Оптимизация налоговой системы как института социального управления

4. Некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач. Непосредственно не специализирующиеся в налогово-бюджетной сфере некоммерческие организации также ориентированы на участие в налогово-бюджетном процессе, определение приоритетов социальной и налоговой политики. Однако их интерес во многом ограничен желанием получить налоговые льготы и/или «строчку» в бюджете. Здесь доминируют отношения с государством по типу «патрон-клиент», что не способствует контролю за действием органов государственной власти.

5. Общественные палаты при региональных органах власти, объединяющие региональные ассоциации. Общественные палаты объединяют разнообразные региональные ассоциации с целью консолидированного влияния на налогово-бюджетную политику в регионе. Эксперимент по созданию такой палаты был проведен в г. Пскове. Общественная палата г. Пскова была создана ввиду отсутствия мотивации у общественных организаций к участию, затрудненности доступа к информации о действиях властей и их тенденциозности. Объединение общественных организаций должно преодолеть часть указанных проблем. Общественная палата представляет собой двуканальное влияние гражданского общества на налогово-бюджетные решения. С одной стороны, это объединение организаций некоммерческого сектора. С другой стороны, это объединение становится активным субъектом местного самоуправления.

Итак, можно констатировать, что имеется определенный опыт общественного участия в управлении налоговой системой России. Вместе с тем сложившаяся практика показывает, что общественное участие еще не стабильно, и, главное, незначителен охват рядовых налогоплательщиков. Так, «Общество налогоплательщиков» помогает десятку тысяч налогоплательщиков в год. Что же касается участия в управлении налоговой системой через органы местного самоуправления, то здесь проблематичным оказывается само участие. Не только муниципальные власти не видят в общественности участников бюджетного процесса, но и сама общественность не воспринимает себя в качестве такового. В г.Санкт-Петербурге, например, отмечается более низкая прозрачность бюджетов органов местного самоуправления по сравнению с общегородским.

Ограниченный доступ к участию - это во многом опасная тенденция, так как он может породить не демократический институт гражданского общества, а узко лоббистский институт налоговой системы, преимущества которого перед «классическим» институтом государства весьма сомнительны.

Такое положение дел имеет ряд причин. Как отмечает Т.И. Виноградова, в мировом сообществе интерес к общественному участию в бюджетном процессе со стороны организаций гражданского общества появился лишь в 1990-х годах. Здесь Россия находится почти в равном положении с другими мировыми державами, ставившими до сих пор акцент на «огосударствлении» налоговой системы.

Большая работа по подготовке общественного участия в налогово-бюджетном процессе проделана Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия». Данным центром подготовлен и реализуется проект «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять», проведены первые общественные слушания по проекту городского бюджета на 2001 год, центр подготовил рекомендации для региональных экспертов по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования. Лидеры центра сделали акцент на работе с некоммерческими организациями, рассматривая их в качестве основы для активного вовлечения граждан в бюджетный процесс.

Необходимым элементом деятельности по развитию прозрачности бюджетных процессов и общественного участия является сбор и предоставление своевременной информации. Представители центра «Стратегия» полагают, что для развития общественного участия необходимы следующие информационные продукты:

1. Бюджетная информация.

2. Методики прикладного бюджетного анализа.

3. Методики общественного участия.

4. Оценка прозрачности бюджетного процесса и общественного участия.

5. Актуальная информация о проектах и отдельных мероприятиях по развитию бюджетной прозрачности в городах-участниках сети за прозрачный бюджет.

В настоящий момент, по мнению представителей центра, возможно участие в бюджетном процессе г. Санкт-Петербурга в следующих формах: лоббизм, сбор информации, влияние на приоритеты развития города, влияние на депутатов, влияние на финансовый план-прогноз.

Серьезным препятствием для расширения деятельности некоммерческих организаций является отсутствие мотивации к общественному участию. Так, на указанных общественных слушаниях подчеркивалось, что именно участие общественной организации в формировании городских социальных программ будет определять её участие в городском бюджетном процессе, возможность получать городские социальные заказы. Однако на практике собрать представителей некоммерческих организаций оказалось достаточно сложно.

На основе практики проведения семинаров, посвященных участию некоммерческих организаций в бюджетном процессе, специалисты центра «Стратегия» отмечают, что участники семинаров значительно повышают свой образовательный уровень, а также, что немаловажно, сформировалась мотивация к общественному участию в налогово-бюджетном процессе и контроле над расходованием средств бюджета.

Мы полагаем, что постоянное привлечение граждан через частные, некоммерческие организации или органы местного самоуправления к участию в налогово-бюджетном процессе, а также непрерывное обучение, которое необходимо начать еще в школе, и станут факторами мотивации к общественному участию. Если бы дети не учились в школе читать и писать, то безграмотность являлась бы неразрешимой проблемой, замедляющей развитие общества. Точно также важно принимать принципиальные решения, позволяющие ориентироваться на перспективу, - решения, расширяющие общественное участие в управлении налоговой системой сейчас и в будущем. Обобщая вышеизложенное в данной главе можно сделать следующие выводы:

1. В настоящий момент поставлен вопрос о дисфункциональное социального рыночного типа налоговой системы. С точки зрения экономических функций, дисфункциональность выражается в уклонении от налогов и дестимулирующих последствиях для экономики. С точки зрения политических функций, проявляется политическая неэффективность отсутствия реальных механизмов включения налогоплательщиков в процесс принятия налогово-бюджетных решений. С точки зрения социальных функций, социально неэффективная налоговая система порождает социальное иждивенчество и ослабляет стимулы к труду и развитию. С точки зрения налоговой культуры, рост уклонения от налогов и социальное иждивенчество подрывают моральные устои общества в целом. После налоговых реформ, не принесших качественных сдвигов, проблемы социального рыночного типа налоговой системы рассматриваются как более глубокие, кризис переживает сама идея финансирования общественного сектора с помощью налогов. Ключевыми проблемами социального рыночного типа налоговой системы являются: нежелание платить налоги и уклонение от них, а также нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество.

2. Опираясь на достижения институциональной теории, уклонение от налога можно подразделить на неумышленное, умышленное и гражданский протест против налогов. Неумышленное уклонение от налогов имеет место в связи с техническими и информационными сложностями уплаты налога. К нему ведут недостаточное налоговое образование, запутанность законодательства. Умышленное уклонение от налогов как правило происходит с целью повышения экономической эффективности хозяйственных операций. Оно должно жестко преследоваться государством. Гражданский протест против налогов имеет место, когда умышленное уклонение от налогов повсеместно распространено и охватывает широкие слои населения. Это - гражданский протест против неисполнения государством своих обязанностей, имеющий ответный характер на действия и/или бездействие государства. Если уклонение от налогов принимает форму гражданского протеста, требуются меры, не сводимые к повышению контроля со стороны налоговых администраций, а развивающие участие гражданского общества в управлении налоговой системой.

3. Нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество являются показателем дисфункциональное социальной рыночной налоговой системы, связанной с неоптимальным построением перераспределительного механизма налоговой системы как института социального управления.

4. Кризис социальной рыночной налоговой системы как института социального управления связан не столько с высокими ставками налогов, сколько с кризисом государственного управления налоговой системой. Проблемы социальной рыночной налоговой системы проистекают из превышения роли государства и уменьшения роли гражданского общества. В таких условиях происходит утрата представления о налоге как плате за услуги и солидарность, ассоциирование налога с побором, что в свою очередь приводит к потере такой важной дихотомической характеристики налогов, как добровольность и к росту уклонения от налогов. Поэтому оптимизация социального рыночного типа налоговой системы не может сводиться к снижению налогов. Здесь более важно другое: снизить государственные расходы, сократить бюрократический аппарат, развивать общественное участие в управлении налоговой системой.

5. Идея социального рыночного хозяйства представляет собой гибкую пластичную, способную к изменению концепцию. Потенциал идеи вновь должен быть востребован при оптимизации налоговой системы, так как, на наш взгляд, жесткие либеральные доктрины не могут в настоящий момент служить ее основой. Вместе с тем критика со стороны либерализма имеет рациональное зерно, если она будет использоваться с целью укрепления позиций гражданского общества.

6. Проблемы налоговой системы России - это проблемы принятого за основу социального рыночного типа налоговой системы как института государства, поэтому их решение также невозможно без развития общественного участия в управлении налоговой системой.

7. Оптимизация института - это нахождение для него наилучшего состояния и приведение в это состояние. Оптимизация налоговой системы может рассматриваться в нескольких аспектах:

* как оптимизация структуры налогов с точки зрения повышения благосостояния народа, конкурентоспособности разных сегментов рынка, собираемости налогов, уменьшения налоговых платежей;

* как оптимизация работы налоговых администраций с точки зрения улучшения разных параметров деятельности: контроля над уплатой налогов, информирования налогоплательщиков и т.д.;

* как оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой. Данный аспект и связан с оптимизацией налоговой системы как института социального управления. Она происходит как легализация и включение в подготовку и реализацию налоговых решений одних субъектов управления налоговой системой и как повышение легитимности деятельности других субъектов.

8. Общественное участие - это не изолированный от государства механизм, а сосуществующий с государством. Поэтому развитие общественного участия в управлении налоговой системой выгодно как гражданскому обществу, так и государству. Общественное участие в определенной мере позволяет преодолеть кризис нормативно-ролевого института социальной рыночной налоговой системы, усиливая коммуникативную составляющую этого института.

9. Сложность задачи, поставленной перед налоговой системой ^финансирование общественной солидарности) и неспособность только одного субъекта управления налоговой системой - государства - справиться с решением данной задачи приводит к появлению широкого круга субъектов управления налоговой системой. Ведущая роль остается у государства, но его цели могут расходиться с целями гражданского общества. Более того, внутри самого гражданского общества существуют разные мнения относительно приоритетных целей развития и, следовательно, консенсус по вопросу конкретных направлений финансирования общественной солидарности вообще сложнодостижим. В результате, на наш взгляд, в обществе функционируют и развиваются несколько налоговых систем, только одна из которых - государственная. Мы предлагаем называть их параллельными налоговыми системами. Параллельные налоговые системы - это налоговые системы, выполняющие функции данного института социального управления в разных секторах общественного производства: легальном и внелегальном.

10. Исходя из этого, оптимизирующая роль общественного участия состоит в следующем:

* чем больше возможность общественного участия, чем больше в нем задействовано субъектов управления налоговой системой, тем больше значение легальных налоговых систем; соответственно, чем меньше возможность общественного участия, тем скорее легальная налоговая система потеряет свою легитимность и возникнет «институциональная ловушка»; кроме того, закрытость налогово-бюджетного процесса приводит к появлению домыслов, крайне опасных для легитимности власти;

* при этом было бы ошибкой противопоставлять легальные и внелегальные налоговые системы по принципу или-или. Для устойчивого функционирования обществ необходимы как те, так и другие, так как они во многом дополняют друг друга. Поэтому важно, чтобы внелегальные налоговые системы не выходили за рамки «неформальных сетей поддержки» и не криминализировались в системы нелегальных поборов. Здесь общественное участие в управлении легальными налоговыми системами даст иной эффект. Дело в том, что с помощью общественного участия появляется возможность не только воздействия гражданского общества на государство, но и влияния государства на гражданское общество с целью предотвращения его криминализации.

11. В настоящее время в России общественное участие, прямой целью которого являются оптимизация налоговой системы и лоббирование решений в налоговой сфере строится на основе частных и некоммерческих организаций, органов местного самоуправления. Среди них можно назвать профессиональные сообщества представителей частного сектора, ассоциации защиты прав налогоплательщиков, ассоциации налоговых органов, некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач, общественные палаты при региональных органах власти, объединяющие региональные ассоциации. Вместе с тем сложившаяся практика показывает, что общественное участие еще не стабильно, и, главное, незначителен охват рядовых налогоплательщиков. Ограниченный охват - это во многом опасная тенденция, так как незначительный доступ к участию породит не демократический институт гражданского общества, а узко лоббистский институт налоговой системы, преимущества которого перед «классическим» институтом государства весьма сомнительны.

12. В мировом сообществе интерес к общественному участию в бюджетном процессе со стороны организаций гражданского общества появился лишь в 1990-х годах. Поэтому Россия находится в равном положении с другими мировыми державами, ставившими до сих пор акцент на «огосударствлении» налоговой системы. Серьезным препятствием для расширения деятельности гражданского общества является отсутствие мотивации к общественному участию. Мы полагаем, что постоянное привлечение граждан через частные, некоммерческие организации или органы местного самоуправления к участию в налогово-бюджетном процессе, а также непрерывное обучение, которое необходимо начать еще в школе, и станут факторами мотивации к общественному участию.