Современное образование и экономика

4. Законопроект не гарантирует необходимым образом права и законные интересы верующих и религиозных организаций исторически представленных в России религий

По этому кругу вопросов в законопроекте имеются некоторые положительные моменты. Например, статья 90 закрепляет ряд важных гарантий, в их числе: установление требования преподавания учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности педагогическими работниками из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией (часть 2 статьи 90); правовая норма о привлечении соответствующих централизованных религиозных организаций к учебно-методическому обеспечению учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), направленных на получение обучающимися знаний об основах духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации, нравственных принципах, исторических и культурных традициях мировой религии (мировых религий), об основах конфессионального вероучения, а также учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности (часть 3 статьи 90) - впрочем, при совершенно очевидной неопределенности значения понятия «привлечение» (и неясности, к чему конкретно «привлекаются» - к разработке, утверждению или простому ознакомлению), позволяющей произвольно толковать и применять эту норму.

Также отметим закрепление в проектируемом законе права образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций устанавливать дополнительные к предусмотренным этим законом условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений религиозных организаций (централизованных религиозных организаций), в ведении которых эти организации находятся (часть 5 статьи 90), некоторые др.

Указанные правовые нормы в совокупности способствуют созидательному взаимодействию государства и религиозных организаций в области образования, создают определенные механизмы защиты системы образования от внедрения в школах вероучений нетрадиционных религиозных групп (относимых рядом экспертов к «сектам») или экстремистских идеологий под видом преподавания религиозной культуры и/или знаний о религии или религиозной культуре. Представляется обоснованным считать, что только носители религиозных традиций - представители религиозных организаций исторически представленных в России религий (но никак не чиновники или вульгарно-секуляристские «религиоведы») способны квалифицированно формировать содержание преподавания знаний об указанных религиях, и поэтому именно им должно быть предоставлено такое право.

Однако нормами статьи 90 достоинства законопроекта в этой части исчерпываются. Другие формально связанные с этими вопросами правовые нормы касаются в основном второстепенных по значению вопросов или носят содержательно размытый характер, что не отвечает интересам Русской Православной Церкви и других крупнейших религиозных организаций исторически представленных в России религий, недостаточно гарантирует реализацию и защиту их законных интересов и законных интересов верующих указанных организаций. При этом в законопроекте не решены следующие значимые вопросы.

Не установлены правовые основания и механизмы интеграции конфессиональных систем профессионального религиозного образования исторически представленных в России религий в национальную российскую систему образования в целом.

Прежде всего, в законопроекте не установлены правовые основания для государственного признания дипломов, выдаваемых и выданных ранее духовными образовательными организациями и другими образовательными организациями (институтами, университетами) Русской Православной Церкви и других крупнейших религиозных организаций исторически представленных в России религий [5].

Во всех западноевропейских странах государство автоматически признает посредством законодательно закрепленных механизмов, а также посредством соглашений дипломы и иные образовательные документы, выдаваемые конфессиональными образовательными организациями (исторически представленных религий). Но разработчики данного законопроекта отвергли такое цивилизованное и демократическое решение этой проблемы.

Не предусмотрена и правовая возможность установления особого правового статуса для получивших мировую известность и авторитет духовных образовательных организаций (например, Московской православной духовной академии и Санкт-Петербургской православной духовной академии), ряда православных университетов (включая Православный Свято-Тихоновский гуманитарный университет) - в части признания государством их дипломов (тех из них, что выдаются не по аккредитованным направлениям подготовки), поддержки государством образовательной деятельности таких образовательных организаций.

Недостатком законопроекта является отсутствие в нем закрепленных дефиниций понятий «профессиональное религиозное образование», «религиозное образование», «теологическое образование», «духовное образование», что ведёт к неясности для правоприменителя взаимосвязей этих понятий и создает условия для сохранения правовой неопределенности и практических проблем по указанным вопросам.

Положения законопроекта в части, касающейся изучения религии и религиозной культуры, а также теологического образования и деятельности духовных образовательных организаций, обладают явной концептуальной идеологизированностью, свойственной атеистическому отношению к религиозному образованию в советский период истории нашей страны.

Формулировка части 2 статьи 49 законопроекта: «Педагогическим работникам запрещается использовать образовательный процесс... для агитации, пропагандирующей исключительность... граждан по признаку... религиозной... принадлежности, их отношения к религии, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов...» - несет в себе существенный антирелигиозный потенциал, фактически запрещает любое изучение знаний о религии и религиозной культуре в школах и вузах, кроме как в форме вульгарно-секуляристского религиоведения.

Вопрос о том, кто и как будет проверять достоверность «сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях народов», является дискуссионным и не имеет однозначного решения. Эта очевидно недопустимая для закона, противоречащая правилам законодательной техники формулировка создает необоснованно широкие пределы усмотрения при её применении должностными лицами органов исполнительной власти в области образования и руководителями образовательных организаций.

Отсутствие в законодательстве Российской Федерации четкой и ясно определенной дефиниции понятия «агитация», что обусловлено свойствами самого явления, обозначаемого этим понятием, в результате чего это понятие обладает семантически размытым значением (тем более, размытым и нечётким значением обладает тавтологическая лексическая конструкция «агитация, пропагандирующая»), - совершенно исключают допустимость законодательного установления запрета «агитации» исключительности по признаку отношения к религии без уточнения, что конкретно имеется в виду, поскольку суть феномена религии состоит в том, что абсолютно каждая религия, любое религиозное течение постулирует и артикулирует свою исключительность (исключительную спасительность для души человека, исключительную истинность, исключительную духовность и т.д.). Указанная формулировка существенно расходится с нормой части 2 статьи 29 Конституции Российской Федерации, которой запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языковогопревосходства. Поэтому использование слова «исключительность» представляется некорректным.

Обсуждаемое положение, вероятнее всего, направлено на принудительную трансформацию теологии в вульгарно-секуляристское «религиоведение» (которое, как заявят, не будет недопустимой «агитацией»), попытки чего в течение последних нескольких лет систематически предпринимались руководством Минобрнауки России.

В последние годы неоднократно предпринимались попытки ликвидировать государственные образовательные стандарты по теологии, в том числе путем включения теологии в укрупненную специальность по философии или в религиоведческую специальность. Учитывая существенный антиэкстремистский воспитательный и культурно-ценностный потенциал теологии как науки и как направления высшего профессионального образования, обретенный за два десятилетия успешного развития преподавания теологии в российских вузах и проведения соответствующих научных исследований опыт, нельзя допустить ликвидации теологии под квазиюридическими или финансовыми предлогами, а фактически - по идеологическим мотивам.

В законопроекте не установлены надлежащие правовые механизмы оказания государством финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных организациях («учреждениях»), созданных религиозными организациями (согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ).

Несмотря на то, что статья 90 носит название «Особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации. Особенности получения теологического и религиозного образования», правовые основы организации и реализации теологического образования в этой статье установлены в совершенно недостаточном объеме.

Часть 2 статьи 90 устанавливает требование преподавания учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности педагогическими работниками из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией, а также требование при реализации образовательными организациями высшего образования основных образовательных программ высшего образования по направлениям подготовки в области теологии в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, при разработке этих образовательных программ - учитывать примерные основные образовательные программы высшего образования по направлениям подготовки в области теологии, прошедшие экспертизу в централизованной религиозной организации на предмет соответствия их содержания вероучению, историческим и культурным традициям данной централизованной религиозной организации в соответствии с ее внутренними установлениями. Использованное в указанной правовой норме очень многозначное слово «учитывать» делает её применение совершенно произвольным и может вызвать проблемы.

Часть 3 статьи 90 устанавливает требование привлекать соответствующие централизованные религиозные организации к учебно-методическому обеспечению учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) теологической направленности, однако содержание этой правовой нормы из-за использования в ней неопределённого по значению слова «привлекаются» не ясно и не отвечает интересам тех организаций, представителей которых будут привлекать, так как абсолютно никаких гарантий как-либо повлиять на содержание указанного методического обеспечения они не имеют: их могут пригласить, выслушать, даже принять их письменные предложения, а потом всё сделать, как пожелают чиновники.

Вопреки неоднократным требованиям руководства страны[6], в законопроекте принципиально проигнорирован вопрос интеграции теологии в государственную систему аттестации научных работников, то есть вопрос введения ученых степеней кандидата и доктора теологии, не сводя их к иным научно-квалификационным (или профессионально-квалификационным, типа MPA) степеням.

В течение, как минимум, 12 лет путем всевозможных административных ухищрений затягивается решение проблемы отсутствия в государственной системе аттестации научных и научно-педагогических кадров ученых степеней и ученых званий по теологии, что ведёт к нарушению академических прав теологов в России и к их дискриминации в сравнении с зарубежными докторами теологии, чьи квалификации признаются в Российской Федерации в соответствии с документами Болонского процесса. В рассматриваемом законопроекте эта проблема так же не нашла своего решения.

Часть 5 статьи 90, устанавливающая право образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций устанавливать дополнительные к предусмотренным проектируемым федеральным законом условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений религиозных организаций (централизованных религиозных организаций), в ведении которых эти организации находятся, не распространяется на образовательные организации (и их структурные подразделения), реализующие теологическое образование, поскольку теологические факультеты государственных образовательных организаций высшего образования - это не духовные образовательные организации и не образовательные организации религиозных организаций. А значит, в их случае будут отсутствовать правовые возможности устанавливать дополнительные условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, вытекающие из внутренних установлений соответствующих централизованных религиозных организаций.

Показательно само название статьи 90 - «Особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации. Особенности получениятеологического и религиозного образования», семантически ошибочно разграничивающее (через союз «и») понятия «теологическое образование» и «религиозное образование». Теологическое образование совершенно определенно является формой религиозного образования. Есть светские формы теологического [религиозного] образования, есть несветские. Лексическое разграничение этих понятий в названии статьи 90 является совершенно необоснованным и направлено на создание условий для выхолащивания содержания теологического образования в России и его трансформации в вульгарно-секуляристское религиоведение.

Из версии № 3.0.4 законопроекта от 27.03.2012 была исключена ранее имевшаяся (в версии № 3.0.3 от 30.12.2011) часть 6 статьи 90, определявшая особенности лицензирования образовательной деятельности образовательных организаций религиозных организаций, духовных образовательных организаций и их государственной аккредитации. Вместо этого соответствующие нормы, в измененном виде, оказались рассредоточены по законопроекту (часть 10 статьи 94, части 2 и 7 статьи 95).

При этом нет ни слова относительно федеральных государственных требований (в значении пункта 33 статьи 2) применительно к лицензированию и государственной аккредитации духовных образовательных организаций и образовательных организаций религиозных организаций. Ничего не сказано и про образовательные организации, учрежденные не централизованными религиозными организациями, но признаваемые таковыми.

Существенным недостатком законопроекта является отсутствие в нём нормы о том, что в Российской Федерации принимаются федеральные государственные образовательные стандарты по направлениям высшего профессионального образования «Теология» и федеральные государственные требования к образовательным программам профессиональной переподготовки и иным дополнительным профессиональным образовательным программам по теологии религий, указанных в преамбуле Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России.

Отсутствие таких уточняющих норм создаст для религиозных сект возможность требовать от уполномоченных государственных органов стандартизировать их «теологическое образование».

Имеющиеся в статьях 94 и 95 законопроекта отсылочные нормы к «положению о лицензировании образовательной деятельности» - применительно к деталям порядка лицензирования духовных образовательных организаций, образовательных организаций религиозных организаций (часть 10 статьи 94), а также к утверждаемому Правительством Российской Федерации «Положению о государственной аккредитации образовательнойдеятельности» - применительно к деталям порядка государственной аккредитации образовательной деятельности духовных образовательных организаций, образовательных организаций религиозных организаций (части 7 и 22 статьи 95) - являются не обоснованными и юридически некорректными. Правовые основы лицензирования должны быть установлены непосредственно в проектируемом законе.

В частности, непосредственно в проектируемом законе следует закрепить норму, согласно которой при лицензировании организации профессионального религиозного образования соискателю лицензии засчитывается в соответствие лицензионным требованиям и условиям: 1) наличие зданий, строений и сооружений, оборудованных учебных помещений, иных объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности по образовательным программам заявленного уровня и направленности, отвечающих установленным в соответствии с законодательством РФ требованиям и находящихся в собственности или на ином законном основании у создавшей эту образовательную организацию религиозной организации (централизованной религиозной организации), или централизованной религиозной организации, в структуру которой входит указанная религиозная организация, либо любой иной религиозной организации, входящей в структуру этой централизованной или вышестоящей централизованной религиозной организации; 2) наличие в штате соискателя лицензии или привлечение им на ином законном основании педагогических работников, имеющих документы об образовании и (или) квалификации, а равно об ученых степенях и (или) ученых званиях, выданные этой организацией профессионального религиозного образования или признаваемые ею в порядке, устанавливаемом создавшей эту образовательную организацию религиозной организацией, наравне с лицами, имеющими дипломы государственного образца об образовании и (или) квалификации, а равно ученые степени и звания, предусмотренные системой государственной аттестации научных и научно-педагогических работников.

Отсутствие непосредственно в проектируемом законе таких положений обусловливает высокий риск того, что общие требования при лицензировании образовательной организации будут распространены на образовательные организации профессионального религиозного образования (духовные образовательные организации), что, учитывая их специфику, приведет к существенной и, по сути дела, искусственно созданной затруднительности прохождения такими образовательными организациями лицензирования.

Анализ вышеперечисленных законодательных новаций позволяет сделать вывод, что совокупно они существенно ухудшают правовое и фактическое положение созданных религиозными организациями или признаваемых ими образовательных организаций, прежде всего - организаций, реализующих образовательные программы теологического образования.

Законопроект не устанавливает должным образом и в необходимой мере гарантий деятельности и развития негосударственных образовательных организаций.

Не обеспечены необходимыми законодательными гарантиями особый правовой статус негосударственных общеобразовательных организаций и дошкольных организаций различных форм (гимназий, лицеев, школ, интернатов и т.д.) с религиозно-культурным компонентом образования (в значении части 4 статьи 90) (православные, мусульманские и т.д.), а также вопросы финансовой поддержки, льготного обеспечения помещениями и иных форм государственной поддержки таких образовательных организаций.

Законопроект не содержит достаточных гарантий достойной оплаты труда профессорско-преподавательского и учительского состава (педагогических работников).

Часть 2 статьи 103 [7] законопроекта, устанавливающая: «Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют финансовое обеспечение оказания государственных услуг в сфере образования исходя из обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций всех типов не ниже уровня средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены образовательные организации» - является безусловным шагом вперед, по сравнению с действующим Законом РФ «Об образовании», но не учитывает, что средняя заработная плата педагогических работников складывается, исходя из объективно существующей их перегрузки. Большинство педагогических работников или берет по полторы ставки (в школах), или работает в нескольких местах (совместителем или на почасовой основе оплаты труда). То есть объективно размер оплаты труда педагогических работников устанавливается законопроектом ниже средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации.

В законопроекте в целом отсутствуют надлежащие и ожидавшиеся гарантии и меры социальной защиты педагогических работников.

Законопроект не содержит ограничений оплаты труда и иных выплат руководству образовательных организаций высшего образования. Об этом ничего не сказано ни в статье 53 «Правовой статус руководителей образовательных организаций», ни в других статьях законопроекта.

Отсутствие таких ограничений в настоящее время прямо способствует огромному различию между доходами ректоров и их заместителей и оплатой труда профессорско-преподавательского состава, что негативно сказывается на качестве образования. Профессорско-преподавательский состав просто не заинтересован отдавать себя полностью работе с обучающимися - как из-за нищенского (по европейским, да и по российским меркам) размера оплаты труда, так и из-за того, что видит масштабы «образовательного бизнеса» и зачастую необоснованного обогащения руководства образовательных организаций высшего образования.

В законопроекте отсутствуют конкретизирующие нормы и правовые механизмы реализации закрепленной в нем декларации о государственно-общественном характере управления образованием (пункт 9 статьи 3).

Имеющиеся положения законопроекта о государственно-общественном характере управления образованием не отвечают требованиям сегодняшнего дня, не учитывают положительный опыт, накопленный в демократических правовых государствах (США, Франция, Германия и мн. др.).

В частности, в законопроекте не закреплены надлежащие правовые механизмы контроля общества за содержанием образования в школе, что в настоящее время является особенно актуальным в условиях массового использования в российских школах учебных пособий, не отвечающих по своему качеству предъявляемым требованиям, и даже пособий, содержащих информацию экстремистского или откровенно мракобесного антинаучного характера.

Статья 98 «Независимая оценка качества образования», устанавливающая правовые основания и формы независимой оценки качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, проводимой организациями, включенными в специальный реестр таких организаций, будет неэффективным средством контроля качества образования, по сути - его имитацией, так как не содержит конкретных требований к процессу оценки качества образования, к его содержанию, но главное - к квалификации лиц, производящих такие оценки качества, и относительно правовых последствий таких оценок качества.

Существенными недостатками обладает и статья 99 «Общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ» законопроекта.

Сама идея об общественной профессионально-экспертной аккредитации образовательных организаций заслуживает поддержки, но ее реализация в законопроекте является неудовлетворительной.

Отсутствие в статье 99 норм, устанавливающих хотя бы минимальные процессуальные требования к проведению общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и к составлению рейтингов общественно-аккредитованных образовательных программ и реализующих их организаций, хотя бы минимальные указания на критерии такого рейтингования (в проекте только говорится, что такие рейтинги должны быть основаны на «достоверных и объективных данных», без каких-либо норм, направленных на обеспечение их достоверности и объективности), превращает этот потенциально эффективный механизм в привычное и давно практикуемое в России средство извлечения прибыли из произвольного построения «рейтингов» с распродажей наилучших рейтинговых мест за деньги.

Поскольку, как говорится в последнем абзаце части 1 статьи 99, «порядок общественной аккредитации и права, предоставляемые аккредитованной организации, осуществляющей образовательную деятельность, определяются проводящей ее общественной организацией», никто не вправе диктовать этому «рейтингователю», как ему строить свои рейтинги.

Не понятно также, чем мотивировано сведение частью 1 статьи 99 круга организационно-правовых форм организаций, которым законопроектом допускается проводить общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность, исключительно только до одной формы - общественной организации. Почему отказано в этом общественным фондам или общественным учреждениям, иным видам общественных объединений и, шире, некоммерческих организаций? Ничем иным, кроме как тем, что разработчики законопроекта просто не знают Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об общественных объединениях» и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О некоммерческих организациях», объяснить такое ограничение не представляется возможным.

Часть 2 статьи 99, устанавливает, что «объединения работодателей (работодатели) соответствующих отраслей и (или) видов деятельности, профессиональные сообщества и (или) уполномоченные ими организации вправе осуществлять профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность». Но поскольку объединений работодателей может быть несколько даже в одной отрасли профессиональных отношений, и при этом правовые последствия производимой ими «профессионально-общественной аккредитации», равно как и критерии такой аккредитации не устанавливаются законопроектом, всё это также имеет высокую вероятность превратиться в ряде отраслей в бизнес-механизмы, новый вид коррупционной деятельности, а где-то и в средство шантажа руководителей вузов со стороны «рейтингователей».

Формулировка части 3 статьи 99, устанавливающая, что «сведения об имеющейся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, общественной аккредитации, профессионально-общественной аккредитации представляются в аккредитационный орган и рассматриваются при проведении государственной аккредитации», - носит диспозитивный характер, а указанное рассмотрение результатов таких общественных аккредитаций государственным аккредитационным органом не является обязательным и, судя по указанной норме, не влечет каких-либо правовых последствий, например - проведения внеплановых проверок государственными контрольными органами тех образовательных организаций, рейтинги которых позволяют предположить низкое качество образования в них.

То есть вместо конструктивного механизма, статья 99 содержит предпосылки и стимулы образования новых коррупционных практик.

Статья 97 «Педагогическая экспертиза», предусматривающая проведение «педагогической экспертизы» проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы обучения и воспитания, вызывает не просто слишком много вопросов, но прямое недоумение. Было бы понятно, если бы предусматривалась комплексная экспертиза, включающая как правовой анализ, так и анализ психолого-педагогических последствий тех или иных законопроектных положений, регулирующих содержание образования. Но что такое педагогическая экспертиза нормативного правового акта, понятно, видимо, только авторам этой статьи законопроекта. Здесь очевидная путаница в предмете педагогики. По аналогии с таким подходом, ветеринарам возможно давать ветеринарную экспертизу нормативных правовых актов в соответствующей области?

Законопроект фактически разрывает неразрывно связанные на практике между собой правовое регулирование подготовки в докторантуре и правовое регулирование защиты докторской диссертации и присуждения ученой степени доктора наук, и такая же ситуация - в отношении подготовки в аспирантуре и защиты кандидатской диссертации и присуждения ученой степени кандидата наук. Часть 4 статьи 72, часть 4 статьи 27, пункты 4 и 10 части 1 статьи 34, пункт 5 части 1 статьи 113 законопроекта, касающиеся этих моментов, больше оставляют нерешенных вопросов, нежели что-то проясняют по существу.

Понятно, что требования, предъявляемые к диссертациям на соискание ученой степени, и требования к процедуре защиты, выходят за рамки правового регулирования образовательных отношений, но это отношения, непосредственно сопряженные с образовательными отношениями. И игнорировать их в законопроекте контрпродуктивно.

Докторантура не включена законопроектом в число уровней образования. Статус аспирантуры законопроектом устанавливается весьма размытым.

Не может быть признано удовлетворительным правовое регулирование понятия, структуры и содержания федеральных государственных образовательных стандартов, установленное частью 4 статьи 11 законопроекта, ограничивающееся только следующим недопустимо кратким и неконкретным описанием: «Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к: 1) структуре основных образовательных программ, в том числе требования к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений, и их объему; 2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям; 3) результатам освоения основных образовательных программ».

Обоснованно полагаем, что необходимо закрепление в самом проектируемом законе требования отведения не менее 25-30 процентов общего объема времени занятий, предусмотренных стандартами школьного образования и соответствующими базисными учебными планами, на вариативную часть (формируемую участниками образовательного процесса) основной образовательной программы, гарантируя при этом невозможность значительного сведения этой вариативной части к внеурочной форме.

Отсутствие таких гарантий создает правовые условия для фактической ликвидации части основной образовательной программы, формируемой участниками образовательного процесса, поскольку в федеральных государственных образовательных стандартах начального общего образования и основного общего образования таковая уже сведена по большей части к внеурочной форме.

Должно быть четко закреплено, что обязательная часть основной образовательной программы начального общего и основного общего образования составляет не более 75 процентов, а часть, формируемая участниками образовательного процесса, - не менее 25 процентов от общего объема основной образовательной программы общего образования, независимо от количества дней в составе учебной недели (пяти- или шестидневная учебная неделя). При этом следует закрепить, что соотношение объема внеурочной формы обучения в рамках части основной образовательной программы общего образования, формируемой участниками образовательного процесса, к общему объему этой части устанавливается участниками образовательного процесса самостоятельно, но не может быть меньше соотношения объема внеурочной формы обучения в рамках обязательной части основной образовательной программы общего образования к ее общему объему.

Создает прямые предпосылки для нарушения прав граждан на получение образования формулировка части 6 статьи 56, согласно которой: «Правила заключения договора об образовании и оказания платных образовательных услуг утверждаются Правительством Российской Федерации». Правовые основы заключения указанного договора, включая обязательные для сторон правила (которым должен соответствовать договор), которые должны быть, исходя из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, урегулированы именно и только федеральным законом, во избежание нарушений конституционных прав граждан в области образования. В условиях, когда законопроект и без того создает для использования договоров о платном оказании образовательных услуг самые широкие возможности, отнесение решения такого важного вопроса, как правила заключения указанного договора, полностью на уровень подзаконного акта не допустимо.

Рассматриваемый проект федерального закона обладает также множеством других значительных недостатков.

Вывод

Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (версия 3.0.4 от 27.03.2012) обладает множеством существенных недостатков, требующих его основательной переработки и обуславливающих вывод о преждевременности его внесения в Государственную Думу.

4. Хозяйственный механизм сферы образования

Известно, что, несмотря на, свой спонтанный характер, рынок представляет собой хорошо отлаженный механизм, способный решать экономические задачи стоящие перед обществом. Это однако не отменяет всех его негативных свойств и в первую очередь нестабильный характер развития и монополизацию экономики. Идеальная модель экономического устройства общества предполагает использование механизма государственного регулирования для решения различных проблем. Вопрос о степени вмешательства государства в экономику и о методах регулирования ее развития был и остается в категории дискуссионных.

Госрегулирование и планирование, прежде всего, характерно для решения сложных экономических задач и выхода хозяйства из отсталого, депрессивного состояния. Успешное развитие индустриальных стран Запада в последние 20 лет, благоприятная внешняя ситуация позволяет им меньше напрямую вмешиваться в национальную экономику. Совершенствование методов планирования, его инструментария дает возможность регулировать развитие государства за счет формирования таких параметров, которые охватывают стратегические, ключевые сектора экономики, но косвенно они воздействуют и на всю страну. Часто на смену общенациональному планированию приходит программирование отдельных секторов или направлений экономики. Индикативное планирование все больше переходит к прогнозированию и заменяется целевым программированием.

Кроме того, как отмечалось в разделе 1.2. рынок в отдельных случаях оказывается неспособным обеспечить производство определенных товаров - так называемых общественных товаров. Это относится к отраслям социальной сферы, где потребление чистых и отчасти смешанных общественных товаров (благ), обеспечивается государством. Финансовые ресурсы большинства бюджетных учреждений в значительной мере формируются за счет средств государственных и муниципальных органов, получающих их через систему всеобщего налогообложения. Особый характер товара - образовательные услуги - затрудняет его точную денежную оценку. Экономический механизм в учреждениях образования оказался менее приспособленным, чем промышленные и другие предприятия, для хозрасчетной формы управления и рыночного механизма саморегулирования. Рынок и рыночные инструменты здесь в большей мере нуждаются в государственном регулировании.

Хозяйственный механизм как раз и означает определенный способ организации и функционирования отрасли, организации, учебного заведения. В целом, его можно определить как способ хозяйствования, определенную совокупность форм, методов и инструментов управления экономикой. По мнению В.П. Щетинина «хозмеханизм сложен и образует единство взаимосвязанных между собой элементов и подсистем: экономических, правовых, организационных. Например, в составе его экономической подсистемы имеются следующие формы и инструменты: планирование и программирование, цены, финансы, заработная плата, хозрасчет и т.д. К правовым формам и элементам относятся законодательные акты государства о труде и хозяйственной деятельности, собственности, налогах и др. Немаловажна также роль организационной структуры управления, аппарата управления и контроля …»

Хозяйственный механизм в отечественном образовании строится на принципах правового регулирования экономических отношений в отрасли и развития самостоятельности образовательных учреждений в решении вопросов производственного и социального развития. В частности, он предусматривает:

- наделение каждого образовательного учреждения статусом юридического лица;

- регулирование взаимоотношений образовательного учреждения с учредителем на основе действующего законодательства и утвержденных учредительных документов;

- нормативное бюджетное финансирование;

- привлечение в отрасль внебюджетных средств.

- важным инструментом регулирования образования на отраслевом и региональном уровне становятся целевые программы его развития.

Особенности хозяйственного механизма в образовании:

- доминирование некоммерческих учреждений;

- сочетание бюджетного и внебюдюжетного финасирования;

- некоторое отличие системы экономических отношений в общем образовании от той, что сложилась в профессиональном образовании.

Роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

- регулирующего органа власти для всей системы образования в целом,

- учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы,

- совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования.

К 1999 году была в основном создана правовая база функционирования системы образования - федеральный пакет законодательных и нормативных актов, регулирующий вопросы образования. Этот пакет состоял из 462 документов. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон "Об образовании", который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления.

Основные направления формирования нового хозяйственного механизма обозначены в программных документах модернизации системы образования РФ, Федеральной целевой программы развития образования, бюджетной и административной реформы.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «управления ресурсами» к «управлению результатами».

Как и всякий процесс, государственное управление состоит из следующих друг за другом операций. В литературе процесс управления (управленческий цикл) традиционно рассматривается как совокупность, по крайней мере, четырех функций: а)определение желаемого состояния объекта управления (прогнозирование, планирование), б)организации (регулирования), в)мотивации и г)контроля. При этом одна функция является необходимой предпосылкой другой.

Государственное управление сферой образования начинается с определения стратегии развития образования.

Основные документы: Федеральная целевая программа развития образования, Национальная доктрина развития образования России, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года.

В этих документах были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики в этой сфере:

- обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;

-упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различным уровнями управления образованием;

-преодолеть ведомственность управлении системой образования;

-создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования;

-сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему образования.

Органы управления системой образования РФ

Отечественная структура управления образованием сформирована по линейно-функциональной схеме, что позволяет сочетать централизацию и децентрализацию в управлении. Для образовательных учреждений федерального ведения (это в основном вузы и часть начальных и средних профессиональных учебных заведений) выстроена «трехзвенная» структура управления: Министерство образования и науки - Федеральное агентство по образованию - образовательное учреждение. Агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения Министерства федеральным образовательным учреждениям, посредством реализации отдельных управленческих функций.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения (часть начальных и средних профессиональных учебных учреждений, интернатные учебные учреждений, общеобразовательные школы, дошкольные и внешкольные образовательные учреждений) создана комбинированная двух- и трехзвенная структура управления. Двухзвенная: региональные органы управления образованием - образовательные учреждения регионального ведения. Трехзвенная: региональный уровень управления образованием - муниципальные органы управления - образовательные учреждения муниципального ведения. С учетом федерального уровня управления для муниципальных учреждений действует четырехзвенная структура управления образованием.

Управление образованием в значительной степени предопределяет будущее образовательной системы. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития. Именно поэтому задача модернизации управления образованием, его опережающего развития является одной из генеральных задач на новом, очередном этапе реформирования системы образования Российской Федерации.

Основными направлениями реформирования системы управления образованием являются:

1. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия в целях проведения единой государственной образовательной политики.

2. Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.

3. Развитие государственно-общественных форм управления образованием.

В соответствии с указом Президента РФ В.В. Путина от 9.03.2004 №3 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» бывшее Минобразования РФ было упразднено, а его модифицированные функции передались вновь образуемому Министерству образования и науки.

Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

5. Финансовые ресурсы системы образования

Бюджетное финансирование в системе образования

Основным источником финансирования образования являются бюджеты всех уровней. Государственные расходы на образование ежегодно растут. Доля бюджетного финансирования в общем объеме превышает 80% и является относительно стабильным показателем.

За счет средств федерального бюджета финансируется в основном высшее профессиональное образование.

Из бюджетов субъектов РФ финансируются в основном расходы на содержание средних специальных образовательных учреждений, учреждений интернатного типа, детских домов, профессионально-технических училищ, педагогических училищ и учреждений переподготовки и повышения квалификации педагогических работников. Дошкольные учреждения, школы всех видов, различные учреждения дополнительного внешкольного образования финансируются за счет местных бюджетов.

На долю местных бюджетов приходится основная часть расходов на образование .

Законом устанавливается государственная ответственность за финансирование общеобразовательной школы.

С 2004 года органам местного самоуправления выделяются субвенции из бюджетов субъектов РФ на реализацию государственных стандартов общего образования, оплату труда работников образования, обеспечение учебного процесса( кроме коммунальных услуг).

Деятельность образовательного учреждения финансируется в соответствии с законодательством (п. 1 в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. (в ред. Федерального закона от 24.10.2007 N 232-ФЗ)

Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Контроль расходования средств федерального бюджета на образования осуществляется Счетной палатой Российской Федерации как высшим органом государственного финансового контроля.

Бюджетные расходы на финансирование образования подразделяются на программные и непрограммные. На достижение стратегических целей и решение тактических задач средства бюджета направляются путем сметного финансирования учреждений (непрограммная часть) и на конкурсной основе (в рамках бюджетных программ).

Программно-целевое бюджетное планирование в отличие от сметного планирования, осуществляемого в основном путем индексации сложившихся затрат, исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

В настоящее время наиболее широко применяемым инструментом реализации политики государства с использованием программно-целевых методов являются федеральные целевые программы (далее -- ФЦП).

Разработка и реализация федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, регламентируются Порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.95 № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Бюджетные расходы в области образования в удельном плане в России являются достаточно высокими и составляют порядка 4,5 % от всех расходов федерального бюджета. Эта цифра близка к аналогичным расходам в странах ЕС. К сожалению, в абсолютном выражении расходы на образование высокими назвать нельзя. Если пересчитать расходы всех уровней бюджетов в России, то в 2004 году в области высшего профессионального образования ВПО эти расходы составляли 855 долларов/студента (74 млрд. рублей расходы бюджетов всех уровней и 3 002 301 бюджетных студентов). Этот же показатель в Странах Северной Европы имеет следующие значения: Швеция - более 12 тыс. долларов, Дания и Норвегия - около 8 тыс. долларов.

Бюджетное финансирование образовательного учреждения

В соответствии действующим законодательством деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем на основе заключенного между ними договора. Основным финансовым планом образовательного учреждения является смета. Она составляется в виде баланса доходов и расходов.

Выделение денежных средств из государственного (муниципального) бюджета для покрытия расходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду доходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.

Смета бюджетного учреждения - это баланс доходов и расходов, документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе статей бюджетной классификации и в соответствии с установленными требованиями.

С 2008 года сметы доходов и расходов заменяются бюджетными сметами.

Классификация смет по кругу, охватываемых ими образовательных учреждений:

индивидуальные сметы; общие сметы - для групп однотипных ОУ ; сметы целевых мероприятий - составляются для проведения централизованных мероприятий; сводные сметы - объединяют индивидуальные и целевые сметы.

С переходом на новые условия хозяйствования образовательные учреждения самостоятельно составляют сметы доходов и расходов как бюджетных , так и внебюджетных средств. При их составлении они руководствуются нормативами бюджетного финансирования. Норматив - это не просто сумма расходов на 1 ученика в год, это и система повышающих коэффициентов, перечень и предельные величины которых утверждаются вместе с установлением соответствующего норматива. Региональный норматив должен быть не ниже, чем федеральный, рассчитанный с учетом федеральных повышающих коэффициентов для соответствующего субъекта федерации.

Необходимость внесения кардинальных изменений в БК РФ назревала постепенно и стала наиболее актуальной внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации в данный исторический момент в жизни страны, когда неуклонно повышающийся уровень развития экономики позволяет России говорить в полный голос о своем полноправном месте среди экономически развитых стран мира. Об этом было открыто заявлено и на заседании "большой восьмерки.

Вносимые Законом № 63-ФЗ изменения в БК РФ начали действовать в большинстве своем с 1 января 2008 г.