Система контроля деятельности хозяйствующего субъекта в России

29

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2. НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИ ЕЕ РАЗВИТИЯ

В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования и невозврата государственных средств, нерационального управления ими, иных финансово-хозяйственных нарушений множество. Факты таких нарушений приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов.

Не так давно Главное контрольное управление Президента Российской Федерации провело проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов за счет укрепления финансовой и бюджетной дисциплины. В ходе проверки установлено, что федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полном объеме реализовывали задачи, поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох». При этом основные недостатки финансово-контрольной работы этих органов можно обобщить в следующих пунктах:

· МНС России, Минфин России, ГТК России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимают исчерпывающих мер по сбору налогов и сборов (в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов), неправомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должные меры по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);

· Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;

· не выполняются требования соответствующих нормативных актов об обслуживании органов федерального казначейства в учреждениях Банка России;

· органы исполнительной власти субъектов РФ, Госкомсевер России и Минфин России не осуществляли должный контроль за эффективным расходованием средств государственной финансовой поддержки;

· в ряде регионов в нарушение указов Президента РФ имеет место практика исполнения бюджетов на основе использования денежных суррогатов, бартерных операций и применения зачетных схем (при этом допускаются нарушения самими налоговыми органами);

· работа по мобилизации налоговых платежей и сборов «живыми» деньгами проводится неудовлетворительно;

· федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ не добились увеличения доходов от производства алкогольной продукции;

· не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

· ГТК России, ВЭК России и Банк России не полностью реализуют возможности увеличения доходной части федерального бюджета за счет возврата валютной выручки;

· нерационально и необоснованно расходуются иностранные займы, полученные под гарантии Правительства РФ;

· в ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическое положение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;

· в нарушение указов Президента РФ органы исполнительной власти регионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим бюджетную задолженность;

· органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общим федеральным принципам налогообложения в РФ.

Примеров неэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привести множество. Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК (если исходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних, увеличение информационных потоков -- все это требует организации адекватной системы ГФК и, в первую очередь, на основе создания надежного правового «фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия. Считаем, что если и дальше не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований.

Итак, основные пути организации и развития системы ГФК в России нам представляются в следующем:

· формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация ГФК);

· реформирование организационных структур;

· приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

· формирование системы процедур контроля (методической базы);

· создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

· организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

· материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов. В настоящей статье кратко осветим два первых направления в связи с их важностью для развития системы.

3. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

В целом система нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 3. Как видно, в принципе можно говорить об отдельной подотрасли финансового права -- контрольном праве, или праве ГФК (отрасль -- финансовое право).

В принципе законодательство о ГФК основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы ГФК (объединяющую и справедливую для органов ГФК всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Конечно, логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. Но так как создание отдельных контрольных органов в стране в основном происходило, можно сказать, стихийно, т.е. без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинать придется «от достигнутого». При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов ГФК, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

Рис. 3. Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК

При формировании нормативной базы ГФК следует решить несколько важных задач, например, таких как:

· определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;

· разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);

· определить организационную структуру системы ГФК;

· определить органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности;

· определить субъектов права ГФК;

· определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;

· определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;

· определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;

· разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК;

· обозначить основные направления взаимодействия правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при учете следующих основных требований:

· нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;

· должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования (см. рис. 3), как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

· должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.

Рассмотрим вопрос основополагающего правового акта, являющегося своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов ГФК. В качестве такого системообразующего звена мы предлагаем Закон о системе государственного финансового контроля (далее Закон).

Принятие Закона по сути ознаменует собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов ГФК в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Принятие Закона как минимум обеспечит «уравнивание в правах» норм ГФК с нормами других отраслей права (например, финансового права), повысит статус норм ГФК, поставит правовые акты ГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов ГФК (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам). Но следует особо подчеркнуть, что данный Закон, очерчивая в достаточной степени концептуально правовое пространство ГФК, должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.

Итак, представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона -- установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан. Какие же вопросы ждут своего решения и соответственно должны быть отражены в Законе? В табл. 1 представлена структура предполагаемого Закона. В Законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ. В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов и определений», где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например, определение понятия «целевое использование государственных финансовых средств и материальной собственности» и т.д.). Кроме того, нормативно-правовая база ГФК (существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные акты ГФК) должна будет своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.

Таблица 1 Структура Закона о системе государственного финансового контроля

4. ОРГАНИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. В то же время, как говорилось и обосновывалось выше, в настоящее время существует система ГФК, можно сказать, с большой натяжкой. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского, и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и их, к сожалению, весьма незначительное, по крайней мере, фактически, влияние на происходящие перестроечные процессы можно было бы оценивать положительно (ведь при любом раскладе хоть что-то все равно ими делается), в общем и целом они не представляют систему. Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы. Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего и не совсем оптимальная, а точнее говоря, громоздкая структура ГФК, обусловливающая разобщенный и недостаточный контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало серьезным препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов. Проанализируем основные вопросы предлагаемой нами структуры системы органов ГФК. Следует отметить, что данные вопросы мы рассматриваем как вопросы организационного обеспечения формирования эффективной системы ГФК.

В принципе формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно: 1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства; 2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК; 3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле); 4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах; 5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое -- систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК; 6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством; 7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.; 8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.

Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы, его функциональная направленность, структура, численность и характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у него децентрализованных отделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов, например, от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д.

Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.

Мы описали несколько упрощенную процедуру формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства (или разработки концепции нового государства). Естественно, в существующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования.

Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-й уровень -- «ядро» структуры -- включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации; 2-й уровень -- «периферия» структуры -- все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей. Принципиальная схема рекомендуемой нами оргструктуры системы органов ГФК наглядно представлена на рис. 4. С позиции системного подхода показана взаимосвязь основных структурных элементов.

Как видно из вышесказанного, рассмотренные вопросы весьма актуальны, в целом же, они объединены в одну общую проблему создание в России системы ГФК, по крайней мере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитых государств. Эту проблему сейчас нужно решать всем специалистам в данной области: государственным финансовым контролерам (аудиторам, инспекторам, ревизорам), научным работникам, преподавателям.

Рис. 3. Предполагаемая структура системы органов ГФК и ее взаимоотношений с органами негосударственного контроля (принципиальная схема)

Заключение

В связи с тенденцией роста объема и разнообразием структуры информационных потоков, усложнением условий хозяйствования, расширением сфер деятельности организаций (в том числе в связи с транснационализацией хозяйствования) возникает бесчисленное множество подлежащих непосредственному контролю предметов. Этот всеобъемлющий контроль требует все больших затрат ресурсов и времени, что отвлекает от более важных задач. Так, если в прежние годы предметами государственного контроля были, в основном, сохранность и эффективное использование ресурсов, а также законность финансово-хозяйственных операций организации, то в настоящее время помимо этого контролю целесообразно все более ориентироваться на рационализацию управленческих систем проверяемых предприятий (системы сбыта, снабжения, управления инвестиционной деятельностью и т.п.), поиск путей повышения эффективности их финансово-хозяйственной деятельности. Гораздо эффективнее подходить к контролю не только с точки зрения непосредственных объектов и финансово-хозяйственных операций, а определять именно те системы, контроль которых позволит сделать выводы о всей деятельности. Отечественным специализированным органам ГФК следует оценивать прежде всего СВК проверяемых хозяйствующих субъектов, предварительно установив “пределы доверия” к ней, т.е. пределы, до которых можно полагаться на внутренний контроль.

Все эти и многие другие вопросы развития отечественного ГФК нужно решать всем специалистам в данной области - принимающим решения государственным руководителям, государственным финансовым контролерам (включая бухгалтерский аппарат государственных организаций), независимым аудиторам, научным работникам, преподавателям

Список литературы

1. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.- С. 20.

2. Указ Президента РФ № 1095 от 25.07.96 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

3. Павлова Л. Налоговый контроль в системе финансового контроля // Налоги. - 2000. - №3. - С. 9.

4. Перовская Е.Г. Оправе органов налоговой полиции осуществлять проверки // Налоговый вестник. - 2000. - № 1.- С.15-17.

5. Соловьев И.Н. О квалификации налоговых преступлений // Налоговый вестник. - 2001. - № 11. - С.118-124.

6. Фролов С.П. Налоговые споры: некоторые практические рекомендации // Бухгалтерский учет. - 2001. - № 9. - С.43-50.

7. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. -- М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2000.