Российский бюджетный федерализм и его взаимосвязь с центральными и региональными уровнями власти

PAGE 43

Содержание

Введение

1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Сущность бюджетного федерализма

1.2 Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик

1.3 Этапы развития российского федерализма

1.4 Проблема соединения федерализма с правовым государством

1.5 Экономические основания российского федерализма

1.6 Проблемы развития бюджетного федерализма

1.7 Пути совершенствования российского федерализма

2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Федеральный бюджет

2.2 Бюджеты субъектов и местные бюджеты

2.3 Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения

3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

Заключение

Список литературы

Введение

Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государство по-разному определяет свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда предостерегает две противоположные опасности, скатиться к унитаризму и распад на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.

Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политического процесса России, а именно значительным повышением роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. С ослаблением жёсткой централизации и нарастанием тенденций к автаркии и прямым экономическим обменам между регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Ход реформ, как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму. Успех радикальных преобразований в России обусловлен в значительной мере построением отлаженной, эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит от того, сможет ли центр наладить такие отношения с регионами и их политическими элитами, при которых были бы максимально учтены интересы последних при сохранении политического, экономического и военного единства страны.

В этой связи целесообразно было бы обращение к вопросам методологии взаимоотношений центра и регионов в условиях федерализма в России. А для этого необходимо сначала рассмотреть этот способ политико-территориальной организации общества и, в частности, особенности его построения в России.

Целью данной работы является исследование российского федерализма взаимосвязей центрального и регионального уровней власти в условиях.

Основные задачи данной работы являются:

1) анализ сущности федерализма, выделение его характерных черт, а также вопросов методологии - выделение конституционно - правовых принципов взаимоотношений центра и регионов, методов их осуществления, моделей взаимоотношений;

2) политологический анализ механизма взаимоотношений центра и субъектов в РФ, предполагающий исследование взаимодействия центра и регионов на практике.

В работе применяется несколько основных исследовательских подходов. Прежде всего, это системный подход, в рамках которого объект исследования предстаёт как один из аспектов целостной, сложноорганизованной политико-территориальной системы. Важное место в исследовании занимает институциональный подход, в соответствии, с которым исследовались институты, составляющих организационную основу межуровневых отношений, институциональные формы взаимоотношений центра и регионов. В связи с этим, определённое значение для работы имеет юридический подход, используемый при анализе конституционно-правового статуса, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Определённое место в осуществлённом исследовании занимают элементы сравнительного подхода: например, при анализе взаимоотношений центра с различными регионами - субъектами РФ.

1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Сущность бюджетного федерализма

Распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.

Это многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Данный термин употребляется не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм в странах с федеративным устройством имеет определенную специфику и представляет собой форму функционирования бюджетной системы, которая базируется на соблюдении следующих основных принципов:

1) равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений;

2) разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, т.е. фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом может иметь место устанавливаемое законодательно как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

3) самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами федерации, так и наличие права центра и членов федерации на налогообложение одних и тех же объектов.

Таблица 1. Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы

Статья расходов, функция	Политика, стандарты и контроль	Осуществление управления	Комментарии
Оборона	Ф	Ф	Выгоды и издержки общенационального масштаба
Международные отношения	Ф	Ф	-//-
Природные ресурсы	Ф	Ф,Р,М	Способствует развитию внутреннего рынка
Окружающая среда	Ф,Р,М	Р,М	Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба
Промышленность и сельское хозяйство	Ф,Р,М	Р,М	Значительные межрегиональные внешние эффекты
Образование	Ф,Р,М	Р,М	Трансферты в “натуральной” форме
Здравоохранение	Ф,Р,М	Р,М	-//-
Социальное обеспечение	Ф,Р,М	Р,М	-//-

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В Бюджетном Кодексе РФ определяются уровни бюджетов (включая местные бюджеты), из которых осуществляются те или иные расходы.

1.2 Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик

Активизация региональной экономической политики не может происходить без понимания роли экономического субъекта как части федерации. Термин "федерация" происходит от латинского слова "foederare" - объединять, укреплять союзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства - члены или государственные образования.

Федеральное государство организуется в многоуровневую структуру, в которой все уровни автономны. В отличие от любого другого устройства, для федерации характерны: иерархия органов управления; институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня.

Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов разных уровней. Фактически, основной принцип федерализма заключается в том, чтобы дать людям, проживающим в разных местностях, возможность выбирать, какими услугами, предоставляемыми государственными учреждениями, они хотели бы пользоваться, оставаясь при это гражданами одной большой страны.

Можно выделить главные преимущества федерального государственного устройства:

· Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечивает большую свободу выбора.

· Фискальный федерализм обеспечивает возможность боле широкого участия в политической жизни.

· Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местном уровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для других уровней власти. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных.

· Одно из преимуществ федерального устройства - отчетность.

· Особое преимущество федерализма - региональное большинство. В некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляют собой четко выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров.

Однако федерация - не панацея. Существуют и недостатки федеративного государства:

· Не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими.

· При федеративном государственном устройстве возникает неясность с ответственностью за решение тех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными.

· Федеральное устройство способствует стремлению нижних уровней к независимости, которая может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику.

· Органы власти субъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение различного рода "барьеров" разрушает саму идею свободной внутренней торговли.

· Конкуренция между органами власти субъектов Федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом.

Хотя для большинства стран характерна унитарная организация государственной власти, в ряде индустриально развитых стран мы наблюдаем федеративное устройство. В настоящее время в мире существует более 30 стран, избравших формой своего административно-территориального устройства не унитарное государство, а федерацию.

В одних странах разделение власти и полномочий четкое, в других - размытое, способы разделения везде разные. Общим для всех федераций является ряд независимых образований: на региональном уровне (в США и Австралии - это штаты, в Канаде - провинции, земли в Германии и Австрии и т.д.) они занимают промежуточное положение между центральным правительством и органами власти местного уровня, которых, впрочем, может и не быть.

Большинство федераций характеризуются одинаковым правовым статусом своих субъектов (Германия, США и др.), в Индии существует их определенная градация, в России провозглашено равноправие всех составных частей, но на деле республики, например, имеют свои конституции, тогда как остальные субъекты принимают лишь уставы.

Федеративное устройство в России совсем молодо. Законодательно оно было закреплено в Федеративном договоре, подписанном Президентом РФ и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в новой Конституции РФ, всенародно принятой в декабре 1993 г.

В роли суверенного современного государства Россия может существовать лишь в качестве демократического, федеративного государства. В пользу федерализма в современной России говорят несколько важных обстоятельств: многонациональный состав населения страны; большая территория и численность населения, проживающего на ней. Без подлинного федерализма невозможно обеспечить демократическое развитие. Подлинный федерализм - это не что иное, как распределение государственной власти по вертикали, установление противовесов в отношениях между государственными органами федерального центра и регионов. Такой федерализм разрушает монополию власти в центре и тем самым способствует укреплению гарантий демократии, а также нормальному развитию регионов.

В состав Российской Федерации входит 89 субъектов: области, края, республики, округа и два города. Бюджетные отношения между Федерацией и субъектами все еще находятся в стадии становления, и во многих случаях они строятся на двусторонних соглашениях, а не на принципах открытости и единообразия для всех. Во главу угла ставятся доходные полномочия, а не обязанности по предоставлению общественных благ. Субъекты Федерации во многом зависят от отчислений от федеральных налогов и от трансфертов из федерального бюджета; то же самое справедливо для отношений между субъектами Федерации и территориями.

Расходные полномочия отражены в Конституции. Они распределяются между Федерацией (статья 71) и субъектами (статья 72). Остальные полномочия, согласно статье 73, передаются субъектам Федерации. Однако это разделение редко бывает однозначным, в связи с чем отношения остаются неопределенными. Местные органы власти, согласно Конституции, имеют право решать "вопросы местного значения" (статья 130), такого рода положения имеются и в законах. Но в целом, закрепление расходных полномочий (за некоторыми исключениями: национальная оборона, вопросы жилья и коммунальных услуг) на практике не достигнуто.

В некотором отношении финансовая система выглядит унитарной. Доходы поступают преимущественно в центр, основные налоги вводятся федеральным законом, их сбор осуществляется федеральным органом, тогда как нижние уровни государственной организации могут рассчитывать только на отчисления от этих налогов и прямые трансферты. Но субъекты Федерации расходуют достаточно большие средства консолидированного бюджета, а их органы управления не могут самостоятельно принимать решения. Ясно, что Российская Федерация очевидно идет по пути федерального развития, но большинство решений, которые должны быть приняты, будут приняты наверху.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

В настоящее время одним из главных препятствий на пути преодоления бюджетного кризиса и затянувшегося процесса реформирования бюджетной системы РФ является отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы. Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный Кодекс РФ перенасыщен противоречиями, непоследовательными и взаимоисключающими положениями.

Содержание бюджетного федерализма многогранно и включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающая высокую степень автономии региональных и местных бюджетов при сохранении за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны, прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам. Но главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений (разграничением и перераспределением бюджетных прав и полномочий), а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. Сложность при формулировании принципов бюджетного федерализма заключается, во-первых, в том, что следует исходить из содержания, и, во-вторых, - из тесной увязки с демократическими началами в управлении бюджетными отношениями. Таким образом, к принципам бюджетного федерализма можно отнести: создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями; равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации; самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; равенство федеральных, региональных и местных бюджетов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Долгосрочная политика государственного регулирования в бюджетной сфере в обязательном порядке должна строиться на принципах бюджетного федерализма и быть направлена на создание условий для эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения последовательного развития рыночной экономики, стимулирования инвестиционной и предпринимательской активности, а также реализации функций федеральных, региональных государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетной политике. От его решения во многом зависит и судьба Федерации. В межбюджетных отношениях в России произошли качественные изменения в апреле 1994 г., когда большая часть утверждаемых на федеральном уровне в абсолютных суммах дотаций была замещена трансфертами, определяемыми на основе утверждаемых процентных долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР), исчисляемых по утвержденной Минфином РФ методике. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма в условиях перехода к рыночной экономике.

Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Они связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Межбюджетные отношения как неотъемлемая часть бюджетных проявляют себя как на стадии первичного распределения общественного продукта, так и во время перераспределения (в виде различных дотаций и субвенций из федерального бюджета), а также при образовании и распределении средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих расходных полномочий.

Предоставление финансовой помощи нуждающимся в ней регионам и местным органам власти преследует цель укрепить их финансовую самостоятельность и поднять ответственность за принимаемые на своем уровне решения. Достижение этой цели невозможно без создания системы взаимосвязанных форм вертикального и горизонтального бюджетного регулирования. Это должна быть действительно система, каждый из элементов которой призван выполнять свою, особую роль. Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов, достигался наибольший социальный и экономический результат. Проявление этой экономической политики в первую очередь должно найти свое отражение в федеральном бюджете РФ и бюджетах субъектов Федерации.

Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на две категории: направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и направленные на решение социально-экономических задач федерального масштаба.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения части конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, за счет средств этих бюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отдельных отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, продукция и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния жителей данного региона и в конечном итоге общества в целом.

Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что, несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений в течение 1995-2000 гг., острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. Разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы и бюджетного (межбюджетного) регулирования, а также разграничение полномочий и функций между органами власти различных уровней являются базовым условием межбюджетных отношений.

Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти и местного самоуправления, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными звеньями бюджетной системы. Поэтому закрепление ответственности за финансирование различных видов государственных расходов и формирование взаимоотношений по исполнению расходной части бюджетов является первым важным шагом в процессе совершенствования системы межбюджетных отношений.

В закреплении бюджетных полномочий между уровнями системы основная проблема заключается в вопросе о том, власти какого уровня должны обеспечивать выполнение различных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. У каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной сферы обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и средства региональных бюджетов.

Разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может ограничиваться распределением статей расходов. Оно должно включать разработку процедур установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий и механизмов, формирования системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегиональных программ, и многие другие аспекты, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.

Разграничение доходов между бюджетами должно осуществляться в полном соответствии со структурой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого органа власти. Кроме того, разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели постоянно закрепленные источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять и использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

Достижение вертикальной сбалансированности - первый этап выравнивания бюджетной системы. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов на субнациональных уровнях, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных регионов и территорий. Часто это обусловлено не зависящими от местных властей факторами, например: уровнем экономического развития, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, урбанизацией, наличием природных ресурсов, природно-климатическими особенностями зоны и т. д. Практически все страны принимают меры по сглаживанию бюджетных различий. Это осуществляется путем повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной социальной политики.

Однако в Российской Федерации при примерно равном распределении расходов междуфедеральным и консолидированными бюджетами субъектов бюджетные доходы, относимые к ведению Федерации и ее субъектов, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов. Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Используя для оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент бюджетной самостоятельности бюджетов субнационального уровня, можно отметить, что Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств.

Одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы России стало то, что реформирование бюджетной системы в 90-е годы сопровождалось более быстрой централизацией расходов на уровне Федерация - субъекты по сравнению с децентрализацией доходов.

Горизонтальное выравнивание осуществляется с помощью систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов. Разработка механизма формирования и распределения фондов в целях выравнивания налогового потенциала является непростой политико-экономической задачей, требующей общего согласия и учета интересов не только бедных, но и богатых регионов. При этом страны обычно не стремятся к полному выравниванию налогового потенциала регионов, опасаясь усиления иждивенческих тенденций и ослабления стимулов к расширению собственных бюджетных поступлений. Для решения этой задачи обычно приходится создавать довольно сложные математические конструкции, учитывающие объективные возможности и потребности региональных бюджетов. Характерно, что специфические особенности отдельных регионов не могут приниматься во внимание, так как не укладываются в математические формулы.

В перспективе задача бюджетного регулирования не должна сводиться только к формированию бездефицитных бюджетов. Необходимо, обеспечив на постоянной основе более рациональное распределение видов налогов полностью или в долях между звеньями бюджетной системы, поддерживать посредствомотчислений от регулирующих налогов и трансфертов минимально необходимый (средний на душу населения) уровень доходной части бюджетов тех территорий, где по объективным причинам недостаточен налоговый потенциал; предоставить право вводить на местах территориальные надбавки в определенных пределах к соответствующим федеральным ирегиональным налогам и сборам; производить компенсацию (через субсидии или путем передачи части налогов) потерь доходов и роста расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти; осуществлять выравнивание развития все в большей степени отстающих территорий через субвенции - целевые дотации.

Основу бюджетного федерализма составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между федерацией или центром и ее субъектами. Разграничение может носить как форму закрепления тех или иных сфер за соответствующим уровнем правительства, так и определения сферы компетенции одного из уровней и сфер совместного ведения (как это имеет место в Конституции РФ). (Федерализм: Энцикл. слов.-М., 1997)

Таблица 2. Теоретическое представление о распределении налогов между уровнями бюджетной системы

Вид налога	Определение	Сбор и управление	Комментарии
	Налоговой базы	Налоговой ставки
Таможенные пошлины	Ф	Ф	Ф	“Неэффективный” налог, доля которого в развивающихся странах высока
Налог на прибыль	Ф	Ф	Ф	Мобильная налоговая база, стабилизационный инструмент
Налог на доход физических лиц	Ф	Ф,Р,М	Ф	Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая база
Многоуровневый налог с продаж (НДС)	Ф	Ф	Ф	Децентрализованное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются в регионах
Акцизы	Р,М	Р,М	Р,М	Налогообложение по месту производства предотвращает экспорт налогов
Налог на недвижимость	Р	М	М	Иммобильная налоговая база, оплата по принципу получаемых выгод

1.3 Этапы развития российского федерализма

В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

- 1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;

- 1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;

- 1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты - "матрешки" (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не "титульная национальность", а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

- суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

- верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

- государственную целостность страны;

- единство системы государственной власти;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

- равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.

Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входят 32 крайне разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно

Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.

1.4 Проблема соединения федерализма с правовым государством

В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов Федерации.

Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой - сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Однако именно эти принципы в наибольшей степени находятся сегодня под угрозой. Наибольшую опасность для единства правового пространства страны представляют следующие положения в законодательстве субъектов Российской Федерации:

Наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации

Несмотря на ясно обозначенные в Конституции Российской Федерации принципы государственного устройства, ряд основных законов субъектов Федерации содержат, по крайней мере, элементы конфедеративного характера.

Так, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях прямо именуются "суверенными государствами"; Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее, закрепила в своей конституции положение о "распространении государственного суверенитета на всю территорию республики". "Экономический суверенитет" провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения "О дружбе и сотрудничестве" Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла еще дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.

Тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферах общественной жизни

В том числе:

- установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми;

- приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);

- закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);

- принятие республиканских законов о военной службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);

- установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);

- согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия - Алания);

- определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);

- регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области).

Попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики

Расширение международных связей субъектов Федерации нередко сопровождается прямым вмешательством в компетенцию Российской Федерации. На сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 200 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства (так называемые "диагональные соглашения" между субъектом международного права и несубъектом международного права).

В качестве позитивного момента следует отметить, что значительное число "избирательных ограничений" в субъектах Российской Федерации устранены рядом решений Конституционного суда Российской Федерации.

Попытки вмешательства в федеральную компетенцию

Вызывает серьезную озабоченность то, что субъекты Российской Федерации принимают законы, направленные на регулирование предметов ведения, относящихся к федеральной компетенции. Среди них, например, регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории или "специфическое" прочтение норм закона о свободе передвижения и выбора места жительства.

1.5 Экономические основания российского федерализма

Классификации российских регионов по их экономическому положению и перспективам

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х гг., когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимает свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям составляет от 10 до более чем 100 раз. Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собой объективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.

Регионы-лидеры

Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ; доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области).

Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость; промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти (Татарстан, Башкортостан).

Регионы со средним уровнем развития промышленности (например, Ульяновская область, ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом Центра).

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.

К группе лидеров примыкают регионы - сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

Регионы догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями (Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области), либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти (например, Ленинградская, Волгоградская области).

Естественно, что данная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этом году или падения цен на нефть.

Согласно другой, достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

Первая группа: Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х гг. они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период.

В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов Российской Федерации наиболее благоприятны.

Вторая группа: Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.

Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения и меньший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокая капиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестициях обусловливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этих субъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровне доходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.

Перспективы экономического роста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, а восстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизации государственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределение доходов от их использования, а также экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.

Третья группа: Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.

Эти субъекты отличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциально высокой емкостью региональных рынков продукции производственно-технического назначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, т. е. производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.

Эти регионы располагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективы формирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оценены оптимистично.

Четвертая группа: Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и г.Санкт-Петербург.

Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.

Пятая группа: Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.

В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамикой обусловило существенное ухудшение их экономического положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.

Шестая группа: Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.

В начале 90-х гг. значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обусловливает высокую степень зависимости от федеральной поддержки. Для их производственного потенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого финансирования из федерального бюджета.

Седьмая группа: Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.

Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок.

Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе - территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможности инвестирования.

Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия - Алания.

Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем.

Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы, определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации

Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций

Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементов системы строительства нового федерализма в России, который, укрепляя реальную самостоятельность субъектов, направлял бы их инициативу в центростремительное русло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились бы координаторами региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных потоков на территории страны. Вполне можно утверждать, что проектирование ассоциаций стало "находкой", способной соединить макроэкономическую стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.

Восемь межрегиональных ассоциаций: краткий обзор

В настоящий момент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (в их состав входят главы как исполнительной, так и законодательной власти):

- "Северо-Запад" (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Ямало-Ненецкий АО);

- "Центральная Россия" (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области);