Поняття, функції та види державного кредиту

15

Поняття, функції та види державного кредиту

Державний кредит

Однією з ланок загальнодержавних фінансів України є державний кредит як сукупність відносин, в яких держава виступає в ролі позичальника коштів, кредитора і гаранта. Переважно держава виступає в ролі боржника і позичальника, при цьому за допомогою державного кредиту залучаються вільні фінансові ресурси суб'єктів підприємницької діяльності та громадян, які використовуються для задоволення державних потреб. Держава може виступати в ролі кредитора, надаючи позики юридичним і фізичним особам, а також гаранта в тих випадках, коли бере на себе відповідальність за погашення позик та виконання інших зобов'язань, які взяли фізичні та юридичні особи. Існування державного кредиту пов'язано з постійним протиріччям між зростаючими завданнями і потребами держави та наявними фінансовими ресурсами. Історично державний кредит з'явився для задоволення виняткових потреб держави, які неможливо задовольнити постійними «звичайними» джерелами доходів: податками, доходами від державного майна, державної монополії на певні види діяльності. Такі потреби в основному виникали під час війн, стихійного лиха, а з часом при фінансових труднощах, обумовлених циклічним характером економічного розвитку, зміною урядів, революційними потрясіннями.

Під час формування державних господарств (до другої половини ХІХ ст.) частіше всього залучалися для фінансування виняткових потреб домени, т.б. здійснювався продаж державного майна (землі, будинків та ін), а одержані кошти спрямовувалися на задоволення надзвичайних потреб. Використовувався і такий метод отримання додаткових доходів як збільшення податків, щоправда воно мало свої межі, отже і не могло задовольняти нові, постійно зростаючи державні потреби.

Іншими нетрадиційними і надзвичайними джерелами доходів були нагромаджені запаси металевих грошей, майно фінанси є (відкупщиків державних податків), яке час від часу конфісковувалося при скаргах на значні зловживання цих казначеїв. Паперові гроші також давали дохід у випадках, коли виникали особливі потреби держави. Зловживання при надмірному друкуванні паперових грошей ще у першій чверті XVIII ст. у Франції вперше призвели до значних економічних потрясінь і інфляції.

Ганебною плямою в історії цивілізованих держав був грабунок євреїв, який також переслідував фіскальну мету. В періоди гострого безгрошів'я держава конфісковувала їх майно, запроваджувала особливі податки на євреїв або стягувала загальновстановлені податки але у підвищеному розмірі. Головною причиною наявності державного кредиту в сучасних умовах є дефіцит бюджетних коштів. І тому, перш за все, кошти що залучаються за допомогою державного кредиту передаються органам державного управління для покриття бюджетного дефіциту. Така практика є більш доцільною у порівнянні з емісією грошей, наслідком якої є посилення інфляції. В Україні вперше в 1995 році було здійснено фінансування дефіциту Державного бюджету шляхом проведення державної позики. І починаючи з цього часу уряд не вдавався до емісії грошових знаків для покриття дефіциту Державного бюджету України. Згідно із Законом України "Про бюджетну систему України" для фінансування бюджетного дефіциту можуть використовуватися: внутрішні державні позики, позики іноземних держав та інші фінансові інститути.

У державного і банківського кредиту є спільні засади функціонування, справа в тому, що вони надаються на принципах поворотності, строковості і платності. Відмінність банківського кредиту полягає у тому, що він призначений у більшості випадків для задоволення виробничих потреб суб'єктів господарювання. Державний кредит призначений для задоволення потреб державних органів влади і управління.

Державний кредит може бути внутрішнім і зовнішнім. Основні форми внутрішнього державного кредиту:

-- державні позики;

-- використання частини вкладів населення в ощадних установах;

-- грошово-речові лотереї;

-- використання коштів державного позичкового фонду. Найбільш поширена форма державного кредиту -- це державні позики. Вони можуть випускатися центральними і місцевими органами державної влади. В залежності від строку, на який здійснено випуск, розрізняють короткострокові (до 1 року), середньострокові (від 1 до 5 років) і довгострокові (понад 5 років) позики. Під час економічних криз та інфляції переважають короткострокові і середньострокові державні позики. Розміщення державних позик може проходити на добровільних засадах (виключно так відбувається в умовах ринку) і примусовим шляхом. Примусові облігації і формально добровільні (по підписці) використовувалися в нашій країні в складні періоди війни і післявоєнного відновлення народного господарства. В цілому такі методи розміщення державних позик притаманні лише тоталітарним системам.

Формами випуску державних позик можуть бути готівка (емісія державних цінних паперів) і безготівка (шляхом записів на відповідних рахунках). Державні цінні папери бувають іменними і на пред'явника. Перші випуски облігацій внутрішньої державної позики 1995 року в Україні були проведені безготівковим шляхом. Коло власників, серед яких розміщуються державні цінні папери, визначається умовами випуску і ними можуть бути: лише юридичні або фізичні особи, чи юридичні і фізичні особи.

Обіг цінних паперів державної позики може мати обмеження, і тому позики бувають ринкові (вільно купуються і продаються), неринкові (мають обмеження по купівлі і продажу або без права обігу -- не можуть змінювати свого власника).

Виплата доходу по державних позиках може здійснюватися у вигляді процентів, виграшів. В 1990 році в СРСР була випущена цільова позика, погашення якої передбачалося провести через надання власникам облігацій товарів народного споживання довготермінового використання (автомобілів, телевізорів, холодильників тощо).

Погашення позик може проходити одночасно для всіх випущених позик (ординарні позики) або серійно (деякими частинами через певні проміжки часу). Крім того, при наявності коштів держава може вдаватися до дострокового погашення державних позик. Поділ державних позик в залежності від особливостей їх випуску, обігу, погашення показаний в таблиці 11.

Таблиця 11.Класифікація державних позик

Найбільшого розповсюдження серед державних цінних паперів у практиці ринкових країн набули облігації та казначейські зобов'язання, які є борговими цінними паперами, що засвідчують внесення їхніми власниками коштів, дають право на отримання доходу, а також на повернення коштів після визначеного строку. Відмінності між облігаціями і казначейськими зобов'язаннями зазначені в таблиці 12.

Таблиця 12. Відмінності між облігаціями і казначейськими зобов'язаннями

Активне використання позик як форми державного кредиту розпочалося в Україні в 1995 році. Перша емісія облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) 1995 року була здійснена безготівковим шляхом -- через записи на рахунках інвесторів. Облігації були випущені короткострокові -- на 36 місяців, процентна ставка доходності -- 140% річних, номінальна вартість однієї облігації становила 100 млн. крб.

В наступних випусках ОВДП доходність облігацій зменшувалась у відповідності із зниженням ставки рефінансування НБУ. Пізніше ринок державних облігацій доповнився облігаціями, що випускаються на 9, 12 і 18 місяців. В умовах становлення ринку цінних паперів, як свідчить досвід ринкових країн, доцільно випускати короткострокові державні цінні папери, що сприяє зміцненню довіри до держави і не приводить до знецінення грошових коштів власників облігацій.

10 квітня 2000 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову "Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 2000 року". Згідно даного документу, облігації внутрішньої державної позики 2000 року випускаються на пред'явника загальним обсягом емісії 5170869 тис. грн. Термін погашення державних облігацій 28, 63, 91, 182, 273 дні та 12, 18, 24 і 36 місяців і на визначену дату.

Номінальна вартість однієї державної облігації становить 100 гривень, відсоток встановлюється по ним на рівні 0 відсотків. Погашення буде проходити у безготівковій формі. Державні облігації будуть реалізовуватись як фізичним, так і юридичним особам на добровільних засадах за ціною, нижчою від їх номінальної вартості. Кошти, які будуть одержані від реалізації даних цінних паперів, надходитимуть до Державного бюджету України. Крім випуску позик, держава використовує кошти населення, розміщені в ощадних установах. Це є ще однією, досить розповсюдженою формою державного кредиту, яка супроводжується випуском цінних паперів (ощадних сертифікатів) або безоблігаційних позик. Грошово-речові лотереї, як форма державного кредиту, мають тривалу історію. Вони досить активно використовувались в СРСР для поповнення доходів бюджетів. В Україні у 1998 р. була прийнята постанова Кабінету Міністрів України «Про сприяння розвитку державної системи лотерей в Україні», яка визначає умови і правила розповсюдження державних лотерей. Так, встановлено, що призовий фонд державних лотерей повинен бути не меншим ніж 50 відсотків від суми отриманих доходів. Крім того, до Державного бюджету України перераховується 30 відсотків доходів, що залишаються після виплат призового фонду у розпорядженні підприємств, установ чи організацій, які одержали право на проведення державної грошової лотереї. Лотерея може проводитися як із застосуванням лотерейних білетів, так і через електронне обладнання, використання якого дозволяє заміняти лотерейні білети іншими документами або в інший спосіб засвідчувати участь у грі та надавати право на одержання виграшу. Лотерейні білети виготовляються за ліцензією Міністерства фінансів України і є бланками документа суворої звітності. Білети розповсюджуються при дотриманні принципу добровільності. Розповсюджувачам забороняється обумовлювати продаж окремих товарів та надання послуг обов'язковим придбанням лотерейних білетів. Контроль за дотримання правил розповсюдження лотерей покладено на Міністерство фінансів України. В тоталітарних економіках поширеною формою державного кредиту є використання державою для фінансування своїх потреб коштів державного позичкового фонду. Але в результаті відбувається заміщення фінансових ресурсів кредитними ресурсами, що є економічно недоцільним, тому що сприяє загостренню фінансової кризи і посиленню інфляції. На жаль, в сучасних складних умовах розвитку України ця форма державного кредиту активно використовується урядом через гострий дефіцит державних фінансових ресурсів. Функціонування і розвиток державного кредиту веде до утворення державного боргу, який представляє собою сукупність строкових боргових зобов'язань Уряду в грошовій формі. Державний борг складається з державного внутрішнього і державного зовнішнього боргу.

Згідно із діючим законодавством, державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у загальнодержавній власності.

До складу державного внутрішнього боргу України входять позичання Уряду України і позичання, здійснені при безумовній гарантії Уряду, для забезпечення фінансування загальнодержавних програм. Борг складається із заборгованості минулих років та заборгованості, що знову виникає по боргових зобов'язаннях Уряду України. Борговими зобов'язаннями є:

-- випущені Урядом України цінні папери (облігації і казначейські зобов'язання);

-- інші зобов'язання в грошовій формі;

-- одержані кредити.

Відомості про стан і розміри державного внутрішнього боргу України щорічно публікуються Міністерством фінансів у загальнодоступному виданні. Законом України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" встановлено граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1 січня 2001 року в сумі 25.710.517,1 тис. гривень. Управління державним боргом України покладено на Міністерство фінансів України, а в його складі -- на казначейство. Діяльність по управлінню державним боргом охоплює:-- випуск нових позик, визначення умов їх випуску;

-- виплату доходу за раніше випущеними позиками;

-- погашення позик;

-- зміну умов раніше випущених позик.

Контроль за утворенням та погашенням державного внутрішнього боргу України здійснює Рахункова палата України.

Якщо в країні розвинута економіка і надходження до державного бюджету мають стабільний характер, то така країна не потребує запозичень для фінансування своїх функцій. Проте для фінансування соціальних заходів, реконструкції економіки необхідне залучення зовнішніх запозичень, одержати які з внутрішніх джерел часто неможливо. Державний кредит - ц,е метод добровільної мобілізації державою додаткових грошових коштів в дохід держави. У найза-гальнішому розумінні державний кредит - це відносини позики, в яких однією із сторін завжди виступає держава. Вона може бути кредитором, позичальником або гарантом, хоча в більшості випадків переважає запозичення.

В тих випадках, коли держава бере на себе відповідальність за погашення позик або інших зобов'язань, взятих фізичними або юридичними особами, вона є гарантом. На відміну від відносин, а яких держава виступає позичальником або кредитором, що зразу впливають на величину централізованих грошових фондів, гарантування не обов'язково приводить до зміни цих фондів.

Особливості державного кредиту:

- в якості одного із суб'єктів кредитних правовідносин обов'язково виступає держава

- даний спосіб залучення грошових коштів здійснюється за загальними принципами кредитування

Державний кредит є складним явищем. Цей процес супроводжується певним ризиком як на стадії виникнення даних правовідносин (чи зацікавляться кредитори можливістю вкладати кошти в державні цінні папери), так і з точки зору доцільності використання запозичених коштів та можливості їх повернення, включаючи винагороду за використання. Наслідком і показником ефективності таких операцій є державний борг.

Економічний зміст та юридична природа державного кредиту водночас передбачають надходження до державного бюджету, оскільки суми державних позик становлять його доходну частину, та разом з тим ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Кошти державних позик держава може вільно використовувати, але на відміну від інших доходів одержані суми державних позик тягнуть за собою видатки з державного бюджету на погашення державного боргу. Характерні ознаки добровільності, терміновості, платності і поворотності відрізняють кошти державного кредиту від інших доходів держави. Отже, державний кредит - це сукупність суспільних відносин, що виникають з приводу надання і залучення грошових коштів відповідно з та в державний бюджет. Так як обов'язковим суб'єктом правовідносин державного кредиту є держава, ці відносини носять владно-майновий характер. Тобто природа цих відносин фінансово-правова.

При отриманні державних позик забезпеченням виступає державне майно, під кредити МВФ - валютні резерви.

Цільовим призначенням державного кредиту часто є покриття дефіциту державного бюджету. З досвіду відомо, що найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які галузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок запозичених коштів, визначаються терміни запозичень, з тим щоб сплата процентів та повернення здійснювалися за рахунок одержаних доходів від проінвестованих галузей.

Використання позик на погашення заборгованості з заробітної плати, погашення раніше випущених позик не вирішує проблему боргу, і навіть збільшує її.

Види державного кредиту:

1) в залежності від статусу позичальника:

-- централізований кредит - цінні папери випускає уряд;

-- децентралізований кредит - місцеві органи влади.

2) в залежності від сфери розміщення боргових зобов'язань:

-- внутрішні позики - розміщуються в державі;

-- зовнішні позики - розміщуються за кордоном.

3) в залежності від строків погашення державою боргових зобов'язань:

-- короткострокові позики - поточні, до одного року;

-- середньострокові - 1-5 років;

-- довгострокові - понад 5 років. З одного боку, є недоцільними, бо обтяжуються наступні покоління. Але, з іншого боку, чим коротше термін позики, тим складніше систематизувати управління і досягти економічного й соціального ефекту від позики.

4) за видами дохідності:

-- процентні - власники цінних паперів отримують дохід, як правило, з розрахунку фіксованих процентів;

-- безпроцентні (дисконтні) - цінні папери реалізуються по ціні нижчій їх номіналу, різниця між ціною придбання і номінальною відшкодовується в момент погашення, складаючи дохід;

-- виграшні - власники цінних паперів отримують дохід при умові включення даного номера цінного паперу в виграшний тираж погашення.

Найпоширенішим способом реалізації державного кредиту є державні облігації. Це цінний папір, що засвідчує внесення її власником грошових коштів і підтверджує зобов'язання емітента відшкодувати йому номінальну вартість цінного паперу в передбачений у ньому строк з виплатою фіксованого процента (якщо інше не передбачено умовами випуску). Розповсюджуються на добровільних засадах. Рішення про випуск облігацій внутрішніх і місцевих позик приймають відповідно Кабінет Міністрів України і місцеві ради. Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є держава в особі Міністерства фінансів України. Рішення про Їх випуск приймає Кабінет Міністрів України. Іншим видом оформлення державного кредиту виступають казначейські зобов'язання. Їх ознаки аналогічні облігації. Рішення про випуск приймає Кабінет Міністрів України, про випуск короткострокових - Міністерство фінансів України. Кошти від реалізації казначейських зобов'язань спрямовуються на покриття поточних видатків державного бюджету. Рух державних цінних паперів формує відповідний сегмент фондового ринку. Проведення операцій з державними цінними паперами на відкритому ринку здійснює Національний банк. Він виступає генеральним агентом з організації функціонування ринку державних цінних паперів. Можуть здійснювати продаж і комерційні банки, отримуючи в розпорядження високоліквідні та надійні активи.

2. Державний борг

Обслуговування і погашення державного боргу - одна з найвагоміших статей державного бюджету.

Державний кредит дістає своє відображення у сумах державного боргу, який виникає у держави перед позичальниками. Державний борг - це загальний розмір накопиченої заборгованості держави. Він складається з зовнішнього та внутрішнього боргу. Борг класифікується також за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.

Граничний обсяг державного боргу, надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період згідно з Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення цієї величини Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити заходів до приведення цієї величини у відповідність з законодавством.

Структура державного боргу згідно із законодавством повинна визначатися щорічно Верховною Радою України одночасно із затвердженням Державного бюджету на наступний рік. Внутрішній державний борг - заборгованість держави перед домогосподарствами і фірмами даної країни.

До внутрішнього боргу України належить також заборгованість, що утворилася в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних боргових сертифікатів Радянського Союзу, розміщених свого часу серед населення. В Україні виник специфічний державний борг перед населенням через несвоєчасну виплату заробітної плати, пенсій, стипендій, виплат по інших соціальних програм.

Структура внутрішнього боргу згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг України" та Постановою Верховної Ради України "Про структуру бюджетної класифікації":

1. Заборгованість перед юридичними особами.

2. Заборгованість перед банківськими установами:

-- перед Національним банком України;

-- за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету поточного року;

-- за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету минулих років;

-- за іншими позиками та зобов'язаннями;

-- за компенсаційними виплатами населенню в установах Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху;

-- за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, та компенсаціями за ними;

-- заборгованість перед іншими банками.

3. Заборгованість сільськогосподарських підприємств за позиками, віднесена на державний борг.

4. За сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів державних підприємств та організацій.

5. Інша внутрішня заборгованість.

6. Заборгованість перед фізичними особами за цінними паперами та компенсаціями за ними.

Зовнішній державний борг - це заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями.

Основні причини створення і збільшення державного боргу:

-- збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів;

-- циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки;

-- скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування державних витрат;

-- вплив політичних бізнес-циклів (надмірне збільшення видатків напередодні виборів для завоювання популярності та збереження влади).

3. Правовідносини України з іноземними державними і міжнародними фінансово-кредитними установами в області державного кредиту

Інституційна система міжнародних і валютно-фінансових відносин включає численні міжнародні організації. Ці організації об'єднує спільна мета - розвиток співробітництва і забезпечення цілісності та стабілізації складного і суперечливого всесвітнього господарства. До організацій, що мають всесвітнє значення, відносять спеціалізовані інститути ООН:

-- Міжнародний валютний фонд;

-- Міжнародний банк реконструкції та розвитку;

-- Міжнародна асоціація розвитку;

-- Міжнародна фінансова корпорація - Світовий банк.

Відносини України з міжнародними фінансовими організаціями юридичне опосередковуються Законом України "Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій" і угодами між Україною та вказаними організаціями.

Програми кредитування Світового банку передбачають ряд операцій, кожна з яких стосується конкретних вимог, пов'язаних з перебудовою і капіталовкладеннями.

З Європейським банком реконструкції і розвитку Україна співробітничає по таких напрямках, як енергетика і телекомунікації.

Співробітництво з Міжнародним валютним фондом пов'язане з регулюванням валютно-кредитних відносин і наданням Україні допомоги при валютних ускладненнях шляхом надання коротко- і середньострокових кредитів.

Головним призначенням кредитів "стенд-бай" є кредитування макроекономічних програм країнам-членам МВФ. Кошти надаються певними порціями (траншами) через встановлені проміжки часу. Хід виконання кредитної угоди контролюється з допомогою цільових критеріїв. З їх досягненням позичальник отримує наступну порцію кредиту.

Стабілізаційні програми розробляє МВФ спільно з країною-позичальником. Програми направлені на використання переважно ринкового регулювання економіки, носять деф-ляційний характер. Вони включають: скорочення державних витрат, особливо на соціальні потреби; збільшення податків на особисті доходи; відміну або зменшення державних субсидій на продовольство і товари широкого вжитку; підвищення облікових ставок, обмеження обсягу кредиту; девальвацію національної валюти, запровадження єдиного валютного курсу, регулювання зовнішньої заборгованості.

Для успішного функціонування бюджетної системи держави, погашення бюджетного дефіциту, втілення в життя програм розвитку економіки України необхідно вдосконалити юридичну базу, що регламентує бюджетний процес, розробляти гнучку систему оподаткування, юридичні та економічні концепції і програми з урахуванням світового досвіду, що дозволить вирішити проблему дефіциту державного бюджету, відшукати належні шляхи та способи правового регулювання в області державного кредиту з врахуванням національних довгострокових інтересів і безпеки країни.

4. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів України

Ринок місцевих запозичень перетворився на істотний сектор національного ринку капіталів, боргові зобов'язання деяких муніципалітетів також котируються на міжнародному фондовому ринку. Проекти, які реалізуються за рахунок залучених коштів, позитивно впливають на місцеві громади, розвиваючи їх інфраструктуру.

З досвіду інших країн, кошти для фінансування місцевої інфраструктури мобілізуються із внутрішніх джерел, іноземні запозичення виступають доповненням.

Чинне законодавство закріплює право на здійснення запозичень місцевими органами влади. Водночас Бюджетний кодекс України містить ряд обмежень на здійснення таких запозичень. Місцеві органи влади мають право здійснювати тільки внутрішні запозичення. Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад 800 тис. мешканців (6 міст). Запозичення до місцевих бюджетів повинні мати цільове призначення. Здійснюються вони лише до бюджетів розвитку, крім випадку взяття позики на покриття тимчасового касового розриву. В цьому випадку місцеві ради можуть отримати короткотермінові позички на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Мінфіном України. Надання міжбюджетних позичок забороняється. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету і не можуть перевищувати 10% цього фонду. Якщо мало місце порушення графіка погашення, відповідна рада не має права здійснювати запозичення протягом п'яти наступних років.

Держава не несе відповідальності по зобов'язаннях за запозиченнями місцевих бюджетів. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлює Кабінет Міністрів України, відповідно до умов Бюджетного кодексу. Уряд України 24 лютого 2003 р. затвердив постанову "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" № 207. Тепер кожен місцевий бюджет може виходити на ринок запозичень.

Форми запозичення муніципального органу:

-- випуск облігацій внутрішніх позик;

-- укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах.

Про наміри здійснити запозичення або реструктуризацію боргових зобов'язань місцева рада надсилає Мінфіну письмове повідомлення. За результатами розгляду повідомлення та перевірок робиться висновок про відповідність проекту рішення вимогам, встановленим бюджетним законодавством. Передбачається гласний характер здійснення діяльності у сфері місцевих запозичень. Інформацію про здійснення запозичення місцеві ради подають Мінфіну щокварталу до 15 числа місяця, наступного за звітним. Ці відомості вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.