Структурна політика аграрного сектору економіки країн Європи та шляхи її реалізації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Структурна політика аграрного сектору економіки країн Європи та шляхи її реалізації в Україні

Невесенко А.В.

аспірант,

Національний науковий центр «Інститут аграрної економіки»

У статті обґрунтовано, що в міру науково-технічного прогресу, розвитку економіки змінюється роль аграрної політики, яка б мала стратегічний та системний характер, соціальну спрямованість та відповідала принципам сталого розвитку. У статті досліджено генезис теорії, розуміння сутності аграрної політики. Обґрунтовано, що нині відсутній єдиний понятійний апарат для прийняття рішень з аграрної політики. Вказано на необхідність оцінити вплив підходів до структурної політики аграрного сектору економіки країн Європи. У статті виокремлено шляхи її реалізації в умовах сучасних глобальних процесів. Визначено роль аграрної політики, якій притаманні стратегічний та системний характер, соціальна спрямованість та відповідність принципам сталого розвитку. Запропоновано створити Єдиний національний екологічний фонд та регіональні фонди захисту навколишнього середовища як позабюджетних фінансових організацій.

Ключові слова: сталий розвиток, ринок, аграрна політика, Європейський Союз, фонд, глобалізація.

Keywords: sustainable development, market, agricultural policy, European Union, Fund, globalization.

Постановка проблеми. За ступенем науково- технічного прогресу, розвитку економіки змінюється роль аграрної політики, яка б мала стратегічний та системний характер, соціальну спрямованість та відповідала принципам сталого розвитку. На цьому шляху насамперед необхідно визначитися з питанням поняття та сутності аграрної політики, оскільки в Україні поки ще не розроблений єдиний понятійний апарат для прийняття рішень з аграрної політики. З огляду на вищевикладене виникає необхідність оцінити вплив перспективних підходів до структурної політики аграрного сектору економіки країн Європи, а також виокремити шляхи її реалізації в Україні в умовах сучасних глобальних трансформаційних процесів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Пропозиції щодо виділення перспективних заходів здійснення сучасної і нової аграрної політики обґрунтовано в наукових доробках С.М. Кваші [1; 2], Н.М. Вдовенко [3; 8; 11], А.Д. Діброви [4], М.Й. Хорунжого [5], Н.М. Коробової [6], В.П. Федько [7], Ю.А. Хижняк [8], В.І. Назаренка [9] та інших вчених.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Проте потребують поглибленого вивчення питання удосконалення та здійснення структурної політики аграрного сектору економіки з урахуванням світових тенденцій розвитку та тенденцій розвитку країн Європейського Союзу.

Мета статті полягає у тому, щоб запропонувати підходи до врегулювання господарської діяльності органами місцевого самоврядування у контексті функціонування структурної політики аграрного сектору економіки.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Поглиблений аналіз чинників становлення, функціонування та розвитку аграрної політики дав можливість встановити, що історично аграрна політика розвивалася в руслі вирішення двох основних питань -- аграрного і продовольчого. Визначаючи аграрне питання як питання про землю і земельні порядки, говоримо про проблему володіння, розпорядження і користування землею для основної маси селян, що бажають працювати на ній і вільно розпоряджатися результатами своєї праці [1, с. 12--21; 3, с. 3--17; 12, с. 20]. Водночас досвід країн Західної Європи, США та Канади свідчить про те, що вирішення продовольчого питання в країні можливе виключно шляхом вирішення аграрного питання. З огляду на це в контексті формування понятійного апарату аграрної політики доцільним є вивчення відповідного зарубіжного досвіду. Науковим центром зарубіжної теорії аграрної політики вважається Франція. Французька школа розглядає термін «аграрна політика» у широкому і вузькому змісті. У широкому змісті аграрна політика містить у собі три напрями: політика розвитку аграрного сектору; продовольча політика, що стосується споживання продуктів харчування, соціальної підтримки населення тощо; агропромислова політика, яка пов'язана з проблемами обслуговування сільського господарства та включає переробку, виробництво засобів виробництва для сільського господарства і торгівлю [2].

Держава може підтримувати як пріоритет як сільськогосподарське виробництво (підвищуючи, наприклад, рівень цін і доходів виробників), так і переробку (дотуючи закупівельні ціни) чи споживання (шляхом встановлення низьких споживчих цін). Відповідно до офіційної методики Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) аграрна політика поділяється на сільськогосподарську політику (на користь виробників) і продовольчу (на користь споживачів). Використання цієї класифікації вплинуло на зміну методів аналізу аграрної політики. Зокрема, аналізується не розподіл державних витрат на сільське господарство, а трансфертні платежі в аграрну сферу за рахунок споживачів продовольства і платників податків. У зв'язку з цим держава розглядається як посередник між платником податків чи споживачем продукції і сільськогосподарським виробником.

Однак вказані визначення потребують подальшого опрацювання насамперед з позиції цілей, оскільки під час розгляду аграрної політики зазвичай підкреслюється тільки економічний аспект. При цьому не враховуються такі важливі складові, як сприятливе навколишнє середовище і добробут населення. Інша складова основної мети аграрної політики стосується розвитку сільських територій і містить у собі вирішення низки проблем, які не можуть бути враховані в економічному аспекті. Наприклад, безробіття в сільській місцевості прямо не пов'язане з виробництвом продовольства, оскільки припускає застосування інших підходів до зайнятості, а саме через розвиток сільської промисловості, сфери послуг [11, с. 40--42]. Крім того, слід враховувати факт, що в економічно розвинутих країнах сільське господарство у своєму соціальному аспекті зазнало значних змін. Соціальні проблеми села тут виділені в самостійний напрям аграрної політики. Широкого трактування аграрної політики традиційно дотримуються у ЄС. Це можна стверджувати з огляду на сформульовані у ст. 39 Римського договору цілі єдиної аграрної політики країн європейського співтовариства [12, с. 8--9]: а) збільшувати продуктивність сільського господарства шляхом сприяння технічному прогресу, забезпечення раціонального розвитку сільськогосподарського виробництва й оптимального використання виробничих факторів, особливо праці; б) у такий спосіб забезпечувати досить високий рівень життя сільського населення, зокрема шляхом збільшення індивідуальних доходів осіб, зайнятих у сільському господарстві; в) підтримувати стабільність ринків; г) забезпечувати можливості для пропозиції сільськогосподарської продукції; д) сприяти реалізації сільськогосподарської продукції споживачам за доступними цінами.

Йдеться про збалансовану політику, що враховує економічні й соціальні інтереси виробників та споживачів сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства. У 70-і роки XX ст. в єдиній аграрній політиці з'явився новий компонент -- аграрна структурна політика, що стимулювала формування великих більш життєздатних виробничих структур. З 80-х років минулого століття аграрна політика Європейського економічного співтовариства найтіснішим чином узгоджувалася з питаннями розвитку сільських територій. Нині вона все більше орієнтується на природоохоронні і ландшафтні заходи, повноцінне соціальне забезпечення сільського населення. Отже, з часом розширюється діапазон аграрної політики, поглиблюється її зміст, він набуває комплексного характеру. Це притаманне всім економічно розвинутим країнам і багатьом країнам з перехідною економікою.

Широке висвітлення питання щодо формування понятійного апарату проблеми аграрної політики в науковій літературі отримали в дослідженнях російських вчених. Зокрема, аграрну політику визначають як діяльність держави, спрямовану на створення господарсько-фінансових і політичних рамкових умов в аграрному секторі, що реалізується шляхом впливу на економічні процеси, які відбуваються в ньому, через форми і методи, найбільш дієві у сфері аграрної економіки. Аграрна політика є упорядковуючою діяльністю держави і санкціонованих нею суспільно-правових інститутів щодо формування культурних, соціальних, правових і економічних умов життя сільського населення [4, с. 118--123; 11, с. 10--32]. Проте в наведеному визначенні соціально-економічна сутність і зміст аграрної політики розкриваються не повною мірою. Сфера її впливу обмежується переважно аграрним сектором. Основними засадами державної аграрної політики на період до 2015 року, визначеними Законом України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 року, передбачено, що аграрна політика базується на національних пріоритетах та враховує необхідність входження України до світового економічного простору. Складовими державної аграрної політики, як зазначається у Законі, є комплекс правових, організаційних і економічних заходів, спрямованих на підвищення ефективності функціонування аграрного сектору економіки, розв'язання соціальних проблем сільського населення та забезпечення комплексного і сталого розвитку сільських територій [5, с. 127-- 149, с. 208]. Наявність такого Закону є позитивним явищем з точки зору визнання державною політикою необхідності формування чіткої та визначеної стратегії розвитку агропромислового комплексу як пріоритетної сфери національної економіки та основи функціонування держави. Проте цей Закон має ряд зауважень та пропозицій щодо його змісту і суті, врахування яких, як вбачається, дало б змогу суттєво підвищити ефективність державної аграрної політики. Насамперед необхідно акцентувати увагу на відсутності визначення основних категорій, що вживаються у Законі, зокрема терміна «аграрна політика». За широкого спектра галузей та сфер діяльності, на які поширюється аграрна політика, основні її пріоритети, визначені у ст. 3 Закону, стосуються практично виключно питань розвитку сільського господарства. Водночас формування продовольчої безпеки, яке визнано стратегічною метою аграрної політики, потребує врахування значно ширшого кола питань, пов'язаних, зокрема, із заготівлею, зберіганням, переробкою, реалізацією продовольчої продукції, її якістю і безпекою. Окремі положення Закону свідчать про дещо обмежене та непослідовне розуміння аграрної політики. Так, у ст. 2 Закону гарантування продовольчої безпеки держави віднесено до стратегічних завдань аграрної політики, проте у ст. 1 під час визначення напрямів, на яких зосереджуються основні складові аграрної політики, необхідність формування продовольчої безпеки не згадується. Загалом Закон має надто загальний характер, не містить конкретизованих напрямів та механізмів, за допомогою яких можливо було б сформувати і реалізувати ефективну державну аграрну політику. Вивчення аналогічного законодавства в США та Європейському Союзі свідчить про те, що законодавчі акти такого характеру повинні мати чітко визначені напрями впливу держави на процес функціонування всіх галузей, діяльність яких пов'язана з продовольством [8, с. 20--26; 13, с. 249--253]. Закон має формувати заходи аграрної політики за визначеними пріоритетними сферами, якими, зокрема, мають бути товарні програми (прямі платежі виробникам, програми за окремими видами продовольства), зовнішня торгівля, продовольчі програми, кредитне обслуговування, сільський розвиток, охорона навколишнього природного середовища, наукові дослідження тощо. Загалом в Україні формується принципове розуміння аграрної політики, оскільки до об'єктів останньої відноситься не лише сільське господарство, садівництво, виноградарство, рибне господарство, але й харчова промисловість, переробка сільськогосподарської продукції, питання соціальної політики у сільській місцевості. Зарубіжний досвід та практика аграрних перетворень в Україні показують, що ефективна аграрна політика досягається за умови оптимального поєднання стратегічних і тактичних установок. Якщо аграрна стратегія характеризується відносною стабільністю впродовж тривалого часу, то аграрна тактика визначається гнучкістю, динамікою, швидкою реакцією на зміну соціально-економічних умов. Сформувалися два принципові підходи до розуміння сутності аграрної політики. У вузькому значенні під аграрною політикою розуміють систему цілей і заходів, спрямованих на розвиток аграрного сектору економіки. У широкому значенні до аграрної політики за різним підходами включають політику розвитку аграрного сектору; продовольчу політику, що стосується споживання продуктів харчування основними групами населення; агропромислову політику, пов'язану з проблемами обслуговування сільського господарства, включаючи торгівлю, переробку, сферу виробництва засобів виробництва для сільського господарства; зовнішньоторговельну аграрну політику; політику у галузі харчування; політику у сфері якості та безпеки продовольства; політику розвитку сільських територій. В рамках вдосконалення дефініції терміна «аграрна структурна політика» можна визначити аграрну структурну політику. Під аграрною структурною політикою розуміють обґрунтування цілей та характеру структурних перетворень в аграрному секторі економіки, визначення її пріоритетних ланок та оптимального співвідношення між ними. Аграрна структурна політика полягає у вирівнюванні умов господарського та соціального розвитку сільських територій, стимулювання їх економічного зростання; підтриманні міжгалузевих пропорцій і рівня доходів працівників різних сфер агропродовольчого сектору; обмеженні монополізму в аграрному комплексі і підтримки конкуренції серед фермерів; формуванні раціональної структури оброблюваних угідь і запобіганні неефективному використанню земель, перевиробництву продовольчої продукції; захисті внутрішніх сільськогосподарських виробників країни від надмірної конкуренції зарубіжних форм та імпорту продовольства з-за меж країни; створенні передумов для потенційного розширення аграрного ринку з урахуванням інтересів внутрішніх виробників країни.

Україна здобула державну незалежність у 1991 році. Тоді постала необхідність зміни усієї суспільно-політичної і соціально-економічної системи. План дій «Порядок денний на XXI століття», ухвалений конференцією ООН з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де- Жанейро (Саміт «Планета Земля» у 1992 році) та План імплементації рішень Світового Саміту зі Сталого Розвитку (26 серпня -- 4 вересня 2002 року, Йоганнесбург, ПАР) дали всім бажаючим країнам базову концептуальну ідеологіюдля розбудови суспільств нового типу і концептуального самоусвідомлення, спрямованого в майбутнє.

Однією з найважливіших складових частин світової стратегії сталого розвитку є сталий розвиток у сфері забезпечення людства продуктами харчування. В параграфі IV Плану дій Йоган- несбургського Саміту «Охорона та раціональне використання природної ресурсної бази економічного і соціального розвитку» у п. 40 сказано, що сільське господарство відіграє провідну роль в задоволенні потреб людства у харчуванні, а в пп. «а» п. 40 ставиться завдання: «Досягнути поставленій в Декларації тисячоліття мети скоротити вдвічі до 2015 року частку населення земної кулі, що страждає від голоду». Як один з ефективних інструментів для досягнення поставленої вище мети Йоганнесбургський Саміт в Параграфі III «Зміна нестійких моделей виробництва та споживання» в п. 16 рекомендує зацікавленим державам збільшити інвестиції в більш чисте інноваційне виробництво та забезпечення екологічної ефективності у всіх країнах шляхом застосування стимулів і механізмів підтримки та розробки інноваційних стратегій, націлених на створення відповідної регулятивної, фінансової та правової основ. Це, без сумніву, стосується й України. Ось головна базова ідеологія, яка пропонується авторами до застосування під час випрацювання підходів до розробки стратегій інноваційного забезпечення сталого розвитку екологічно сприятливого та ресурсозберігаючого агровиробництва в Україні на регіональному та міжрегіональному рівнях. В.П. Федько визначає загальні критерії стійкого розвитку, які зводяться до семи базових, властивих всім територіально-галузевим утворенням, які позначаються терміном «Management- К^еіп» (керування-регулювання) [7, с. 56--62; 6, с. 23--33]: виробничо-господарський механізм економіки повинен бути спрямований на підвищення добробуту суспільства; позиція держави в економіці повинна бути активною; рівень стабільності функціонування економіки визначається станом і рівнем розвитку матеріального виробництва й інфраструктури, що забезпечує виробничо-господарські процеси; стійкий розвиток економіки базується на гармонійному розвитку всіх її базових складових; використання поновлюваних природних ресурсів протягом тривалого періоду часу не повинне перевищувати обсяг їх відтворення; використання непоновлюваних природних ресурсів не повинне перевищувати обсяги виробництва їх аналогів; обсяги викидів у навколишнє середовище забруднюючих речовин і енергії не повинні порушувати стан навколишнього середовища й повинні мати властивість безболісної асиміляції. Вчений вважає: «Саме за цими критеріями варто гармонізувати темпи зростання економічного й соціального рівня життя з довгостроковим забезпеченням збереження природних умов життя або навколишнього природного середовища» [7, с. 63]. В окремих країнах (Японія) під час тлумачення моделі розвитку економіки «сталий розвиток» за основу приймається критерій, спрямований на забезпечення «якісного економічного зростання». Акцентується увага на таких параметрах, як зростання реального добробуту, збереження й примноження природного й людського капіталу, зростання інформаційного й інтелектуального суспільного продукту. У цьому випадку під час використання економічних макроекономічних показників, таких як ВВП як основного вимірника добробуту суспільства, збільшення виробництва будь-яких товарів і послуг завжди прирівнювалося до зростання суспільного багатства, навіть якщо природні ресурси в підсумку прийшли до повного вичерпання. З точки зору аграрної перспективи Україна є досить унікальною країною Європи і світу. Якщо порівняти показники у сфері сільського господарства України з середньою величиною аналогічних світових показників, то бачимо, що Україна володіє значним земельним потенціалом, не враховуючи високу природну якість українських чорноземів. Порівняємо приблизно аналогічні показники в таких країнах, як Польща, Норвегія, Франція, Європейський Монетарний Союз, США, а також у світі загалом (табл. 1).

Таблиця 1

Порівняння показників у сфері сільського господарства України з середньою величиною аналогічних світових показників

Таким чином, можна зробити висновок, що, маючи в своєму розпорядженні величезні загальні земельні ресурси, значно більші, ніж у Польщі, Норвегії і Франції; маючи найвищу частку (71%) цих земель під орними угіддями; маючи частку сільського населення значно вищу, ніж у всіх (за винятком Польщі і серед- ньосвітового показника) порівнюваних країнах, незважаючи на всі ці потенціальні можливості і фактори, Україна має найнижчий серед порівнюваних країн індекс виробництва сільськогосподарської продукції, а саме половину від індексу за 1989--1991 роки. Низькі показники, зокрема показники сільськогосподарського виробництва, в Україні пояснюються перш за все неефективністю аграрної реформи і майже повною відторгненістю держави від турботи про земельні ресурси.

Процес реформування сільськогосподарського виробництва постійно перебуває в динаміці. При цьому зміни відбуваються як в позитивному напрямі, так і в негативному. Нині ми спостерігаємо значне відставання у впровадженні сучасних інформаційних технологій в процес сільськогосподарського виробництва. Раціональне управління в цій галузі вимагає аналізу та обробки величезної кількості інформації для отримання достовірних висновків та оцінок, прийняття на їх основі оптимальних рішень і досягнення потрібного кінцевого результату. Ця інформація, як правило, дуже різнохарактерна та включає цілу сукупність природних, економічних та соціальних показників, які взаємодіють між собою та впливають один на одного. Формування аграрної політики на засадах системної її реалізації означає, що елементи, взаємозв'язки і взаємовідносини мають бути побудовані так, щоб вони відповідали вимогам внутрішньо сутнісного наповнення системи, були достатньо опрацьовані в науково-прикладному відношенні, узгоджено виконували в системі чітко визначену для кожного з них функцію і якомога повніше виявляли свій потенціал щодо ефективного одержання визначеного наперед кінцевого результату розвитку системи. У зв'язку з цим в аграрній економічній науці повинен сформуватися підхід до комплексної оцінки рівня та ефективності державної аграрної політики в умовах глобалізації. Сучасна концепція багатофункціональності аграрного виробництва, що становить основу Спільної аграрної політики Європейського Союзу, є доповненням і розвитком теорії сталого розвитку. Її поширення за умов поглиблення процесу локалізації управлінських ініціатив та зміщення точок відповідальності і прийняття управлінських рішень на нижчі адміністративно-територіальні рівні передбачають диверсифікацію повноважень органів місцевого самоврядування. Інтеграційні прагнення України, з одного боку, та активні глобалізаційні процеси, з іншого боку, вимагають врахування вказаних вище процесів у національній аграрній політиці та поєднання векторів її реалізації «зверху- вниз» і «знизу-доверху» в площині гармонізації системи «економіка-довкілля-соціум», що можливо здійснити через включення агроекологічних аспектів як частини локальної екологічної політики до сфери компетенції місцевого управління. До повноважень органів місцевого самоврядування доцільно віднести: а) участь у формуванні національних програм розвитку еколого-спрямованого сільськогосподарського виробництва; б) розробку територіальних програм підтримки еколого-спрямованого аграрного виробництва, забезпечення і контроль їх реалізації; в) встановлення різних екологічних обмежень діяльності агроформувань на території громади; г) створення сприятливих умов для функціонування місцевих виробників органічної продукції, що реалізують продукцію на місцевих ринках, та тих, що ведуть господарство еколого-спрямованим способом на території громади.

Для забезпечення реалізації таких повноважень необхідно розробити і затвердити ряд документів за аналогією до Добрих сільськогосподарських та екологічних умов (Good Agricultural and Environmental Condition, регулюється Розпорядженням ЄС 1782/2003/EEC), що встановлюють перелік заходів, конкретні показники яких визначаються з урахуванням регіональних (локальних) особливостей та які повинні виконуватись фермерами для дотримання мінімальних стандартів земельного менеджменту; та Спільних стандартів Доброї фермерської практики (Common Standards of Good Farming Practice, регулюється Розпорядженням Ради 1257/1999/EEC), що містять умови надання підтримки для сільського розвитку, зокрема агроекологічного, в рамках Європейського орієнтаційного та гарантійного фонду сільського господарства (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF).

В Україні можливі декілька варіантів встановлення правил.

По-перше, врегулювання господарської діяльності органами місцевого самоврядування. Оскільки прямого впливу за законодавством України органи місцевого самоврядування на діяльність господарських формувань не мають, це можна реалізувати шляхом виплат за дотримання рекомендованих правил ведення сільського господарства, що є більш суворими, ніж прийняті на національному рівні та обов'язкові для виконання для всіх суб'єктів сільськогосподарської діяльності. Наприклад, доплати

з місцевого бюджету тим товаровиробникам, що впроваджують органічні системи виробництва, змінюють структуру посівних площ в бік збільшення пасовищ. Іншим варіантом є унормування на національному рівні територіальних науково-обґрунтованих за принципами як «найкращих доступних технологій» так і екологічної раціональності: максимальних

обсягів та випадків використання пестицидів, мінімальних та максимальних обсягів внесення мінеральних та органічних добрив, нормативів водокористування, заходів боротьби з вітровою та водною ерозією тощо. Виконання цих правил має стати обов'язковим для всіх господарських формувань. На перехідному етапі з місцевих бюджетів доцільно стимулювати дотримання цих нормативів, а далі слід накладати санкції за їх недотримання і спрямовувати ці суми в місцеві бюджети.

По-друге, врегулювання не господарської діяльності, а її екологічних результатів, тобто ландшафтів, рівня лісистості, стану сільськогосподарських земель, забруднення вод, видового біорізномаїття. Доцільно здійснювати в рамках місцевих природоохоронних програм і стимулювання виробників за здійснення певних природоохоронних заходів, що є необов'язковими для них за природоохоронним законодавством.

Висновки. Таким чином, маємо можливість дійти висновку, що у зв'язку з відсутністю регламентації в нормативно-правовому полі наявності та чисельності штатних працівників у складі виконавчих органів місцевих рад районного рівня забезпечити реалізацію навіть покладених на них повноважень складно. Отже, необхідно на нормативно-правовому рівні визначити обов'язковість створення державного грошового фонду із суворо цільовим розподілом ресурсів і напрямами їх використання. Як такий фонд пропонується створити Єдиний національний екологічний фонд та регіональні фонди захисту навколишнього середовища як позабюджетні фінансові організації. В роботі доведено, що в нинішніх економічних умовах найбільш дієвим механізмом серед фінансових інструментів управління, який здатний змінити ситуацію в сталому розвитку сільських територій на краще, є фінансово-економічний механізм державного управління охороною довкілля. Тому і пропонуємо його створення як основного заходу щодо вдосконалення фінансово-економічного механізму системи охорони природного середовища.

аграрний економіка україна європа

Бібліографічний список