Счетная палата как орган, осуществляющий высший финансовый контроль в Российской Федерации

В Заключении Счетной палаты по отчету об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2003 год отмечено, что в ходе исполнения бюджета Фонда допущено нецелевое использование средств на сумму 8,8 млн. рублей, а также неэффективное использование средств на сумму 398,7 млн. рублей.

По результатам проверок государственных внебюджетных фондов для устранения выявленных нарушений направлены представления в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и информационное письмо Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Меры, принятые в 2004 году по результатам предварительного, оперативного и последующего контроля

Информация о результатах комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой в 2004 году в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, своевременно направлялась в Совет Федерации и Государственную Думу.

Заключения Счетной палаты на проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2005 год, а также по отчетам Правительства РФ об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2003 год активно обсуждались в комитетах и комиссиях, на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания РФ в ходе рассмотрения соответствующих законопроектов.

Складывающаяся в последние годы система рассмотрения важнейших результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ, Минфином России, другими министерствами и ведомствами - участниками бюджетного процесса позволяет более активно решать назревшие проблемы дальнейшего совершенствования бюджетной системы и бюджетного процесса, предотвращать и более оперативно устранять нарушения и недостатки в использовании государственных средств.

В ходе рассмотрения законопроекта о бюджете на 2005 год в Государственной Думе были учтены многие предложения Счетной палаты: в тексте законопроекта зафиксированы параметры прогнозируемых на 2005 год исходных макроэкономических показателей; сокращены бюджетные расходы на обслуживание государственного долга; увеличены объемы финансирования сельского хозяйства; увеличены объемы финансирования расходов на служебное жилье для военнослужащих; увеличены объемы финансирования межбюджетных трансфертов, федеральных программ развития регионов. Обоснованность оценок, выводов и предложений Счетной палаты по указанному законопроекту подтвердило внесение в ноябре 2004 года в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 год» существенных изменений и дополнений.

Предложения Счетной палаты о необходимости перехода к среднесрочному программно-целевому бюджетному планированию нашли отражение в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» на долгосрочной основе закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормативы распределения налогов и сборов, а также части неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, расходные обязательства между уровнями бюджетной системы, установлены механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней.

В 2004 году в рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления Правительством Российской Федерации проведена работа по пересмотру федерального законодательства, регулирующего бюджетное финансирование определенных обязательств федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приведению его в соответствие с новыми законодательно установленными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти всех уровней.

В результате этой работы принят федеральный закон, в соответствии с которым отменены нормы законодательных актов Российской Федерации, не обеспеченные источниками финансирования и ежегодно приостанавливаемые федеральным законом о федеральном бюджете в соответствии с пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проведенная Правительством Российской Федерации работа по пересмотру федерального законодательства позволила устранить значительное количество несоответствий между законодательными актами Российской Федерации и федеральными законами о федеральном бюджете.

На необходимость решения вопросов «необеспеченных мандатов», устранения имеющихся противоречий между законодательными актами Российской Федерации и федеральными законами о федеральном бюджете, прекращения практики приостановления федеральным законом о федеральном бюджете действия норм законодательства Российской Федерации, не относящихся к сфере его ведения, установления на долгосрочной основе распределения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Счетная палата неоднократно обращала внимание в своих заключениях.

По предложениям Счетной палаты Правительством РФ, Минфином России принимаются меры, направленные на обеспечение прозрачности исполнения сводной бюджетной росписи. Начиная с 2004 года, Минфин России осуществляет учет и отражение в сводной бюджетной росписи изменений бюджетных ассигнований, проводимых в соответствии с нормами каждой статьи федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

По предложениям Счетной палаты в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год в доходные источники Фонда включены поступления от применяемого при упрощенной системе налогообложения единого минимального налога, зачисляемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов, единого сельскохозяйственного налога, уплачиваемого организациями, единого сельскохозяйственного налога, уплачиваемого крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями.

Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты

Контрольно-ревизионная деятельность в 2004 году являлась основным видом деятельности Счетной палаты. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утверждаемым Коллегией Счетной палаты.

В отчетном году Счетной палатой проведено 487 контрольно-ревизионных мероприятий, из них 295 - в рамках непосредственного обеспечения предварительного, оперативного и последующего контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Комплекс указанных мероприятий существенно дополнялся ревизиями и тематическими проверками актуальных проблем формирования и исполнения бюджетов, важнейших аспектов совершенствования бюджетного процесса. В отчетном году Счетной палатой проведены 192 подобные ревизии и тематические проверки, в том числе 27 - по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

По инициативе Коллегии Счетной палаты проведено 460 контрольно-ревизионных мероприятий.

В отчетном периоде контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты осуществлялась в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках и финансово-кредитных учреждениях, ассоциациях и объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Министерстве финансов РФ, Министерстве имущественных отношений РФ, Министерстве экономического развития и торговли РФ, Министерстве РФ по налогам и сборам и их территориальных органах.

На территориях федеральных округов многие контрольные мероприятия проведены в тесном взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения более эффективного контроля за реализацией бюджетной политики на важнейших направлениях, определенных Президентом Российской Федерации, в 2004 году в числе приоритетных были программно-целевые контрольно-ревизионные мероприятия, связанные с контролем доходов федерального бюджета, доходного потенциала крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса и инфраструктурных монополий, с повышением бюджетной эффективности использования государственного имущества, включая зарубежную собственность, эффективности использования прав на результаты интеллектуальной собственности, внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, с контролем за исполнением государственных внутренних и внешних долговых обязательств, повышением эффективности использования целевых иностранных заимствований и погашения задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией, целевым использованием бюджетных средств.

Логика контрольно-ревизионной деятельности, осуществляемой Счетной палатой в субъектах Российской Федерации, в части проверок реализации программ развития регионов также требовала усиления их комплексности.

Все это вызвало необходимость сконцентрировать имеющиеся ресурсы Счетной палаты на наиболее значимых проблемах бюджетной политики государства.

Этим во многом объясняется увеличение числа контрольно-ревизионных мероприятий, осуществляемых под руководством двух и более аудиторов Счетной палаты.

Координацию всего комплекса работ при осуществлении подобных контрольных мероприятий Коллегия Счетной палаты возлагала, как правило, на Председателя Счетной палаты либо на заместителя Председателя Счетной палаты.

Проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволили всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

В числе наиболее значимых могут быть названы следующие контрольные мероприятия:

- проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002 - 2003 годах в виде дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконур (Республика Казахстан);

- проверка выполнения обязательств федерального бюджета по финансированию Федерального закона «О ветеранах» в Минтруде России и субъектах Российской Федерации;

- проверка эффективности и целевого использования ОАО «Мурманское морское пароходство» (ОАО «ММП») ледокольного флота;

- проверка соблюдения порядка применения таможенных режимов переработки при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации иностранного сырья на предприятиях металлургической промышленности;

- проверка комплекса вопросов, связанных с государственным долгом Российской Федерации;

- проверка законности привлечения, эффективности и целевого использования целевых иностранных заимствований (кредиты (займы) международных финансовых организаций и кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм), привлеченных под гарантии Правительства Российской Федерации;

- проверка исполнения бюджета Союзного государства, проведенная Счетной палатой совместно с Комитетом государственного контроля Республики Беларусь;

- комплексная проверка эффективности функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области и расходования средств федерального бюджета на реализацию федеральной целевой программы «Развитие Калининградской области на период до 2010 года» и ряд других.

Важным этапом в развитии контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты стал российско-канадский проект «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета» на примере федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы», в ходе которого была разработана методическая база проведения аудита эффективности использования государственных средств.

Реализация данного проекта позволила уже в 2005 году запланировать 9 проверок по стандарту аудита эффективности, включая аудит эффективности государственной поддержки агропромышленного комплекса, аудит эффективности программ социально-экономического развития Российской Федерации, аудит эффективности использования средств федерального бюджета в интересах интеграции образования и научной деятельности и ряд других.

Основные результаты контроля

Результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в 2004 году свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов имеются достаточные резервы совершенствования бюджетного процесса и укрепления государственной финансовой дисциплины.

В ходе контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета серьезные нарушения выявлены при проверке налогового и бюджетного процессов в субъектах Российской Федерации, проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, в налогообложении недропользования, внешнеэкономической деятельности, в сфере производства, оборота и реализации нефтепродуктов, алкогольной и табачной продукции.

Нарушались статьи 78 и 176 Налогового кодекса Российской Федерации. Имела место неурегулированность наличного денежного обращения. Недопоступления налоговых платежей происходили в банковской сфере в результате неперечисления кредитными организациями налоговых платежей клиентов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах. Налоговое законодательство не обеспечивало необходимого изъятия в бюджет природной ренты.

Итоги контроля за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью свидетельствуют о том, что существующие механизмы управления ею не позволяют с должной эффективностью использовать федеральную собственность. Необходимы меры, способствующие созданию единой системы управления государственным имуществом, так как не определен единый балансодержатель активов казны государства, отсутствуют достоверные сведения о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности, не определена целевая принадлежность большинства объектов федеральной собственности, отсутствуют сведения об эффективности использования федеральной собственности, не сформирована полноценная вертикаль управления федеральным имуществом, не принимаются меры по повышению эффективности уже существующих механизмов использования федеральных активов.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность позволяют сделать вывод о том, что учет зарубежной федеральной собственности не налажен, достоверная оценка зарубежного имущества не проведена. Вскрыты многочисленные факты незаконного владения государственным имуществом частными структурами. Не осуществляются эффективные меры по реальному сокращению расходов федерального бюджета на содержание недвижимого имущества за рубежом.

При осуществлении контроля за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях выявлены значительные нарушения в учете.

При осуществлении контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны установлено, что реального повышения качественных параметров Вооруженных Сил Российской Федерации не произошло.

Результаты контроля расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение свидетельствуют о продолжающемся снижении эффективности использования бюджетных средств, выразившемся, прежде всего, в больших остатках неиспользованных средств в течение года на лицевых счетах бюджетополучателей.

При осуществлении контроля взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней установлено, что планируемая финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не покрывает расходных обязательств регионов.

Подходы к реализации программ развития регионов не отвечают требованиям комплексного решения задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, допускаются корректировки утвержденных программных мероприятий, в результате чего поставленные цели не достигаются.

Меры, принятые по результатам контроля

В отчетном году Счетной палатой максимально использовались все предоставленные действующим законодательством возможности по устранению негативных последствий финансовых нарушений, возмещению причиненного бюджетам ущерба.

О содержании принятых Коллегией Счетной палаты решений по основным результатам контрольных мероприятий регулярно информировались Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

По итогам контрольных мероприятий в Правительство Российской Федерации, Минфин России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 411 представлений и предписаний Счетной палаты, в том числе 12 представлений в Правительство Российской Федерации.

В отчетном периоде Коллегией Счетной палаты принимались необходимые меры по совершенствованию системы контроля за исполнением представлений и предписаний Счетной палаты участниками бюджетного процесса. По состоянию на 1 января 2005 года из 359 представлений и предписаний Счетной палаты, срок исполнения которых истек, исполнено полностью или частично 311 представлений и предписаний, что составляет более 86 %.

Счетной палатой принимаются меры по усилению контроля за выполнением решений по результатам проведенных проверок, проводятся проверки выполнения представлений, направленных по результатам ранее проведенных проверок, повышается требовательность к руководителям органов исполнительной власти за выполнение решений Счетной палаты Российской Федерации.

Положительные результаты приносит складывающаяся в последние годы система рассмотрения важнейших результатов осуществляемых Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой, Правительством Российской Федерации. О состоянии рассмотрения и исполнения представлений и предписаний Счетная палата регулярно информировала палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

По результатам проверок Счетной палаты федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, иными организациями принимались меры по устранению выявленных нарушений. Об этом, в частности, свидетельствует тенденция снижения доли представлений Счетной палаты, направленных в Правительство Российской Федерации, к их общему числу, с 10,4 % в 2000 году до 3 % в 2004 году.

Существенным стимулом для устранения выявленных нарушений послужило усиление взаимодействия Счетной палаты с Генеральной прокуратурой Российской Федерации и другими правоохранительными органами.

В 2004 году в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы было направлено 130 материалов по результатам проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий.

По материалам Счетной палаты, направленным в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы, в 2004 году было возбуждено 299 уголовных дел.

Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты

Характерной особенностью деятельности Счетной палаты в 2004 году стало усиление ее экспертно-аналитической направленности, сочетающей практические исследования с глубоким научным осмыслением проблем социально-экономического развития Российской Федерации в их системной взаимосвязи.

В этот период экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты осуществлялась по всем направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планами работы, утвержденными Коллегией Счетной палаты. В 2004 году проведено 38 экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых подготовлено 48 экспертно-аналитических документов, утвержденных Коллегией Счетной палаты. Наиболее значимым экспертно-аналитическим мероприятием в 2004 году стал анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за 1993 - 2003 годы. Сам факт проведения Счетной палатой такого анализа, а также опубликованные выводы и предложения по данному экспертно-аналитическому мероприятию имели широкий резонанс в Российской Федерации и за рубежом.

Согласно законодательству Российской Федерации и международно признанным принципам Счетная палата является органом внешнего государственного финансового контроля. В силу этого она способна предоставлять главе государства уникальную и независимую информацию, объективные заключения о состоянии общественного богатства в целом, а также о законности и эффективности действий органов исполнительной власти по управлению и распоряжению государственными финансами и имуществом.

Начиная с 2002 года к данной работе активно привлекается Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП).

Реализуя задачи и функции, определенные Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», Счетная палата осуществляла экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ, проводила анализ и исследования нарушений и отклонений в бюджетном процессе, готовила и вносила на рассмотрение Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ предложения по устранению причин выявленных нарушений и отклонений, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом.

Предложения по совершенствованию законодательства

По результатам рассмотрения отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2003 год Счетная палата обращала внимание Федерального Собрания Российской Федерации на необходимость совершенствования Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе в части:

конкретизации норм, определяющих структуру и форму проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета;

определения порядка рассмотрения Государственной Думой отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год при наличии отклонений показателей указанного отчета от результатов его проверки Счетной палатой;

включения в состав неналоговых доходов средств, полученных от распоряжения объектами федеральной собственности;

введения правила об утверждении федеральным законом о федеральном бюджете конкретных объемов финансирования расходов за счет дополнительно полученных доходов;

включения в Бюджетный кодекс норм, постоянно устанавливаемых текстовыми статьями федеральных законов о федеральном бюджете.

Было внесено предложение о включении в Бюджетный кодекс Российской Федерации новой статьи «Полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению порядка и правил исполнения федерального бюджета», которая устанавливала бы, что Правительство Российской Федерации в целях обеспечения исполнения федерального бюджета принимает нормативные правовые акты по утверждению порядка и правил, необходимых для исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство Российской Федерации были направлены предложения по совершенствованию налогового, таможенного и бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2005 год Счетной палатой было, в частности, внесено предложение включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации норму, обязывающую Правительство Российской Федерации принимать необходимые для реализации федеральных законов о федеральном бюджете нормативные правовые акты в срок не позднее чем через 15 дней со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

По результатам анализа эффективности использования Российской академией сельскохозяйственных наук средств федерального бюджета, государственной собственности и внебюджетных источников подготовлены предложения по упорядочению ее правового статуса и внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике».

Важнейшие итоги контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности по направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты

Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты В. Г. Панскова. В отчетном году по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 39 контрольных и 8 экспертно-аналитических мероприятий по актуальным вопросам налогообложения в налоговых, казначейских, финансовых и таможенных органах в 35 субъектах Российской Федерации и ряде крупных производственно-хозяйственных комплексах.

Выявлен ущерб для бюджетной системы Российской Федерации на сумму 26,6 млрд. рублей и 6,6 млн. долларов США, в том числе для федерального бюджета - на сумму 26,1 млрд. рублей и 6,6 млн. долларов США, нецелевое использование средств - на сумму 19,1 млн. рублей и иные финансовые нарушения - на сумму 1,4 млрд. рублей.

В ходе проверок принимались меры по устранению выявленных нарушений и возмещению потерь, понесенных федеральным бюджетом. В период проверок и во исполнение представлений Счетной палаты в федеральный бюджет возмещены денежные средства в размере 169,1 млн. рублей. Кроме того, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации в 2004 году перечислены в доход федерального бюджета таможенные платежи на сумму 21,3 млрд. рублей, не перечисленные в федеральный бюджет в 2003 году.

Анализ хода исполнения федерального бюджета, материалы тематических проверок, экспертиза налогового, таможенного и бюджетного законодательства и практики его применения показывают, что в 2004 году важнейшее значение для формирования доходов бюджета имели меры по совершенствованию системы налогообложения, повышению эффективности налогового администрирования. Значительную роль в увеличении налоговых поступлений сыграли внесенные в законодательство изменения, направленные на устранение возможности уклонения от уплаты налогов, в том числе путем использования зон со льготным налогообложением. Вместе с тем некоторые меры имели половинчатый характер, они не решили ряда принципиальных проблем налогообложения, а также конкретных вопросов уплаты отдельных налогов. В законодательстве сохраняются серьезные недостатки, позволяющие минимизировать налоговую базу и уклоняться от уплаты налогов.

На основе экспертизы налогового, таможенного и бюджетного законодательства, анализа практики его применения были подготовлены комплексные предложения по совершенствованию законодательства, которые направлены в Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство Российской Федерации.

Контроль за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации, финансово-кредитными учреждениями и финансовыми рынками осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты С. О. Шохина. В отчетном году по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 42 контрольных и 7 экспертно-аналитических мероприятий, в том числе 15 с участием других направлений деятельности Счетной палаты, проверено 52 объекта, оформлено 116 актов.

В результате контрольных мероприятий в 2004 году были выявлены:

потери федерального бюджета в сумме 2 614,5 млн. рублей, а также бюджета Тверской области в сумме 515,5 млн. рублей;

иные финансовые нарушения в ходе проверок бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму 50,5 млн. рублей.

Суммы возмещения бюджетам субъектов Российской Федерации составили за отчетный период - 10,4 млн. рублей, за прошлые годы - 1,8 млн. рублей.

Кроме того, в ходе подготовки заключения об обоснованности проекта федерального бюджета на 2005 год были выявлены резервы, позволяющие сократить расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга, на сумму 10 000,0 млн. рублей:

на 7 800,0 млн. рублей - за счет перерасчета сумм расходов на обслуживание государственного внешнего долга на основе соотношения курса евро к доллару США, примененного в расчетах проектируемых расходов на обслуживание долга;

на 2 200,0 млн. рублей - за счет уточнения расчетов по расходам на обслуживание еврооблигаций.

На основании предложений Счетной палаты депутатами Государственной Думы в проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» в процессе его рассмотрения и утверждения внесены поправки, уменьшающие расходы на обслуживание государственного внешнего долга на 10 000,0 млн. рублей (постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 декабря 2004 г. № 1280-IV ГД). Полученная экономия бюджетных средств была направлена на увеличение расходов по разделам «Национальная оборона», «Охрана окружающей среды» и «Межбюджетные трансферты».

Таким образом, предотвращено завышение расходов на обслуживание государственного внешнего долга при формировании федерального бюджета на 2005 год на сумму 7 800,0 млн. рублей, а также скорректировано допущенное превышение указанных расходов на сумму 2 200,0 млн. рублей.

Контроль расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты А. А. Пискунова. В отчетном году по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 19 контрольных и 3 экспертно-аналитических мероприятия, которыми было охвачено 114 объектов. Общая сумма финансовых нарушений, выявленных в 2004 году в сфере национальной обороны, составила 11 565,2 млн. рублей, нецелевое использование государственных средств оценивается в сумме 119,8 млн. рублей. Возмещено в федеральный бюджет 46,2 млн. рублей, в том числе 34,1 млн. рублей, использованных не по целевому назначению.

Материалы проведенных контрольных мероприятий свидетельствуют о сохранении значительных недостатков в процессе формирования и исполнения расходов на национальную оборону.

Продолжают сохраняться несбалансированность мероприятий военного строительства по ресурсоемкости и ресурсообеспеченности, недостаточная увязка затрат и результатов, в том числе между различными ведомствами при выполнении НИОКР.

Сложившаяся система контрактации закупок продукции и услуг военного назначения не в полной мере соответствует современным правовым и экономическим реалиям отношений хозяйствующих субъектов, что не обеспечивает эффективного расходования бюджетных средств.

Эффективность реализации проводимых Минобороны России мероприятий, в том числе в части выполнения государственного оборонного заказа, значительно снижалась из-за неточности прогноза темпов роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий на этапе формирования федерального бюджета.

Не улучшаются качественные характеристики боевой подготовки. В отчетном периоде не удалось преодолеть наметившуюся в последние годы тенденцию снижения численности классных специалистов в войсках.

Минобороны России по-прежнему несет значительные издержки вследствие массового увольнения из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации молодых офицеров, неудовлетворенных уровнем социальной защиты и условиями службы, особенно в части обеспечения указанных лиц служебным жильем.

Продолжают иметь место факты несбалансированности и несогласованности централизованных, окружных и флотских поставок материально-технических средств по объемам и номенклатуре, что приводит к неравномерному выполнению государственного оборонного заказа, созданию запасов отдельных видов ресурсов в размерах, не соответствующих нормативной потребности.

На ресурсообеспеченность отдельных направлений деятельности Минобороны России негативно влияли неэффективные расходы, связанные с содержанием избыточной инфраструктуры (земля, недвижимое и движимое имущество).

Контроль расходов федерального бюджета на науку, образование, здравоохранение и за бюджетом Федерального фонда обязательного медицинского страхования в январе-апреле 2004 года осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты Ю.М.Воронина, в мае-декабре 2004 года под руководством аудитора Счетной палаты В. П. Горегляда. В отчетном году по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 22 контрольных и 4 экспертно-аналитических мероприятия на 44 объектах. Проверками выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 43,8 млн. рублей, иные финансовые нарушения - в сумме 643,3 млн. рублей, возвращено в бюджет по результатам контрольных мероприятий 45,5 млн. рублей.

Приоритетом в деятельности направления в 2004 году являлся контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных и внебюджетных средств субъектами ведомственной структуры расходов федерального бюджета, а также аудит эффективности расходования государственных средств в отраслях социальной сферы и науки.

Отчет 1-го этапа аудита эффективности использования государственных средств на оказание гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями статьи 41 Конституции Российской Федерации, а также методика и типовая программа его проведения были утверждены Коллегией Счетной палаты.

В последние месяцы 2004 года велась активная подготовка к проведению аудита эффективности использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников в интересах интеграции образования и научной деятельности, развития крупных научно-образовательных центров. Проведено предварительное изучение в РАН и РАО эффективности использования государственных средств, направляемых на развитие интеграционных процессов, а также проблем и рисков в интеграционной деятельности.

По актуальным и значимым вопросам на основе проведенных контрольных мероприятий готовились аналитические доклады и записки. Так, в Совет Федерации, Государственную Думу и Правительство Российской Федерации направлена записка об эффективности расходов по созданию единого образовательного пространства на территории ближнего зарубежья.

По результатам проделанной работы были подготовлены и направлены в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, соответствующие федеральные органы государственной власти предложения по совершенствованию законодательства в части формирования и исполнения федерального бюджета, устранению выявленных нарушений и недостатков, принятию превентивных мер по их недопущению в будущем.

Контроль взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты С. Н. Рябухина. В отчетном году по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 46 контрольных и 6 экспертно-аналитических мероприятий, из них 6 - по постановлениям Государственной Думы.

Контрольные мероприятия проводились в 6 республиках, 1 крае, 10 областях, 4 автономных округах, 8 ЗАТО, 2 городах (Москва и Байконур (Республика Казахстан). По результатам контрольных мероприятий в 2004 году направлено 52 представления. Проверками выявлено нецелевое использование средств в сумме 1 326 млн. рублей, из них средств федерального бюджета - 566,2 млн. рублей. По результатам четырех проверок документы направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Возвращено в федеральный бюджет 86,2 млн. рублей, в бюджеты субъектов Российской Федерации - 50,9 млн. рублей.

Проверками были охвачены все виды финансовой помощи регионам: использование средств федерального бюджета, выделенных бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования, на реализацию федеральных целевых программ, бюджетам ЗАТО, городу Москве на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе, городу Байконуру (Республика Казахстан) на содержание объектов инфраструктуры, связанных с арендой космодрома Байконур. Кроме того, при проведении контрольных мероприятий в регионах проверялись отдельные вопросы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (высокодотационных и по различным поручениям, запросам и обращениям).

Проведенные контрольные мероприятия позволили сделать следующие выводы.

В целях дальнейшего повышения эффективности финансовой помощи субъектам Российской Федерации при формировании межбюджетных отношений необходимо разработать систему индикаторов и критериев результативности бюджетных расходов (на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющих обеспечить прозрачность и повышение эффективности бюджетных расходов в процессе укрупнения статей бюджетной классификации.

Полноценное решение задач в области межбюджетных отношений можно обеспечить только при условии соответствия бюджетной политики базовому принципу бюджетного федерализма, предполагающего, помимо четкого разграничения бюджетных полномочий, соответствующее разделение расходов и доходов между бюджетами всех уровней.

Обеспечение деятельности Счетной палаты в 2004 году по информированию общественности, взаимодействию с органами государственной власти и международными организациями

Информирование общественности

Во исполнение статей 3 и 33 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата рассматривала активную информационную политику в качестве одного из принципиальных направлений своей деятельности в отчетном периоде.

Сутью этой работы было информирование общества об участии Счетной палаты как органа государственного финансового контроля новой, демократической России в деятельности по укреплению российской государственности и дальнейшему оздоровлению экономики и финансов страны.



Информационное присутствие Счетной палаты в СМИ в 2004 году возросло на 29 %. Всего в СМИ вышло в свет около 10,8 тыс. материалов, посвященных деятельности Счетной палаты. На телевидении было показано около 540 сюжетов (на 80 % больше, чем в 2003 году), более 250 сообщений прозвучало по радио (рост - 80 %), свыше 3100 статей опубликовано в центральной и региональной печати (рост - 16 %), примерно 890 материалов вышло в интернет-изданиях (рост - 5 %). Российские информагентства выпустили около 6 тыс. оригинальных сообщений о деятельности Счетной палаты (рост - 39 %).

На веб-сайте Счетной палаты размещено около 650 документов о ее деятельности. Открыт раздел «Счетной палате России - 10 лет». Регулярно обновлялись существующие разделы. За год сайт посетило более 278 тыс. пользователей, что на 22 % больше, чем в 2003 году.

В СМИ направлено около 300 пресс-релизов. Подготовлено 30 телесюжетов, продемонстрированных по телевидению.

Взаимодействие с федеральными органами государственной власти

В отчетном периоде повысилась эффективность взаимодействия Счетной палаты с комитетами и комиссиями Федерального Собрания Российской Федерации, Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и подкомитета по финансовому контролю, бухгалтерскому учету, аудиту и взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

В целях совершенствования организации контрольной работы осуществлялось постоянное взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, Межведомственной комиссией Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Проведены рабочие встречи руководства Счетной палаты с руководящими работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ФСБ России, МВД России, Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. Счетной палатой по согласованию с названными правоохранительными и контрольными органами рассмотрены планы проведения совместных контрольно-проверочных мероприятий по объектам, представляющим взаимный интерес.

По результатам контрольно-ревизионной деятельности в указанном периоде в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, иные правоохранительные органы направлено 130 материалов, по которым возбуждено 299 уголовных дел.

Международное сотрудничество

Усилия Счетной палаты в 2004 году были сосредоточены на дальнейшем повышении эффективности и результативности двустороннего и многостороннего международного сотрудничества с высшими органами государственного финансового контроля иностранных государств.

В отчетном периоде Счетной палатой заключено 9 соглашений с зарубежными высшими органами финансового контроля о двустороннем сотрудничестве в области государственного финансового контроля.

Она принимала активное участие в работе 4 международных организаций. Председатель Счетной палаты является Президентом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

Большой международный резонанс вызвала известная инициатива Счетной палаты о создании рабочей группы ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег.

При активном содействии со стороны Счетной палаты было положено начало взаимодействию между ЕВРОСАИ и организацией высших органов финансового контроля арабских стран (АРАБОСАИ).

В рамках плана деятельности ЕВРОСАИ Счетной палатой подготовлен сборник «Состояние и перспективы развития финансового контроля в Европе», в который вошли статьи руководителей ВОФК - членов ЕВРОСАИ. Сборник будет представлен на очередном VI конгрессе ЕВРОСАИ в Бонне в мае 2005 года.

Особое место в системе международных связей занимает сотрудничество со странами СНГ в рамках деятельности Совета руководителей ВОФК государств - участников СНГ, созданного по инициативе Счетной палаты. В 2004 году была завершена работа по подготовке институирования Совета в качестве органа международного сотрудничества стран СНГ.

Важным конкретным результатом сотрудничества явились двусторонние контрольные мероприятия, проводимые на совместной основе с ВОФК стран СНГ. Так, проведены совместные контрольные мероприятия с Контрольной палатой Национального собрания Республики Армения и Комитетом государственного финансового контроля Республики Таджикистан по проверке финансово-хозяйственной деятельности славянских высших учебных заведений, созданных в рамках межправительственных соглашений о сотрудничестве в области образования: Российско-Армянского (Славянского) университета (г. Ереван, Республика Армения), Российско-Таджикского (Славянского) университета (г. Душанбе, Республика Таджикистан).

Со Счетной палатой Азербайджанской Республики осуществлена параллельная проверка использования государственной собственности и финансовых ресурсов, выделенных в 2002 - 2003 годах на воспроизводство и сохранение осетровых видов рыб Каспийского бассейна, в Астраханской, Волгоградской и Саратовской областях.

Совместно с Комитетом государственного контроля Республики Беларусь проведена проверка использования средств бюджета Союзного государства на реализацию совместных программ.

Усиление интенсивности международных связей Счетной палаты в интересах дальнейшего развития контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, активная работа в международных организациях высших контрольных органов стали в целом одним из перспективных направлений деятельности Счетной палаты в отчетном периоде.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Важное место в системе государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате, которая является постоянно действующим и независимым контрольным органом.

Итоги десяти лет деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков.

Всего за 1995-2004 годы Счетная палата провела 3857 контрольных мероприятий (в 1996 году - 276, в 2004 году - 487), которыми было охвачено 16815 объектов.

Выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил 905,61 млрд. рублей (в 1996 году - 44,09 млрд. рублей, в 2004 - 116,0 млрд. рублей). За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. рублей, из них в 2004 году - 20,0 млрд. рублей.

По результатам контрольных мероприятий в 1995-2004 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, возбуждено 702 уголовных дела.

В 1995-2004 годах было проведено 415 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 1995 году - 33, в 2004 - 42). Рассмотрено 5787 вопросов (в 1995 году - 229, в 2004 - 600), в том числе 2941 - по результатам контрольных мероприятий (в 1995 году - 46, в 2004 - 357).

Итоги 2004 года свидетельствуют о том, что работа по совершенствованию законодательного обеспечения государственного финансового контроля требует более скоординированных усилий Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты и Правительства Российской Федерации. Правовая база государственного финансового контроля длительное время остается неадекватной экономической реальности и государственному устройству. Сферы компетенции различных органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль, законодательно не определены и не разграничены.

Все это значительно снижает эффективность государственного финансового контроля, ведет к росту затрат на его обеспечение, оказывает негативное влияние на количественные и качественные показатели субъектов экономической деятельности. В результате экономика страны продолжает нести значительные потери. Требует более четкого определения система взаимоотношений между органами внешнего и внутреннего финансового контроля, органами финансового контроля, образуемыми законодательными органами власти, и органами финансового контроля, образуемыми органами исполнительной власти.

Назрела острая необходимость в ускорении завершения процесса разработки и утверждения единой концепции государственного финансового контроля и принятия на ее основе федеральных законов «О государственном финансовом контроле в РФ» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ», внесении необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате РФ».

Необходимо разработать и принять отвечающую современным принципам организации государственного управления в нашей стране концепцию государственного финансового контроля, федеральные законы о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999.

2. Золотарева Г.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие /Г.И. Золотарева, Н.И. Смородинова; СибГАУ. - Красноярск, 2003.

3. Отчет о работе Счетной палаты в 2004 году. Протокол от 11 марта 2005 года № 9 (426).

4. Федеральный закон от 11 января 1995 года; 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

5. Финансы: Учеб. пособие / Под ред. А.М. Ковалевой. М.: Финансы и статистика, 2001.