Финансовый контроль

Аудиторское заключение в целом представляется его заказчику (собственникам или руководству экономического субъекта, государственному органу). Сторонним заинтересованным лицам обычно представляется только заключительная часть аудиторского заключения.

Существует понятие заведомо ложного аудиторского заключения. Таковым по закону признается заключение, составленное без проведения аудиторской проверки или явно противоречащее содержанию документов, представленных для проверки. Решение о признании заключения ложным принимает только суд. Организации и аудиторы, составившие заведомо ложное заключение, могут быть наказаны -- лишены лицензии, аттестатов, привлечены к уголовной ответственности.

Ревизионные комиссии и другие органы внутреннего финансового контроля применяют в основном такие же, как описано выше, методы и приемы проведения ревизий и проверок. Особенности и детали, учитывающие специфику деятельности внутренних контрольных органов в пределах обслуживаемых организаций, устанавливаются учредительными и иными документами организаций.

Органами финансового контроля называют органы, специально создаваемые для осуществления контрольных полномочий, либо органы исполнительной власти, на которые наряду с их основными задачами возлагаются контрольные функции в соответствующей отрасли финансовой сферы.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации органами государственного финансового контроля в Российской Федерации являются:

Счетная палата Российской Федерации;

контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

На практике государственный финансовый контроль в настоящее время осуществляют Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля и их территориальные органы), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу, контрольно-ревизионные подразделения органов исполнительной власти всех уровней.

Конкретные полномочия и функции каждого органа устанавливаются при его создании нормативным документом -- законом, указом Президента страны, постановлением, положением о данном органе.

Наиболее масштабную и разностороннюю деятельность в сфере государственного финансового контроля ведут Счетная палата Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Образование Счетной палаты для контроля за исполнением федерального бюджета предусмотрено Конституцией Российской Федерации, она действует на основании специального закона о Счетной палате. Это полностью соответствует опыту развитых стран мирового сообщества. В упоминавшейся Лимской декларации сказано: «Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией, детали могут быть установлены законом».

Формируют Счетную палату Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума утверждает председателя палаты, Совет Федерации -- его заместителя. Каждая палата назначает также по шесть аудиторов Счетной палаты -- государственных служащих высшего ранга, возглавляющих основные направления контроля. Председатель палаты, его заместитель и аудиторы составляют Коллегию Счетной палаты.

Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудитором Счетной палаты -- шесть лет. В течение этого срока они обладают гарантиями профессиональной независимости и могут быть освобождены от должности только в случаях, четко определенных законом.

Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы. Средства на содержание Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Так практически реализуется принцип независимости контроля.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре
и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондом;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также
нормативных правовых актов федеральных органов государственной
власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств
федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных организациях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных федеральных внебюджетных фондов, проводит контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она строит свою работу на основе годовых и текущих планов, которые утверждает Коллегия Счетной палаты.

Реализуя планы, палата осуществляет комплексные ревизии, тематические проверки, другие контрольные мероприятия. По итогам мероприятий составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица палаты несут персональную ответственность. Утверждает отчеты и принимает по ним решения Коллегия Счетной палаты.

Все государственные органы и любые организации обязаны представлять Счетной палате информацию, необходимую для выполнения ее задач, оказывать содействие ее деятельности. За отказ в представлении информации, представление заведомо неполной или ложной информации Счетной палате установлена уголовная ответственность.

Выявляя финансовые нарушения, отклонения от установленных бюджетных показателей, Счетная палата должна анализировать причины и готовить необходимые приложения. Руководителям органов государственной власти, проверяемых организаций палата направляет представления по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба, привлечению к ответственности виновных. В случаях, когда выявленные нарушения наносят прямой непосредственный ущерб и требуется их безотлагательное пресечение или создаются препятствия для проведения контрольных мероприятий, Счетная палата имеет право давать администрации обязательные для исполнения предписания.

Особенностью и одновременно недостатком организационного строения Счетной палаты, ограничивающим ее практические возможности, является отсутствие территориальных подразделений. Ревизии и проверки на местах проводятся путем командирования инспекторов палаты из Москвы в республики, края, области, округа. Командировки требуют значительных расходов, осложняются временными и кадровыми ограничениями.

Ограничивает возможности Счетной палаты и то, что она неправомочна защищать интересы государства путем прямого обращения в суд. Палате приходится направлять материалы по результатам проверок, требующим судебного разбирательства, в прокуратуру. Это затягивает возмещение ущерба, снижает эффективность контроля.

Функции, аналогичные функциям федеральной Счетной палаты в отношении государственных средств субъектов Российской Федерации, выполняют контрольно-счетные органы, создаваемые представительными органами республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Например, в столице на основании Устава города и закона, принятого Московской городской Думой, действует Контрольно-счетная палата Москвы. Во Владимирской области подобный орган именуется Счетной палатой, а в Республике Башкортостан функции финансового контроля возложены на Государственный контрольный комитет. Поскольку субъекты Федерации обладают самостоятельностью, в том числе и в финансовой сфере, создаваемые ими контрольные органы Счетной палате Российской Федерации не подчинены.

Эффективность деятельности территориальных контрольных органон снижает то, что и стране не установлена обязательность таких органов для каждою субъекта Федерации, нет единого порядка их организации и определения полномочий. Поэтому во многих субъектах Федерации они просто не созданы, а часть действующих не имеет достаточных полномочий, чтобы осуществлять действенный контроль.

С целью повышения эффективности системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, координации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и укрепления сотрудничества между ними образована общественная Ассоциация контрольно-счетных органов страны.

Ассоциация будет содействовать формированию современной правовой базы государственного финансового контроля, в первую очередь принятию федерального закона о контроле, разработке и внедрению унифицированной системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, расширять и совершенствовать проведение совместных контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий.

Опыт создания федеральной и местных счетных палат как независимых органов финансового контроля позаимствован нашей страной из практики экономически развитых стран. Обычно в качестве наиболее близкого примера приводят деятельность родственных учреждений Германии, которая, как и наша страна, представляет собой федеративную республику.

Федеральная счетная палата Федеративной Республики Германии является верховным федеральным учреждением и, как независимый орган финансового контроля, подчиняется только закону. Она ведет свою историю с 1714 г., когда была создана Генеральная счетная палата Пруссии -- самостоятельный коллегиальный ревизионный орган, независимый от государственной администрации.

Объекты контроля Федеральной счетной палаты ФРГ, объемы, порядок и сроки проверок, права и обязанности контролирующих и контролируемых, взаимодействие со счетными палатами федеральных земель, другие необходимые параметры контроля четко определены законодательством.

Палата постоянно контролирует все бюджетное финансирование федеральные предприятия с 50-проиентной долей участия государства, другие организации и ведомства, если в их распоряжение поступают государственные средства. Она может организовывать филиалы на местах и временные ревизионные группы. Палата имеет право по своему усмотрению ограничивать размеры ревизии и оставлять счета без проверок. Основная цель проверок палаты - установить правильность и экономическую эффективность произведенных расходов.

Никто не имеет права давать Счетной палате поручения. Вмешательство в работу, которую она в пределах установленной законом компетенции планирует самостоятельно, недопустимо. Президент и вице-президент палаты назначаются сроком на 12 лет. Они, а также члены палаты -- заведующие ревизионными отделами и секторами -- обладают независимостью, подобной судейской, и не могут быть сняты со своих постов без их собственною согласия. Законом гарантирована и независимость ревизорского персонала.

Решения Счетная палата принимает коллегиально; текущие -- на малых (отраслевых) коллегиях по направлениям контроля, в которые входят руководители соответствующих ревизионных секторов и отделов, президент или вице-президент палаты. Решения по наиболее принципиальным вопросам, а также в спорных случаях принимаются на заседаниях Большого сената в составе президента, вице-президента, руководителей всех отделов, трех секторов и двух докладчиков.

Результаты конкретных проверок палата направляет для принятия мер соответствующим органам, в необходимых случаях и Министерству финансов. Об итогах работы за год представляется отчет парламенту и федеральному правительству. Содержание отчета, данные отдельных проверок доводятся до сведения общественности на пресс-конференциях президента Счетной палаты и путем публикации.

Во всех землях Германии субъектах Федерации существуют земельные счетные палаты. Федеральному органу контроля они не подчинены, но тесно сотрудничают с ним и между собой, поскольку функции их идентичны.

Значительными полномочиями в области государственного финансового контроля обладает Министерство финансов Российской Федерации. Оно осуществляет контроль в пределах своей компетенции, которая состоит в том, что министерство обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координирует деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти. Контрольные функции Минфина России реализуются в деятельности контрольно-ревизионного аппарата министерства, федерального казначейства, Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу.

На контрольно-ревизионный аппарат Минфина России возложен последующий контроль в бюджетной сфере и ряд специфических ревизионных функций, которые другие контрольные органы вообще не выполняют, главным образом проведение финансовых ревизий и проверок по поручениям правоохранительных органов.

Этот аппарат состоит из Департамента государственного финансового контроля министерства и руководимых им территориальных органов контрольно-ревизионных управлений (КРУ) Минфина России и субъектах РФ. Структурно департамент и КРУ состоит из отделов, основными из которых являются организационный, бюджетного контроля, но взаимодействию с правоохранительными органами. Территориальные подразделения КРУ действуют повсеместно вплоть до каждого города и района.

Объем работы контрольно-ревизионного аппарата Минфина России весьма значителен. Он проводит ежегодно порядка 50 тыс. ревизий и проверок различного масштаба и направлений.

Контролеры-ревизоры Минфина России выполняют следующие основные функции:

осуществляют последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств:

проводят ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности:

осуществляют документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, организаций любых форм собственности по требованиям правоохранительных органов;

по обращениям органов государственной власти субъектов |Российской Федерации проводят на договорной основе ревизии и проверки поступления и расходования средств, принадлежащих названным органам;

контролируют в необходимых случаях своевременность и полноту устранения нарушений, выявленных ревизиями и проверками, возмещение причиненного ущерба.

Свою деятельность контрольно-ревизионный аппарат Минфина России осуществляет во взаимодействии с другими департаментами м управлениями министерства, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями.

Федеральное казначейство создано для организации исполнения федерального бюджета Российской Федерации, в силу того оно непосредственно контролирует весь этот процесс, включая и работу территориальных органов казначейства. Контролируется исполнение не только федерального бюджета Российской Федерации, но и государственных (федеральных) внебюджетных фондов, поступление и использование внебюджетных (федеральных) средств.

Таким образом, казначейский контроль носит специфический характер, отличается от деятельности других органов финансового контроля. Он осуществляется непосредственно в ходе решения основной задачи этого учреждения -- организации бюджетного финансирования по принципу единства кассы и неразрывен с этой работой.

Поэтому усилия федерального казначейства и его территориальных органов сосредоточены на предварительном и текущем контроле при финансировании расходов организаций получателей средств федерального бюджета (бюджетополучателей). Они должны охватывать проверками все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета органов федерального казначейства. Предварительный контроль происходит на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений лимитам бюджетного финансирования, текущий -- при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей путем проверки документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.

Являясь подразделениями Минфина России, контрольно-ревизионный аппарат и органы казначейства ведут работу по осуществлению государственного финансового контроля в тесном взаимодействии. Оно включает в себя информационный обмен, сотрудничество при планировании и организации контрольной работы, совместные усилия по реализации материалов ревизий и проверок.

Территориальные управления казначейства в начале каждого года передают соответствующим КРУ сведения о финансировании организаций из федерального бюджета. Планы контрольной работы обоих органов строятся на основе поручений министерства и собственного анализа обстановки на местах. КРУ в течение 10 дней по окончании каждого месяца информируют органы казначейства о результатах ревизий и проверок. Органы казначейства в соответствии с представленными полномочиями решают вопросы по взысканию в доход федерального бюджета средств, использованных не по целевому назначению, и о начислении на нарушителей штрафных санкций.

Специфическим органом финансового контроля является Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу. Это федеральный орган исполнительной власти, созданный для практической реализации положений Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Комитет подотчетен Министерству финансов Российской Федерации, обязанности его председателя исполняет первый заместитель министра финансов.

Основными задачами Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу являются:

сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция или сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем;

осуществление в соответствии с международными договорами
Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена
с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

*представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Контрольно-ревизионные подразделения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполняют в масштабе своих ведомств и административно-территориальных образований контрольные функции, аналогичные функциям контрольно-ревизионного аппарата Минфина России.

На их долю приходится большой объем контрольной работы, поскольку эти органы власти являются основными получателями и пользователями бюджетных средств, имеют в своем подчинении многочисленные учреждения бюджетной сферы.

Функции Центрального банка Российской Федерации как одного из органов, на которые возложен государственный финансовый контроль, состоят в том, что он осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций, а также организует и осуществляет валютный контроль. Он проверяет соблюдение банковского законодательства, правил ведения банковских операций, установленных для кредитных организаций обязательных нормативов, других параметров банковской деятельности.

Контрольные функции в отношении кредитных организаций Банк России может выполнять непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, а также путем поручения проверок аудиторским организациям. По результатам проверок Банк России применяет к кредитным организациям -- нарушителям меры воздействия. В качестве крайней меры он может лишить организацию лицензии на проведение банковских операций.

Нетрудно заметить, что в области контроля функции Банка России носят ограниченный, по преимуществу надзорно-технологический характер. Он не проводит ревизий и проверок деятельности коммерческих банков и иных кредитных организаций. С другой стороны, в действующем отечественном банковском законодательстве ограничены возможности получения от банков информации, требующейся органам финансового контроля для решения их задач.

Это создает определенные затруднения при осуществлении государственного финансового контроля в кредитно-банковской сфере. Недостаток контроля приводит к нарушению прав граждан и юридических лиц, пользующихся услугами денежно-кредитных институтов. Особенно яркое выражение это нашло в первоначальный период становления рыночной экономики в виде так называемых финансовых пирамид и других мошеннических способов привлечения финансов населения для незаконного использования и личного обогащения отдельных лиц.

Важной, крупной и во многом автономной сферой государственного финансового контроля является налоговый контроль. Его проводят должностные лица налоговых органов, возглавляемых Министерством по налогам и сборам Российской Федерации. Налоговый контроль осуществляют также Государственный таможенный комитет Российской Федерации, его территориальные органы и органы государственных внебюджетных фондов в пределах своей компетенции.

Задача этих органов -- обеспечить своевременность и полноту поступления налогов, акцизов, таможенных пошлин и сборов, обязательных платежей в фонды. Их функции несколько отличаются от функций органов государственного финансового контроля, рассмотренных выше.

Прежде всего налоговые органы организуют учет налогоплательщиков по месту нахождения организации, ее обособленных подразделений, месту жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению. Налоговые органы обязаны заботиться о том, чтобы учет налогоплательщиков был своевременным и полным. На основе данных учета Министерство по налогам и сборам ведет Единый государственный реестр налогоплательщиков.

Налогоплательщики должны представлять в налоговый орган налоговые декларации и в установленных случаях бухгалтерскую отчетность.

Непосредственно налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли). Контроль может осуществляться и в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.

Налоговые проверки бывают камеральные и выездные. Разрешено проверять только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки. Камеральные проверки проводятся в рабочем порядке по месту нахождения налогового органа на основе полученных деклараций и других документов. Для проведения выездной проверки требует специальное решение руководства налогового органа. Нельзя проводить в течение календарного года более одной выездной проверки и отношении конкретного налогоплательщика по одним и тем же налогам.

Органами, осуществляющими финансовый контроль в виде аудиторской деятельности, являются аудиторские организации и аудиторы, работающие в качестве индивидуальных предпринимателей.

Для обеспечения условий своей деятельности и защиты интересов аудиторы и аудиторские организации могут создавать саморегулируемые профессиональные объединения, действующие на некоммерческой основе. Объединения устанавливают обязательные для своих членов внутренние правила (стандарты) деятельности и профессиональной этики и систематически контролируют их соблюдение. Объединения, удовлетворяющие названным требованиям и насчитывающие не менее 1000 аттестованных аудиторов и (или) 100 аудиторских организаций, могут стать аккредитованными. Для оформления аккредитации они подают заявление в уполномоченный федеральный орган.

В целях решения стоящих перед ними задач аудиторы и аудиторские организации наделены достаточными правами.

Они самостоятельно выбирают формы и методы проведения аудиторских проверок. В ходе работы аудиторы могут в полном объеме проверять у экономических субъектов документацию о финансово-хозяйственной деятельности, наличие денежных сумм, ценных бумаг и материальных ценностей, другого имущества, учтенного в этой документации, получать у должностных лиц проверяемой организации устные и письменные разъяснения по возникающим вопросам. Можно в случае необходимости получать информацию от третьих лиц, привлекать на договорной основе других аудиторов и различных специалистов.

Аудиторские организации и аудиторы имеют право и отказаться от проведения проверки или от выражения своего мнения о достоверности отчетности, если не созданы необходимые условия. Такая ситуация может возникнуть, когда проверяемая организация не представляет всю необходимую документацию или возникают обстоятельства, влияющие либо могущие существенным образом повлиять на мнение аудитора.

Вместе с тем аудиторы и аудиторские фирмы имеют определенные обязанности. При осуществлении аудиторской деятельности они должны неукоснительно соблюдать требования законодательства Российской Федерации, квалифицированно проводить аудиторские проверки и оказывать аудиторские услуги, представлять свое заключение своевременно. Аудитор обязан информировать руководство проверяемого объекта, какими требованиями законодательства он руководствуется при проведении проверки и составлении заключения. Он должен обеспечивать сохранность получаемых и составляемых документов, не разглашать их содержание без согласия тех, кого он проверяет.

Чтобы аудит был полноценным и качественным, закон предоставляет определенные права и налагает серьезные обязанности на проверяемые организации и лиц, заключивших договор оказания аудиторских услуг. Они вправе получать от проверяющих сведения о законодательных и нормативных актах, на основе которых аудиторы делают свои выводы, а также получать аудиторское заключение в срок, определенный договором.

Подлежащие аудиту организация или лицо должны заключать договор на проведение проверки в сроки, предусмотренные законодательством. Они обязаны создавать аудиторам условия для проведения проверки и оказывать необходимое содействие. Им запрещено предпринимать какие-либо действия, ограничивающие круг вопросов, подлежащих аудиторской проверке. Выявляемые нарушения следует устранять оперативно.

Поскольку аудит является предпринимательской деятельностью на рынке услуг, важно установленное законом правило своевременной, в соответствии с договором оплаты предоставленных услуг. При этом проверяемая организация не может в качестве условия оплаты выдвигать какие-либо требования о содержании выводов, которые могут быть сделаны в результате аудиторской проверки. На сроки и размер оплаты не может влиять несогласие аудиторов с позицией проверяемой организации или неполное выполнение аудиторами работы но независящим от них причинам.

Существует понятие аудиторской тайны. Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны хранить тайну об операциях аудируемых лиц и лиц, которым они оказывают сопутствующие услуги. Требование о тайне распространяется не только на самих аудиторов, но и на федеральный уполномоченный орган, на всех, кто получает доступ к таким сведениям. Они могут разглашаться, передаваться и другим лицам только с согласия проверенных организаций или по |решению суда в случаях, предусмотренных законом.

Органами внутреннего финансового контроля являются ревизионные комиссии, создаваемые в акционерных обществах, иных коммерческих и некоммерческих организациях, учреждениях. Подразделения внутреннего финансового контроля могут именоваться и по-другому, например контрольно ревизионными отделами или департаментами. Иногда применяется название «внутренний аудит». Но это не вполне точное использование термина «аудит», поскольку здесь не может идти речь о предпринимательской деятельности.

В действующем законодательстве компетенция органов внутреннего контроля очерчена довольно скупо. Так, в Законе «Об акционерных обществах» сказано только, что ревизионная комиссия (ревизор) избирается для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества общим собранием акционеров в соответствии с уставом общества. Более предметно их компетенция определяется уставом общества, а порядок деятельности -- внутренним документом общества (обычно - положением), утверждаемым общим собранием акционеров.

Таким образом, собственник вправе существенно ограничить возможности контролеров. С точки зрения интересов граждан, общества и государства здесь нужны более полные и определенные правовые установки, как это и сделано во многих развитых странах.

2. Государственные займы: понятие, цели, классификация. Проблемы рынка государственных ценных бумаг

Для современной России кредиты и займы долгое время оставались преобладающей формой заимствований. Кредиты и займы наиболее широко распространены в реализации внешних заимствований со стороны международных финансовых организаций. На внутреннем рынке данная форма используется гораздо реже.

Кредиты и займы классифицируют как несекьюритизированную форму заимствований. Это означает, что при осуществлении заимствований не предполагается эмиссия ценных бумаг.

Секьюритизация представляет собой замену соглашений о займах и кредитных договоров на ценные бумаги должника (реципиента). Секьюритизация в мировой практике применяется для повышения инвестиционной привлекательности долговых обязательств, для расширения базы потенциальных инвесторов, служит инструментом реструктуризации долгов как одного из приемов управления государственным долгом.

Несекьюритизированные кредиты и займы классифицируются следующим образом.

Кредиты и займы: синдицированные кредиты, двусторонние кредиты, целевые кредиты. Синдицированные кредиты предоставляются заёмщику не одним финансовым (банковским) учреждением. Такое кредитование значительно сокращает вероятность большой потери финансовых ресурсов для кредиторов при наступлении риска невозврата обязательств, предполагает удобную и гибкую систему взаимоотношений, осуществляется, как правило, в виде средне- и долгосрочного кредитования.

Синдицированные кредиты получили широкое распространение на рынке внешних заимствований.

Особой привлекательностью такого вида кредитования является многообразие форм синдицированного кредита, а именно: заключение срочного договора; автоматически возобновляемый кредит; кредит с правом досрочного погашения; кредитная линия; кредит, предусматривающий амортизационное погашение основной части долга, и т.д.

Двусторонние кредиты используются в следующих случаях: а) при кредитовании правительства со стороны центрального банка; б) при кредитовании государства другим государством или международным финансовым институтом.

Данные кредиты носят индивидуальный характер, и условия кредитования для каждого конкретного случая выбираются отдельно.

Целевые займы являются наименее распространенной формой финансирования государств. Предоставление их предусматривает решение конкретной задачи в области экономического или социального развития территории и государства.

Цели государственных заимствований в современной литературе классифицируют по следующим признакам:

фискальные цели, или цели распределения дохода;

экономическая стабилизация и экономическое стимулирование;

оптимизация распределения общественных ресурсов.

Первый признак означает, что правительство, привлекая займы, преследует, как минимум, две цели: во-первых, обеспечение финансовыми ресурсами реализации необходимых государственных социальных программ и, во-вторых, достижение наиболее выгодных условий привлечения заимствований, формирование оптимального портфеля государственных займов.

Второй признак означает воздействие государства через заимствования на различные макроэкономические показатели.

Третий признак показывает приоритет государства в распределении и перераспределении финансовых ресурсов в тех случаях, когда рыночный механизм является наименее эффективным. Более поздней формой привлечения заимствований, по сравнению с кредитованием без оформления долговыми ценными бумагами, стало размещение эмитированных государственных и муниципальных ценных бумаг.

Государственные ценные бумаги -- важнейший финансовый инструмент рыночной экономики. Роль их принципиально менялась в ходе развития общества. Первоначально государственные ценные бумаги использовались главным образом для покрытия бюджетного дефицита, вызванного чрезвычайными расходами, связанными с войнами, стихийными бедствиями и другими аналогичными событиями. Постепенно их выпуск приобретает экономическую направленность и они начинают играть существенную роль в государственном регулировании национальной экономики и денежного обращения. Так, Россия выпустила свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расходов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпускались на инвестиционные нужды -- развитие производства, инфраструктуры (например, строительство железных дорог), решение задач городского хозяйства.

В условиях рыночной экономики государственные ценные бумаги становятся важнейшим финансовым инструментом: они выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга; посредством государственных ценных бумаг проводится денежно-кредитная политика, осуществляется воздействие на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем: денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государственные ценные бумаги; наоборот -- при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов.

Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых отношений, т. е. используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным банком правительству, по ссудам Центрального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими банками

Это уникальный инструмент организации государственных займов, когда сам заемщик определяет условия и технологии займа. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности но государственным займам --так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестиционные займы.

Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в экономической и политической жизни страны.

В то же время государственные ценные бумаги, по мнению ряда специалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кредитного рынка, содержат возможность принудительного размещения займов. Основной недостаток рынка государственных ценных бумаг - выпуск займа приводит к повышению финансовой зависимости государства, т.е. к увеличению финансового риска ее деятельности.