Бюджетное устройство и бюджетная система

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов.

Бюджетное устройство определяется государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В этих государствах местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в государственный бюджет.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из 3-х звеньев:

· государственный бюджет или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;

· бюджеты членов федерации (штатов в США, провинций в Канаде, субьектов федерации в России);

· местные бюджеты.

В федеративных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в Федеральный бюджет.

Бюджетная система - это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

Государственная бюджетная система РФ состоит из 3-х звеньев и включает:

· республиканский (федеральный бюджет);

· республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области;

· около 29 тыс. Местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Консолидированный бюджет РФ - это свод федерального бюджета и бюджетов Федерации, т.е. бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы, в частности при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Данный бюджет не утверждается законодательным органом власти.

Советы министров республик в составе РФ, исполнительные органы субьектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.

Единство - обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой.

Полнота - означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в полном обьеме.

Реальность - это правдивость бюджетных показателей.

Гласность означает, что утвержденные бюджеты, отчеты об их исполнении, сводный отчет консолидированного бюджета РФ, консолидированные бюджеты территорий, а также Бюджетное послание Президента РФ должны обязательно быть опубликованы.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. К собственным источникам относятся закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета, отчисления по регулирующим доходам, дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно правительственными органами субъектов Федерации и местными органами самоуправления.

2. Модель бюджетного федерализма Российской Федерации

2.1 Бюджетный федерализм в терминах и понятиях

экономический межбюджетный федерализм

Бюджетный федерализм в России - явление сложное и постоянно развивающееся. Сфера бюджетного федерализма, его принципы и модели в полной мере распространяется на:

· межбюджетные отношения:

· бюджетное устройство;

· бюджетную систему.

Федерализм и бюджетный федерализм соотносятся как целое (федерализм) и его часть (бюджетный федерализм).

Бюджетный федерализм - производное от федерализма и без федерализма невозможен.

Недооценка значимости принципов бюджетного федерализма в реальных бюджетных правоотношениях влечет за собой негативные экономические последствия. Политико-правовая основа бюджетного федерализма закладывалась в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и в Федеративном договоре, основные положения которого вошли в Конституцию РФ.

В России действует Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, обеспечивает правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, уточняет правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны. В соответствии со статьей 11 Бюджетного кодекса РФ в форме федеральных законов разрабатываются и утверждаются федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Государственный бюджет является нормативно-правовым актом, ежегодно принимается федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год (ст. 2 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, государственный бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти.

Он закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений. Государственный бюджет выражает систему экономических отношений между государством, с одной стороны, предприятиями, организациями и населением - с другой, по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода и формирования централизованного общегосударственного фонда денежных средств. При этом экономическая сущность бюджета выражается в его функциях, основными из которых являются распределительная (имеется в виду распределение финансовых ресурсов) и контрольная (при мобилизации и использовании этих ресурсов).

2.2 Экономическая роль государства

Экономическая роль государства проявляется в ряде функций:

· регулирующая - государство реализует экономическую политику и взаимодействует с различными структурами предпринимательского сектора экономики;

· распределительная - государство перераспределяет созданный национальный доход между его производителями и потребителями;

· - социальная - государство поддерживает социальную справедливость и определенный уровень общественного благосостояния;

· контрольная - государство определяет основные ориентиры социально-экономического развития общества и контролирует их соблюдение;

· исполнительно-распорядительная - различные органы государственной власти обеспечивают на всех уровнях реализацию бюджетной политики государства. В федеративном государстве эта функция приобретает особое значение с учетом того, что исполнительно-распорядительные полномочия предоставляются не только государственным, но и местным органам власти.

Бюджетные отношения являются частью финансовых отношений, а финансы предназначены для выполнения задач и функций государства и представляют собой систему экономических отношений, в процессе которых формируются, распределяются и используются государственные фонды денежных средств (финансовые ресурсы). Бюджету присущи денежная форма и основные функции финансов. Таким образом, бюджет - это совокупность всех элементов бюджетной системы страны и по существу основа финансовой базы государственного регулирования и управления в условиях рыночной экономики.

Существует и политический аспект государственного бюджета. Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс между основными социально-экономическими группами в стране. Это компромисс между общегосударственными и частными интересами граждан по поводу налогообложения доходов и расходов, между центром и регионами - по поводу распределения налогов и субсидий, между интересами отдельных отраслей в отношении государственных займов.

Все вышеназванные три аспекта в комплексе характерны для любого государственного бюджета. Однако их внутреннее содержание будет определяться не только формой государственного устройства, но и экономическими, социальными и политическими особенностями каждого государства.

Термин «бюджетный федерализм» употребляется не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. «Бюджетный федерализм» является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству.

Обращает на себя внимание выделение экономической составляющей данного понятия. При этом бюджетный федерализм рассматривается в качестве ключевого определения в бюджетной сфере как с экономических, так и с правовых и политических позиций. И в этом заключается еще одна особенность бюджетного федерализма - его всеобъемлемость.

В энциклопедии «бюджетный федерализм» определяется как «форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах».

Бюджетный федерализм - это система бюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов Российской Федерации и самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации органично сочетать интересы Федерации и ее членов.

Понятие «модель бюджетного федерализма» состоит из ряда обязательных для исполнения требований, закрепленных в федеральном нормативно-правовом акте, теоретически обоснованном варианте построения межбюджетных отношений в федеративном государстве, обеспечивающем его наиболее эффективное экономическое развитие.

Специалисты также выделяют понятие «бюджетно-налоговый федерализм», которое отражает один из уровней экономического федерализма - федерализм собственности на финансовые ресурсы или бюджетно-налоговый федерализм. В федеративной реальности России бюджетный федерализм охватывает самые разные аспекты общественной жизни - политические, правовые, экономические, финансовые. Поэтому для его характеристики нужен системный подход. Под бюджетным федерализмом следует понимать многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах возложенные на него Конституцией страны и Федеративным договором полномочия. Функции финансов и бюджета одинаковы - аккумулирующая, распределительная и контрольная Однако содержание этих функций у финансов и бюджета различно. Сравним их в нижеприведенной таблице.

Реализуя свои властные полномочия, государственные органы практически осуществляют функции государства, но этот процесс становится возможным только при наличии у них финансовых ресурсов, источником которых служит государственный фонд денежных средств. Таким образом, бюджет является основой любой деятельности органов государственной власти.

Основные функции финансов и бюджета

Функции	Финансы	Бюджет
Аккумулирующая	Созданный национальный доход аккумулируется в системе централизованных фондов, при распределении финансовых ресурсов которых обеспечиваются общегосударственные потребности.	На всех уровнях государственной власти формируются и используются централизованные фонды денежных средств, с помощью которых властные органы практически осуществляют свои задачи и функции.
Распределительная	Финансовые ресурсы перераспределяются через систему централизованных фондов.	Бюджетные доходы, составляющие финансовые ресурсы централизованных фондов, перераспределяются, образуя при этом расходы бюджета.
Контрольная	Наблюдение за распределением национально! о дохода по соответствующим фондам и расходованием финансовых ресурсов этих фондов по целевому назначению.	Государственный контроль за формированием, исполнением и расходованием бюджетов всех уровней.

При правовом подходе сущность бюджетного федерализма состоит в нормативном законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений бюджетов всех уровней при условии соблюдения принципа относительного равноправия нижестоящих бюджетов во взаимоотношениях с вышестоящими. Определение бюджетного федерализма в качестве экономического понятия характеризует взаимоотношения органов государственной власти по поводу организации движения финансовых централизованных потоков в рамках бюджетного устройства на основе разграничения расходных полномочий и ответственности, подкрепленных соответствующими источниками финансирования.

Понятие «бюджетный федерализм» нередко отождествляют (или противопоставляют) с иными терминами, в которых используется слово «федерализм»: экономический федерализм, налоговый федерализм, финансовый федерализм и т.д.

Бюджетный федерализм в оценке российских экономистов. Существуют разные варианты понятий, предлагаемых современными российскими экономистами:

· «цивилизованный экономический федерализм», реально опирающийся на принцип бюджетно-налогового федерализма, со справедливым разграничением бюджетов различных уровней, нормальной налогооблагаемой базой, активным участием регионов в налоговых доходах федерального уровня;

· «финансовый федерализм» - рассматривает ряд вопросов, которые не отражаются должным образом в работах по бюджетному федерализму и уточняет постановку некоторых других вопросов с позиции использования всех финансовых ресурсов региона;

· «бюджетно-налоговый федерализм» обосновывает

использование понятия «бюджетно-налоговый федерализм», так как налоговые отношения в схеме «центр - регионы» являются ключевыми;

· «переговорный федерализм» отражает сложившуюся в России систему переговорного процесса в области федерализма, что соответствует, с одной стороны, Основному закону государства, а с другой - разделению властных функций и сфер деятельности между органами государственной власти различных уровней, каждый из которых функционирует в своей сфере полномочий.

Обратим внимание, что все эти понятия не раскрываются на законодательной основе, не могут применяться для правовой характеристики бюджетных отношений в сфере федерализма, указывают на отдельные аспекты федеративных бюджетных отношений и не получили широкого распространения. Фактически они могут применяться только в качестве сопутствующих понятий для термина «бюджетный федерализм».

Концепция бюджетного федерализма неотделима от фундаментальной идеи федерализма как территориальной формы демократии. В понятии «бюджетный федерализм» соединяются идеология федерализма на государственном уровне и финансовые основы межбюджетных отношений между уровнями власти.

Бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Бюджетный федерализм выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может строиться и реализовываться только в структуре этих отношений.

Межбюджетные отношения, сложившиеся России, методология, принципы и практика их осуществления представляют собой явление сложное и противоречивое, отражающее всю многогранность проблем переходного периода в строительстве федеративных отношений.

Бюджетный федерализм представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством налогов, платежей, сборов, бюджетных ассигнований и расходов.

Межбюджетные отношения призваны регулировать различные уровни государственного бюджета. Бюджет в зависимости от экономического субъекта является государственным, региональным, местным (муниципальным). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (сг. 6) совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов образует бюджетную систему России, Таким образом, бюджетная система РФ представлена тремя уровнями; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты, которые включают бюджеты всех видов муниципальных образований (города, села, района и т.д.).

Каждый субъект Федерации и местные органы власти на основе федерального законодательства устанавливают в рамках своей территории свою бюджетную систему. Следует особо подчеркнуть, что бюджетная система основана на следующих принципах:

· единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между различными уровнями;

· самостоятельность бюджетов;

· полнота отражения доходов и расходов; сбалансированность бюджета и его эффективность;

· общее (совокупное) покрытие расходов;

· достоверность, адресность и целевой характер расходования бюджетных средств.

Кроме того, Бюджетный кодекс регламентирует деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и исполнению бюджета, то есть определяет основные аспекты бюджетного процесса. Составной частью бюджетного процесса (межбюджетных отношений) является бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса РФ «Основы межбюджетных отношений», межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако определение межбюджетных отношений, имеющееся в Бюджетном кодексе РФ, с правовой точки зрения нельзя назвать удачным. Оно только содержит указание на то, что между бюджетами трех уровней имеются отношения, но не раскрывает природы этих отношений. В определении нет ссылок даже на то, что эти отношения возникают по поводу бюджетов.

Из вышеприведенного определения следует, что в межбюджетные отношения вступают органы государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Суть межбюджетных отношений в российских условиях можно раскрыть следующим образом:

· сочетание интересов, обеспечивающее высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли бюджета вышестоящего уровня по отношению к бюджету нижестоящего уровня;

· наличие трехзвенной бюджетной системы и равенство прав бюджетов одного звена;

· применение единых критериев при расчетах объемов средств, выделяемых нижестоящим бюджетам в целях выравнивания развития соответствующих территорий и оказания им финансовой помощи.

Между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» ни в коей мере нельзя ставить знак равенства.

Бюджетный федерализм понятие более высокого ранга (уровня), а межбюджетные отношения - механизм, на основе которого понятие «бюджетный федерализм» реализуйся на практике.

Межбюджетные отношения являются индикатором реального бюджетного федерализма и, с другой стороны, его проводником. Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, то есть решение проблемы бюджетного федерализма характеризуется через систему межбюджетных отношений.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации проходит сложный этап становления. С одной стороны, это борьба регионов с «бюджетными традициями» тоталитарного государства, а с другой - сохранение России как единого целого, недопущение превалирования частных интересов субъектов Федерации над национальным интересом РФ. Для решения данных противоречий необходим компромисс между достаточно жесткими требованиями политики финансовой стабилизации страны и достижением целей экономических реформ в регионах и России в целом.

2.3 Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Проблемами межбюджетных отношений остаются:

· высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;

зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

· отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;

· наличие «нефинансируемых федеральных мандатов»;

· высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;

· низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;

· «иждивенческий» характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

· упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

· четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

· четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

· отмена регулирующих доходов бюджета;

· формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

· повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Однако, на наш взгляд, современный этап развития межбюджетных отношений, начавшийся с 1990 г., следует конкретизировать. В последнее время произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Основные этапы развития межбюджетных отношений реализованы в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Принятые в 2003 г. Федеральные законы от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (далее - Федеральный закон №120-ФЗ) и от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», создали законодательную базу, по новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В 2004-2005 гг. была сформирована новая региональная база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации, которым предстояло сделать выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.

Такими вариантами являлись:

· «консервативный»: сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;

· «ограниченно-реформаторский»: введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;

· «умеренно-реформаторский»: создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;

· «реформаторский»: переход к новой системе межбюджетных отношений [22].

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (табл. 1).

Таблица 1. Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ

Вариант	Преимущество	Недостатки	Ограничивающие условия
Консервативный	Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов	Необходимость «одномоментного» перехода к новой системе межбюджетных отношений с 2006 г. с высокими рисками принятия ошибочных решений	Отсутствуют
Ограниченно-реформаторский	Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов* при отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений	Риски «несовместимости» элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений
Умеренно-реформаторский	Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке с 2005 г.	Необходимость разработки и принятия в 2004 г. большого числа нормативных актов	Наличие муниципальных образований (местных бюджетов) на уровне поселений или развитой системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп)
Реформаторский			Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселений, районов)

Примечание. ^*Реформа местного самоуправления, социальной защиты населения, реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Перспективами развития межбюджетных отношений являются:

· укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;

· создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

· создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

· содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления;

· оказание методической и консультационной помощи субъектам РФ;

· повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений

По мере реализации Концепции реформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработка Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Этот документ был одобрен распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. №467-р.

Цель разработки Концепции - существенное повышение эффективности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в части удовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичная Концепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.

Достижение указанной цели связывается с решением следующих задач:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Для этого предполагается повышение стабильности налогового и бюджетного законодательства, на основе чего возможно среднесрочное планирование и решение на каждом уровне бюджетной системы стратегически важных задач. Стабильность налогового и бюджетного законодательства позволит поставить на прочную основу планирование собственных доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, постепенно повысить функциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. В условиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определять бюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагается разграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждом уровне управления.

2. Создание стимулов для роста доходов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований. Это станет возможным при условии установления зависимости поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. В частности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится в пределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться в расходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы, финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов, вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФ соглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетных средств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагается оценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов Федерации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

3. Повышение прозрачности межбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансах каждого уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными) органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и организация соответствующих независимых аудиторских фирм.

Реализация сформулированных в Концепции задач предполагает радикальное совершенствование методологической деятельности и форм оказания консультационных услуг службами Министерства финансов РФ местным финансовым органам.

В перспективе важнейшим фактором совершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация доли федерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, что лишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, а остальные 68 выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центром закреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежно недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учреждений которых находится в основном в регионах.

Нерешенной проблемой межбюджетных отношений являются отношения по поводу потоков бюджетных средств из федерального бюджета в бюджеты СНГ и Союзного государства.

3. Аналитическая часть

3.1 Проблемы развития бюджетного федерализма РФ

Достижение устойчивого экономического роста России, стабильного социально-экономического развития регионов и муниципальных образований невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. Совершенствование финансовых отношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из определяющих факторов экономического и политического развития России. Эти отношения связывают воедино бюджетную систему государства и обеспечивают ее эффективное функционирование за счет достижения равного для всех регионов уровня бюджетной обеспеченности и унифицированного объема бюджетных услуг, предоставленных населению.

Бюджетная система должна в максимальной степени отражать федеративные принципы организации финансовых отношений, органов государственной власти и местного самоуправления. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. Это предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса и самостоятельного управления всех звеньев бюджетной системы. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти располагает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и в праве свободно распоряжаться ими согласно выполняемым функциям, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Реализация данного принципа возможна лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на каждом уровне власти обеспечивается соответствие между доходами и расходами.

Большие надежды в решении этих вопросов связываются с реализацией законов «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ и признании утративших силу документов Закона РФ «Об основах налоговой системы РФ» и «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетных отношений», а так же Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Реализация этих документов предполагает введение нового механизма межбюжетных отношений, которые призваны гарантировать необходимую самостоятельность каждого уровня бюджетной системы и обеспеченность его собственными доходами.

Эти новые введения включают в себя:

1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы страны;

3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней этой системы;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств между ее уровнями;

5) регулирование и предоставление межбюджетных трансфактов;

6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

7) уточнение порядка кассового обслуживания, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Предусмотренные в поправках к Бюджетному кодексу РФ стабильные нормативы отчислений от федеральных налогов бюджетов субъектов Федерации способны несколько повысить предсказуемость и стабильность доходной базы региональных бюджетов, создать стимулы для экономического развития соответствующих территорий, повысить эффективность использования бюджетных средств.

Однако бюджетное устройство России во многом остается унитарным. Жесткая вертикаль иерархических отношений (направленная от федерального Центра к регионам, а от регионов - к муниципальным образованьям) пронизывает все бюджетные отношения субъектов РФ и местного самоуправления. Предусмотренные указанными законодательными актами нововведения поднимают начавшуюся в 2000 г. централизацию доходов бюджета (в первую очередь налоговой их части) на более высокий уровень бюджетной системы: от муниципальных образований к субъектам Федерации и от субъектов федерации - к Федеральному уровню. Так, например, если в 1999 г. в доходной части консолидированного бюджета федеральные налоги составили 73%, региональные 21% и местные - 6%, то в 2002 г. доля федеральных налогов выросла до 92%, региональных соответственно снизилась до 7%, а местных до - 1%.

Усиление централизации финансовых ресурсов и концентрация их в федеральном Центре увеличили объем средств, перераспределяемых в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений в региональные бюджеты. Удельный вес таких средств в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации за период с 2000 г. по 2003 гг. увеличился в 2 раза: с 9,5% до 19,5%. Это, соответственно, отразилось на величине доходов федерального бюджета. При первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределения их из одного уровня бюджетной системы в другой (без единого социального налога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с 54,0% в 2000 г. до 58,8% в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с 47,1% до 44,9%. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло соответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта.

Противоположные результаты наблюдались в консолидированных бюджетах субъектов Федерации.

Усиление централизации доходов происходит в субъектах Федерации. Так, в 2002 г. в 40 субъектах Федерации концентрация доходов в региональном бюджете составила 50-66%, а в 8 субъектах - 70-88%. В этих регионах средства, поступающие в счет отчислений от федеральных регулирующих налогов, оставались в основном в региональном бюджете, а затем, преимущественно безвозмездно, перечислялись в местные бюджеты, обеспечивая их сбалансированность.

Результатом этих перераспределений стало сокращение доли доходов местных бюджетов в бюджетной системе страны. Удельный вес местных доходов сократился с 16,5% в 2000 г. до 13,5% в 2003 г. Доля расходов за этот период, напротив, несколько возросла: с 24,4% до 24,8%. Соответственно, превышение доли расходов над долей доходов увеличилось с 7,9 до 11,3 пункта.

В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве доля налоговых доходов в регионах уменьшилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% 2003 г., а удельный вес, закрепленный за ними полностью или частично, на постоянной основе доходов, снизился с 41,5% 2001 г. до 35,3% в 2003 г. Все это значительно снизило финансовую самостоятельность региональных бюджетов, ослабило заинтересованность соответствующих органов власти в создании условий экономического роста и вызвало рост иждивенческих настроений на местах.

В рассматриваемый период имеет место устойчивая тенденции снижении в местных бюджетах удельного веса доходов, мобилизуемых на подведомственной территории: с 72,0% в 2000 г. до 60% в 2003 г. Все это ослабило финансовую базу муниципальных образований и усилило зависимость местных бюджетов от региональных, что выразилось в увеличении безвозмездных перечислений из региональных бюджетов в местные с 28,2% в 2000 г. до 40,8% в 2003 г.

С 2005 г. происходит дальнейшее усиление централизации финансовых ресурсов в стране. В федеральном бюджете централизуется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль; полностью поступает водный налог и 95% средств по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти; перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14. Налогового кодекса РФ, сокращается с 7 до 3 (транспортный налог, налог на имущество организации и игорный бизнес), а местных налогов, установленных в ст. 15 НК РФ, - с 5 до 2 (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Наиболее значимые реальные доходы Центр оставил за собой. Пропорции распределения налоговых доходов между федеральным центром и субъектами Федерации должны составлять 50 к 50, а в 2004 г. по всем доходам составляли 52 к 48. В параметрах сопоставлений бюджетной классификации (принимая во внимание изменения в учете поступлений от внешнеэкономической деятельности) доля налоговых доходов федерального Центра в 2005 г. предполагается на уровне 60%.

Одновременно на региональном уровне вместо единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений. Такие изменения в системе межбюджетных отношений и региональных финансов не отвечают основоналогающим принципам бюджетного федерализма. Концентрация в Центре все большего объема финансовых ресурсов ставит субъекты РФ еще в большую зависимость от федеральных властей. Регионы испытывают острый недостаток собственных источников для формирования территориальных бюджетов. В этих условиях создание многочисленных фондов финансовой помощи не способно изменить ситуацию к лучшему.

Увеличение в доходах региональных и местных бюджетов удельного веса субвенций из вышестоящих бюджетов значительно снизило самостоятельность местных властей в выборе направлений использования бюджетных средств. Согласно оценкам Фонда «Институт экономики города», доля субвенций в доходах местных бюджетах увеличивается с 9% до 40-50% и органам местного самоуправления придется переориентировать свыше 40% бюджетных средств с деятельности, которой они ранее занимались по собственному усмотрению, на деятельность, связанную с исполнением решений вышестоящего уровня власти. Все это исключает создание для органов власти субъектов Федерации и для органов самоуправления долгосрочных стимулов к проведению структурных реформ и к повышению своей ответственности при проведении бюджетной политики.

В результате осуществленных в стране преобразований произошло отступление от достигнутого к 1998 г. уровня федеральных принципов организации налоговой и бюджетной системы: выросла концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете, вызывавшая необходимость широкомасштабного перераспределения средств между звеньями бюджетной системы, а отсутствие объективной системы оценки экономического потенциала регионов усилило субъективизм при перераспределении средств между нижестоящими бюджетами; снизилась самостоятельность региональных и местных бюджетов; формирование территориальных бюджетов все в большей степени стало ориентировался на расходы. Все это, в конечном счете, обусловлено методологией формирования территориального бюджета, ориентированной на расходы и порождающей у нижестоящих органов власти иждивенческие настроения и уверенность в том, что за все отвечает федеральный Центр. Эта проблема стала настолько актуальной, что о ней вынужден был заявить президент страны. В своем послании Федеральному Собранию в мае 2003 г. в числе причин, препятствующих России всерьез противостоять стоящим перед ней трудностям названа и такая: «иждивенческие настроения не отступают, а растут», что является следствием действующего механизма межбюджетных отношений.

Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере закономерно приводит к замедлению экономического развития территорий и увеличению дефицитов их бюджетов. Исходя из произошедшего в последние годы увеличения расходных обязательств и необходимости укрепления финансовой самостоятельности, необходимо расширить перечень собственных доходных источников региональных бюджетов. В первую очередь, следует закреплять немобильные и общераспространенные налоги, величина которых в наибольшей мере зависит от деятельности самих региональных и местных властей, которые в этом случае обретут реальные полномочия по формированию доходов своих бюджетов. В этой связи следует перевести в состав региональных налог на доходы физических лиц. При этом необходимо вернуться к прогрессивной шкале этого налога, значительно раздвинув границы прогрессии. Это позволит органам власти субъектов Федерации, исходя из своих финансовых возможностей, здесь минимальную ставку налога по обложению доходов низкооплачиваемой части населения, также изменить порядок уплаты этого налога. Правильно было бы его уплачивать не по месту работы, а по месту жительства граждан.

За весь предыдущий период функционирования налог на имущество, преходящее в порядке наследования и дарения, имел статус федерального налога, но поступление по нему зачислялись не в федеральный, а в местные бюджеты. Нам представляется целесообразным включить этот налог в состав региональных налогов, а затем, исходя из анализа результатов его функционирования, возможно и вернуться к ранее существовавшей практике отнесения его к местным налогам и сборам. Поступления этого налога так же, как и налога на доходы физических лиц, равномерно распределены по территории страны, и включение их в состав региональных налогов повысит самостоятельность бюджетов субъектов РФ.

В связи с проводимой в стране муниципальной реформой и необходимостью создания для вновь образуемых муниципальных органов власти условий для экономической самостоятельности остро стоит вопрос обеспечения доходными источниками местных бюджетов. Для укрепления доходной базы местных бюджетов следует сохранить действующую в настоящее время ставку налога на прибыль организации, зачисляемого в местные бюджеты.

В состав местных налогов целесообразно также включить единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единый налог, уплачиваемый при упрощенной системе налогообложения. Местным органам власти лучше, чем федеральным, знакомы специфика и особенности малого бизнеса, на который распространяется действие этих двух налогов. Поэтому местным органам власти следует предоставить право устанавливать и уточнять размер базовой доходности путем утверждения корректирующих коэффициентов, учитывающих местные условия деятельности малого бизнеса. Свидетельством этого является накопленный опыт функционирования единого налога на вмененный доход, показавший неэффективность утверждения подобных коэффициентов региональными, а затем и федеральными органами законодательной власти. То же самое относится и к единому налогу, уплачиваемому при упрощенной системе налогообложения.

В систему местных налогов следует перевести налог на игорный бизнес, фактически относящийся к разряду налогов на вмененный доход.

В проекте новой редакции Налогового кодекса в перечне налогов отсутствует налог на недвижимость, который в перспективе может стать одним из основных доходных источников местных бюджетов. Целесообразность включения налога на недвижимость в состав местных налогов объясняется стабильностью и равномерным распределением по территории страны, низкой мобильностью и способностью местных органов власти влиять на формирование налоговой базы по данному налогу и эффективно контролировать операции с недвижимостью.

Налог на имущество организаций сохранил статус регионального, однако поступления по нему будут идти только в бюджеты субъектов Федерации с дальнейшим возможным направлением части их в бюджеты муниципальных образований. В соответствии с действующим законодательством эти поступления распределяются поровну между региональными и местными бюджетами. Представляется целесообразным сохранить существующую практику взимания и распределения налога на имущество организаций. В целях обеспечения реальной налоговой автономии органов местного самоуправления доходы местных бюджетов следует формировать за счет местных, в основном имущественных налогов.

В «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» в части, касающейся налоговых полномочий, предусматривается постепенный отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и переход к принципу «один налог - один бюджет». По нашему мнению, этот принцип нельзя рассматривать в качестве основополагающего. Деление налогов на федеральные, региональные и местные не означает зачисления их в бюджет соответствующего уровня. Как показывают расчеты, даже при зачислении всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов РФ невозможно обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов. Это обусловлено различными природно-климатическими и географическими условиями, уровнем социально-экономического развития и налоговым потенциалом регионов. По этой же причине невозможно создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные (с зачисления каждого из них в соответствующий бюджет), которая бы обеспечивала потребности бюджетов всех уровней. Нам представляется, что более правильным направлением развития налоговой системы является постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регуляции налогов путем повышения доли собственных доходов в региональных бюджетах, предоставления права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов. Этот путь в большей степени способствует развитию самостоятельности регионов и реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений.

В соответствии с введенным новым принципом «равенства бюджетных прав» субъектов Федерации и муниципальных образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемые органами власти вышестоящего уровня, должны быть постоянными и едиными для всех муниципальных образований. Представляется спорным целесообразность применения единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Как показывают исследования, проведенные Фондом «Института экономики города», в 10 регионах страны имеются большие различия в уровне социально-экономического развития муниципалитетов внутри регионов. Если существующая тенденция сохранится, то поддерживать устойчивый рост будет невозможно, поскольку регионам или федеральному Центру придется реализовывать все более затратные программы выравнивания и обеспечения социальных гарантий для населения «отстающих» регионов. Поэтому представляется целесообразным предоставить право регионам дифференцировать нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в муниципальные образования в зависимости от уровня их социально-экономического развития.

Усиление концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете и значительное ослабление доходной базы региональных бюджетов повысили роль не формализированного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов посредством бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетные ссуды должны использоваться для покрытия кассовых разрывов в связи с несовпадением в течение года сроков поступления средств в бюджет и их использованием, с обязательным возвратом до конца текущего финансового года.