Правильные акценты в финансовой политике, содержащиеся в посланиях Президента Российской Федерации за последние годы, в действительности не реализуются. Бюджетная политика, к сожалению, не подчинена преодолению этих деформаций. Однако в содержании правительственных программ и в ма-териалах к проектам бюджетов последних лет появились понятия, создающие лишь видимость принципиально новых подходов в ее проведении. В частнос-ти, дефицитные федеральные бюджеты почти целого предыдущего десятиле-тия реформ сменились «результативным» профицитом бюджетов последних лет. Создается видимость благополучия, все чаще речь идет о максимально «ам-бициозных» сценариях социально-экономического развития. Так, при подготовке проекта федерального бюджета на 2003 г. сценарий, в который заложены тем-пы прироста ВВП на 2003 г. на уровне 4,4%, был назван «оптимистическим» Воронин Ю. От дефицита начала реформ к профицит «дерегулирования» // Экономист. 2002. №12. С.3-12..

С 1999 г. обозначился рост экономики страны: индекс физического объема производства по промышленности в целом составил 111% к уровню 1998 г., в том числе по машиностроению и черной металлургии -- 117, цветной металлургии -- 110, легкой индустрии -- 112, по пищевой промышленности -- 100,8%. За период 1999--2002 гг. физический объем промышленного про-изводства вырос на 21%, а ВВП -- более чем на 18%; однако эти показатели в 2002 г. составили соответ-ственно всего 62,5 и 72% к уровню 1990 г. Экономический рост в Российской Федерации: проблемы и перспективы (доклад рабочей группы Национального экономического совета к обсуждению на VIII Российском экономическом форуме) // Российский экономический журнал. 2003. №3. С.10-24.

Внешне неплохие темпы роста российской экономики в последние годы не могут, однако, считаться удовлетворительными. Во-первых, сам рост во многом обусловлен постдефолтной и мировой конъюнктурой. Во-вторых, он происходит на фоне допущенного ранее огромного спада в экономике. В-третьих, остается крайне низким жизненный уровень населения.

Профицит или дефицит бюджетов -- это отражение ка-чества работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. покрытие расходов мобилизуемыми в бюд-жет доходами. В ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а значит -- и доходы про-изводителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов способствует уве-личению доходов всех уровней бюджетной системы, что служит прочной осно-вой абсолютного увеличения расходов бюджетов, изменения структуры их рас-ходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики. При этом возмож-но постепенное сокращение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку да-же при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП абсолютно они растут. А это означает, что абсолютно растут и расходы.

Как правило, эффективная бюджетная политика предполагает рост расходов при совершенствовании их структуры в расчете на то, чтобы активизировать создание макроструктурных условий дальнейшего про-гресса, укрепление социальных факторов. При этом правительства нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем пере-распределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государствен-ного внутреннего долга.

Сбалансированность бюджета является чрезвычайно важным его параметром, однако такая ситуация практически недостижима. Исходя из этого государство должно при выборе бюджетной политики четко осознавать в каком направлении ему двигаться: по пути дефицитного или профицитного бюджета.

2.2. Социальные расходы бюджетов в условиях становления социально-ориентированной рыночной экономики

Учитывая социальный характер государства, финансирование социальной сферы представляет важнейшим направлением бюджетной политики для бюджета любого уровня. При этом, если на федеральном уровне помимо социальной сферы не менее приоритетным является и обеспечение национальной обороны, то на региональном и местном уровне, финансирование социальной сферы является основным направлением.

Переходя к анализу динамики изменений расходной части бюджета на федеральном и региональном уровне, следует отметить, что наиболее важным ее моментом является то, как в этой структуре представлена социальная сфера. Представляется, что данный аспект является наиболее важным, тем более с учетом провозглашенного Конституцией РФ социального характера государства.

В соответствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751., к социальной сфере следует отнести

1. Образование.

2. Культуру, искусство и кинематографию.

3. Здравоохранение.

4. Социальную помощь.

Говоря о приоритетности финансирования социальной сферы следует отметить, что эта приоритетность совсем не означает расходования всех средств, полученных бюджетом на ее обеспечение. Во-первых, государство, регион, муниципальное образование имеет определенные обязательства перед своими кредиторами, которые выражаются в обслуживании внутреннего и внешнего долга. При этом, следует учитывать и то, что эти средства как правило направляются на различные социальные программы, поэтому любые заимствования невозможно отделить от социальной сферы. Во-вторых, бюджетная классификация предусматривает расходование по таким направлениям как финансовая поддержка развития экономики, науки и т.п. Данные направления также невозможно отделить от социальной сферы. Именно от того, насколько развита экономика, которая не может развиваться без развития науки, зависит размер доходной части бюджета, необходимость в заимствованиях и т.д., а от этого и зависит то, насколько эффективно будет проводиться финансирование социальной сферы. Из всех видов расходов, пожалуй, можно сказать, что только финансирование национальной обороны не связано напрямую с социальной сферой. Все остальные направления бюджетного финансирования так или иначе направлены на обеспечение финансирования именно социальной сферы.

Направление всех бюджетных средств на финансирование только национальной безопасности (на федеральном уровне), внутренней безопасности и правоохранительных органов, государственного управления и социальной сферы является, таким образом, неправильной бюджетной политикой. В настоящее время становится все более очевидным, что экономика не может развиваться без соответствующей государственной политики. Это особенно актуально для России в связи с чрезвычайной монополизированностью национальной экономики (прежде всего в форме естественных монополий), очень слабым развитием малого бизнеса и т.д. Развитие малого бизнеса вообще представляется особенно важным, поскольку опыт индустриально развитых стран показывает, что именно в этой сфере занято большинство людей. Малый бизнес создает огромное количество рабочих мест, тем самым выполняя одной из направлений социальной плитки - борьбу с безработицей.

Из сказанного очевидно, что без финансового обеспечения развития экономики невозможно развитие финансирования социальной сферы. Однако, в связи с этим возникает чрезвычайно важный и сложный вопрос: какая часть бюджетных средств должна направляться на финансирование социальной сферы, а какая на все остальные направления.

В этой сфере, в последние годы, признавая чрезвычайно непропорциональное расширение государственного аппарата и чрезмерные расходы на него, следует отметить усилия государства по реформированию государственного аппарата. Здесь необходимо выделить указы президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. №30. Ст.3046 и от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №12. Ст.1099.. В результате первых шагов в осуществлении реформы государственного управления были произведены некоторые изменения: Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2003. №27 (Часть I). Ст.2700 были упразднены налоговая полиция, федеральная пограничная служба и ряд других ведомств. При этом следует отметить, что их упразднение не означает сокращение гос. аппарата. Так упоминавшимся Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 с 1 июля 2003 г. функции налоговой полиции возлагаются созданную на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации; функции Федеральной пограничной службы РФ были переданы пограничным войскам Федеральной службе безопасности РФ. Таким образом, данная реформа скорее напоминает переименование, а не сокращение (в 2002 году расходу на содержание государственного и муниципального управления составляли 2,9%, в 2003 г. уменьшились всего на 1% и составили 2,9%, а физический объем финансирования вырос с 56,745 млрд. руб. до 67,611 млрд. руб., т.е. вырос на 19,1%). На региональном уровне данная категория расходов увеличилась как в долевом соотношении, так и физическом (с 2,9% в 2002 до 3,3 в 2003 г., и с 493 млн. руб. до 719 млн. руб., т.е. на 45,8%).

Проблема соотношения финансирования социальной сферы и других отраслей в какой-то мере напоминает проблему соотношения производственных приоритетов по соотношению производства товаров для будущего (например, инвестиционные товары) и товаров для настоящего (например, продовольственные товары): если сегодня производить только товары для настоящего и не производить товары для будущего, то завтра не на чем будет делать товары для настоящего, а если сегодня производить только товары для будущего, то сегодня мы останемся без товаров для настоящего и завтра нам уже не понадобятся ни товары для будущего, ни товары для настоящего. Точно также и в социальной сфере: ее недофинансирование в настоящем приводит к постепенной ее деградации и в конечном счете ставит вопрос о ее существовании (как это происходит прежде всего с образованием), а недофинансирование развития экономики и других поддерживающих сфер приведет к тому, что в будущем просто не будет источников финансирования социальной сферы.

Чтобы в какой-то мере разрешить эту проблему, государство законодательно пытается определить долю финансирования отдельных направлений социальной сферы. Так, законом об образовании Федеральный закон от 13 января 1996 г. №12-ФЗ «Об образовании» (с изменениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.150; 1997. №47. Ст.5341; 2000. №30. Ст.3120; №33. Ст.3348; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №7. Ст.631; №12. Ст.1093; №26. Ст.2517; №30. Ст.3029; №52 (Часть I). Ст.5132; 2003. №2. Ст.163; №28. Ст.2892. государственное финансирование на нужды образования должно составлять ежегодно не менее 10% национального дохода (на самом деле такие показатели в последние годы не превышают и 5%), Основы законодательства о культуре Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст.2615; СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3172; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №52 (Часть I). Ст.5132.

определяют ее финансирование в размере на менее 2% от расходной части федерального бюджета (на самом деле такие показатели не составляли даже 1%).

В этом плане представляет интерес провести общий сравнительный анализ тенденций финансирования социальной сферы в целом и по ее основным направлениям в 2001-2003 годах на федеральном и региональном уровне (табл. 6).

Таблица 6. Тенденции финансирования основных направления социальной сферы на федеральном и областном уровне в 2001-2004 гг.

Как видно из последней таблицы, в течении последних лет происходит неуклонное снижение доли расходов на социальную сферу как на федеральном, так и на областном уровне. Исключение в этом плане составляет образование, доля расходов на которые растет. Причем если на федеральном уровне она выросла незначительно (с 4,99% в 2001 г. До 5,24% в 2004 г.), то на областном уровне рост более существенный (с 3,65% в 2001 г. до 5,92% в 2004 г.). Это, сама по себе, хорошая тенденция, забота только об образовании не является свидетельством роста внимания государства к социальной сфере, о чем свидетельствуют тенденции по остальным направлениям, особенно в здравоохранении.

Сравнивая пропорции на обоих уровнях, можно также отметить по разным направлениям разную приоритетность. Так, если доля расходов на образование примерно сопоставима (причем, как говорилось выше, на областном уровне она довольна значительно выросла), то доля расходов на здравоохранение на областном уровне значительно выше, на социальном политики наоборот, а на культуру примерно одинаково.

Однако, несмотря на эти расхождения и на федеральном, и на региональном уровне можно заметить, одну очень отрицательную черту: общая доля расходов на социальную сферу снижается как на федеральном (с 18,92% в 2001 г. до 15,22% в 2004 г.), так и на областном уровне (с 15,10% в 2001 г. до 14,77% в 2004 г.). При этом как видно по темпам снижения федеральный бюджет значительно опережает областной. Если такими темпами пойдет и дальше, то есть основания предполагать, что в скором времени мы останемся вообще без социальной сферы.

Глава 3. Проблемы финансового обеспечения и социального развития территории РФ

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости.

Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды де-нежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фон-дов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный дефицит (профицит). Это сложная финансово-экономическая категория, в ко-торой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвя-зи между потоками доходов государства и потребностями в государственном финансировании, обеспечиваю-щем эффективную реализацию всех функций государства (регулирующую и управленческую, оборонную, социальную, инвестиционную, внешнеэкономи-ческую). Она является также результатом и критерием эффективности взаимо-действия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.

Главными требованиями, предъявляемыми к бюджетной политике можно назвать:

1. Реалистичность.

2. Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств.

3. Федеральный бюджет должен быть действенным инструментом политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.

4. Необходимо акцентировать внимание на увеличении доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы.

5. Цели бюджетной политики должны быть максимально детализированы.

Долгое время бюджет России имел дефицитный характер. В последние годы бюджет не только не дефицитен, но и формируется исполняется с довольно большим профицитом.

Дефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникно-вения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования. Довольно распространена, как отмечаем профессор В.Д. Камаев, точка зрения, что рост бюджет-ного дефицита и государственного долга, направленного на его покрытие, влекут за собой реальные негативные последствия Камаев В.Д. Экономическая теория. М.: Владос, 1998. С.392-393.

. Согласно этой точке зрения:

Во-первых, выплата процентов по государствен-ному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значи-тельная часть государственных обязательств сконцентрирована в руках у наиболее состоятельной части населения. Погашение го-сударственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т.е. те, кто владеет облигациями, становят-ся еще богаче.

Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития про-изводства, снизить интерес к вложениям в новые рискованные программы и т.д., а также усилить социальную напряженность в обществе,

В-третьих, существование внешнего долга предполагает пере-дачу (при погашении этого долга) части созданного внутри стра-ны продукта за рубеж.

В-четвертых, рост внешнего долга безусловно снижает меж-дународный авторитет страны.

В-пятых, когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государ-ственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки, в свою очередь, влечет за собой снижение капитализированной стоимости, со-кращение частных плановых инвестиций. В результате этого по-следующие поколения могут унаследовать экономику с умень-шающимся производственным потенциалом и всеми вытекаю-щими отсюда отрицательными последствиями.

В-шестых, можно отметить и чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается неуверенность на-селения страны в завтрашнем дне.

Но есть и другая точка зрения -- точка зрения «рикардианской школы» Рикардо Д. Начала политической экономии // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000. , в соответствии с которой бюджетный дефицит и государственный долг могут и не повлиять на рост процентных ставок, уменьшение инвестиций и т.д.

«Нейтральность» бюджетного дефицита и государственного долга является следствием того, что снижение налогов при неиз-менном уровне государственных расходов само по себе может и не повлиять на рост расходов потребителей.

Это утверждение вытекает из теории поведения потребите-лей, в соответствии с которой потребители при выборе линии поведения учитывают не только текущий интерес, но и интерес будущего, т.е. будущий доход.

Снижение налогов при неизменных государственных расхо-дах, с точки зрения потребителя, думающего о будущем, означа-ет, что правительство финансирует данное снижение за счет роста государственного долга. В свою очередь, рост государственного долга подразумевает, что в будущем для его покрытия необходи-мо будет увеличивать налоги. Таким образом, фактически налоги не изменяются, а просто перераспределяются во времени.

Ожидания налогоплательщиков относительно будущего роста налогов и снижения доходов приведут к тому, что сегодняшнее потребление не увеличится, увеличатся лишь сбережения потребителей как защищая мера по поддержанию в будущем «привыч-ного» уровня жизни. Прирост частных сбережений позволит реа-лизовать государственные ценные бумага, предназначенные для покрытия бюджетного дефицита без увеличения нормы процента.

Или иначе -- рост частных сбережений будет равен по вели-чине снижению государственных сбережений, которое явилось следствием уменьшения налоговых поступлений. Объем сбереже-ний в рамках национальной экономики останется в целом неизменным, изменится лишь их структура (доля частных и го-сударственных сбережений в общем объеме национальных сбе-режений). Поэтому в данном контексте снижение налогов не приведет к последствиям, описываемым традиционной точкой зрения. Изложенные рассуждения означают, что финансирова-ние государственных закупок за счет государственного долга рав-нозначно их финансированию за счет налогов.

Бюджетный дефицит имеет распределительную (перераспределитель-ную), фондообразующую, стимулирующую и контрольные функции. В функ-ции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжении государст-ва сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция проявляется в формировании определенного доба-вочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспреде-ления финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы, стимулиру-ющая - реализуется в заинтересованности государства, общественных и част-ных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использования источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потреб-ностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосудар-ствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установ-ленных государством.

На федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации - расти. Такая тенденция наблюдается в 2001-2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с принятием решения о полном зачислении поступлений от нало-га на добавленную стоимость в федеральный бюджет (раньше 15-25% налога направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки на-лога на прибыль с 35 до 24%. Любимцев Ю. Бюджетный дефицит как фактор экономической политики // Экономист. 2002. №7. С.55-62.

Поэтому, несмотря на относительную самостоятельность бюджетов, регулирование бюд-жетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой кон-цептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.

Налоговая политика Российской Федерации в последние годы далека от совершенства. Каждый год в бюджетном послании Президент говорит, что необходимо «Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капиталы перетекают из легального сектора в теневую экономику, вывозятся за границу» (1999 г. Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год» // Российская газета. - 13 апреля 1999 г.),«первый приоритет бюджетной политики - принятие налоговых законов, составляющих основу части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Федеральный бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе» (2000 г. Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. №Пр-1100 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» // Российская газета. - 3 июня 2000 г.), «увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота» (2001 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. - 24 апреля 2001 г.), «следует сделать налоговый учет максимально удобным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов» (2002 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» // Справочная правовая система «Гарант»), «продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени остается среди приоритетных задач бюджетной политики» (2003 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант»).

Аналогично из года в год повторяются одни и те же цели бюджетной политики в области расходов: сокращение чиновничьего аппарата и как следствие сокращение управленческих расходов, а также увеличение доли расходов на социальную сферу.

Однако, кроме профицитности бюджета ничего не удалось в реальности добиться. Уже одно то, что ежегодно ставятся одни и те же цели свидетельствует о полном провале бюджетной политики, проводимой в государстве.

В бюджетном послании на 2004 года Президент в очередной раз сказал о том, что «доходная база федерального бюджета в значительной степени формируется за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности. Затянулись подготовка и принятие ряда глав Налогового кодекса Российской Федерации. Проблемой остается сложность налогового учета». При этом тут же он рассуждая о достижениях, он говорит, что «налоговая система становится более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки» Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант».

Таким образом, невозможно определенно сказать, что лучше дефицит или профицит. Очевидно, что самым лучшим вариантом является сбалансированность бюджета, т.е. или небольшой дефицит, или не большой профицит.

В этой ситуации интересно, что в течение последних лет доктор экономических наук, член-корреспондент РАН С.Ю. Глазьев говорит о том, что предлагаемые Правительством параметры бюджета не могут привести к необходимым результатам и предлагает свою альтернативную бюджетную политику, реализация которой, как мне представляется, действительно может изменить существующие негативные тенденции Глазьев С. Инструментом какой социально-экономической политики быть бюджету-2001? // Российский экономический журнал. 2002. №9; Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9.; Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. . По всей видимости в сентябрьском номере «Российского экономического журнала» вновь можно ждать подобной статьи С.Ю. Глазьева (на момент написания работы в декабре 2003 г. номер еще не вышел).

Концептуальные установки макроэкономической и бюджетно-налоговой политики бюджета 2003 года, также как и предыдущих, касаются источников бюджетных до-ходов и приоритетов бюджетных расходов, включая императив первоочередного обслуживания и погашения внешнего долга, при отказе государства от выполнения своих бюджетных обязательств перед гражданами. Бюджет на 2003 г. в концентрированном виде отражает суть социально-экономи-ческой политики федеральных властей. Ее основные принципы, а потому и структура государ-ственных доходов и расходов, параметры налоговой системы, мало менялись в последние годы. Некоторые корректировки в параметрах бюджета обусловливаются колебаниями мировых цен на нефть и другие сырьевые товары российского экспорта, графиком платежей по внешнему долгу и иными подобного рода факторами, не контролируемыми российскими властями.

Это, разумеется, не дает оснований квалифицировать социально-экономическую политику Правительства как пассивную или бесцельную: ее четкий общий вектор -- дальнейшее дерегулирование экономики в контексте присоединения России к ВТО (что является чрезвычайно опасной угрозой для сохранения экономического и политического суверенитета страны, если о нем после этого вообще можно будет говорить Петров Ю. Присоединение России к ВТО - новый раунд шокотерапии? // Российский экономический журнал. 2002. №3. ), ее последовательно реализуемые конкрет-ные направления -- снижение импортных и экспортных пошлин (влекущее за собой падение бюд-жетных доходов), приближение внутренних цен на энергоносители к мировым, расчленение есте-ственных монополий, развитие купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, «дебюрократизация экономики» (в том числе радикальное сокращение сферы лицензирования видов экономической деятельности), развертывание налоговой реформы, призванной заменить граж-данско-правовые отношения государства как собственника недр с недропользователями отноше-ниями государственно-правовыми (неналоговыми), подпадающими под многие технические и до-говорные ограничения.

В этой ситуации очевидно, что необходима совершенно другая бюджетная политика. Представляется, что политика, разработанная С.Ю. Глазьевым, может развитию экономики. Суть этой политики состоит в увеличении доходов бюджета за счет природной ренты, получаемой за счет перераспределения сверхприбыли естественной монополии. Такая практика существует практически во всех современных государствах, обладающих значительными природными ресурсами, что способствует решению множества социальных проблем этих государств. То, что осуществление этой политики назрело в России и требует своего незамедлительного решения свидетельствует успех блока «Родина» во главе с С.Ю. Глазьевым на думских выборах 2003 года.

Повышение бюджетных доходов может быть достигнуто, по мнению Глазьева, не только за счет изъятия в доход бюджета большей части природной ренты, но и пресечения нелегального вывоза капитала и уклонения от уплаты налогов по экспортно-импортным операци-ям, повышения эффективности использования госимущества и других контролируемых государ-ством источников. Потенциал повышения бюджетных доходов консолидированного бюджета по этим источникам сверх плани-руемой российским правительством величины -- свыше одного триллиона рублей. Из них непо-средственно в доходах расчетного альтернативного бюджета 2003 года около 500 млрд. руб. (вместо 2417,8 млрд. руб. - 2895,4 млрд. руб.) Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.7.. Не вдаваясь в подробности приводимых Глазьевым экономических обоснований этой суммы, следует признать их вполне обоснованными.

Важно сказать и о том, что при указании направлений расходов, на которые могут пойти дополнительные доходы (478 млрд. руб.), Глазьевым в первую очередь выделяется социальный блок: наука (61 млрд. руб.), образование (85 млрд. руб.), здравоохранение (25 млрд. руб.), культура и искусство (21,6 млрд. руб.), детские пособия, льготы инвалидам и ветеранам (50 млрд. руб.), Фонд софинансирования социальных расходов (27 млрд. руб.), повышение заработной платы других отраслей бюджетной сферы (101,1 млрд. руб.) и т.д. Данные направления расходов приведут к повышению минимальной заработной платы с 450 руб. в 2002 г. до 1000 руб. (с 1 октября 2003 года МРОТ была повышена лишь до 600 руб. Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с изменениями от 29 апреля, 26 ноября 2002 г., 1 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2729; 2002. №18. Ст.1722; №48. Ст.4737; 2003. №40. Ст.3818.).

Вообще профицитность бюджета при явно заниженной сумме доходов даже без отмеченных Глазьевым дополнительных источников их повышения, выглядит странно, тем более в условиях тяжелого социального кризиса, когда минимальная зарплата (600 руб.) более чем в три раза ниже прожиточного минимума (2121 руб. в III квартале 2003 года Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. №672 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2003 г.» // Российская газета. - 11 ноября 2003 г.).

Глазьев, определяя приоритеты своей социально-экономической программы справедливо говорит о необходимости финансирования повышения инвестиционной активности, без чего невозможен рост производства, а следовательно и экономический рост.

Как им справедливо отмечается, «вечный экспортер сырья и импор-тер готовых изделий, не союзник и не равноправный партнер, а сателлит с плохо определенными правами и без гарантий их упрочения в будущем -- такова ныне перспектива России в американоцентричном мире XXI столетия. Если послевоенным Японии и Германии, воспринимавшимся Соединенными Штатами в качестве «непотопляемых авианосцев», было позволено догнать лиде-ров, то России рассчитывать на снисхождение не приходится; сохранение противоречий с Запа-дом и Японией -- непреложный факт. Нарастают и противоречия с вступившим в ВТО Китаем, требующим, в частности, свободного доступа своих граждан в Россию Не случайно Китай рисует Сибирь на своих картах как часть Китая, а о фактической оккупации Дальнего Востока Китаем и говорить не приходится..

Ясно, что мирохозяйственная глобализация в перспективе позволит выжить лишь активно поддерживаемым государством транснациональным корпорациям, а также обслу-живающим их средним и малым предприятиям. Отечественные «гиганты индустрии» без господ-держки, сопоставимой с той, которую получают западные корпорации, обречены. Сравнение рас-ходов США, стран ЕС и Японии на НИОКР, госзакупки, помощь сельскому хозяйству, импортные тарифы и т.п. с аналогичными российскими затратами не оставляет сомнений в том, что никаких равных условий конкуренции у российского бизнеса нет и в помине. Поэтому заклинания о «дере-гулировании экономики» при уровне госрасходов, на порядок более низком, чем в «цивилизован-ном мире», на глазах обесцениваются. В этом контексте показательно явное изменение «модуса уверенности» в высказываниях руководства Минэкономразвития России о необходимости сроч-ного вступления нашей страны в ВТО год назад и сегодня, когда против подобной срочности вы-ступили не только «банковское лобби», но и многие влиятельные «мануфактурщики». Да и вооб-ще, мысль о недопустимости стремительной либерализации российской экономики по навязывае-мым извне алгоритмам, еще вчера абсолютно отвергавшаяся «истеблишментом», сегодня все чаше звучит в официальных заявлениях правительственных чиновников разного уровня. Свою роль в этом, равно как и в соответствующем сдвиге в общественном сознании, явно сыграли независи-мая экспертиза официальных программ и проектов, принятых правовых актов, дискуссии в парла-менте, средствах массовой информации, на различных форумах и конференциях с участием оппо-зиционных сил» Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.13..

В области стимулирования повышения инвестиционной и инновационной активности Глазьевым вполне обоснованно предлагается направить 74,9 млрд. руб. из дополнительных 478 млрд. руб. по таким направлениям как формирование лизингового фонда господдерж-ки здравоохранения (2,5 млрд. руб.) на закупку отечественного медицинского оборудова-ния; создание лизингового фонда господдержки воздушного транспорта (9 млрд. руб.) на закупку отечественных воздушных судов; образование лизингового фонда господдержки водного транс-порта (7 млрд. руб.) на закупку отечественных морских и речных судов; финансирование капи-тальных вложений, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений структурной пере-стройки экономики (3 млрд. руб.); финансирование модернизации жилищно-коммунального хо-зяйства в целях энергосбережения и снижения эксплуатационных затрат (2 млрд. руб.); поддержку развития малых городов (2,5 млрд. руб.); ассигнования на проведение эффективной конверсии оборонных предприятий (8,0 млрд. руб.).; увеличение взносов в уставной капитал Банка развития (5 млрд. руб.); господдержка экспорта высокотехнологичной продукции, предусмотрев пре-доставление экспортных кредитов предприятиям-экспортерам (8,4 млрд. руб.); увеличение ассигнований на развитие космической отрасли на 8,5 млрд. руб.; поддержку малого предпринимательства (1 млрд. руб.) для совершенствова-ния соответствующей инфраструктуры, связанной с функционированием офисных центров, оказанием услуг по ведению бухгалтерской отчетности, расчетно-банковскому обслуживанию, снабженческо-сбытовых услуг и т.д.

Нет никаких сомнений в реалистичности указанных Глазьевым направлений и самое главное в ее экономической эффективности. Необходимо политическая воля руководства страны. Одной относительной победы блока «Родина» (менее 10%) для этого конечно недостаточно.

Главным способом покрытия бюджетного дефицита являются государственные заимствования, образующие государственный долг. Особая роль государственно-го долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.

Во-первых, социальной обусловленностью це-лей создания и использования рынка долговых обя-зательства (погашение дефицита бюджета, меж-бюджетное регулирование, финансовая поддерж-ка государственно значимых отраслей и сфер эко-номики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с эко-номической безопасностью государства (государ-ство-должник стоит перед угрозой выполнения лю-бых требований государств-кредиторов); и, нако-нец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (уг-роза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды) Покачалова Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2002. №1. С.23-28.

.

Столь значительная роль государственного долга в его не-посредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произош-ли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правово-го регулирования государственного (муниципаль-ного) кредита и долга стали одновременно одним из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и, прежде всего такого ее на-правления, как право-(нормо) творчество.

В условиях СССР, несмотря на то что теоретическое понятие государственного долга ис-следовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о определении данного понятия в актах федераль-ного либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах СССР понятие государ-ственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР.

Условия, в которых формировались показатели развития рынка го-сударственного внутреннего долга Российской Федерации а 2002 г., были связаны прежде всего с фактическим преодолением последствий финан-сового кризиса августа 1998 г. и восстановлением организационного рынка государственных ценных бумаг, что характеризуется увеличени-ем объемов заимствований на внутреннем рынке при сохранении ста-бильного уровня доходности по государственным ценным бумагам.

Таблица 3.1.

Соотношение расходов по государственному долгу и по пополнению государственных запасов и резервов в 1998-2003 гг.

При этом, как уже было отмечено выше, правительства различных государств нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем пере-распределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государствен-ного внутреннего долга. В России вследствие высоких темпов и криминализации процесса приватизации государственной собственности эффективные собственники в этой сфере не преобладают. В этой ситуации особое значение имеет создание механизма эффективного правового регулирования государственного долга.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российс-кой Федерации под государственным (муниципальный) долгом следует понимать обязательства:

1) возникающие из государственных (муниципальных) займов (заимствований),

2) принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц;

3) другие обязательства;

4) а также принятые но себя Российской Федера-цией, субъектом Российской Федерации или муници-пальным образованием обязательства третьих лиц.

Государственный долг включа-ет в себя три составляющие: государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный (муниципальный) долг полно-стью и без условий обеспечивается соответственна всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим казну Российской Фе-дерации, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляю-щим козну субъекта Российской Федерации, и му-ниципальным имуществом, составляющим муници-пальную казну.

Государственный (муниципальный) долг представ-ляет собой совокупность долговых обязательств соот-ветствующих публичных образований. Причем долго-вые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний могут существовать только в формах, предусмот-ренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

К числу таких форм относятся:

1) кредитные соглашения и договоры,

2) государственные (муниципальные) займы;

3) договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

4) договоры о предоставлении гарантий;

5) соглашения и договоры, в том числе междуна-родные, заключенные от имени Российской Федера-ции или субъекта Российской Федерации, о пролонга-ции и реструктуризации долговых обязательств Россий-ской Федерации или субъектов Российской Федера-ции.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в ста-тье 102 устанавливает важное правило. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обя-зательством субъектов Российской Федерации и муни-ципальных образований, если указанные обязатель-ство не были гарантированы Российской Федерацией; субъекты Российской Федерации и муниципальные об-разования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были га-рантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Управление государственным (муниципальным) долгом осуществляет Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления.

Для покрытия дефицитов соответствующих бюдже-тов, а также для погашения государственных (муници-пальных) долговых обязательств Бюджетный кодекс Рос-сийской Федерации предоставляет публичным обра-зованиям право на осуществление государственных внешних государственных (муниципальных) внутренних заимствований.

Под государственным (муниципальным) заимство-ванием Бюджетный кодекс Российской Федерации по-нимает передачу в собственность Российской Феде-рации, субъекта Российской Федерации или муници-пального образования денежных средств, которые Рос-сийская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключение договоров о предоставлении государственных гаран-тий для привлечения внешних кредитов (займов) при-надлежит исключительно Российской Федерации. Право осуществления государственных (муниципаль-ных) внутренних заимствований и выдачи государ-ственных (муниципальных) гарантий другим заемщиком для привлечения кредитов (займов) принадлежит соот-ветственно Российской Федерации, субъекту Российс-кой Федерации и муниципальному образованию в лице их уполномоченных органов власти [например, Правительство Российской Федерации, орган испол-нительной власти субъекта Российской Федерации и др.).

Бюджетный кодекс Российской Федерации тре-бует, чтобы при утверждении соответствующих бюд-жетов на очередной финансовый год представитель.

В условиям кризисного состояния экономики вне-шний долг России является серьезной угрозой нацио-нальной безопасности. Существенные проблемы эко-номического развития Российской Федерации и сла-бое правовое сопровождение проводимых реформ яв-ляются одними из основных причин отсутствия доверия инвесторов и кредиторов к России, как международно-му заемщику. Как следствие -- наблюдается серьез-ное политическое обострение проблемы внешнего долга России, что требует поиска наиболее оптималь-ных средств по управлению внешней задолженности.

Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства, и его состав зависит от форм государственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной власти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по госу-дарственным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава го-сударственного долга выплата процентов и непроцент-ных доходов по государственным заимствованиям, по-скольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоя-тельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга обра-зуют не все долговые обязательства Российской Феде-рации, а только те из них, которые послужили объекта-ми правоотношений по государственному кредиту.

Гарантом платежеспособности государства по сво-им кредитным обязательствам выступает государствен-ная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Не-смотря на то что кредитные отношений государства обеспечиваются его казной, погашение долговых обя-зательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государственной власти использовать все полномочия по формированию доходов фе-дерального бюджета в целях погашения долговых обя-зательств и обслуживания государственного долга Рос-сийской Федерации.

Современная кредитная деятельность Российской Федерации показывает усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эми-тируются новые государственные ценные бумаги, раз-мещаемые на внутреннем фондовом рынке,

Однако справедливо отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.

Являясь следствием кредитной деятельности госу-дарства, имеющей юридическую форму, государ-ственный долг также может существовать только в оп-ределенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ).

Государственный долг представляет собой комп-лексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регу-лирования системой различных методов.

Управление государственным долгом -- это сово-купность финансовых операций государства по обеспе-чению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию вне-шних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.

Основными методами регулирования государ-ственного долга являются: реструктуризация, конвер-сия, пролонгация и уступка права требования.

Реструктуризация означает основанное на соглаше-нии сторон прекращение долговых обязательств, составля-ющих государственный долг, с заменой указанных долго-вых обязательств иными долговыми обязательствами, пре-дусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуще-ствлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация за-долженности становится одним из первичных механиз-мов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслужива-ния эмитированных ценных бумаг. Промежуточным ито-гом реструктуризации является предоставление долж-нику льготного периода, в течение которого выплачива-ются только проценты по долговым обязательствам. Пре-доставление льготного периода выгодно не только долж-нику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ре-сурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государ-ственного долга. В частности, в 1996 г. внутренний долг Российской Федерации в иностранной валюте был пе-реоформлен в государственные облигации Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.534; №34. Ст.4071.