Финансово-бюджетный федерализм РФ

Размещено на http://allbest.ru

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

финансовый федерализм бюджет

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием финансово-бюджетного федерализма.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств [2].

Процесс становления финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации находится на начальной стадии - не решены основополагающие вопросы об основных направлениях совершенствования теоретической базы бюджетного федерализма и правового регулирования финансовой деятельности, степени централизации в федеральном бюджете денежных ресурсов. Вместе с тем финансово-правовые основы бюджетного федерализма в России исторически и законодательно сформированы.

Хотя с правовой точки зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и фискальных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами.

Для решения имеющихся проблем необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам [21, c. 427].

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 85 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжёлыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя её, устранять возникающие противоречия, диспропорции.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Все выше сказанное подтверждает актуальность выбранной для исследования темы.

Цель курсовой работы - выявить и проанализировать особенности российского финансово-бюджетного федерализма.

Для достижения данной цели, необходимо решить следующие задачи:

· рассмотреть сущность и принципы бюджетного федерализма в РФ;

· изучить существующие модели бюджетного федерализма;

· проанализировать структуру доходной и расходной части консолидированного бюджета РФ;

· выделить проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложить пути их решения.

Объектом курсовой работы является бюджетная система и система межбюджетных отношений в РФ.

Предметом - особенности развития бюджетного федерализма в РФ.

Методологической основой при написании данной работы послужили следующие методы: метод теоретического анализа литературы по исследуемой проблеме, методы обобщения и анализа информации, моделирование, сравнение и так далее.

Информационной базой исследования выступили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Управления федерального казначейства, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

финансовый федерализм бюджет

1.1 Понятие финансово-бюджетного федерализма, его принципы

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства. Оно основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Субъектами Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург [1].

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В статье 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом [1].

Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных бюджетов и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере [2, c. 172].

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации [20, c. 32-35]:

1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стало принятие Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, то есть объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение этого метода способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

В настоящее время процесс формирования финансово-бюджетного федерализма в России продолжается. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Все это требует более четкого разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти, зафиксирования в федеральных и региональных законодательных актах согласованных пропорций в совместных налогах, создания более эффективного механизма корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов, создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий, внедрения в практику нормативно-расчетных методов формирования территориальных бюджетов, основанных на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

1.2 Модели бюджетного федерализма

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно-слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие [24, c. 44-59]:

· разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти;

· региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации;

· взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума;

· необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции;

· налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов.

Для государств с федеративным устройством также можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованный, децентрализованный и комбинированный типы.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованный тип организации бюджетной системы строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие моменты:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т. п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) существует четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефициты бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

2) повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

3) значительная роль бюджетных трансфертов передается из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

1) сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

2) законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

3) наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

4) использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

5) сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;

6) установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т. п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.

Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма [22, c. 360]:

· «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

· «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

· финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

· дотации, субсидии и субвенции;

· целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

· взаимные расчеты;

· бюджетные ссуды;

· обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны - дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное оформление приоритетных для России составляющих бюджетного устройства: совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней). С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

2. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Формирование доходной части консолидированного бюджета РФ

Понятие консолидированный бюджет было включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы России.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами [2].

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Сущность консолидированного бюджета состоит в том, что он является источником информации и при этом не утверждается в законодательном порядке. Консолидированный бюджет РФ публикуется в ежегодном сборнике государственного комитета статистики РФ (Госкомстат РФ) «Российский статистический ежегодник».

В доходную часть консолидированного бюджета входят налоговые поступления, включая:

· налог на прибыль организаций;

· налог на доходы физических лиц (далее - НДФЛ);

· налог на добавленную стоимость (далее - НДС);

· акцизы по подакцизным товарам;

· налоги на совокупный налог;

· налоги на имущество;

· налог на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ).

К неналоговым поступлениям, составляющим консолидированный бюджет РФ, относятся:

· доходы от внешнеэкономической деятельности;

· доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

· доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства;

· доходы от продажи материальных и нематериальных ресурсов;

· безвозмездные поступления и др.

Консолидированный бюджет РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Структура бюджетной системы РФ представлена на рисунке 2.1



Рисунок 2.1 - Бюджетная система РФ

Как видно из схемы, бюджетная система РФ состоит из трех уровней [14, c. 202-207]:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ.

2. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Местные бюджеты.

Каждый из уровней бюджетной системы предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, соответственно.

Формирование доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ имеет свои особенности.

Доходы федерального бюджета формируются только за счет собственных доходов, часть из которых передается полностью или частично бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (соответственно они не включаются в доходы федерального бюджета).

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:

· налоговых доходов от установленных региональных налогом, а также от федеральных налогов и сборов;

· неналоговых доходов;

· безвозмездных поступлений (дотации, субсидии и субвенции).

Доходы местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований) формируются за счет:

· доходов от местных налогов и сборов, предусмотренных действующим законодательством, включая муниципальные правовые акты;

· доходов от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;

· неналоговых доходов;

· безвозмездных поступлений в виде межбюджетных трансфертов в форме дотаций, субсидий и субвенций.

Прежде чем отразить распределение доходов консолидированного бюджета РФ по видам поступлений, в таблице 2.1 проанализируем распределение общего объёма доходной части бюджета [26].

Таблица 2.1 - Поступления по уровням бюджета

Вид бюджета	2012 г.	2013 г.	2014 г.	Отклонение 2014 г. от 2012 г.
				абсолютное, млрд. руб.	относительное, %
Консолидированный бюджет РФ, млрд. руб., в том числе:	23435,10	24082,39	26371,06	2935,96	112,53
в федеральный бюджет РФ	12855,14	13019,95	14496,83	1641,69	112,77
в консолидированные бюджеты субъектов РФ	8064,52	8164,67	8905,46	840,94	110,43

Из представленной таблицы видно, что большая часть доходов консолидированного бюджета РФ направляется в федеральный бюджет РФ. За анализируемый период наблюдается положительная динамика поступлений денежных средств в консолидированный бюджет РФ, а как следствие, в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Так, в 2012 г. в бюджет государства поступило 23435,10 млрд. рублей, что на 2935,96 млрд. рублей или на 12,53 % меньше, чем в 2014 г. Из них в федеральный бюджет в 2012 г. направилось 12855,14 млрд. рублей, за два года объём денежных средств увеличился на 12,77 %. Из общего размера доходов консолидированного бюджета РФ, в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило 8064,52 млрд. рублей, данное поступление меньше аналогичного за 2014 г. на 840,94 млрд. рублей (на 10,43 %).

В 2013 г. в консолидированный бюджет РФ поступило 24082,39 млрд. рублей. Денежные средства распределились между бюджетами следующим образом: в федеральный бюджет направилось 13019,95 млрд. рублей, в консолидированный бюджет субъектов РФ - 8164,67 млрд. рублей.

Для большей наглядности, представим данные в виде диаграммы, которая отразит распределение доходной части консолидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом РФ и консолидированными бюджетами субъектов РФ, и на которой будет чётко прослеживаться динамика наполняемости обоих видов бюджетов (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 - Распределение доходной части консолидированного бюджета РФ (млрд.рублей)

Более подробный анализ распределения дохода бюджета возможен при детальном рассмотрении структуры и динамики доходов консолидированного бюджета РФ в зависимости от вида поступлений, наполняющих доходную часть бюджета (таблица 2.2).

Таблица 2.2 - Структура и динамика доходов консолидированного бюджета РФ (млрд. рублей)

Вид поступления	2012 г.	2013 г.	2014 г.
	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ
Неналоговые поступления всего, в т.ч.:	5788,89	2050,15	5651,1	2057,9	6201,5	2258,75
доходы от ВЭД	4962,7	-	5011,0	-	5463,4	-
доходы от использования имущества, находящегося в гос. и мун. собственности	543,3	227,9	348,0	302,1	445,6	396,4
доходы от оказания платных услуг государства	131,5	32,0	134,7	40,8	138,6	44,3
доходы от продажи мат. и немат. активов	120,4	165,9	106,3	138,4	117,4	147,2
безвозмездные поступления	30,99	1624,35	51,1	1576,6	36,50	1670,85
Налоговые поступления всего, в т.ч.:	7065,11	6166,78	7621,89	6429,45	7729,21	6834,89
НДФЛ	-	2260,3	-	2497,8	-	2688,7
налог на прибыль	375,8	1979,6	352,2	1719,5	411,3	1961,5
НДПИ	2420,5	38,9	2535,3	40,5	2858,0	46,2
НДС	1886,14	0,31	2181,42	6,85	1868,21	0,29
имущественные налоги	-	785,3	-	900,5	-	955,1
акцизы	341,9	441,8	461,0	491,4	520,8	478,1
остальные налоги	2040,77	660,57	2091,97	772,90	2070,90	705,00
Доходы, всего:	12854,0	8216,93	13272,99	8487,35	13930,71	9093,64

Консолидированный бюджет субъектов РФ наполнялся за счёт такого вида неналоговых платежей, как безвозмездные поступления. В 2012 г. за счёт безвозмездных поступлений в консолидированный бюджет субъектов РФ направилось 1624,35 млрд. рублей, в 2013 г. - 1576,6 млрд. рублей, в 2014 г. - 1670,85 млрд. рублей.

Что касается налоговых поступлений, то не все их них направляются как в федеральный бюджет, так и в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Так налог на доходы физических лиц и имущественные налоги направляются только в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Основным источником пополнения доходной части федерального бюджета РФ происходит за счёт НДС и НДПИ. В 2012 г. за счёт НДС в федеральный бюджет поступило 1886,14 млрд. рублей, в 2013 г. - 2181,42 млрд. рублей, в 2014 г. - 1868,21 млрд. рублей. Поступления НДПИ также играют немаловажную роль в формировании федерального бюджета. В 2012 г. за счёт данного налога бюджет пополнился на 2420,5 млрд. рублей, в 2013 г. на 2535,3 млрд. рублей, в 2014 г. на 2858,0 млрд. рублей.

Консолидированные бюджеты субъектов РФ пополнялись в основном за счёт НДФЛ, при этом в 2012 г. поступило 2260,3 млрд. рублей, в 2013 г. - 2497,8 млрд. рублей, в 2014 г. - 2688,7 млрд. рублей. Основная часть налога на прибыль направляется в консолидированный бюджет субъектов РФ. В 2012 г. за счёт налога на прибыль бюджет пополнился на 1979,6 млрд. рублей, в 2013г. - 1719,5 млрд. рублей, а в 2014 г. - 1961,5 млрд. рублей.

Таким образом, можно отметить, что планирование консолидированного бюджета РФ - это очень сложная и рискованная работа, в силу того, что денежные средства, которыми располагает государство в данный момент, могут существенно отличаться от плановой суммы, а как следствие - возникновение профицита или дефицита бюджета. Вследствие этого, изучение доходов является одной из наиболее важных направлений работы Министерства финансов РФ.

2.2 Формирование и исполнение расходной части консолидированного бюджета РФ

Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использование по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

В Бюджетном кодексе трактовка иная: бюджетные расходы - денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям. Расходная часть охватывает всю экономику, так как государство учитывает экономические интересы общества в целом. На величину и структуру расходов федерального бюджета влияют множество факторов, как-то: государственное устройство, внешняя и внутренняя политика государства, общий уровень экономики, уровень благосостояния населения, размер государственного сектора в экономике и многие другие факторы.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели- организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Бюджет определяет только размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и ссуды. Основные статьи расходов бюджета РФ: управление, оборона, поддерживание правопорядка, социальное обеспечение, здравоохранение, культура, образование, а также обслуживание внешнего государственного долга.

Организация государственных расходов основана на следующих принципах [8]:

1. Принцип целевого использования средств - предполагает использование ассигнаций по утвержденным направлениям. Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий, впредь до выполнения указанных условий в соответствии с порядком, установленным Кодексом.

2. Соблюдение режима экономии - одной из важнейших задач бюджетного финансирования является получение максимального эффекта при минимальных затратах, что требует экономности и эффективности использования средств. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

3. Безвозвратность государственных расходов - экономическая сущность расходов бюджета проявляется во множестве видов расходов. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит от экономической ситуации и общественных приоритетах. Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно- территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств.

Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Для анализа расходов консолидированного бюджета рассмотрим данные в таблице 2.3 [27].

Таблица 2.3 - Структура и динамика расходов консолидированного бюджета РФ (млрд. рублей)

Виды расходов	2012 г.	2013 г.	2014 г.
	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ	в фед. бюджет РФ	в консолид. бюджеты субъектов РФ
По всем разделам и подразделам	12894,99	8343,18	13342,90	8806,67	14830,60	9353,29
Общегосударственные расходы	809,85	508,25	850,71	546,09	934,74	585,01
Национальная оборона	1812,39	4,01	2103,58	4,38	2479,07	4,10
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1842,98	94,59	2061,60	106,57	2086,17	107,85
Национальная экономика	1968,50	1608,53	1849,30	1730,38	3062,91	1779,28
Жилищно-коммунальное хозяйство	228,84	881,26	177,51	901,87	119,61	906,33
Охрана окружающей среды	22,49	21,78	24,26	24,75	46,37	25,67
Образование	603,84	2046,97	672,28	2333,74	638,26	2474,30
Социальная политика	3859,73	1273,76	3833,13	1312,49	3452,37	1473,27

Анализ динамики расходов консолидированного бюджета Российской Федерации позволит определить тенденцию изменения расходов бюджета Российской Федерации в целом и по каждому виду расходных статей за период 2012-2014 гг. Таким образом, можно будет проследить, увеличивается или снижается величина расходов федерального бюджета Российской Федерации в целом и по каждому виду расходных статей, какие виды расходов увеличиваются или снижаются наиболее быстрыми темпами.

По данным таблицы 2.3, видно, что величина расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в течение всего исследуемого периода возрастает. При этом наибольшее значение величины расходов наблюдается в 2014 году - 14 830,60 млрд. руб., что на 1487,7 млрд.руб. больше чем в 2013 г. Динамику плановых показателей можно охарактеризовать как положительную, так как на протяжении трех лет отмечается увеличение расходов средств федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов РФ, что связано с развитием страны в целом.

Если рассматривать расходы бюджета по статьям расходов, то можно отметить, что наибольшие расходы отмечаются по таким статьям, социальная политика, национальная экономика и национальная оборона.

Раздел «Социальная политика» имеет немаловажное значение, его финансирование занимает значительную долю в общем объеме расходов консолидированного бюджета. Расходы на социальную политику за период с 2012 по 2014 годы уменьшаются на протяжении всего периода. Общее уменьшение составило 407,36 млрд.руб.

Резкое увеличение расходов по статье «Национальная экономика» наблюдается в 2014 году. По 2012-2013 годы они выросли на 119,2 млрд.руб. Одной из основных задач государства является создание и поддержание благоприятного делового климата за счет эффективного регулирования, создания соответствующих условий развития экономики, а также защиты и поддержки отечественных производителей.

Бюджетные ассигнования на «Национальную оборону» стабильно растут на протяжении последних лет. Наибольшее увеличение наблюдается в период 2013-2014 годов, которое составило рост расходов на 375,49 млрд.руб. Параметры расходов на национальную оборону, заложенные в бюджеты последних лет, отражают последовательно проводящуюся в государстве политику укрепления его обороноспособности. В целом, бюджеты последних лет позволили стабилизировать ситуацию по финансированию Вооруженных сил и перейти от поддержания жизнеспособности армии на минимальном уровне к модели развития.

Деньги по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» идут на борьбу с преступностью и терроризмом, на предотвращение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, борьбу с незаконным оборотом наркотиков. Наибольший рост раcходов по этой статье наблюдается в 2013 году, по отношению к 2012 году расходы по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» увеличились на 218,62 млрд.руб.

Ещё одной из самых весомых статей расходов консолидированного бюджета являются расходы на «Общегосударственные расходы». На протяжении всего исследуемого периода наблюдается рост расходов по этой статье. За весь рассматриваемый период они увеличились с 809,85 млрд.руб. до 934,74 млрд.руб. К основным подразделам можно отнести бюджетные ассигнования на судебную систему, обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора, обслуживание государственного и муниципального долга и другие общегосударственные вопросы. И таких ассигнований в каждом подразделе очень много, что свидетельствует о росте этого показателя в целом.

Расходы на «Образование» уменьшились за последний исследуемый период по сравнению с предыдущим периодом на 34,03 млрд.руб.

Расходы федерального бюджета на «Жилищно-коммунальное хозяйство» в динамике за исследуемые периоды уменьшились (с 2012 г. по 2014 г. на 109,23 млрд.руб.). Наблюдается сокращение финансирования данной сферы, хотя расходы надо увеличивать, так как в РФ существует множество проблем именно в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Наименьший рост расходов наблюдается по статье «Охрана окружающей среды». За период с 2012 по 2014 годы они выросли на 23,88 млрд.руб. Низкий темп роста расходов по этой статье связан с финансированием в больших объемах приоритетных направлений.

Поддержание достойного уровня и максимально высокого качества жизни населения; обеспечение социальной безопасности отдельных социальных групп, регионов и страны в целом; поэтапное повышение социальных стандартов повседневной жизни населения в отношении жилья, работы, культуры, досуга и коммуникаций - все это должно быть решено для выполнения всех гарантированных Конституцией социальных гарантий.

2.3 Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы. Прежде всего, в механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности [24, c. 44-59].

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо:

а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ;

б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;

в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Взаимодействие между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов.

Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации бюджетной системы, четком разграничении налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.

В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования [22, c. 360]:

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

Существующее законодательство практически не ограничивает размеры населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих из нескольких сельских поселений. Это приводит к возникновению огромного количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.

2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

4. «Мягкие бюджетные ограничения». Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной системы.