Современное образование и экономика

Размещено на http://www.allbest.ru/

62

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Экономика образования

Современное образование и экономика

Выполнила:

Машкова Антонина

Введение

образование финансирование учреждение

Современная экономика характеризуется особым динамизмом и чрезвычайной сложностью развертывающихся в ней процессов. Хорошо ориентироваться в ней позволяет только грамотно поставленная система образования. Значимость образования возрастает абсолютно во всех странах, но уровень его развития и доступность далеко не одинаковы для различных слоев населения даже в одной стране. Сегодня человек учится на протяжении всей жизни. Он выступает активным потребителем всех форм образовательных услуг. Понимание особенностей функционирования рынка данных услуг способствует достижению максимальной отдачи от образования.

В настоящий момент быстро развивается новое направление экономической науки - экономика образования.

Любые методы государственного регулирования системы образования предполагают нормативно-правовое подкрепление. Государство должно разработать «правила» экономических отношений и обеспечить их исполнение.

В сфере образования Российской Федерации преобразования начались в декабре 1989 г., когда состоялся Всесоюзный съезд работников народного образования, на котором были определены основные принципы реформирования образования. К ним относятся демократизация, многовариантность и многоукладность образования, открытость инновациям, регионализация образовательных систем, учет национальных особенностей в многонациональной стране, разнообразие и дифференциация образования, гуманизация его содержания, непрерывность обучения, развивающий его характер, деятельностный характер образования. Эти принципы, сформулированные "изнутри" системы образования, нацеливали на изменения задач и методов обучения, но практически не касались организационно-экономического механизма средней и высшей школы. Для их реализации необходимо было расширить права, экономические возможности и хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений и соответственно сузить права и возможности всех уровней управленческой надстройки над ними.

Нормативной базой преобразований в данной сфере на начальном этапе стали Указ Президента РФ "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" от 11 июля 1991 г. № 1 и закон "Об образовании" от 10 июля 1992 г. (затем его новая редакция от 13 января 1996 г.). Они в основном соответствовали названным принципам реформирования.

1. Правовое регулирование в сфере образования

17 октября 2012 года Государственная Дума Российской Федерации рассмотрела в первом чтении проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". В августе законопроект был внесён Правительством России и в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе.

В настоящее время общественные отношения в сфере образования на федеральном уровне регулируются, как было отмечено выше, нормами Закона РФ от 22.08.2004. г. № 122 "Об образовании" (в редакции Федерального закона и Федерального закона от 16.06.2011 N 144-ФЗ) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также нормами нескольких десятков других федеральных законов, касающихся правового регулирования отдельных отношений в указанной сфере.

Наиболее важным из законодательных актов в настоящее время является вступивший в действие в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее -- БК РФ). В его преамбуле указано, что он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что кодекс -- это законодательный акт, в котором сводятся воедино нормы законов по соответствующему направлению в их взаимосвязи.

В совершенствовании бюджетного законодательства наиболее существенным является Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее -- Закон № 63-ФЗ).

Вносимые Законом № 63- ФЗ изменения в БК РФ начали действовать в большинстве своем с 1 января 2008 г.

Введение ФГОС начального (от. 22.12. 2009 г. № 177856) основного общего (от «17» декабря 2010 г. № 1897) и среднего (07.06. 2012, рег. № 24480) образования регламентируется приказами «Об утверждении и введении в действие федеральных государственных образовательных стандартов».

Образование как отрасль, как составная часть народного хозяйства характеризует остальным отраслям и всему хозяйству страны в целом. Однако эти отношения в сфере образования имеют свои особенности. Они обнаруживаются, в частности, в отношениях собственности в обмене деятельностью работников просвещения с представителями иных отраслей народного хозяйства, в способах и формах возмещения затрат труда и материальных средств.

В современной экономической теории широкое распространение получило направление экономического анализа, согласно которому права собственности понимаются как санкционированные обществом (законами государства, административными распоряжениями, традициями и т. д.) поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Иначе говоря, права собственности есть не что иное как определенные «правила игры», принятые в обществе, т.е. в основном, законы государства. В соответствии с данной теорией, полный «пучок прав» собственности состоит из 11 элементов: право владения, право использования, право управления, право на доход, право на передачу благ в наследство и т.д. Право частной собственности означает, что отдельные физические или юридические лица обладают всем всем пучком из 11 прав собственности. Право государственной собственности означает, что всем «пучком» прав или их большинством обладает исключительно государство.

К примеру, бюджетное образовательное учреждение как юридическое лицо имеет лишь право на владение и использование имущества этого учреждения в форме оперативного управления. Имущество предоставлено ему собственником, т. е. учредителем, которому принадлежат остальные 8 прав собственности на это имущество. В отличие от бюджетного учреждения, которое не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником, автономное учреждение имеет значительно больший объем прав из указанной их совокупности и более свободно в распоряжении любыми поступившими средствами.

Отношения собственности, став определяющим звеном производственных отношений в сфере образования в условиях перехода экономики страны к рынку, отражены в следующих документах:

1. Кодифицированные федеральные законодательные акты:

1.1. Гражданский кодекс Российской Федерации.

1.2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

1.3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации.

1.5. Семейный кодекс Российской Федерации и др.

2. Системообразующие федеральные законы в сфере образования

Закон РФ от 10.07.92 № 3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ.

Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Федеральный закон от 23.08.96 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" и др.

Отношения собственности в государственных и муниципальных образовательных учреждениях регулируется также следующими нормативными документами:

- типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных;

- разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;

- иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем.

Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных заведений

В законе « Об образовании» говорится, что за образовательным учреждением в целях обеспечения его уставной образовательной деятельности учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания сооружения, имущество и т. д.), принадлежащее учредителю на праве собственности или арендуемое им у третьего лица (собственника). Эти объекты закрепляются учредителем в оперативное управление этого учреждения. Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственностью. Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий.

Негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данное учебное заведение может быть признано банкротом.

Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором. Договор заключается между Учредителем и образовательным учреждением после обретения последним статуса юридического лица, т.е. после регистрации образовательного учреждения. Став юридическим лицом, образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, ему принадлежит право распоряжения средствами, полученными за счет внебюджетных источников.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности ответственность по его обязательствам несет собственник. (Субсидиарная ответственность)

Начало третьего тысячелетия ознаменовалось в России «возвращением» государства в сферу образования (в положительную сторону начала меняться ситуация с финансированием образования, которое было признано приоритетной сферой интересов государства -- прибавка бюджетных средств составила в эти годы до 50 процентов. Впервые стали выделяться деньги на коммунальные нужды, закупку оборудования, пополнение библиотечного фонда. Начала реализовываться программа компьютеризации сельских школ). Вместе с тем, в эти годы начала осуществляться определенная линия государства на жесткое администрирование отечественного образования. В частности, в 2000 -2002 годах, по мере ввода в действие 2-й части Налогового Кодекса, отменившей льготное налогообложение образовательных учреждений, возникло противоречие между соответствующими статьями этого Кодекса и статьями закона «об Образовании», сохраняющего эти льготы. В результате возникшего противоречия, в закон «Об образовании» были внесены соответствующие поправки, уравнявшие образовательные учреждения, в части налогообложения, с коммерческими организациями. За последующие 5 лет (2002 - 2007г.г.) законы в области образования претерпели существенные изменения и дополнения путем внесения многих поправок.

Наиболее значительными, затрагивающими отношения собственности в образовании были поправки, связанные с принятием Федерального закона от 22.08.2004 №122- ФЗ, известного в народе как «закон о монетизации льгот». Концептуальные изменения заключаются в следующем:

- в отдельных статьях закона «Об образовании» и закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» текст значительно (вплоть до 100%) заменен либо исключены отдельные положения (вплоть до исключения отдельных статей, например, ст.40, 44 закона « Об образовании»);

- в двух, указанных законах об образовании исключены нормы о льготах по земельному налогу, нормативах финансирования, в том числе по оплате труда, об изъятии остатков средств и др.

- уточнено понятие учредительства образовательного учреждения : для государственных или муниципальных образовательных учреждений - учредитель только один; допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений;

- утратила силу норма, устанавливающая объем финансирования высшего профессионального образования в размере не менее 3% расходной части годового федерального бюджета;

- исключены положения, в соответствии с которыми государственные и муниципальные образовательные учреждения являлись собственниками имущества (земли, финансовых средств и др.); собственником является учредитель, т.е. государство.

В соответствии с определением, содержащемся в общероссийском классификаторе форм собственности (ОКФС), под формой собственности понимаются «законодательно урегулированные имущественные отношения, характеризующие закрепление имущества за определенным собственником

Собственниками имущества могут быть граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, городские и сельские поселения и другие муниципальные образования

Основные формы собственности в Российской Федерации: частная, государственная, муниципальная собственность, собственность общественных и религиозных организаций и смешанная собственность. В целом, можно выделить три основные формы собственности: государственную, муниципальную и негосударственную. Государственной называется федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Формы собственности классифицируются в зависимости от типа собственника. Например, имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, является федеральной собственностью; имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, является муниципальной собственностью и т.п.

В сфере образования различаются следующие формы собственности: государственная (государственные вузы, ссузы, пту, интернатные и специальные учреждения, автономные учреждения); муниципальная (дошкольные и общеобразовательные учреждения); собственность общественных организаций (религиозные, профсоюзные и проч. учебные заведения); частная (индивидуальные репетиторы, частные школы и т.д.); смешанная (некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации).

В соответствии со ст. 11.1 закона «Об образовании» «государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно - правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций». Учреждение - это одна из форм некоммерческих организаций. Некоммерческой признается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В законе «О некоммерческих организациях» (в ред. от 02.02.2006 №19-ФЗ), приведены следующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения); объединения юридических лиц (союзы, ассоциации), фонды; государственные корпорация; некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации.

Некоммерческой организацией считается организация, не имеющая основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения благотворительных, культурных, образовательных, управленческих целей, развития физической культуры и спорта, для охраны здоровья, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан.

«Законопроект об образовании 2012»

Депутаты Госдумы рассмотрят законопроект об образовании во втором - основном - чтении 11 декабря.

В проекте Закона об образовании стоит дата принятия документа- "1 января 2013 года". Но для того, чтобы успеть скорректировать бюджет на второе полугодие, дату, вероятнее всего, поменяют на 1 августа 2013 (по материалам «Российской Газеты» № 5920(257))

Законопроект устанавливает четкую систему уровней образования от дошкольного до послевузовского, сохраняет ЕГЭ, предусматривает дистанционное обучение. И вводит множество новаций. Например, у педагогов должен появиться свой кодекс чести.

Правда, некоторые положения проекта вызывали опасения в обществе. Ряд экспертов заявили, что проект якобы сделает бесплатное образование практически недоступным и знания придется получать за деньги.

В свою очередь, авторы документа считают, что новые правила, наоборот, защитят неимущих на пути к дипломам. Как сообщил председатель Комитета Госдумы по образованию Александр Дегтярев, комитет намерен учесть все позитивное, что предлагается в экспертной среде и обществе.

По его словам, новый законопроект "Об образовании" сохраняет преемственность в части соблюдения демократических свобод, которые были обеспечены за коном 1992 года. В первую очередь это конституционное право на бесплатное общее полное образование.

В законопроекте значительно расширены возможности профессионального образования по сравнению с законом 1992 года. "Мы хотим, чтобы и по статусу, и по зарплате такой специалист был приближен к категории "белых воротничков" и составил реальный оплот среднего класса, не уступая по уровню и качеству жизни многим людям, имеющим дипломы о высшем образовании", - говорит Дегтярев.

До сих пор немало споров идет вокруг ЕГЭ. В документе прописан механизм контроля Единого госэкзамена со стороны государства и общественных организаций. Это должно стать антикоррупционным фильтром экзамена.

В проекте модернизации образования предусматривается повышение социального престижа педагогического труда. Всего на проект будет выделено 120 млрд рублей.

В вузах вводятся новые варианты поощрения одаренных студентов, разрабатываются системы стимулов для творческой научной деятельности.

Внедряются грантовые системы финансирования, создаются экспериментальные площадки, лаборатории и малые формы производства на базе учебных заведений.

Образовательные программы делятся на основные и дополнительные. По основным программам устанавливаются госстандарты - общеобразовательные и профессиональные. Предусмотрена норма о педагогической экспертизе в отношении правовых актов, которые затрагивают вопросы обучения и воспитания; об инновационной и экспериментальной деятельности в системе образования.

Обучающиеся смогут выбирать различные учебные курсы в своем образовательном учреждении или вне его с использованием электронного обучения.

Что нового появилось в законопроекте?

Юридически прописан высокий статус учителя.

Четко оговорены меры соцподдержки обучающихся и учителей: стипендии увязаны с МРОТ, а зарплаты - со средними в экономике.

Негосударственные образовательные организации приравниваются к государственным и получают право на бюджетное финансирование.

Молодежи дается возможность учиться за бюджетный счет в лучших вузах мира.

Прописаны особенности электронного и сетевого обучения, использование дистанционных технологий и кредитно-модульной системы зачетов.

Появилось понятие "интегрированные образовательные программы".

Начальное профобразование исчезает как отдельный уровень образования, а среднее включает в себя два - подготовку квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена.

Дошкольное образование становится отдельным и самостоятельным уровнем.

Высшее образование делится на 3 уровня: бакалавриат, специалитет, магистратуру и подготовку кадров высшей квалификации.

Анализ проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (версия 3.0.4 от 27.03.2012) (далее - законопроект, проект, проектируемый закон) дает достаточные основания для вывода о том, что этот законопроект обладает в целом неудовлетворительным качеством, содержит множество существенных недостатков, не позволяющих надлежащим образом создать современную и эффективную систему российского образования, обеспечить правовые основы осуществления образовательных и культурных прав граждан в области образования, включая гарантии их реализации, охраны и защиты, и решить имеющиеся сегодня значительные проблемы в указанной области общественных отношений. В настоящем заключении рассмотрены некоторые наиболее существенные недостатки указанного законопроекта.

К настоящему времени назрела объективная необходимость значительного совершенствования законодательства Российской Федерации об образовании, что обусловлено чрезмерно большим числом пробелов в правовом регулировании отношений в области образования, а также разрастанием массива подзаконных нормативных актов в этой области до такой степени, что ориентироваться даже профессиональному юристу достаточно непросто. Помимо этого, существует множество других проблем, вызванных недостатками правового регулирования в этой области.

Законопроект не отвечает ожиданиям значительной части педагогического сообщества, экспертного сообщества, родителей детей, обучающихся в образовательных организациях, и российского общества в целом. В условиях катастрофического кризиса нравственности в российском обществе и государстве, существенного падения качества и конкурентоспособности отечественного образования новый закон должен был изначально проектироваться, по существу, как акт, направленный на решение самых острых проблем в области образования и закладывающий основы долгосрочного позитивного развития отечественного образования. Однако многих проблем разработчики законопроекта словно не замечают.

Несмотря на то что представители Минобрнауки России заявляют о позитивных в превосходной степени свойствах законопроекта как важнейшего и эффективного средства стремительного позитивного и конкурентного развития отечественного образования и об ожидаемых от реализации проектируемого закона (в случае его принятия) значительных социально ценных результатах в виде качественно образованных выпускников школ и ВУЗов, оснований для таких оценок в самом законопроекте не обнаруживается.

Структурные и формально-юридические недостатки законопроекта

Законопроект не является структурно и логически сбалансированным системным правовым актом. Он представляет собой по многим аспектам бессистемную компиляцию написанных разными авторами частей, претерпевших множественные изменения, что повлекло разрыв многих внутренних логических связей между его положениями, многочисленные пробелы и во многих аспектах утрату системности в правовом регулировании.

Существенным структурным и содержательным недостатком законопроекта, на наш взгляд, является отсутствие закрепления в нем целей государственного управления и государственной политики в области образования, а также задач государственной политики в сфере образования, которые являлись бы логически связующим звеном между установленными законопроектом основными принципами государственной политики в сфере образования (статья 3) и конкретными мерами (правовыми нормами), регулирующими отношения в этой сфере.

Разработчики проекта закона, вероятно, стремились максимально сохранить структуру ныне действующего Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и не включать в него принципиально новые нормы, в том числе нормы, устанавливающие цели государственной политики в сфере образования.

В законопроекте закреплен перечень основных задач законодательства об образовании (часть 3 статьи 4). Обоснованно отметить, что в этом перечне отсутствует задача создания правовых условий для эффективного функционирования системы образования Российской Федерации. В указанном перечне задач закреплена не вполне ясная по содержанию задача «создания правовых условий для свободного функционирования и развития системы образования», требующая уточнения, что понимали авторы законопроекта под «свободным функционированием» системы образования (от чего свободное и в какой мере?). Функционирование системы образования никак не может быть и не должно быть свободным от его законодательного регулирования, от государственного контроля и надзора. Развитие системы образования не может быть и не должно быть свободным от законных интересов граждан, от публичных интересов общества в целом и государства. Поэтому указанная формулировка, абсолютизирующая «свободу функционирования» системы образования, представляется логически и содержательно некорректной.

Перечень принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, закрепленный в статье 3 законопроекта, представляет собой плохо отредактированное несистематизированное перечисление разных по уровню обобщения и по качеству юридической проработки принципов, целей, задач, обрывков конкретных правовых норм.

Многие заявленные в указанном перечне принципы не конкретизированы в других нормах проектируемого закона и, в силу этого, остаются лишь имитацией принципов и пустыми декларациями, не обеспеченными нормативно. Характерно, что в данном перечне полностью отсутствуют принципы, в формулировках которых были бы использованы слова «нравственность», «ценности», в то время как «принятые в семье и обществе духовно-нравственные и социокультурные ценности» указаны в качестве основы, которой должно соответствовать формирование и развитие личности, заявленные в качестве одной из целей содержания образования (часть 1 статьи 12).

В качестве приоритетного принципа (по отношению ко всем остальным) в пункте 3 статьи 3 указан принцип «приоритета жизни и здоровья человека, свободного развития личности». Представляется важным в одной из статей проекта конкретизировать (раскрыть) принцип свободного развития личности с целью обеспечения ясности его смысла, гарантирования его реализации и, тем самым предотвращения, как его чрезмерной абсолютизации при применении, так и необоснованного ограничения.

Представляется некорректно сформулированным один из принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования - «свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека» (пункт 6 статьи 3), так как его смысл в данной редакции неясен, возможно, после слова «свобода» пропущено слово «выбора».

Принцип «равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования» (пункт 10 статьи 3) представляется юридически дефектным и абсурдным, так как, во-первых, такие совершенно разные участники образовательных отношений, как, например, учитель и ученик, принципиально не могут быть наделены равными правами и свободами в сфере образования. Во-вторых, в этом принципе речь идёт не о конституционных правах, которые у всех равны, а, если буквально толковать эту норму, - обо всех правах в широком смысле, в том числе, возникающих на основе договора об образовании и оказания платных образовательных услуг.

В проектируемом законе закреплены перечни целей и задач отдельных уровней образования (дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования), формулировки которых, бессистемны, фрагментарны, существенно пробельны, недостаточно определённы по смыслу (часть 1 статьи 64, части 1-3 статьи 66, часть 1 статьи 71, часть 1 статьи 72). Значительным недостатком указанных перечней целей и задач уровней образования является отсутствие в них существенного элемента - задачи формирования социальной ответственности личности (в гражданско-нравственном смысле), без указания которой в числе целей и задач указанных уровней образования подготовленные рабочие, специалисты и высококвалифицированные кадры будут обладать профессиональной квалификацией, и, вероятнее всего, мотивированы в определяющей мере частными интересами, но не будут осознавать и руководствоваться своей социальной ответственностью при осуществлении своей профессиональной деятельности. К каким негативным последствиям может привести отсутствие качества социальной ответственности, можно предположить на примере профессии врача[1]. Учитывая, что в перечне основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования указаны принципы воспитания гражданственности и ответственности (пункт 3 статьи 3), считаем необходимым конкретизировать эти принципы в виде задачи формирования социальной ответственности личности и закрепить эту задачу в числе задач соответствующих уровней образования.

Приходится констатировать значительную юридико-техническую, в том числе терминологическую, непроработанность многих норм законопроекта.

Определения основных понятий в статье 2 законопроекта изобилуют логическими ошибками и содержательными недостатками. Так, даже определение понятия «образование»: «образование - общественно значимое благо, под которым понимается....» (пункт 1 статьи 2), - сконструировано логически неверно, так как слова «под которым понимается...» и далее по тексту - относятся не к слову «образование», а к выражению «общественно значимое благо».

В перечне основных понятий отсутствуют определения используемых в проектируемом законе понятий «автономия образовательных организаций», «академические права и свободы педагогических работников и обучающихся», «федеральные государственные требования» и др., недостаточная определенность значения и неясность смысла которых может вызвать проблемы при применении соответствующих правовых норм.

В части 2 статьи 1 законопроекта в перечислении правовых установлений проектируемого закона избыточно указаны «общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности», которые уже входят в объем понятий «правовые, организационные и экономические основы образования». При этом слова «основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования» было бы обоснованно записать первыми в перечислении установлений законопроекта.

В части 9 статьи 26 говорится о запрете создания и деятельности в структуре государственных и муниципальных образовательных организаций неких «религиозных движений» и «общественно-политических движений», но в современном российском законодательстве такие организационно-правовые формы не установлены.

Большое количество отмеченных логических, системных, юридических, лингвистических и юридико-технических недостатков в законопроекте свидетельствует о том, что квалифицированная правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта ранее не проводилась.

Содержательные недостатки законопроекта

1. Законопроект не обеспечивает в необходимой мере признания, гарантирования, обеспечения, охраны и защиты образовательных и культурных прав граждан в области образования.

Раскрытие и конкретизация права на образование в статье 5 проекта осуществлено бессистемно, составляющие его элементы четко не структурированы.

Явно недостаточны правовые гарантии бесплатности тех уровней, форм и видов образования, бесплатность и доступность которых гарантированы Конституцией Российской Федерации.

Часть 3 статьи 5 законопроекта устанавливает гарантии бесплатности получения в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (образовательными стандартами) дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня получается впервые. Однако никаких правовых норм, направленных на предотвращение и пресечение денежных поборов с родителей школьников и дошкольников, которые стали массовым явлением в современных детских садах и школах, в законопроекте не установлено.

Часть 4 статьи 103 «Финансовое обеспечение оказания государственных услуг в сфере образования» проектируемого закона, предоставляющая право образовательным организациям «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» привлекать дополнительные средства за счёт предоставления платных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательной организации услуг, а также за счёт добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, - создает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку никаких эффективных защитных мер против поборов с обучающихся и их родителей проектируемый закон не содержит (впрочем, как и действующее законодательство).

Бесплатность де-юре - по действующему законодательству - есть и сегодня, но на деле - практически повсеместная платность образования, реализуемая через скрытые принудительные формы оплаты образования, через поборы с родителей школьников «на благотворительность», «на шторы и парты», «на ремонт», «на охрану» и т.д. Родители детей в школах не должны платить за охрану, так как обеспечение и охрана правопорядка и защита граждан от преступных посягательств - это функция государства, осуществление которой финансируется за счёт налоговых поступлений бюджета. Отказ включать нормы, направленные на предотвращение ставших массовым явлением злоупотреблений в практике добровольных пожертвований, означает, что представители Минобрнауки России в очередной раз игнорируют эту проблему.

Является существенным, что в законопроекте гарантии бесплатности получения дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, по смыслу части 3 статьи 5, установлены только в отношении образования, реализуемого в соответствии сфедеральными государственными образовательными стандартами.

Учитывая ранее неоднократные заявления и попытки руководства Минобрнауки России радикально минимизировать объем содержания образования, бесплатно и гарантированно предоставляемого в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом, данная гарантия бесплатности превращается в довольно слабую. Тем более что требования к стандартам изложены в законопроекте очень неполно и неконкретно, не касаются основных характеристик содержания образования и являются в действительности отсылочными нормами, передающими решение всех вопросов содержания образования на уровень федеральных органов исполнительной власти, которые зачастую не только не учитывают мнения и законные интересы больших социальных групп нашего общества, но и принимают решения, ущемляющие права большинства российских граждан. Пункт 1 части 4 статьи 11 законопроекта говорит об объеме частей основной образовательной программы без указания там же единиц измерения. В части 3 статьи 13 проекта описывается такая единица измерения трудоемкости для обучающегося, но не содержания - «зачетная единица», которая «включает все виды его учебной деятельности, предусмотренные в учебном плане, в том числе аудиторную и самостоятельную работу, стажировки, практики». Не так давно утвержденные федеральные государственные стандарты начального общего образования и основного общего образования[2], вызвавшие значительную критику со стороны специалистов, подтвердили, что в условиях отсутствия четко и детально закрепленных в законе об образовании, регулирующем образование, требований и гарантий в отношении рассматриваемых вопросов существует высокая вероятность нарушения конституционных прав граждан в области образования.

Неудовлетворительно урегулированы в статье 5 законопроекта отношения, связанные с различием в объеме прав на получение образования различных видов, уровней для граждан Российской Федерации и для иностранных граждан, а также для лиц без гражданства. Полагаем, что такие различия в отношении получения высшего образования должны быть более четко установлены именно в статье 5, определяющей основные гарантии права на образование. При этом обоснованно предоставлять право на получение бесплатного высшего образования только гражданам Российской Федерации и гражданам государств, с которыми Российской Федерацией заключены договоры и соглашения о равных правах граждан в области образования.

Законопроект в совершенно недостаточной мере закрепляет права родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в сфере образования. Устанавливающие такие права части 1 и 2 статьи 45 совершенно исключают права родителей влиять на содержание образования, получаемого их ребенком. К примеру, из законопроекта не вытекает право родителей отказаться от прохождения их ребенком дисциплин, связанных с так называемым «половым воспитанием» («сексуальным просвещением» и т.п.), которое в большинстве случаев его реализации на практике превращалось в российских школах в реализацию интеллектуальных форм совершения развратных действий со школьниками, их нравственное растление. Такое положение дел не может быть признано нормальным.

3. Законопроект не отвечает требованиям обеспечения культуросообразности образования, духовно-нравственного и гражданско-патриотического воспитания обучающихся, интеграции их в национальную культуру

Не обеспечены в должной мере гарантии культуросообразности российского образования. В статье 3 законопроекта в перечне принципов государственной политики в сфере образования отсутствует принцип культуросообразности [3] российского образования. Необходимость обеспечения культуросообразности образования признаётся значительной частью специалистов, экспертов, так как сохранение культурной, духовно-нравственной и исторической идентичности России является необходимым условием и одной из важнейших задач системы обеспечения благополучия и процветания России, причем система образования играет в решении этой задачи решающую роль. Полагаем, что конституционно закрепленные ориентиры развития нашей страны, включающие почитание «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость» (см. преамбулу к Конституции Российской Федерации), невозможно обеспечить при нравственно и духовно индифферентном законе об образовании, проект которого в этой части содержит фрагментарные положения, только имитирующие правовые основы обеспечения нравственных основ и культуросообразности образования.

В проектируемом законе совершенно чётко и последовательно выражена его отстранённость от вопросов осуществления системой образования функции воспитания подрастающего поколения.

Правовая норма пункта 4 статьи 3 законопроекта, включающая слова «защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства», совершенно не обеспечивает требования культуросообразности образования, учитывая при этом явную идеологическую установку в том же пункте 4 статьи 3 на «включение российского образования в мировое образовательное пространство». Более того, реализация ничем не ограниченной установки на «включение» российского образования в мировое образовательное пространство, допускающей некритическое копирование опыта отдельных государств, может противоречить национальным интересам Российской Федерации, поскольку в так называемом «мировом образовательном пространстве» проявляются не только всеобще признаваемые нравственные ценности и культурные приоритеты, но и геополитические мотивы и иные интересы разных государств, зачастую не совпадающие и даже противоречащие друг другу.

В нескольких статьях законопроекта закреплены декларативные положения про духовно-нравственное формирование ребенка, воспитание гражданственности, патриотизма, которые, по сути, являются лишь пустыми декларациями (содержательной имитацией) и описывают «пожелания», которые не обеспечены конкретными механизмами и гарантиями реализации этих деклараций.

Еще одним существенным недостатком законопроекта является фрагментарность, декларативность и необеспеченность конкретными правовыми нормами положений, устанавливающих ценностные основания воспитания и образования в целом. Конкретные правовые механизмы, направленные на обеспечение гражданско-патриотического, правового и духовно-нравственного воспитания подрастающего поколения, частично отражены лишь в статье 90 законопроекта и только применительно к изучению основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации и религиозному образованию.

Разработчиками законопроекта полностью проигнорирована необходимость установления правовых основ воспитания, в том числе семейных ценностей, у обучающихся в общеобразовательных учреждениях, вследствие чего разработка методических и иных инструктивных материалов, касающихся вопросов воспитания обучающихся и формирования их личности в широком значении, происходит без достаточных закрепленных в законах правовых основ, определяющих направленность воспитания. Этот фундаментальный правовой пробел нормативно-правовой базы российского образования может способствовать реализации узкогрупповых интересов, в том числе идеологически сомнительных, не отвечающих интересам общества в сфере образования. Например, известный случай, когда важнейшие вопросы образования решались ненадлежащим образом, а в итоге получился «документ» со странным нормативным статусом (точнее - вообще без него) - проект «Концепции духовно-нравственного развития и воспитания личности гражданина России» в рамках проекта «Разработка общей методологии, принципов, концептуальных основ, функций, структуры государственных образовательных стандартов общего образования второго поколения» (2005), реализованный Российской академией образования по заказу Федерального агентства по образованию» (эта «концепция» издана в 2009 году). В результате подобного нормативного «творчества» вне надлежащих правовых основ воспитания неизбежно будут появляться методические и иные документы по важнейшим вопросам образования, утвержденные федеральным органом исполнительной власти в области образования, но выражающие в большей части лишь частные узкогрупповые интересы их разработчиков, не корреспондирующие публичным интересам российского общества и государства.

Существенным недостатком законопроекта является то, что одна из важнейших гарантий сохранения единого культурного и образовательного пространства Российской Федерации и защиты национальных культур - определение обязательных предметов, по которым проводится аттестация обучающихся, - отдана, согласно частям 1 и 2 статьи 68, на произвольное решение федерального органа исполнительной власти.

Отказ разработчиков проектируемого закона от установления обязательной аттестации по предметам русский язык и русская литература в рамках государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего общего образования, является существенным недостатком всего комплекса норм, регулирующих государственную (итоговую) аттестацию обучающихся и единый государственный экзамен (статьи 68 и 69 законопроекта). В статье 68 «Государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего общего образования» и статье 69 «Единый государственный экзамен», устанавливающих правовые основы организации и проведения единого государственного экзамена, вообще не определено ни одного конкретного предмета, по которым должна обязательно проводиться государственная (итоговая) аттестация обучающихся в школах. В этом также отражено желание чиновников от образования сохранить своё монопольное влияние на содержание и направленность обучения в школах, возможность своими подзаконными актами произвольно и волюнтаристски решать важнейшие для страны вопросы образования, игнорируя социальный запрос общества на повышение культуросообразности российского школьного образования.

Последовательное и категорическое игнорирование в законопроекте необходимости обеспечить в общеобразовательных учреждениях полноценное преподавание обучающимся русской литературы, включая обязательные экзамены по этому предмету, является принципиальной позицией нынешнего руководства Минобрнауки России (некоторые весьма слабые преференции создаются для изучения литературы этнических меньшинств детьми, к ним относящимися).

Исходя из доли русского населения в общем объеме населения в России (абсолютное большинство) и учитывая роль русской культуры в становлении российской государственности, именно через надлежащее освоение русской литературы (с элементами литературного наследия других народов России) и возможна полноценная реализация пунктов 3 и 4 статьи 3 (основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в области образования), части 1 статьи 12 (требования к содержанию образования) и др. положений законопроекта, реализация образования и воспитания в значении, определенном дефинициями пунктов 1 и 2 статьи 2 законопроекта.

Часть 5 статьи 5 проекта, устанавливающая, что граждане Российской Федерации имеют право на «получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке (включая прохождение государственной (итоговой) аттестации по родному языку и родной литературе), изучение родного языка», скорее всего, будет при ее применении толковаться как не имеющая отношения к русскому языку и русской литературе, а как относящаяся только к этническим меньшинствам, и в этом смысле носит декларативный характер. Ряд норм законопроекта, касающихся «пособий по родному языку и родной литературе», так же ничего не проясняет по этому вопросу.

Между тем, большинство демократических правовых государств активно защищает свои культурно-цивилизационные основы. Например, в США придается очень высокое значение знанию выпускниками школ американской литературы и, более того, истории американской литературы.

Аналогичные требования применительно к знанию французской литературы реализуются во Франции. Власти и других европейских стран, а также руководство Совета Европы уделяют серьёзное внимание вопросу обеспечения культуросообразности образования. Об этом свидетельствует, к примеру, Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1833 (2008) от 17.04.2008 «Расширение изучения европейской литературы».

Полагаем, в проектируемом законе следует закрепить обязательность экзамена по русской литературе в рамках единого государственного экзамена (итоговая аттестация обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего общего образования), установив при этом форму сдачи экзамена по литературе в виде сочинения или иного творческого задания, а не в виде тестов.

Недостатком законопроекта является отсутствие запрета использования образовательных программ, учебных пособий и учебной литературы, разработанных за рубежом, либо разработанных иностранными организациями или при их участии, либо учрежденными ими (иностранными организациями) российскими юридическими лицами, а также российскими юридическими лицами с иностранным участием, - при реализации исторических и обществоведческих учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также мероприятий гражданско-патриотического и правового воспитания. Между тем, такая мера является уже давно назревшей.

В законопроекте полностью проигнорированы очень важные для будущего страны вопросы системы кадетского образования, активно функционирующей в настоящее время.

Кадетское образование, кадетские образовательные организации, имеющие очевидные существенные особенности, отличающие их от других образовательных организаций, даже не упомянуты в законопроекте, притом что в одной из предыдущих версий законопроекта об этом говорилось.

Отказ разработчиков проекта закона от установления правовых основ кадетского образования ведёт к ликвидации огромного объёма образовательной деятельности с накопленным огромным позитивным педагогическим опытом, уходящим корнями еще во времена Российской Империи, а затем получившим преемственность и развитие в суворовских военных и нахимовских военно-морских училищах в СССР, позднее и уже свыше 20 лет в кадетских училищах, корпусах и школах в современной России. Следствием такого игнорирования в законопроекте системы кадетского образования явится то, что деятельность всех кадетских образовательных организаций будет считаться незаконной самодеятельностью, и указанные организации объективно смогут функционировать «до первого прихода» надзорных органов.

Кадетское образование далеко не исчерпывается особой формой одежды обучающихся и занятиями по военной истории и военно-прикладным предметам. Это - ряд специфических требований к содержанию образования, к программам, дисциплине, это акцент на гражданско-патриотическое и военно-патриотическое образование и, особенно, воспитание. Если правовые возможности для осуществления этих отношений в проектируемом законе не будут закреплены, то неминуемо возникнут вопросы о правомерности этой образовательной деятельности.

Неоднократно звучавший аргумент о том, что если в законопроекте не установлен запрет кадетского образования, то, значит, реализация такового образования не воспрещается, не может быть признан основательным и убедительным, поскольку обладающий существенными особенностями самостоятельный вид образовательной программы (кадетского образования) должен быть закреплен непосредственно в проектируемом законе. Ведь не возникает вопросов относительно целесообразности и обоснованности закрепления особенностей реализации некоторых других видов образовательных программ в главе 11 законопроекта.

Осуществленное действующим федеральным государственным образовательным стандартом основного общего образования[4] сведение части основной образовательной программы, формируемой участниками образовательных отношений, по большей части к внеурочной форме не дает возможности реализовывать кадетское образование в общеобразовательных организациях за счет указанной части основной образовательной программы. И поэтому правовые основы и особенности реализации программ кадетского образования следует отразить именно в этом федеральном законе.

Законопроект не содержит механизмов гражданско-патриотического воспитания обучающихся.

В качестве одного из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования статья 3 устанавливает «воспитание гражданственности и патриотизма», но никакого обеспечения и развития в дальнейшем в законопроекте указанное положение не получает, оставаясь пустой, декоративной декларацией.