Российский бюджетный федерализм и его взаимосвязь с центральными и региональными уровнями власти

Приоритеты и параметры проекта бюджета 2008-2010 годов в основном соответствуют задачам, поставленным Президентом России в Бюджетном послании. Бюджет 2008 года сохраняет позитивные черты социальной части федерального бюджета 2007 года.

Совокупные расходы на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей, что будет соответствовать 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. Эта величина за трехлетний период возрастет на 44% (по отношению к 2007 году) при расчетах в текущих ценах, или на 18% в реальном выражении (с учетом инфляции). В то же время, представленные расходы по годам практически сохранят свою долю в ВВП - 2,7% и в расходах федерального бюджета - 14,2-14,6%.

Низкий уровень социальных расходов в федеральном бюджете определяется тем фактом, что подавляющая их часть обеспечивается с помощью территориальных бюджетов: 76% на образование и здравоохранение, более 90% на ЖКХ и более 70% на социальную политику. Учитывая эти доли расходов, можно оценить величину затрат на социальную сферу в консолидированном бюджете на уровне 11,2-11,7% ВВП. Если прибавить к ним межбюджетные трансферты на социальные цели и трансферты государственным внебюджетным фондам, то совокупная величина на социальные цели в консолидированном бюджете составит величину равную 17-18% ВВП.

Таким образом, Россия тратит на социальные цели на 5-8 процентных пунктов ВВП меньше, чем развитые страны. Это во многом объясняет хроническую ситуацию недофинансирования социальной сферы. При этом реальные ресурсы имеются. Объем резервного фонда составляет примерно 10% ВВП. Возникает правомерный вопрос: какой смысл дальнейшего пополнения резервного фонда в условиях столь критического недофинансирования социальной сферы?

Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальных различий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков в ограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов.

Что касается продвижения в достижении финансовой самодостаточности субъектов Федерации, то оно особо не просматривается ни в 2008 году ни в периоде до 2010 года, что видно из пропорций в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами других уровней. На 2008-2010 годы это соотношение складывается в пропорции 56:44 в пользу федерального бюджета против 50:50, установленных ранее Бюджетным кодексом. Создавшуюся ситуацию трудно признать логичной, когда значительные собранные в регионах налоговые и неналоговые доходы, включая ЕСН, концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично в виде межбюджетных трансфертов возвращаются в бюджеты других уровней и в государственные внебюджетные фонды. В федеральном бюджете на 2008 год эти трансферты (включая трансферты государственным внебюджетным фондам) составляют 34,6%, а в 2010 году они составят 33,6% всех расходов бюджетов данных фондов.

Объем трансфертов государственным внебюджетным фондам будет расти намного быстрее величины трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В результате данной тенденции доля межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в расходах федерального бюджета будет устойчиво снижаться с 14,4% в 2007 году до 10,8% в 2010 году. Предусмотренное на 2008 год увеличение Федерального фонда финансовой поддержки регионов позволит снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с 13 раз в настоящее время до 4 раз. Это позволит сократить региональную дифференциацию в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг.

В тоже время доля трансфертов государственным внебюджетным фондам вырастет с 19,4% в 2007 году до 22,8% в 2010 году. Это свидетельствует о неблагополучном положении дел с доходами государственных внебюджетных фондов (прежде всего Пенсионного фонда Российской Федерации), что объясняется в значительной мере последствиями снижения в 2005 году размера ЕСН, что было проведено без должных актуарных расчетов .

Столь значительные трансферты государственным внебюджетным фондам не могут носить длительного характера в силу возможных экономических и финансовых рисков в будущем. Требуется принятие безотлагательных мер по обеспечению актуарной сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов с помощью соответствующего изменения размера ЕСН и трансформации его в страховые тарифы.

Трансферты, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации

В состав трансфертов, перечисляемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации входят расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, дополнительного материального обеспечения граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, меры социальной поддержки Героев и Кавалеров ордена Славы и ордена Трудовой Славы, оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно в соответствии с Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», на покрытие дефицита бюджета Фонда. На 2010 год впервые планируются ассигнования на выплату материнского (семейного) капитала.

Ассигнования федерального бюджета на выплату базовой части пенсии трудовой пенсии составят:

на 2008 год - 707,7 млрд. рублей (126,4% к уровню 2007 года);

на 2009 год - 876,6 млрд. рублей (123,9% к уровню 2007 года);

на 2010 год - 1033,0 млрд. рублей (118,0% к уровню 2007 года).

На среднесрочную перспективу предусматривается доведение размера социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера.

Для достижения этой цели в 2008 году предусматривается индексация базовой части трудовой пенсии с 1 апреля на 7% и повышение ее размера с 1 августа - на 14,6%, в 2009 году соответственно с 1 апреля - 6,8% и с 1 октября - на 18,2%, в 2010 году - индексация с 1 апреля на 6,5%.

В результате прогнозируемого повышения пенсий, размер социальной пенсии с 1 октября 2009 года должен превысить прожиточный минимум пенсионера на 3,5%, в 2010 году - на 1,3%.

В указанных ассигнованиях учтены дополнительные расходы по 8,0 млрд. рублей ежегодно в связи с повышением базовой части трудовой пенсии гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера 15 календарных лет на 50%, и гражданам, проработавшим в приравненным к ним местностях 20 календарных лет - на 30%, независимо от места их жительства.

Следует отметить, что ранее, в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р, Правительство Российской Федерации планировало довести размер социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году. В тоже время, предусматриваемых проектировками федерального бюджета на 2007 и 2008 годы финансовых средств для реализации этой задачи будет недостаточно.

В связи с этим целесообразно предусмотреть индексацию базовой части трудовой пенсии в 2008-2010 годах в размерах, обеспечивающих доведение размера социальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера в 2008 году.

Ассигнования на выплату ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) в 2008 году и на плановый период 2009 и 2010 годов определены с учетом численности лиц, имеющих право на ее получение и зарегистрированных в Федеральном регистре в количестве 16,1 млн. человек, с учетом тенденции снижения численности указанной категории лиц из-за высокого коэффициента смертности (в 2007 году - 16,3 млн. человек).

Индексация ЕДВ предусматривается в 2008 году с 1 апреля на 7,0%, в 2009 году с 1 апреля - на 6,8% и в 2010 году - на 6,5%.

В составе ассигнований, передаваемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации в 2008-2010 годах на обеспечение ЕДВ, учтены расходы на цели предоставления отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

Планируется, что соответствующие средства на основании учетных данных Федерального регистра лиц, сохранивших за собой после 1 октября каждого года право на получение набора социальных услуг, за счет перераспределения средств на ежемесячные денежные выплаты, будут направляться Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования Российской Федерации и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию - на предоставление отдельным категориям граждан набора социальных услуг.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации из федерального бюджета на покрытие дефицита Фонда в 2008 году направляются средства в сумме 184,6 млрд. рублей, в 2009 году - 149,1 млрд. рублей, в 2010 году - 251,6 млрд. рублей.

Трансферты, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации

В составе трансфертов, перечисляемых бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации запланированы ассигнования на:

выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний в 2008 году - 18,2 млрд. рублей, в 2009 году - 17,9 млрд. рублей, в 2010 году - 10,4 млрд. рублей;

обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий в 2008 году - 9,0 млрд. рублей (140% к уровню 2007 года), в 2009 году - 9,7 млрд. рублей (107,7% к предыдущему году), в 2010 году - 10,4 млрд. рублей (107,8% к предыдущему году).

Правительство Российской Федерации считает, что запланированные объемы средств на указанные расходы позволят в полной мере обеспечить предоставление инвалидам технических средств реабилитации в соответствии с расширенным Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года № 2347-р.

Однако, по данным Фонда социального страхования Российской Федерации и Минздравсоцразвития России, в ассигнованиях на указанные цели на 2008-2010 годы не учитывается задолженность по неисполненным заявкам инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитации за 2005-2006 годы на общую сумму более 4 млрд. рублей.

Следует обратить внимание на неурегулированность данной проблемы и необходимость выделения из федерального бюджета средств на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации сверх сумм, установленных Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», выделить в 2007 году дополнительные средства на указанные цели в размере не менее 1,5 млрд. рублей.

Таким образом, необходимо увеличить ассигнования федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в 2008 году, предусмотрев отдельную целевую статью расходов на погашение указанной задолженности.

Субсидии и субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

1. В целях оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию закрепленных за ними отдельных полномочий предусмотрены субсидии федерального бюджета, в частности, по обязательствам:

на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, за исключением выплат, предусмотренных статьями 15 и 16.1 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политических репрессий» в 2008-2010 годах в сумме 2,6 млрд. рублей, 2,8 млрд. рублей и 3,0 млрд. рублей соответственно;

на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в 2008-2010 годах в сумме 12,9 млрд. рублей, 13,8 млрд. рублей и 14,7 млрд. рублей, соответственно.

В материалах к проекту федерального бюджета на 2008-2010 годы отмечается, что объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий определен исходя из численности соответствующих категорий граждан и размера ежемесячной денежной выплаты, установленной на соответствующий год, рассчитанной исходя из перечня льгот, установленных этим категориям граждан, сложившейся по состоянию на 1 января 2007 года. Объем субсидий по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда определен исходя из численности граждан, имеющих право на получение социальной поддержки по состоянию на 1 января 2007 года, и уровня софинансирования в размере 20%.

2. Расходы на реализацию делегированного субъектам Российской Федерации полномочия Российской Федерации по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате 50 процентов жилищно-коммунальных услуг (в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку «Теча», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах») предусмотрены в 2008 году - в сумме 90 млрд. рублей, в 2009 году - 97 млрд. рублей, в 2010 году - 108,5 млрд. рублей.

Указанные расходы рассчитаны, исходя из федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц с учетом роста платных услуг населению в соответствующем году, социальной нормы площади жилого помещения в размере 18 кв. метров на одного гражданина и численности граждан, имеющих право на льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

3. Расходы на финансовое обеспечение делегированного полномочия Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах», с 2006 года включены в состав национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Объем ассигнований на указанные цели предусматривается в 2008 году - в сумме 5,9 млрд. рублей, в 2009 году - 6,3 млрд. рублей, в 2010 году - 6,7 млрд. рублей. Прирост составляет соответственно 13,4%, 6,7% и 6,3%.

В то же время, в отчете Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия «Анализ объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также подготовка заключения о требуемых объемах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение указанных полномочий в 2008 году» отмечается, что средств федерального бюджета на осуществление указанных полномочий предусматривается крайне недостаточно, выделяемые субвенции в большинстве регионов составляют 2-3% от потребности. Кроме того, при осуществлении данных полномочий бюджеты субъектов Российской Федерации несут дополнительные расходы по их администрированию, а также по оплате услуг банка по перечислению субсидий на приобретение жилья через банковские счета граждан. Однако эти расходы при расчетах субвенций не учитываются.

На современном этапе развития местного самоуправления ключевой проблемой является укрепление финансовой базы муниципальных образований, которые сегодня не располагают реальными возможностями обеспечить реализацию своих полномочий в полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для необходимых капитальных вложений, развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, финансирования объектов муниципального образования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.

На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в доходах местных бюджетов составляет в среднем в Российской Федерации около 60%.

Заключение

Список литературы

1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 2005.

2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - 3-е изд., доп. - М.: Издательство НОРМА, 2006.

4. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2006 год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 апреля 2006, с.3.

5. Ефимова Е.Г. Экономика для юристов: Учебник.- М.: Флинта, 1999.

6. Иохин В.Я. Экономическая теория: Учебник.- М.: Юристъ, 2000.

7. Кучеренко В. Бюджет 2006: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 марта 2006, с.2.

8. Кучеренко В. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001, с .3.

9. Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. - №3. - с.18-38.

10. Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2006. - №3. - с.4-23.

11. Пономаренко Е. О бюджетно-налоговой политике на 2007 год (анализ концепции) // Экономист, 2006. - №11. - с.59-67.

12. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2001. - №1.- с.56-71.

13. Сколько теневиков на свете? // Аргументы и факты, 2001. - №17. - с.6.

14. Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2004.

15. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

16. Экономика / Под ред. А.С. Булатова. - М.: Юристъ, 1999.