Бюджетный федерализм

3.1 Характеристика Пермского края

Пермский край разделен на 48 муниципальных образований первого уровня - 42 муниципальных района и 6 городских округов. В состав Пермского края также входит территория с особым статусом - Коми-Пермяцкий округ.

По предварительным данным Всероссийской переписи 2010 года по Пермскому краю учтено 2 млн. 635,8 тысячи человек, в том числе 1 млн. 975,9 тысячи - городские жители (75%) и 659,9 тыс. - сельские (25%). Население региона размещено в 33 районах, 25 городах, 30 поселках городского типа и 3644 сельских населенных пунктах.

Предварительные результаты Всероссийской переписи населения 2010 года не выявили положительных тенденций в Пермском крае. По сравнению с данными переписи населения 2002 года население края сократилось на 183,6 тыс. человек (на 6,5%). Пермь потеряла статус города-миллионника, число постоянных жителей краевой столицы составило 991,5 тысяч человек.

За последние 8 лет за счет естественной убыли край потерял 115 тысяч человек, миграционный отток составил 1103 человека. На снижение численности городского населения повлияли административно-территориальные изменения: 13 поселков городского типа изменили свой статус и стали сельским поселками. Наиболее резкое падение численности населения отмечено сразу на нескольких территориях Прикамья. Более 20% своего населения потеряли Гремячинский, Кизеловский и Чердынский районы. Сильно сократилось количество жителей в Кудымкаре и в Губахинском, Еловском, Красновишерском, Октябрьском районах. Рост численности населения был отмечен только в Пермском и Усольском районах.

Изменилась половая структура населения, ухудшилось соотношение мужского и женского населения. Перепись 2010 года показала превышение на 18% численности женского населения, что в абсолютном выражении составило 217,6 тыс. человек, тогда как в 2002 году превышение составило 208,0 тысяч. Так на 1000 мужчин в крае приходится 1180 женщин.

Рассмотрим основные характеристики экономического развития Пермского края.

Пермский край - высокоразвитый промышленный регион и входит в число «опорных» регионов РФ. По объемам валового регионального продукта региона находится на 12-м месте в РФ. Пермский край входит в число немногочисленных регионов - доноров, занимая 10-е место по сумме налоговых отчислений в бюджетную систему страны - 2% от общероссийских поступлений.

Отраслями специализации являются широкий спектр отраслей промышленности, ключевыми из которых являются: добыча и переработка нефти, химическая промышленности, лесопромышленный комплекс. (Приложение 4)

Пермский край располагает богатым природно-ресурсным потенциалом, основу которого составляет минерально-сырьевые ресурсы. Является значимым энергопроизводителем, занимая 7-е место в стране по производству электроэнергии. Доля электроэнергии, поставляемой за пределы региона, составляет 18%. Пермский край является одним из немногих регионов, где сохраняется резерв генерируемых мощностей в условиях прогнозируемого энергодефицита.

В Пермском крае быстрорастущий, ёмкий внутренний рынок. По обороту розничной торговли в расчете на одного человека край занимает 15-е место в РФ.

Пермский край имеет высокую разность экономического развития входящих в состав регионов. Это усложняет развитие Пермского края в целом. Для роста необходимо повышать уровни инфраструктуры, финансового и муниципального обслуживания населения, увеличение рабочих мест и так далее. Для реализации проектов развития, прежде всего, необходимо совершенствовать пути межбюджетных отношений как внутренних, так и внешних.

В настоящее время выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Пермского края производится как через закрепления за ними части федеральных и региональных налогов, так и через систему межбюджетных трансфертов.

Налоговая база на территории Пермского края распределена неравномерно. Но в целях обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных районов и городских округов руководством края было принято решение закрепить часть основных налогов по единым нормативам отчислений: по налогу на доходы физических лиц из региональных 70% будет передано 15%, 70% налога на имущество организации и 100% транспортного налога.

Безусловно, только закреплением налогов проблему выравнивания бюджетной обеспеченности территорий не решить, поэтому еще используется система межбюджетных трансфертов.

За каждым видом дохода в законе о бюджете закреплен так называемый администратор доходов. Его функция, с одной стороны, планировать данные доходы, учитывать их поступление, с другой - контролировать поступления и активно влиять на их собираемость.

Расходная часть формируется в соответствии с принятыми соответствующими публично-правовым образованием в пределах его полномочий расходными обязательствами.

Что касается разграничения полномочий, то все государственные полномочия закреплены за тем или иным уровнем государственной власти законами РФ. Это жесткое разграничение определяет четкую систему полномочий в РФ и является гарантом порядка.

Каждый субъект бюджетной системы обязан вести так называемый реестр расходных обязательств. Сумма, предназначенная для выполнения обязательства, рассчитана и должна быть предусмотрена в бюджете. Именно этот реестр расходных обязательств является базой для формирования бюджета. Таким образом, он должен быть составлен раньше, чем бюджет.

Формирование расходов бюджета производится в соответствии с бюджетной классификацией, элементы которой определены Бюджетным кодексом РФ, при этом в соответствии с нормами Бюджетного кодекса целевые статьи и видов расходов бюджета формируются в соответствии с расходными обязательствами.

В процессе исполнения бюджета Пермского края часть превышения фактических доходов над плановыми направляется в бюджет муниципальных районов, городских округов, на краевые проекты, а также долгосрочные целевые и ведомственные программы, позволяющие привлечь средства из федерального бюджета.

В Пермском крае имеется 48 муниципальных образований, и их бюджетная обеспеченность довольно сильно колеблется от одного муниципалитета к другому. При этом есть территории, например, Уинский и Чердынский районы, где затраты на бюджетную сферу больше, а собственных доходов нет. И в тоже время существуют территории, характеризующиеся довольно высоким уровнем бюджетной обеспеченности (Пермь, Березники, Соликамск).

Поскольку одной из целей органов власти является обеспечение социальной справедливости, возникает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований. Средства, необходимые для этого, выделяются из краевого бюджета, которые перераспределяются в муниципальные районы. При этом распределение между муниципалитетами осуществляется исходя из численности населения, проживающего на территории (подушевое распределение), и территориальных коэффициентов, характеризующих систему расселения, климатические условия, транспортную доступность, стоимость ЖКХ и др.

3.2 Критерии совершенствования межбюджетных отношений

Так как задача бюджетного регулирования в конечном итоге это формирование среды для развития регионов и повышения качества жизни населения, то пути его совершенствования логично рассматривать с точки зрения повышения конкурентоспособности региона. В соответствии с новым направлением развития региона, бюджетная структура должна являться средой стимулирующей:

· экономическое развитие;

· развитие человеческого потенциала;

· развитие инфраструктуры;

· развитие территорий;

· эффективное управление государственной и муниципальной собственностью.

На основании этой идеи разработан перечень критериев, в соответствии с которыми будут оцениваться эффективность бюджетной системы по результатам её влияния на регион.

1. Равномерное развитие муниципалитетов

Этот критерий совершенствования межбюджетных отношений выделяется как наиболее важный, так как значительное расслоение является негативным фактором в современной экономической ситуации. Контроль развития муниципальных единиц становится стратегической проблемой, находящейся в юрисдикции региональных властей.

Равное развитие всех муниципалитетов в принципе невозможно из-за изначально отличающегося потенциала и характеристик. Поэтому данный критерий имеет трендовую окраску, которую можно определить как «политика, направленная на выравнивание качества жизни в муниципалитетах». Регионы продолжают оставаться разными по уровню развития. Понятие «равномерного развития» рассматривается как формирование в муниципалитетах приблизительно равных условий для реализации местного потенциала.

2. Социальная справедливость бюджетной политики.

Формирование условий для конкурентного развития муниципалитетов по законам рынка стимулирует их к повышению эффективности, что в конечном итоге повышает показатели региона в целом. Подобная рыночная логика в муниципальном управлении оправдана. С позиции социальной справедливости, муниципалитеты, являющиеся балластом региона и неспособные (на данном этапе) к конкуренции должны поддерживаться государством на должном уровне в соответствии с государственными гарантиями.

3. Отсутствие дотационных областей и иждивенчества.

Данный критерий определяется как «идеальная» ситуация.

4. Политика стимулирования использования потенциала каждого муниципалитета.

Климатические особенности, экономическая и социальная ситуации, развитие инфраструктуры и многие другие, индивидуальные для каждого муниципалитета, факторы формируют сферы наибольшего и наименьшего потенциального преимущества. Например, для одной территории наиболее эффективной стратегией является инвестирование в промышленность, а для другой - в туризм. В целях снижения малоэффективного использования бюджетных средств, следует точно определить, какие именно сферы нужно развивать бюджетными средствами для того, что бы позже муниципалитет мог решать остальные внутренние проблемы на прибыль от этих сфер.

3.3 Анализ состояния бюджетных отношений на основании методологии SWOT анализ

Для анализа бюджетных отношений в регионе уместно использование методологии SWOT анализа. Пути решения выявленных проблем будут разработаны на основании угроз и возможностей развития системы межбюджетных отношений. Также будет представлена оценка некоторых заданных внешней средой категорий, таких как бюджетный федерализм и его влияние на межбюджетные отношения Пермского края.

Таблица 1. SWOT анализ Пермского края

Сильные стороны:

Так как Пермский край является частью РФ, то в законодательном смысле он связан с ней по синергетическому принципу, что в конечном итоге означает крайне высокую зависимость успешности Пермского региона от РФ как внешней среды. Внешняя среда на данный момент характеризуется следующими показателями:

- Выбор правительством РФ курса бюджетного федерализма, во-первых, позволяет максимально эффективно использовать свои ресурсы, самостоятельно работая с финансовыми потоками, во-вторых, становится гарантом определенной стабильности межбюджетных отношений, закрепленными на законодательном уровне.

- Определение направления развития является своеобразным залогом стабильности в законодательстве, что в свою очередь, формирует доверие к бюджетной и, в частности, налоговой политике государства со стороны населения.

- Готовность власти к адекватной оценке ситуации в целях разработки актуальных решений, позволяющим значительно ускорить эффективные изменения и снизить уровень бюрократии, неэффективный при принятии новых решений.

- Максимизация инвестиционной привлекательности региона большей частью возможна при формировании ситуации конкуренции муниципалитетов. Однако формирование такой ситуации в регионе с дотационными областями в кризисный период может привести к тому, что некоторые области, не справившиеся с конкуренцией, могут стать еще более убыточными.

Таким образом, одной из наиболее важной функцией бюджета становится социальная ответственность и выполнение условий социальной справедливости. Все государственные полномочия закрепляются за определенным органом власти, что позволяет определить четкую систему полномочий в РФ и является гарантом порядка.

Слабые стороны:

Сложившаяся ситуация в Пермском крае свидетельствует о неоптимальности системы расселения. В Пермском крае насчитывается 13 населенных пунктов, где численность жителей составляет от 20 до 100 тыс. чел. Пермский край - территория конкурентного развития: учеб.-метод. Пособие/ Под науч. Ред. Букиной Т.В., Зуевой Е.Л. - 3-е изд., расш. и перераб.-Пермь, 2008. Стр.118-119. Для решения данной проблемы в крае разработан региональный проект «Оптимизация системы расселения», суть которого заключается в помощи населению в переселении из труднодоступных населенных пунктов.

Одним из факторов повышения конкурентоспособности региона является развитие транспортных коммуникаций, так как это показатель востребованности региона и мощный стимул к экономическому развитию. В крае существуют дороги с тупиковыми выходами и дорожные коммуникации не соответствуют стандартам качества.

Слабой стороной Пермского края в целом является склонность некоторых районов к иждивенчеству, то есть существование за счет регионов - доноров. Это снижает эффективность развития регионов - доноров, так как они лишаются возможности более экономически рентабельного вложения средств в свое развитие.

Возможности:

В Пермском крае существуют дотационные регионы (Уинский и Чердынский районы), что является для него негативным фактором. Однако при определенной политике правительства Пермского края и дотационных муниципалитетов возможно создание условий для увеличения доходной части бюджета таких муниципалитетов и стимулирование для экономического развития. Это даст возможность усовершенствовать межбюджетные отношения в Пермском крае.

Угрозы:

- возможность неготовности и нежелания дотационных муниципалитетов переходить в новый статус, требующих от них экономической активности, значительных изменений в финансовой системе и прибыльности в целом;

- возможность нецелевого использования денег, вследствие чего не будет формироваться привлекательность муниципалитетов;

- оппортунизм чиновников является классическим тормозом экономического развития. Существующая система движения денег в регионе между муниципальными образованиями сама по себе является средой стимулирующей оппортунистическое поведение чиновников и коррупцию.

3.4 Способы совершенствования межбюджетных отношений

Проанализировав, сложившуюся ситуацию в Пермском крае, можно предложить некоторые способы регулирования межбюджетных отношений в целях повышения конкурентоспособности Пермского края.

1. Увеличение доходной части регионального бюджета.

На сегодняшний момент получение консультации по вопросам налогообложения сопряжено со значительными потерями времени в бюрократизированной бюджетной системе. Необходимо повысить доступность информации о налогообложении, уменьшив её формальность и увеличив количество конкретных примеров из налоговой практики.

Создание сервера доступной информации по налогообложению позволит повысить налоговую активность населения и коммерческих предприятий.

Создание Интернет портала по вопросам налогообложения и налоговой политики поможет частным предпринимателям сформировать наиболее эффективную стратегию развития с учётом нынешнего и грядущего налогового бремени.

2. Решение вопроса самообеспеченности дотационных муниципалитетов и стимулирования не дотационных. Создание условий для увеличения доходной части бюджета дотационных муниципалитетов и стимулирование для экономического развития через предложение целевых инвестиционных проектов отстающим регионам. Как следствие увеличить их экономическую активность.

Для повышения эффективности инвестиций провести конкурс между муниципалитетами по выявлению источников возможной прибыльности, где муниципалитеты сами должны проанализировать сложившуюся ситуацию и представить наиболее инвестиционно привлекательные сферы, отдача от вложений в которые будет максимальна, и в дальнейшем позволит сформировать собственный источник прибыли муниципалитета.

Нужно учесть возможность нежелания дотационных муниципалитетов переходить в новый статус, проявлять экономическую активность и способствовать изменениям в финансовой системе, а также нецелевое использование денег и оппортунизм чиновников.

Наиболее важным пунктом в работе по вопросу дотационных муниципалитетов станет учёт угроз уклонения муниципалитетов от перехода в статус самообеспечения. Для большинства муниципалитетов, положение дотационного муниципального образования является не проблемой, а жизненной стратегией, так как дотационность их устраивает. Тогда очевидным способом повышения качества межбюджетных отношений становится отказ от целевых программ в отношении некоторых муниципалитетов.

В силу климатических особенностей некоторые регионы России всегда будут затратными, а формирование в них грамотной инфраструктуры для формирования экономической активности - сверхзатратным. Иными словами, издержки по «поднятию» этих муниципалитетов будут слишком превышать прибыли от их выхода из дотационного положения. Целевые инвестиции на развитие в такие территории являются растратой бюджетных средств, так как даже для формирования минимальной эффективности затраты в такие муниципалитеты должны быть колоссальны, а последующая прибыльность - не гарантирована. Наиболее адекватная политика в плане таких территорий - это акцент на социальную справедливость и социальную ответственность государства. В некоторых случаях иждивенчество муниципалитетов более эффективное вложение средств, чем развертывание программ по повышению их экономической активности.

3. Установление фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне муниципалитета, вместо уровня региона. Фонды финансовой поддержки формируются на уровне субъекта, что приводит к нерациональному перераспределению денежных средств, а именно оттоку денежных средств из высокообеспеченных муниципалитетов в низкообеспеченные. В результате чего финансовые потоки многократно проходят через бюрократическую машину, стимулируя коррупцию.

Создание фонда финансовой поддержки на уровне района приведёт к тому, что решение проблем муниципалитетов будет проходить значительно быстрее и менее затратно.

4. Ориентир на городской округ даёт наибольший индекс бюджетной обеспеченности, что создаёт условия для точного определения состояния того или иного муниципалитета, т. к. городской округ экономически имеет больший потенциал, чем остальные муниципальные образования.

5. Законодательное установление методики расчета трансфертов. В соответствии с рекомендациями министерства финансов, методики расчёта трансфертов различны для регионов. Если прийти к единому стандарту расчета, то результаты на местах будут друг с другом сопоставимы, эквивалентны и примерно одинаковы, что облегчит работу по расчетам бюджетной обеспеченности и будет дополнительным стимулом к развитию, так как результаты конкурентной борьбы регионов станут прозрачными для сравнения.

6. Запуск системы определения бюджетной обеспеченности по налоговой базе, а не только по среднедушевому доходу. Налоговая оценка позволяет определять эффективность работы чиновников и муниципальных служащих.

Следует отметить, что данная методика значительно более эффективна в регионах без дотационных муниципалитетов. Однако её применимость для Пермского края оправдана. Для внедрения методики необходима действующая налоговая статистика, которая в РФ существует только с 2009 года на основании данных по регионам. К рискам реализации стратегии относится возможность неэффективности системы в условиях массовости дотационных регионов. www.admin.permkrai.ru

Таким образом, формирование комплексной стратегии, основанной на работе с дотационными регионами, развитии связей с общественностью, установление ориентации на городские округа и мониторинга эффективности бюрократического аппарата могут повысить эффективность межбюджетных отношений с точки зрения их стимулирующего влияния на развитие региона в целом. Пути совершенствования межбюджетных отношений должны рассматриваться в первую очередь как сфера, обеспечивающая социальную справедливость на основании стимулирования экономического развития. Подобное восприятие бюджетных отношений является конструктивным с позиции развития региона по законам здоровой конкуренции. В таком ключе основным направлением межбюджетных отношений становится адекватное оценивание трансфертной политики в целом и целевых проектов для дотационных регионов в частности. Конкурентная ориентация бюджета означает необходимость точной оценки упущенной выгоды от вложения денег в неперспективный регион и вложения в перспективный регион, так как в некоторых случаях значительно выгоднее поддерживать муниципалитет на иждивении, так как это окупается вложениями в прибыльные сферы.

Прозрачность налоговой политики является не менее важным критерием позитивной эволюции межбюджетных отношений, так как осознанное восприятие направления налоговых сборов и их специфики позволяет не только увеличить доход бюджета от налоговых сборов, но и грамотно построить свою стратегию частным предпринимателям, крупным компаниям и рядовым гражданам, что в конечном итоге поспособствует экономическому росту.

Политика борьбы с коррумпированностью чиновников является модной традицией государства любой эпохи. В классическом варианте эта политика выражается в различных по уровню изощренности и затратности методах мониторинга чиновников. Однако очевидным является тот факт, что зачастую сама бюрократическая машина создаёт условия, в которых оппортунистическое поведение становится оптимальным решением для человека, включённого в эту систему, и никакими методами мониторинга сложившуюся ситуацию не сломить. Поэтому наибольшей практической успешностью обладают методы, позволяющие изменить саму бюрократическую систему в сторону снижения потенциального оппортунизма. Для бюджетных отношений такими методами являются определение бюджетной обеспеченности по налоговой базе и установление фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне муниципалитета.

Наиболее успешный вариант развития межбюджетных отношений - это рост их прозрачности и здравая оценка рисков.

Вывод

Бюджетный федерализм жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, разностью в их развитии.

С одной стороны бюджетный федерализм - частный случай общего понятия федерализма и, с другой стороны - верхний уровень межбюджетных отношений, то есть отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, без участия муниципальных образований. Поэтому принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции РФ, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом.

Управляемая государством система межбюджетных отношений (в том числе и система отношений в сфере бюджетного федерализма), должна нормально функционировать таким образом, чтобы Российская Федерация и субъекты РФ имели достаточно финансовых ресурсов для осуществления возложенных на них функций.

Необходимо так строить отношения в сфере бюджетного федерализма, создать такие условия субъектам Российской Федерации, чтобы вхождение субъектов в федерацию было выгодным, привлекательным и не нарушало самостоятельность субъектов (принцип самостоятельности бюджетов). Для этого необходимо чётко законодательно разграничить расходы, обеспечить субъекты РФ собственными доходами в той мере, в какой они нуждаются, чтобы профинансировать все свои расходы. И выделять финансовую помощь из федерального бюджета только действительно нуждающимся субъектам РФ в целях горизонтального выравнивания для обеспечения примерно одинакового уровня жизни населения на всей территории России.

Разграничение расходов и доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ не должно нарушать один из основных принципов бюджетного федерализма - равенства всех субъектов в бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром. Это прекращение практики заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предоставляющими дополнительные льготы и преимущества одним субъектам Российской Федерации по сравнению с другими, причем еще и с нарушением Конституции РФ. Эта мера также будет способствовать укреплению Федерации, прекращению противоборства между регионами.

Таким образом, бюджетный федерализм можно определить как систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ и самостоятельности бюджетов субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов. Фраза «органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов» подразумевает, что бюджетный федерализм дает возможность обеспечить интересы федерации и ее субъектов финансовыми ресурсами.

Задача любого государства, в том числе и России, - сделать финансовую деятельность прозрачной, а это возможно только при наличии прямых и обратных связей, где все время следует сигнал о том, получены или нет субъектом РФ вовремя и в полном объеме денежные средства из федерального бюджета, хватило ли этих средств или нет для вертикальной и горизонтальной сбалансированности в бюджетной системе.

Совершенствование порядка, форм и методов предоставления финансовой помощи в целях исключения субъективного подхода к ее распределению. Предоставление финансовой помощи должно быть обусловлено «прозрачностью» региональных бюджетов и бюджетной политики, переходом на казначейскую систему исполнения, соблюдением федерального законодательства. Необходимо осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей регионов. Следует усилить целевую направленность финансовой помощи, ответственность за ее рациональное использование. По мере расширения инвестиционных возможностей федерального бюджета финансовая поддержка должна все в большей степени ориентироваться на выравнивание сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской федерации (№145-ФЗ от 17.07.1998 г., с изм. от 02.11.2007 №247-ФЗ). - М.: Издательство «Омега - Л», 2008.

2. Пермский край - территория конкурентного развития: учеб.-метод. Пособие / Под науч. Ред. Букиной Т.В., Зуевой Е.Л. - 3-е изд., расш. и перераб. - Пермь, 2008.

3. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. №1.

4. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005.

5. Финансы: учебник / Под ред. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. - 2-е изд., перераб и доп. - М.: Издательство Юрайт; Высшее образование, 2010.

6. Экономический словарь. Под ред. А.И. Архипова, ТК «Велби», издательство «Проспект», 2004 г.

7. www. studyspace.ru

8. www.admin.permkrai.ru

9. www.budgetrf.ru

10. http://permstat.gks.ru/perepis10/press

Размещено на Allbest.ru