставимых ценах - для изучения динамики физического объема производства и потребления. Поэтому в практике прогнозирования и планирования может рассчитываться номинальный ВНП (как и ВВП) в текущих ценах и реальный - в сопоставимых ценах (т.е. в ценах определенного года).

Важным достоинством показателей ВВП и ВНП является их органическая связь с категорией «добавленная стоимость», что позволяет избежать при учете объемов продукции повторного счета. Добавленная стоимость на предприятии определяется как разность между доходами от продаж и затратами на покупку полуфабрикатов, сырья и энергоресурсов у других предприятий. Соответственно ВВП и ВНП исчисляют адекватным суммированием всей добавленной стоимости, созданной в национальном хозяйстве.

Скорость изменения объема реального ВВП (или ВНП) за определенный период времени демонстрирует темпы экономического роста.

Темпы экономического роста вычисляются в темпах прироста реального ВВП или ВНП в процентном выражении и обычно подсчитываются за год.

Таким образом, мы проанализировали особенности основных макроэкономических индикаторов, по динамике которых (ВВП, ВНП) судят о темпах экономического роста в стране.

Стратегическое планирование темпов экономического роста в пост кризисный период имеет ряд особенностей, которые мы представим в следующем параграфе.

3.2 Стратегическое планирование экономического роста в России в посткризисное время

Хорошо проработанный долгосрочный прогноз макроэкономической динамики создает прочную базу для формирования стратегических планов социально-экономического развития страны. Если долгосрочный прогноз составлен и применяется в фазе равновесного развития, то его проектировки дают обычно достаточно надежные ориентиры для разработки стратегических планов и программ. Прогнозирование при этом выступает подготовительным этапом и частью стратегического планирования и управления. Однако, если общество и экономика вступают в периоды бифуркаций, гармония между долгосрочными прогнозами и планово-управленческой практикой неизбежно нарушается.