Проблемы игорного бизнеса в Российской Федерации

Федеральный закон о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации содержит порядок создания и ликвидации игорных зон, порядок управления игорными зонами, критерии отбора земельных участков для создания игорных зон.

На территории Российской Федерации создаются четыре игорные зоны. На территории одного субъекта Российской Федерации может быть создано не более одной игорной зоны. В случае если игорная зона включает в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации не могут быть созданы другие игорные зоны.

Игорные зоны создаются на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Алтайский край; Приморский край; Калининградская область; Краснодарский край и Ростовская область (данная игорная зона включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов Российской Федерации). Порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон определяются Правительством Российской Федерации. Решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вносимых в Правительство Российской Федерации. Предложения о границах игорных зон, включающих в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, вносятся в Правительство Российской Федерации на основании соглашения, заключаемого между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Порядок управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, порядок реализации в таких игорных зонах прав, предоставленных субъектам Российской Федерации законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, порядок распределения между бюджетами соответствующих субъектов Российской Федерации средств от уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, определяются на основании соглашения, заключаемого между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Срок действия игорных зон не может быть ограничен. Решение о ликвидации игорной зоны не может быть принято Правительством Российской Федерации до истечения десяти лет с даты ее создания. В решении о создании игорной зоны могут быть установлены дополнительные требования к отдельным видам игорных заведений и иные ограничения.

Управление игорными зонами осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - органы управления игорными зонами). Органы управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов Российской Федерации, определяются на основании соглашения между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Органы управления игорными зонами:

1) осуществляют функции по организации взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаторов азартных игр, а также иных лиц в связи с осуществлением государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр;

2) в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), передают организаторам азартных игр, а также иным лицам в собственность или аренду земельные участки, расположенные в игорных зонах;

3) осуществляют функции по выдаче, переоформлению и аннулированию разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне;

4) осуществляют контроль за соблюдением организаторами азартных игр, а также иными лицами положений законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр.

Организаторы азартных игр в игорных зонах вправе создавать некоммерческие организации, задачей которых является организация взаимодействия организаторов азартных игр и органов управления одной игорной зоной, а также иных органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее - объединения организаторов азартных игр).

Часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации). В целях осуществления контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации органы управления игорными зонами обязаны предоставлять отчетность, содержание и порядок предоставления которой устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Каковы же критерии отбора земельных участков для создания игорных зон?

На момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты. На момент создания игорной зоны на земельных участках, ее образующих, могут быть расположены только объекты, находящиеся в государственной собственности, в муниципальной собственности и не находящиеся во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

Земельные участки игорных зон и (или) расположенные на них объекты (за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также земельных участков, на которых размещены такие объекты) передаются в собственность или аренду организаторам азартных игр либо иным лицам. Передача организаторам азартных игр либо иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных в игорных зонах, осуществляется органами управления игорными зонами в порядке, определенном законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации).

Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны. Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса. Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны. В разрешении на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне должна быть указана дата, с которой организатор азартных игр имеет право приступить к осуществлению соответствующей деятельности, а также наименование игорной зоны, в которой такая деятельность может осуществляться. Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в
игорной зоне может быть аннулировано органом управления игорной зоной в следующих случаях:

1) ликвидация в установленном порядке юридического лица, являющегося организатором азартных игр;

2) несоответствие игорного заведения требованиям, установленным настоящим Федеральным законом;

3) нарушение организатором азартных игр установленного настоящим Федеральным законом порядка осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, в том числе в случае осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорной зоны;

4) неоднократное нарушение организатором азартных игр установленного порядка предоставления информации, предусмотренной настоящим Федеральным законом, или выявление фактов недостоверности такой информации;

5) заявление организатора азартных игр.

В случае если в течение трех лет с даты получения разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствующей игорной зоне, данное разрешение аннулируется. Решение об отказе в выдаче, переоформлении или об аннулировании разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне может быть обжаловано в установленном порядке в суд.

Букмекерские конторы и тотализаторы (за исключением открываемых в игорных зонах) могут быть открыты исключительно на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, порядок выдачи которых определяется Правительством Российской Федерации. В букмекерских конторах и тотализаторах, расположенных вне игорных зон, не может осуществляться деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов и игровых столов.

Букмекерские конторы и тотализаторы могут располагаться только в зданиях, строениях, сооружениях, являющихся объектами капитального строительства. Букмекерские конторы и тотализаторы не могут быть расположены:

1) в объектах жилищного фонда, объектах незавершенного строительства, во временных постройках, в киосках, под навесами и в других подобных постройках;

2) в зданиях, строениях, сооружениях, в которых расположены детские, образовательные, медицинские, санаторно-курортные учреждения;

3) в зданиях, строениях, сооружениях автовокзалов, железнодорожных вокзалов, речных вокзалов, речных портов, аэропортов, на станциях и остановках всех видов общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения;

4) в помещениях, в которых осуществляется деятельность, не связанная с организацией и проведением азартных игр или оказанием сопутствующих азартным играм услуг;

5) в зданиях, строениях, сооружениях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные или муниципальные учреждения и унитарные предприятия;

6) в зданиях, строениях, сооружениях, в которых расположены культовые и

религиозные организации.

Имеющие соответствующие лицензии игорные заведения при условии их соответствия требованиям, установленным Федеральным законом вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 года без получения предусмотренного Федеральным законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. При этом требования, установленные Федеральным законом, применяются ко всем игорным заведениям вне зависимости от их вида.

Игорные заведения должны отвечать следующим требованиям:

1) игорные заведения могут располагаться только в зданиях, строениях, сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, занимать указанные объекты полностью или располагаться в единой обособленной их части;

2) игорное заведение не может быть расположено в зданиях, строениях, сооружениях физкультурно-оздоровительных и спортивных учреждений (за исключением букмекерских контор и тотализаторов);

3) площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее чем восемьсот квадратных метров, и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардероб, места для отдыха посетителей игорного заведения, туалет. В доступном для посетителей игорного заведения месте должны быть размещены текст Федерального закона, установленные организатором азартных игр правила азартных игр и правила посещения игорного заведения, лицензия на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений;

4) в зоне обслуживания участников азартных игр в казино должно быть установлено не менее чем десять игровых столов, а также могут быть установлены игровые автоматы, кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы. Игровые столы и игровые автоматы, установленные в казино, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр;

5) в служебной зоне игорного заведения должны находиться помещение для отдыха работников организатора азартных игр, специально оборудованное помещение для приема, выдачи и временного хранения денежных средств, помещение для организации службы безопасности игорного заведения;

6) площадь зоны обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов не может быть менее чем сто квадратных метров, и в ней должны находиться касса игорного заведения и туалет;

7) в зоне обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов должно быть установлено не менее чем пятьдесят игровых автоматов, а также могут находиться кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы;

8) в служебной зоне зала игровых автоматов должно находиться специально оборудованное помещение или должно быть установлено оборудование для приема, выдачи и временного хранения денежных средств;

9) игровые автоматы, установленные в зале игровых автоматов, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр. Технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата должен быть не ниже чем девяносто процентов;

10) в зоне обслуживания участников азартных игр в букмекерской конторе должна находиться касса букмекерской конторы, а также может находиться касса тотализатора;

11) организатор азартных игр в букмекерской конторе при помощи специального оборудования обязан обеспечить прием, единый учет, обработку ставок и выплаты выигрыша;

12) организатор азартных игр в букмекерской конторе вправе самостоятельно определять событие, от которого зависит исход пари, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

13) в зоне обслуживания участников азартных игр в тотализаторе должна находиться касса тотализатора;

14) организатор азартных игр в тотализаторе при помощи специального оборудования обязан обеспечить прием, единый учет, обработку ставок и выплату выигрыша;

15) организатор азартных игр в тотализаторе обязан обеспечить участникам азартных игр возможность наблюдать развитие и исход события, от которого зависит результат пари, в том числе при помощи специального оборудования. Деятельность игорных заведений, не отвечающих требованиям, установленным частями 1 и 2, должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принять до 1 июля 2007 года решение о запрете начиная с 1 июля 2007 года на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений).

1.6. Проблемы реализации Закона

Старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства кандидат юридических наук Е. И. Спектор предсказывает большие сложности с введением в действие нового порядка организации игорного бизнеса в России.

Анализ Закона N 244-ФЗ позволяет заключить, что реализация предпринимателями своего субъективного права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорной деятельности будет напрямую зависеть именно от деятельности правоприменителей.

Согласно ст.1 Закона № 244-ФЗ предусмотренные законодательные ограничения на осуществление игорной деятельности устанавливаются "в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан", при этом действие Закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность бирж.

Вызывает недоумение, отчего иные сделки, как-то: лотерея, некоторые биржевые срочные сделки (форвард, фьючерс), договор страхования, рента, являясь предметом безусловного правового регулирования [13, с.7], также не регламентируются именно в целях защиты нравственности? Государство в указанных случаях преследует иные цели - обеспечение правовых гарантий для деятельности на товарных биржах, определение правовой основы государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей и т.п.

Таким образом, делая акцент на "защите нравственности граждан" в сфере игорной деятельности, о чем корреспондирует ч.3 ст.55 Конституции РФ, государство, выражая резко отрицательную оценку данного явления и преследуя собственные узкие интересы (передел собственности, перераспределение финансовых потоков и прочее), позволяет достаточно жесткими мерами прямого и косвенного воздействия либо ограничить осуществление конкретной деятельности, либо целиком ее упразднить. При этом необходимо отметить, что установление тотального запрета на осуществление какого-либо "асоциального", по мнению государства, вида деятельности не приведет к устранению его негативных последствий. Как показывает исторический опыт разных стран, включая СССР, введение "сухих законов" не способствует искоренению алкоголизма, как раз наоборот - формируется подпольный, "черный" рынок сбыта алкогольной продукции, не всегда являющийся качественным.

Например, до принятия Закона N 244-ФЗ размер государственной пошлины за выдачу лицензий на игорный бизнес за несколько лет увеличился в 10 тысяч раз; в настоящее время стоимость чистых активов организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности Законом N 244-ФЗ установлен в размере не менее 600 млн. рублей - для организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов; 100 млн. рублей - для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах и т.п.

Как любое цивилизованное государство, Российская Федерация призвана осуществлять контроль за соответствующими видами деятельности с целью защиты своих экономических интересов посредством, в частности, разрешительных режимов - лицензирования, технического регулирования, введения акцизных марок и т.д., направленных на обеспечение производства предпринимателями качественных товаров (работ, услуг), проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области и т.п.

В рамках Закона N 244-ФЗ введены следующие жесткие меры государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр:

выделение специализированных территорий - игорных зон;

выдача разрешений на осуществление соответствующей деятельности в игорных зонах;

выдача лицензий на осуществление соответствующей деятельности в букмекерских конторах и тотализаторах.

Эпохальной новеллой государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр является, безусловно, выделение и создание специализированных территорий - игорных зон: Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, а также на границе Краснодарского края и Ростовской области (ч.2 ст.9). При этом создание игорных зон на землях поселений не допускается (ч.5 ст.5). Игорные зоны должны быть созданы до 1 июля 2007 года (ч.9 ст.16). Окончательный срок переноса всех казино и игрового оборудования (деятельность казино, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в игорные "гетто и резервации" предполагается до 30 июня 2009 года.

На территории одного субъекта Федерации разрешено создание не более одной игорной зоны. В случае если игорная зона включает в себя части территорий нескольких субъектов, на территориях соответствующих субъектов не могут быть созданы другие игорные зоны (ч.1 ст.9).

Управление игорными зонами отдается на откуп органам государственной власти субъектов Федерации и включает в себя передачу необходимых земельных участков; выдачу, переоформление, аннулирование разрешений; осуществление контроля за соблюдением законодательства о государственном регулировании организации и проведения азартных игр и т.п. (ст.10).

В силу ч.4 ст.9 Закона N 244-ФЗ решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, при этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Федерации, вносимых в Правительство РФ.

Во-первых, неясно, о каких именно органах государственной власти, с которыми Правительству РФ необходимо соблюдать режим согласования, идет речь. Согласно ст. 10 Конституции РФ в государстве действует принцип разделения властей, предусматривающий три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, не совсем понятна юридическая природа данного режима согласования, предусматривающего собой либо формальное извещение (информирование) о совершении какого-либо действия, намерения, либо процедура согласования являет собой получение разрешительного документа в части реализации субъектом Федерации согласия на создание или ликвидацию игорных зон.

Законодательно предусмотрен разрешительный порядок деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Соответствующее разрешение выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов), в том числе путем проведения аукциона или конкурса (ч.2 ст.13). Разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне предоставляет организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне при соблюдении требований и ограничений, установленных решением о создании соответствующей игорной зоны. Указанное разрешение выдается без ограничения срока действия и действует до момента ликвидации соответствующей игорной зоны (ч.3 ст.13).

Вне игорных зон допускается организация и проведение азартных игр исключительно в букмекерских конторах и тотализаторах (при условии, что ими не будут использоваться игровые автоматы и игровые столы) (ч.4 ст.5, ч.3 ст.14). Указанная деятельность подлежит обязательному лицензированию в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ч.2 ст.14).

Кардинальным образом законодательно ужесточены требования, которым должны соответствовать игорные заведения. Приведем основные:

организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ч.1 ст.6; п.5 ст.4);

игорное заведение должно быть разделено на зону обслуживания участников азартных игр и служебную зону игорного заведения (ч.1 ст.8);

- организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр. Работниками организатора азартных игр не могут являться лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ч.3 ст.8);

используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и находиться в собственности организатора азартных игр (ч.4 ст.8);

технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 процентов (ч.5 ст.8) (согласно Правилам проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, утвержденным приказом Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 января 2000 года N 22 технологически заложенный средний процент денежного выигрыша в игровом автомате должен был быть не ниже 75%).

площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее чем 800 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардероб, места для отдыха посетителей, туалет. В доступном для посетителей игорного заведения месте должны быть размещены текст Закона N 244-ФЗ, установленные организатором азартных игр правила азартных игр и правила посещения игорного заведения, лицензия на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений (п.3 ч.1 ст.16);

в зоне обслуживания участников азартных игр в казино должно быть установлено не менее чем 10 игровых столов, а также могут быть установлены игровые автоматы, кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы;

игровые столы и игровые автоматы, установленные в казино, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр (п.4 ч.1 ст.16);

площадь зоны обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов не может быть менее чем 100 кв. м, и в ней должны находиться касса игорного заведения и туалет (п.7 ч.1 ст.16);

в зоне обслуживания участников азартных игр в зале игровых автоматов должно быть установлено не менее чем 50 игровых автоматов, а также могут находиться кассы тотализатора и (или) букмекерской конторы (п.8 ч.1 ст.16);

игровые автоматы, установленные в зале игровых автоматов, должны находиться исключительно в собственности организатора азартных игр. Технологически заложенный средний процент денежного выигрыша каждого игрового автомата должен быть не ниже чем 90 процентов (п.10 ч.1 ст.16).

Кроме того, одним из ключевых требований, предъявляемых к организаторам азартных игр, является наличие у организаторов азартных игр в казино и залах игровых автоматов чистых активов в размере 600 миллионов рублей; порог вхождения для организаторов азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах составляет 100 миллионов рублей. При этом Правительством РФ могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч.6-8 ст.6).

Несомненно, что "новаторские" государственные ужесточения приведут к тому, что в сфере игорного бизнеса останется лишь несколько крупных компаний (игроков), вследствие чего произойдет очевидное укрупнение и консолидация игорного бизнеса - аналогично сложившейся ситуации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, где производство, закупку и поставку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40 процентов объема готовой продукции осуществляют только юридические лица (ч.2 ст.1, ст.8, 11, 14 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в действующей редакции).

Небольшим игорным компаниям самостоятельно увеличить чистые активы с целью соответствия новым требованиям Закона N 244-ФЗ будет практически невозможно. Выходом из сложившейся ситуации будет либо продажа мелкими игроками собственного бизнеса, либо их вхождение в состав учредителей более крупных компаний, где имущество первых вносится в уставный капитал последних, и далее они становятся соучредителем в доле, соответствующей оценочной стоимости внесенных ими материальных ценностей, либо уход в теневой сектор.

Предполагается, что с рынка игорной деятельности уйдет около 70 процентов казино и игровых залов [13, с.10].

В силу норм Закона N 244-ФЗ игорные заведения, соответствующие указанным законодательным требованиям (ч.6 ст.6, ч.1, 3-5 ст.8, ч.2, 3 ст.15, ч.1, 2 ст.16) и имеющие соответствующие лицензии согласно Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 года без получения соответствующего разрешения, в противном случае их деятельность должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.

Для лицензиатов срок действия лицензий на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений, выданных до дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ и действующих на день его вступления в силу, продлевается строго до 30 июня 2009 года вне зависимости от срока, указанного в имеющихся у таких лицензиатов лицензиях (ч.4 ст.16).

Со дня вступления в силу Закона N 244-ФЗ выдача новых лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари прекращается, за исключением выдаваемых в соответствии с Законом N 244-ФЗ лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Очевидно, что политическое лоббирование установления игорных зон приведет не иначе как к снижению доходов от налогообложения игорного бизнеса в бюджетах субъектов Федерации, с территории которых они будут упразднены, что естественным образом отразится на заработной плате, пособиях, субсидиях граждан, проживающих на территории соответствующего региона Российской Федерации. Иными словами, для субъектов Федерации результатом реализации Закона N 244-ФЗ будут весьма негативные социальные и налоговые последствия.

Противоположная и достаточно оптимистическая точка зрения была высказана на итоговом совещании по игорному бизнесу, состоявшемся 16 января 2007 года в мэрии Москвы, в ходе которого были обсуждены результаты исполнения в 2006 году Закона г, Москвы от 23 ноября 2005 года N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" и согласованы действия органов исполнительной власти города по реализации Закона N 244-ФЗ. Было установлено: "несмотря на то, что в 2006 году были закрыты 1968 объектов игорного бизнеса в Москве, налоговые поступления в бюджет города не только не уменьшились, а, наоборот, выросли на 3%, что является наглядным свидетельством того, что в результате проводимой властями города политики удалось ликвидировать теневой сектор игорного бизнеса [13, с.12].

Фактом остается лишь то, что существенных доходов от налоговых отчислений лишатся те бюджеты субъектов Федерации, с территории которых будут выведены игорные заведения.

Необходимо также отметить, что Правительство Москвы Законом от 21 декабря 2006 года N 66 внесло поправки в Закон г. Москвы N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы", ужесточив требования к порядку размещения объектов игорного бизнеса, согласно которому зал игровых автоматов должен занимать не менее 200 кв. м, на которых должны быть расположены 60 игровых автоматов. Минимальная площадь, необходимая для казино, увеличилась до 3 000 кв. м, минимальное количество столов составляет 30. Кроме того, все казино должны быть оборудованы ресторанами, барами, концертной площадкой, комнатами охраны и пунктом обмена валюты. В залах игровых автоматов должны работать бар, туалет, гардероб и т.п.

Полная проверка и ревизия всех игорных заведений на предмет соответствия необходимым требованиям новых московского и Федерального законов будет проведена в Москве до 15 марта 2007 года.

Тем не менее, субъектам Федерации, принявшим аналогичные соответствующие законы о порядке размещения объектов игорного бизнеса, в условиях появления Закона N 244-ФЗ не стоит забывать о законодательно предусмотренной обязанности по обеспечению ими соответствия собственных законов федеральному законодательству.

В целом утопизм и безнадежность ситуации вывода игорных заведений из городов в игорные зоны для государства заключается в том, что успешные и богатые российские граждане, позволяющие себе праздно проводить время в фешенебельных казино, вряд ли будут постоянными клиентами "игорных резерваций" в российской глубинке. Предоставляется крайне сомнительным, что в новых игорных зонах будет в обозримом будущем обеспечена достойная взыскательных игроков инженерная и развлекательная инфраструктура. При этом с полным комфортом можно съездить и поиграть в казино, находящиеся в Лас-Вегасе, Каннах, Монте-Карло, на курортах Кашкайш и Эшторил, о. Тенерифе и в иных замечательных и привлекательных для души и тела местах, являющихся признанными мировыми игровыми центрами. Понятно, что среднестатистический россиянин, который может позволить себе потратить в казино или залах игровых автоматов около 100 долларов, и подавно не поедет в игорные "гетто". Иностранных туристов также вряд ли будет возможно завлечь игорными заведениями в российских Нью-Васюках [13, с.14].

В конечном итоге прежде легальный игорный бизнес может уйти в подполье, что вряд ли испугает участников азартной игры потерей права на судебную защиту, поскольку, в рамках действующего ГК РФ это право слабо проработано.

Тем не менее, средства массовой информации сообщают об ажиотажном спросе и фантастическом росте цен на недвижимость и земельные участки в «игорных зонах». Уже ясно, что произошел старт спекуляций в связи с введением нового порядка.

Часть 5 ст.5 Закона N 244-ФЗ запрещает размещать игорные зоны на землях поселений. При этом согласно ст.85 Земельного кодекса РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Земельные участки в составе рекреационных зон должны использоваться именно для отдыха граждан и туризма.

Неясен замысел законодателей относительно определения мест дисклокации игорного бизнеса в степях, полях и на целине.

Законом N 244-ФЗ предусмотрено также огромное количество норм, устанавливающих соответствующие запреты и ограничения без регламентации конкретных механизмов и процедур их реализации, что, безусловно, будет способствовать произволу со стороны правоприменителей и увеличению судебных тяжб между предпринимателями и государством, Кроме того, Закон изобилует коллигирующими и отчасти противоречивыми нормами.

Например, согласно ч.3 ст.5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Интернета, а также средств связи, включая подвижную связь, запрещена. При этом законодательно не установлен механизм государственного контроля за осуществлением соответствующей деятельности посредством сети Интернет, не определена в этом отношении юридическая ответственность. Если же предполагается установление данного механизма на подзаконном уровне, то и его законодатели в рамках указанной статьи обошли стороной, что делает указанную норму также мертворожденной.

Следует отметить, что проблема запрета соответствующего вида деятельности в сети Интернет не ограничивается исключительно техническим "закрытием" противозаконных сайтов. Сайт может иметь копию (зеркало), расположенную либо по другому адресу, либо на другом сервере (хостинге), либо находиться на доменах, находящихся вне юрисдикции Российской Федерации. При этом осуществление соответствующей деятельности в сети Интернет законодательно может быть не запрещено на территориях иностранных государств, что делает ее там абсолютно легитимной. Наличие дубликатов интернет-ресурса используется для повышения надежности и доступности его сервиса.

Касательно противоречий, содержащихся в Законе N 244-ФЗ, следует отметить, что предусмотренный тотальный законодательный запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи (ч.3 ст.5) подрывает на корню осуществление предпринимателями деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорных зон, предусмотренной, в том числе главой 3 Закона N 244-ФЗ. Невозможно вести такую деятельность в букмекерских конторах и тотализаторах, например, без сети Интернет, подвижной связи, необходимой при получении результатов соревнований, установлении взаимоотношений между букмекерским центром и пунктом приема ставок, подготовке букмекерской линии и т.п.

В целом Закон N 244-ФЗ не насыщен содержательно, кроме того, в нем имеются противоречия и коллизии, что подтверждает его концептуальную несостоятельность. Реализация Закона в данной редакции не позволит создать действенную, прозрачную нормативно-правовую базу для повышения эффективности государственного регулирования игорного бизнеса в стране и борьбы с его теневым проявлением.

Ранее в Регламенте Верховного Совета РФ и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. В последующем эти требования были сняты как излишние.

Какие же замечания можно сделать по статьям нового Федерального закона? Остановлюсь конкретно на вопросе о размещении казино в гостиницах, находящихся в государственной и муниципальной собственности

Во многих странах мира, не исключая Россию, система «звезд» положена в основу классификации уровня комфортабельности гостиниц по категориям. В большинстве государств классификация гостиниц и других средств размещения определяется, в том числе, и наличием в них возможностей оказания на высоком уровне услуг иных (не гостиничных) видов деятельности, например, общественного питания, зрелищно-развлекательных мероприятий, игорных и увеселительных заведений. Более того, часто именно «звездность» (определение знака категории гостиницы) позволяет претендовать на право размещения на территории гостиницы игорного заведения. Например, согласно египетскому законодательству об игорном бизнесе, казино могут располагаться исключительно в отелях, категории «5 *****». Законодательство Туниса, Марокко, о. Аруба, Багамских островов, Северной и Южной Кореи также предполагает размещение казино исключительно в гостиницах, основной направленностью которых является размещение туристов из зарубежных стран. Во многих странах мира, в которых легализована деятельность по организации и проведению азартных игр и пари, казино также расположены, прежде всего, в гостиницах (США, Великобритания, Франция, Польша, Болгария, Австралия и т.д.).

В России в соответствии с приказом Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 г. N 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения» наличие казино (или зала игровых автоматов) является одним из критериев балльной оценки гостиниц и других средств размещения различных категорий.

С вступлением Закона в силу с 1 января 2007 года, через 6 месяцев у многих гостиниц, здания которых находятся в государственной или муниципальной собственности в результате закрытия функционирующих при отелях казино может снизиться категория звездности, что приведет к снижению бюджетного финансирования гостиниц на следующий год. Так, в Москве в гостиницах не менее 3 звезд расположено 13 казино, а всего в России, по экспертным данным, при гостиницах расположено до 150 казино.

В ст. 6 данного закона говорится, что игорное заведение не может быть расположено: в зданиях (строениях, сооружениях), находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и предприятия». Необходимо на переходной срок действия закона добавить фразу «за исключением гостиниц категории не менее 3, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Согласно ст. 12. «Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений» площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет.

Данный пункт требует серьезной доработки как юридического и лингвистического характера, так и финансово-экономического.

На сегодняшний день в России работает около 900 казино (из них только 57 (6,3%)) находится в Москве и 21 (2,3%) в Санкт-Петербурге), в которых расположено немногим более 4 тыс. игровых столов (4.363 игровых стола по официальным данным Федеральной налоговой службы на 01.01.2006 г.), что составляет от зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса в целом по России на 01.01.2006 г. лишь 1,22% (более 98% составляют игровые автоматы).

Начиная, с 2000 года количество игровых столов не превышает 4% общей доли зарегистрированных объектов налогообложения игорного бизнеса, помимо этого темпы роста увеличения числа игровых столов на территории России являются не столь ощутимым, как рост количества игровых автоматов. Именно поэтому к регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр в казино необходимо подходить более взвешено.

Новым требованиям, предъявляемым ст. 12 законопроекта, а именно наличию площади зоны обслуживания участников азартных игр в казино 800 метров соответствуют в Москве - 32 казино, в Санкт-Петербурге 11. Совсем другая картина в регионах (91,4% всех казино в России). Следовательно, в России новым требованиям будут отвечать лишь 72-90 казино, из которых 33 казино находятся в крупнейших городах страны - Москве и Санкт-Петербурге.

Таким образом, общее сокращение количества казино по стране - без учета других факторов, таких как требования по минимальному количеству игорного оборудования, расположению игорных заведений (казино), предъявляемым законом размеров «чистых активов» (600 млн. руб.) и т.д. составит 90-92%, что повлечет за собой с 01.06.2007 г. выпадение доходов из бюджетов регионов в сумме около 3-3,5 млрд. рублей ежегодно.

Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по организации и проведения азартных игр в казино в ряде случаев предусматривает наличие минимальной площади для организации и проведения азартных игр. Например, согласно законодательству Хорватии площадь казино составляет 400 кв. м. Однако, в большинстве стран мира деятельность по организации и проведению азартных игр в казино регулируется финансовыми требованиями к ее организаторам (Бельгия, Чехия, Польша, Латвия, Литва, Эстония, Венгрия). В этих странах для организации и проведения азартных игр в казино необходимы финансовые средства, эквивалентные от 100 тыс. до 1 млн. долларов, что в проекте закона с лихвой компенсируется (согласно ст. 7 законопроекта для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр организатору игорного заведения необходимо иметь чистые активы в размере 600 млн. рублей). Таким образом, требование о наличии специального помещения минимальной площадью в 800 кв.м. для функционирования казино в данном законопроекте избыточно, особенно учитывая то обстоятельство, что с 2009 года игорные заведения (казино), к которым будут применены такие требования, будут расположены всего в двух зонах поселений.

В целях уменьшения бюджетных потерь регионов в 2007-2008 годах Ассоциация деятелей игорного бизнеса полагает возможным уменьшить предлагаемую законопроектом минимальную площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино с 800 кв. м. до 400 кв. м. или вовсе исключить ее, как избыточную функцию государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр и пари.

Считается также, что в решении вопроса о предъявлении особых требований к казино, расположенным в Москве и Санкт-Петербурге и регионах, учитывая большую разницу как в доходности, так и в размерах казино, возможен компромисс: для Москвы и Санкт-Петербурга данное требование (минимальная площадь обслуживания участников азартных игр в казино - 800 кв.м.) оставить в силе, а для казино, расположенных в регионах, данный размер снизить до 400 кв.м. или исключить вовсе.

Предлагается внести в законопроект следующие поправки. Ст.12. Требования к отдельным видам игорных заведений на территории игорных зон поселений изложить следующим образом:

Площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино, расположенным в городах федерального значения не может быть менее 800 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет. Для остальных городов площадь зоны обслуживания участников азартных игр в казино не может быть менее 400 квадратных метров и в ней должны находиться касса игорного заведения, гардеробная, места для отдыха посетителей игорного заведения и туалет.

Законопроектом вводится новое понятие определения финансовой состоятельности организатора игорного заведения. Согласно п.2 ст.7 «Чистые активы организатора азартных игр в течение всего периода осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр должны быть не менее 600 млн. рублей».

Применение в законопроекте механизма, ранее не известного ни в предпринимательской среде, ни контролирующим органам, может серьезно усложнить работу по организации и проведению азартных игр и пари, а также их периодические проверки. С учетом поправок, более уместными для участников рынка было бы применение понятия «уставный капитал».

• Раздел 2. Сравнительная характеристика налогообложения игорного бизнеса по регионам Российской Федерации
• 2.1. Сравнительный анализ налогообложения игорного бизнеса ООО «Фортуна» города Ангарска Иркутской области
• Исследуем изменение налогов на игорный бизнес на примере ООО «Фортуна» г.Ангарска Иркутской области, взяв за основу налоговый период 1 месяц - февраль 2006 года и февраль 2007 года.

В законе Иркутской области о ставках налога на игорный бизнес

от 25.05.2001 N 27-оз приняты следующие ставки налога:

1. Установить, что единые размеры ставок налога на игорный бизнес состоят из суммы минимальных ставок, установленных пунктом 2 статьи 5 Федерального закона "О налоге на игорный бизнес", и ставок, установленных пунктом 2 данной статьи настоящего Закона.

2. Установить следующие размеры ставок налога в месяц:

за каждый игровой стол - 300 минимальных размеров оплаты труда;

за каждый игровой автомат - 11 минимальных размеров оплаты труда;

за каждую кассу тотализатора - 300 минимальных размеров оплаты труда;

за каждую кассу букмекерской конторы - 150 минимальных размеров оплаты труда.

Уплата и распределение средств от налога осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О налоге на игорный бизнес".

Из представленной налоговой декларации (приложение) по налогу на игорный бизнес за февраль месяц 2006 года ООО «Фортуна» города Ангарска заключаем, что сумма налога, подлежащая уплате в бюджет (руб.) составляет 278 000.

Объекты налогообложения: игровые столы, игровые автоматы, кассы тотализаторов.

По игровым столам размер ставки налога на игорный бизнес в месяц, установленный законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 369 Налогового кодекса Российской Федерации составляет 38 000 руб.

Количество объектов, подлежащих налогообложению (единиц), всего-5, в том числе : по ставке налога, установленной в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ -4, по ставке налога, установленной в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ с учетом абзаца 2 пункта 1 статьи 370 НК РФ -1.

Изменение количества игровых столов за налоговый период составляет:

Количество объектов на начало налогового периода -4, установлено до 15 числа -1, на конец периода -5.

Изменение количества имеющихся игровых полей на игровом столе:

Количество имеющихся игровых полей на игровом столе -2, количество игровых столов, зарегистрированных в налоговом органе -1, на начало налогового периода -1, установлено до 15 числа -1, на конец налогового периода -1.

Расчет налога на игорный бизнес по игровым столам:

Количество имеющихся игровых полей на игровом столе -2

Размер ставки налога на игорный бизнес в месяц, установленный законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ -38 000 руб.

Размер ставки налога на игорный бизнес в месяц, установленный в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ с учетом абзаца 2 пункта 1 статьи 370 НК РФ

38 000 • 2 = 76 000 руб. (2.1)

Количество игровых столов, имеющих количество полей, равное 2 - 1, в том числе по ставке налога, установленной в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ с учетом абзаца 2 пункта 1 статьи 370 НК РФ -1.

Сумма исчисленного налога на игорный бизнес по игровым столам составляет

76 000 + 38 000 • 4 = 228 000 руб. (2.2)

По игровым автоматам размер ставки налога на игорный бизнес в месяц, установленный законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 369 Налогового кодекса Российской Федерации составляет 7500 руб. Количество объектов, подлежащих налогообложению (единиц), всего-6, в том числе : по ставке налога, установленной в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ - 4,

По Ѕ ставки налога, установленной в соответствии с пунктами 3и 4 статьи 370 НК РФ - 2.

Изменение количества игровых автоматов за налоговый период составляет:

Количество объектов на начало налогового периода -6, выбыло до 15 числа -2, на конец налогового периода -4.

Сумма исчисленного налога на игорный бизнес по игровым автоматам составляет

7500 • 4 + Ѕ • 7500 = 37 500 руб. (2.3)

По кассам тотализаторов размер ставки налога на игорный бизнес в месяц, установленный законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 369 Налогового кодекса Российской Федерации составляет 25 000 руб. Количество объектов, подлежащих налогообложению (единиц), всего-1, в том числе : по ставке налога, установленной в соответствии с пунктом 1 статьи 369 НК РФ - 0,

По Ѕ ставки налога, установленной в соответствии с пунктами 3и 4 статьи 370 НК РФ - 1.

Изменение количества объектов налогообложения за налоговый период составляет:

Количество объектов на начало налогового периода -0, установлено после 15 числа -1, на конец налогового периода -1.

Сумма исчисленного налога на игорный бизнес по кассам тотализаторов составляет

25000 • Ѕ 12 500 руб. (2.4)

За аналогичный период 2007 года: из представленной налоговой декларации (приложение) по налогу на игорный бизнес за февраль месяц 2007 года ООО «Фортуна» города Ангарска заключаем, что сумма налога, подлежащая уплате в бюджет (руб.) составляет 600 000.