Межбюджетные отношения

Субсидия на определен

нансирования социальных расходов

ных расходов и поддержка реформ в социальной сфере

ных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)

ную функциональную статью расходов (отрасль)

Фонд муниципального развития

Поддержка развития муниципальной инфраструктуры

Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов)

Субсидия на финансирование инвестиционных проектов

Фонд реформирования региональных финансов

Поддержка и стимулирование бюджетных реформ

Конкурс (программы реформ и их выполнение)

Субсидия или субвенция на определенный тип, направление расходов

Однако в большинстве регионов до сих пор нет четко установленной методики формирования фонда финансовой поддержки и определения его размеров. А объем средств, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, как правило, составляет менее 1 % расходов региона (разброс от 0,02 до 2 %).

Кроме того, в методиках распределения финансовой поддержки (трансфертов) в различных регионах имеются существенные недостатки:

- передача полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на уровень муниципальных районов с одновременным выделением субвенций в большинстве регионов, хотя рациональнее было бы, на наш взгляд, направлять их напрямую в поселения;

- сложность расчета подушевых трансфертов, в результате чего возникает необходимость делегировать эти полномочия районам;

- незначительный размер подушевого трансферта из регионального ФФПП, что практически не решает проблемы выравнивания;

- необходимость дополнительного выравнивания поселений из районных ФФПП;

- методика распределения средств регионального ФФМР не учитывает необходимость выравнивания поселений районам;

- -- трудность расчета для по селений данных, необходимых для использования в методиках (недостаточно информации для расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов);

- сложность, непрозрачность методик в ряде регионов, наличие в них большого количества непонятных коэффициентов.

1.4 Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

В России имеет место абсурдная ситуация: из 83 регионов страны 70 являются дотационными, то есть убыточными. Возможно ли такое? Почему такая ситуация вообще возникает? Правомерно ли поддержание такой ситуации? Как можно ее изменить?

Специфика российской модели бюджетного федерализма. Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма -- американская и германская [1]. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.

Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

Синдром хронической дотационности российских регионов. Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В таблице 1.8 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Таблица 1.8 - Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2010 г.

Дотационный регион	Федеральный округ	Дотация, тыс. руб.	Численность населения на 01.01.2010, чел	Удельные дотации, руб./чел.
1Камчатский край	ДФО	22249700,5	342 256	65 008,94
2Магаданская область	ДФО	8 504 083,4	161 225	52 746,68
3Республика Саха (Якутия)	ДФО	39200 910,4	949 506	41 285,58
4Чукотский автономный округ	ДФО	1 692 724,3	48 572	34 849,80
5Республика Тыва	СФО	9 066 421,3	316 968	28 603,59
6Республика Алтай	СФО	5 849 275,3	210 788	27 749,56
7Республика Ингушетия	ЮФО	6 645 164,9	516 590	12 863,52
8Еврейская автономная область	ДФО	2 300 127,6	185 063	12 428,89
9Республика Бурятия	СФО	11587 695,3	963 466	12 027,09
10Республика Дагестан	ЮФО	30 366 868,3	2 737 611	11 092,47
11Чеченская Республика	ЮФО	13067 001,1	1 267 740	10 307,32
12Карачаево-Черкесская Республика	ЮФО	4 124 545,4	427 181	9 655,26
13Амурская область	ДФО	7 049 760,7	860 669	8 191,02
14Республика Адыгея	ЮФО	3 514 900,0	443 043	7 933,54
15Кабардино-Балкарская Республика	ЮФО	6 709 371,5	893 697	7 507,43
16Забайкальский край	СФО	8 317 299,8	1 117 308	7 444,05
17Республика Северная Осетия - Алания	ЮФО	4 756 108,6	700 618	6 788,45
18 Псковская область	СЗФО	4 583 595,8	688 649	6 655,92
19Республика Калмыкия	ЮФО	1 868 947,9	283 214	6 599,07
20Алтайский край	СФО	16402 166,4	2 491 627	6 582,91
21Ивановская область	ЦФО	6 929 106,8	1 066 746	6 495,55
22Курганская область	УФО	6 141 901,7	947 853	6 479,80
23Тамбовская область	ЦФО	6 678 637,8	1 088 637	6 134,86
24Архангельская область	СЗФО	7 598 047,5	1 254 808	6 055,15
25Сахалинская область	ДФО	2 854 264,8	510 882	5 586,94
26Приморский край	ДФО	9 593 939,5	1 982 166	4 840,13
27Республика Марий Эл	ПФО	3 345 324,7	698 345	4 790,36
28 Кировская область	ПФО	6 570 605,9	1 391 534	4 721,84
29Пензенская область	ПФО	6 312 000,6	1 373 361	4 596,02
30 Брянская область	ЦФО	5 932 945,4	1 292 481	4 590,35
31Хабаровский край	ДФО	6 269 168,9	1 400 285	4 477,07
32 Орловская область	ЦФО	3 479 622,1	812 392	4 283,18
33Ставропольский край	ЮФО	10071 949,3	2 711 767	3 714,16
34Костромская область	ЦФО	2 475 697,4	688 600	3 595,26
35 Республика Мордовия	ПФО	2 712 639,2	826 624	3 281,59
36 Республика Карелия	СЗФО	2 213 826,6	684 277	3 235,28
37 Чувашская Республика - Чувашия	ПФО	3 945 252,2	1 278 359	3 086,18
38Воронежская область	ЦФО	6 779 850,7	2 261 180	2 998,37
39 Ростовская область	ЮФО	12 308 428,0	4 230 274	2 909,61
40Владимирская область	ЦФО	3 917 012,9	1 430 019	2 739,13
41 Республика Хакасия	СФО	1 452 040,6	539 171	2 693,10
42 Иркутская область	СФО	6 678 309,7	2 503 043	2 668,08
43 Тверская область	ЦФО	3 446 272,2	1 360 377	2 533,32
44 Ульяновская область	ПФО	3 175 877,8	1 299 003	2 444,86
45 Смоленская область	ЦФО	2 336 935,0	966 272	2 418,51
46 Саратовская область	ПФО	6 005 579,5	2 565 050	2 341,31
47 Томская область	СФО	2 369 367,2	1 044 047	2 269,41
48 Рязанская область	ЦФО	2 225 931,9	1 151 524	1 933,03
49 Курская область	ЦФО	2 157 021,9	1 148 643	1 877,89
50Новосибирская область	СФО	3 844 381,5	2 650 874	1 450,23
51 Мурманская область	СЗФО	1 072 730,7	836 374	1 282,60
52 Астраханская область	ЮФО	1 270 547,7	1 007 109	1 261,58
53 Омская область	СФО	2 485 938,9	2 012 401	1 235,31
54Краснодарский край	ЮФО	6 231 855,3	5 161 042	1 207,48
55 Республика Коми	СЗФО	1 135 021,9	951 069	1 193,42
56Волгоградская область	ЮФО	2 994 242,0	2 590 064	1 156,05
57 Челябинская область	УФО	3 999 900,0	3 508 963	1 139,91
58Красноярский край	СФО	3 187 823,7	2 894 699	1 101,26
59 Удмуртская Республика	ПФО	1 541 951,9	1 526 514	1 010,11
60 Калужская область	ЦФО	985 636,9	1 001 479	984,18
61 Тульская область	ЦФО	1 411 800,4	1 540 856	916,24
62Новгородская область	СЗФО	535 016,7	640 646	835,12
63 Республика Башкортостан	ПФО	3 350 086,6	4 065 850	823,96
64Калининградская область	СЗФО	725 647,5	937 906	773,69
65Оренбургская область	ПФО	1 264 280,6	2 113 258	598,26
66Нижегородская область	ПФО	1 970 776,7	3 324 114	592,87
67 Московская область	ЦФО	2 881 290,7	6 752 677	426,69
68 Белгородская область	ЦФО	631300,0	1 530 285	412,54
69 Кемеровская область	СФО	1 129 883,2	2 821 558	400,45
70 Ярославская область	ЦФО	511288,71	306 553	391,33
ВСЕГО:		396995627,90	105 287 802,00	3 770,58

Данные таблицы 1.8 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико -- 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в таблице 1.8 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край -- 65008,94 руб./чел., Магаданская область -- 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) -- 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ -- 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО -- 13,3%, СЗФО -- 4,5%, ЮФО -- 26,2%, ПФО -- 10,1%, УФО -- 2,6%, СФО -- 18,2%, ДФО -- 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Последнее время очень часто поднимается тема дотационности регионов. Как правило, речь заходит о финансовой несостоятельности республик Северного Кавказа. Многие обвиняют федеральный центр в том, что, начиная с 2000-х годов, он «кормит» Кавказ.

Стоит отметить, что претензии к тому, что федеральный центр кормит только Кавказ, не выглядят убедительными. Согласно распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на 2010 год большее количество дотаций на душу населения приходится на регионы Дальнего Востока. Так, на каждого жителя Камчатского края приходится 65 тысяч рублей дотаций, всего региональный бюджет в 2010 году получит из федерального бюджета 22,2 млрд рублей. Затем идет Магаданская область - 52,7 тысячи рублей на человека и 8,5 млрд рублей в целом, Якутия - 41 тысяча на человека и 39,2 млрд рублей в целом, Чукотска - 34,8 тысячи рублейна человека и 1,7 млрд рублей.

Республика Ингушетия находится лишь на 7-м месте, где на человека приходится 12,8 тысяч рублей федеральных дотаций, общий объем которых составляет 6,6 млрд рублей. На 10-м месте находится Республика Дагестан - 11 тысяч рублей и 30,3 млрд рублей в целом. Стоит отметить, что численность населения Якутии в три раза меньше, чем Дагестана, а денег из федерального бюджета Якутия получает существенно больше. На 11-м месте находится Чеченская Республика - 10,3 тысячи рублей и 13 млрд рублей в целом.

Кроме того, для снятия инфраструктурных ограничений развития регионов правительством реализуются целевые программы.

Таблица 1.9 - Расходы федерального бюджета на СКФО в 2010г.

К примеру, для ЮФО и СКФО были приняты федеральные целевые программы: Юг России, Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2012 годы, Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы. Аналогичный механизм действует и в отношении других федеральных округов. Например, для развития Дальневосточного федерального округа - Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года, Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 годы.Как утверждают в Минфине, при распределении межбюджетных трансферов правительство использует равные принципы. Предоставление субъектам России финансовой помощи из федерального бюджета осуществляется на основании формализованных подходов и исключает применение субъективных подходов к отдельным регионам, -сообщили в Минфине.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

На наш взгляд, установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств.

1.5 Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

В современных условиях развития российской экономики значение правильно построенной системы межбюджетных отношений трудно переоценить. Большинство экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового регулирования, в т.ч. межбюджетных отношений.

Главный залог успешного и стабильного развития страны -- это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т.е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированное™. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории Российской Федерации неравномерно и, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.

До тех пор пока сохраняются серьезные различия в бюджетной обеспеченности регионов, объем и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых -- переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития [1].

Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2011-2013 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;

- формирование устойчивой собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;

- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Распределение межбюджетных трансфертов будет осуществлено на очередной финансовый год и плановый период.

В 2011 году объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации составят 94,3% к уровню 2010 года.

Таблица 1.10 - Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ в 2010-2013гг.

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2011 году 523,3 млрд. рублей, что на 4,0% превышает уровень 2010 года. Прирост обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд. рублей с приростом на 20,6 млрд. рублей или 21,7% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены с целью обеспечения текущей сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 31,2 млрд. рублей, бюджету Чеченской Республики в сумме 20,4 млрд. рублей, Чукотскому автономному округу 2,0 млрд. рублей, Самарской области 0,4 млрд. рублей для финансового обеспечения расходов по содержанию объектов социальной инфраструктуры ОАО «АВТОВАЗ», переданных в муниципальную собственность городского округа Тольятти, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,3 млрд. рублей, а также отдельным субъектам Российской Федерации на компенсацию снижения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности от уровня 2010 года в сумме 10,0 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается нераспределенный резерв указанных дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной ситуации с исполнением бюджета в течение 2011 года в объеме 49,3 млрд. рублей

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2011 году планируются на уровне 2010 года - 397,0 млрд. рублей, что соответствует положениям статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. С учетом уточнения методики распределения указанных дотаций их получателями будут 69 регионов, минимальный уровень бюджетной обеспеченности 63% от среднего по России или 21,3 тыс. рублей на человека. При этом, предоставление дотаций позволит сократить разницу в бюджетной обеспеченности между 10 наименее и наиболее обеспеченными регионами с 5,8 раз до 2,4 раз в 2011 году.

В 2012 и 2013 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществлено с учетом резерва в объеме 15 и 20 % соответственно

С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, с возможным увеличением их объема, в том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как выплата заработной платы некоторым категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным категориям граждан. Такой подход в большей степени отвечает требованиям выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и исключает ситуацию, когда финансово самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных полномочий.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году предусмотрены в объеме 442,9 млрд. рублей, или 108,3% к уровню 2010 года. При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6%), поддержка жилищно-коммунального хозяйства (на 30,4%), государственная поддержка сельского хозяйства (на 16,3%), культура и кинематография (на 9,3%), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2%).

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации являются инструментом решения общегосударственных задач на региональном уровне и способствуют повышению эффективности использования бюджетных ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, в дальнейшем предполагается оптимизация соответствующих субсидий, в том числе их консолидация в рамках ключевых направлений государственной политики, тем более что их количество является чрезмерным - 93 вида в 2011 году.

Необходим тщательный анализ всей совокупности предоставляемых субсидий и определение перечня тех из них, которые не оказывают существенного влияния на качество оказываемых бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Более эффективной, имеющей стимулирующую роль, в ряде случаев может быть замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов Российской Федерации, предоставляемых в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий.

Консолидация ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую ответственность за эффективное их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходим также в целом тщательный анализ эффективности и целесообразности предоставления всех субвенций из федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году составят 246,2 млрд. рублей, что составляет 67,5 % от уровня 2010 года. Cнижение общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году по сравнению с 2010 годом обусловлено сокращением на 102,2 млрд. рублей субвенции, предоставляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов», в связи с завершением мероприятий по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны.

Действующая система разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями требует дальнейшего совершенствования в целях повышения эффективности осуществления соответствующих полномочий.

Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд. рублей, или 79,1% к уровню 2010 года. Сокращение обусловлено преимущественно уменьшением на 71,8% трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

В целях финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме до 113,6 млрд. рублей, в том числе сохраняются бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в объеме до 36,0 млрд. рублей, предоставляемые на срок до пяти лет.

Реализация предложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений и качества управления региональными и местными бюджетами, обеспечению их сбалансированности.



2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50 % бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.

Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближенной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспечивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).

Таблица 2.1 - Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы РФ, в %

Виды расходов	Виды бюджетов
	Федеральный	Региональный	местный
Государственное (муниципальное) управление	33,9	23,1	43,0
Международная деятельность	100,0	-	-
Национальная оборона	100,0	-	-
Правоохранительная деятельность	75,9	16,8	7,3
Наука	94,1	5,9	-
Реальный сектор экономики	20,7	35,0	44,3
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций	89,3	8,0	2,7
Социально-культурные мероприятия	18,8	26,1	55,1

Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обусловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы .

Ключевой задачей по реформированию межбюджетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Для этого необходимо:

1. Четко разграничить расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы.

2. Повысить заинтересованность органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

3. Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

4. Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инструментами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты - «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.

Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по территории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномерно. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

1. Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП).

2. Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).

3. Районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФПП).

Средства этих фондов предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Таким образом, достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований.

Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания используется региональный ФФПП, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий.

Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФИИ может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов может быть использован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФИГ). Этот фонд также создается в составе бюджета субъекта РФ. Его объем формируется по такой же методике, как и объем регионального ФФПП.

Распределение средств этого фонда осуществляется на основе оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов и городских округов. При этом используются поправочные коэффициенты, отражающие особенности спроса на бюджетные услуги в разных муниципалитетах в зависимости от демографического состава населения, климатических условий и прочих факторов. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) служит численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Поэтому необходимо прежде всего выделить целевую группу потребителей, а затем определить соотношение численности целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах. Это и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах.

В составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений может быть создан районный ФФПП. Порядок образования этих фондов и распределение дотаций районных ФФПП устанавливается законом субъекта РФ. Что касается объема районного ФФПП, то он утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год. Расчет поправочного коэффициента проводится так же, как и для ФФПР.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 1423) в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение следующих вопросов межмуниципального характера:

ѕ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

ѕ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

ѕ организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

ѕ опека и попечительство;

ѕ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

ѕ организацию и содержание муниципального архива.

Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом или иным правовым актом муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов), развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ФМР) субъекта российской Федерации.

Распределение средств ФМР может осуществляться разными способами. Прежде всего, такое распределение может осуществляться по формуле, общей для всех муниципальных образований, когда учитывается уровень обеспеченности граждан объектами социальной сферы и уровень бюджетной обеспеченности. При этом состав получателей средств ФМР может быть ограничен только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже установленного уровня. В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании используется показатель, характеризующий количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на одного пользователя этими объектами.

В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания потребности в инфраструктурных объектах и оценки недостающей потребности в них, распределение средств ФМР может быть осуществлено на основе формализованных процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. В таком случае действует заявительный принцип распределения средств ФМР.

При этом важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение которых должно давать право муниципальному образованию на получение субсидии. Это могут быть требования к видам объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за исключением школ, больниц, библиотек, дорог муниципального значения) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ, требования к минимальному уровню платежеспособности муниципального образования и другие условия. Осуществляя конкурсный отбор, субъекты РФ тем самым одновременно решают две задачи: страхуют себя от риска невыполнения проекта и стимулируют муниципальные образования к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основное назначение этого фонда - содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также повышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.

В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК). Целью этого фонда является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ.

Поэтому РФК формируется за счет:

- субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

- собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъекта РФ.

Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов дополнительных фондов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки является Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО).

Средства данного фонда распределяются среди муниципальных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предоставляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финансового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

2.2 Концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений на основе критериев обеспечения саморазвития и социально-бюджетной эффективности

Характерное для современной экономической науки восприятие региона в качестве сложной социально-экономической системы предопределило необходимость систематизации внутрирегиональных финансовых потоков и формирование эффективной модели самостоятельного управления ими. Устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие региональных многоуровневых систем -- субъектов Российской Федерации основывается на рациональном решении проблем финансового обеспечения муниципальных образований и оптимального построения внутрирегиональных межбюджетных отношений. С окончанием в 2008 г. переходного периода реформы местного самоуправления остались нерешенными задачи достижения фактической финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, сбалансированности местных бюджетов, полноценного финансирования необходимых потребностей жизнеобеспечения муниципальных образований. В результате в настоящее время особую актуальность приобретает необходимость формирования обоснованной и адекватной существующей действительности модели управления финансовыми потоками в системе «регион -- муниципальные образования».

Региональная финансовая система включает сферу централизованных финансов (ведущая роль среди них принадлежит бюджету субъекта Российской Федерации и местным бюджетам входящих в. его состав муниципальных образований), финансы экономических субъектов и финансы населения (домохозяйств) и направлена на финансовое обеспечение и регулирование социально-экономических процессов в регионе. Иерархию уровней управления в регионе составляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Эффективное развитие современной региональной системы во многом зависит от организации финансовых потоков в системе «регион -- муниципальные образования», что требует оптимального устройства внутрирегиональных межбюджетных отношений.

Относительно современного состояния межбюджетных отношений в российских регионах существует консолидированное мнение научных экспертов, политиков, государственных и муниципальных управленцев, которое, к сожалению, отрицательно. Проводимые в России параллельно бюджетная реформа и реформа местного самоуправления, новая организационная структура муниципальных образований негативно отразились на состоянии межбюджетных отношений в российских регионах.

Проведенный авторами финансово-правовой анализ практической реализации современных методов межбюджетного регулирования в региональных системах подтверждает выводы относительно несовершенства межбюджетных отношений в региональных системах:

1. Основная нагрузка регионального межбюджетного регулирования перенесена на систему финансовой помощи в виде совокупности межбюджетных трансфертов, поскольку применение инструмента нормативов налоговых отчислений незначительно увеличило объем налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе.

2. Повышенная сложность методик распределения между муниципальными образованиями средств трансфертных фондов финансовой помощи создает для муниципальных образований непрозрачность межбюджетных отношений и непредсказуемость объемов финансовой помощи.

3. Целевая финансовая помощь (субсидии) местным бюджетам на условиях софинансирования, по сути, не имеет инвестиционного характера и предоставляется на решение насущных проблем муниципальных образований, при этом у органов местного самоуправления нет долгосрочных ориентиров по приоритетам расходов местных бюджетов, так как они ежегодно устанавливаются законами о региональных бюджетах.

4. Финансовая помощь местным бюджетам не содержит стимулирующих механизмов.

5. Помимо определенных федеральным законодательством трансфертных фондов в региональном межбюджетном регулировании присутствует множество других потоков финансовой помощи местным бюджетам (что, по нашему мнению, свидетельствует о бессистемности в организации финансовой помощи).

На наш взгляд, рациональной является позиция о возможности бюджетно-налоговой централизации как временного маневра, а не стратегического направления развития межбюджетных отношений, с обязательным определением критериев обоснованного уровня централизации, обеспечивающего оптимальное сочетание выравнивающей и стимулирующей функций межбюджетных отношений. Подобную точку зрения высказывали, например, А. Игудин [4], В. Гришин [1], Р. Мельников [7].

Разнообразие мнений по вопросам межбюджетных отношений вполне понятно и имеет объективные причины: организовать распределение бюджетно-налоговых полномочий и ресурсов, которое устраивало бы всех участников межбюджетных отношений, крайне сложно (если вообще возможно). Авторами в своем исследовании делается акцент на упорядочении внутрирегиональных межбюджетных отношений на концептуальной основе и предлагается их реформирование, предусматривающее возможность обеспечения саморазвития региональной многоуровневой системы и повышения социально-бюджетной эффективности ее функционирования.

Понимая концепцию как систему ключевых положений (идей, принципов), имеющих в основе комплексную оценку ситуации, дающих целостное представление об изучаемой проблеме й определяющих методологию и организацию практической деятельности, полагаем необходимым включить в структуру концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений следующие обязательные элементы: принципы, задачи, приоритетные направления и способы реализации.

Авторская концепция реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений (см. рисунок 2.1) основывается на двух базовых принципах:

- во-первых, саморазвития, предполагающего устойчивое расширенное воспроизводство системы жизнедеятельности региона, которое выражается в качественном изменении характеристик региональной социально-экономической системы на основе самоуправления собственными подсистемами;



Базовые принципы

Задачи

Приоритетные направления

Способы реализации

Концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений в регионе

Рисунок 2.1 - Концепции реформирования внутрирегиональных межбюджетных отношений



— во-вторых, социально- бюджетной эффективности, означающей получение максимально желаемого социального эффекта в региональной многоуровневой системе при минимально возможных затратах бюджетных средств регионального и местных бюджетов.

Принцип социально-бюджетной эффективности предопределяет задачу управления финансами региона в интересах населения. Кроме того, на основе социального равенства граждане и социальные группы должны иметь равные возмож ности получения общественных благ независимо от места проживания, что напрямую зависит от финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять предоставление гарантированных общественных благ. Относительно повышения эффективности использования бюджетных средств регионального и местных бюджетов мы разделяем существующую точку зрения [9], что оно достигается двумя путями: за счет оптимального распределения финансов между уровнями региональной бюджетной системы и оптимального распределения средств в каждом бюджете на основе реализации программно-целевых подходов к расходованию бюджетных ресурсов. Последнее требует ответственности органов власти публично-правового образования, которая возможна только на основе их бюджетной самостоятельности.

Социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации невозможно без усиления роли местного самоуправления, что со своей стороны ставит задачи обеспечения финансовой основы, самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, стимулирования социально-экономического развития в муниципальных образованиях.

Таким образом, мы полагаем, что основными задачами реформирования межбюджетных отношений в регионе могут быть:

1) управление финансами региона в интересах населения;

2) обеспечение финансовых возможностей органов местного самоуправления любого муниципального образования осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения, поскольку о реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда существует его финансовая основа;

3) достижение фактической самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в проведении финансово-экономической политики;

4) стимулирование социально-экономического развития в муниципальных образованиях в целях создания и упрочения экономической базы местного самоуправления и содействия социально- экономическому развитию региональной многоуровневой системы.

Задачи, указанные в пп. 2 и 3, обеспечивают как саморазвитие, так и социально-бюджетную эффективность (отражено на рисунке).

С учетом поставленных задач сформулируем приоритетные направления реализации концепции реформирования межбюджетных отношений в региональной многоуровневой системе:

1) улучшение качества жизни населения, обусловливаемое ростом реальных доходов и повышением доступности и качества предоставляемых населению региона бюджетных услуг;

2) минимизация встречных финансовых потоков в региональной бюджетной системе;

3) закрепление в региональной системе межбюджетных отношений стимулов для муниципальных образований к наращиванию собственной доходной (прежде всего, налоговой) базы;

4) сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами за счет увеличения налоговой составляющей в доходах местных бюджетов;

5) создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.

Не вызывает сомнения, что управление финансами в интересах населения требует действовать в направлениях повышения доступности и качества бюджетных услуг, формирования на долгосрочной основе стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами. Для создания и развития финансовой основы местного самоуправления, социально-экономического развития муниципальных образований важны стимулы для органов местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы, сбалансированность расходных полномочий органов местного самоуправления с финансовыми ресурсами.