Управление внешним долгом в национальной экономике

14

СОДЕРЖАНИЕ

• Введение
• Глава 1. Внешний долг и его состояние
• 1.1 Внешний долг, причины и факторы его формирования
• 1.2 Способы получения внешнего долга
• 1.3 Динамика внешнего долга в постсоветской России
• Глава 2. Регулирование внешнего долга России
• 2.1 Возможности и инструменты управления внешним долгом
• 2.2 Совершенствование управления внешним долгом
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Одна из наиболее актуальных и сложных проблем для современной российской экономики - это эффективное управление государственными внешними заимствованиями.

В условиях возникновения в 90-х годах прошлого века в нашей стране чрезвычайно острых социальных и экономических проблем внешние займы использовались в целях обеспечения финансовой стабильности в основном для покрытия дефицита бюджетов. В то же время в процессе привлечения займов не были использованы все имеющиеся возможности. Так, сотрудничество с зарубежными кредиторами характеризовалось продолжительными сроками подготовки проектов, частой реструктуризацией займов, отказом российской стороны от реализации полностью подготовленных займов и другими многочисленными фактами нерационального управления займами.

В настоящее время в условиях глобального финансового кризиса, когда возрастает вероятность исполнения федерального бюджета с дефицитом, роль внешних займов снова приобретает большую актуальность. Взаимодействие Российской Федерации с внешними кредиторами характеризуется целым рядом нерешенных проблем, в связи с чем необходимо существенно пересмотреть некоторые стратегические направления и приоритеты сотрудничества, обеспечивающие максимально полное использование аналитического и ресурсного потенциала внешних кредиторов в соответствии с их сравнительными преимуществами.

Следует отметить, что на протяжении последних десятилетий одним из источников финансирования социально-экономического развития России были и остаются займы МФО. Россия ежегодно привлекает займы, а ранее привлеченные средства будут использоваться в течение как минимум 17 лет. В связи с этим вопрос эффективного управления имеющимися заемными средствами и теми, которые только будут привлечены от внешних кредиторов, в динамично изменяющихся условиях развития страны является значимым и актуальным.

До настоящего времени управленческий инструментарий российских организаций, сотрудничавших с международными кредитными организациями, в конечном итоге был сосредоточен на управлении затратами, между тем его ориентация на результаты, позволяющая существенно повысить эффективность использования иностранных заимствований, практически отсутствовала. В процессе управления средствами займов внешних кредиторов представляется необходимым ориентироваться на улучшение показателей, характеризующих все виды эффективности их использования. В силу изложенного возникает объективная потребность в исследовании проблем обеспечения эффективности управления внешним долгом и разработке показателей оценки эффективности управления заемными средствами.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года отмечается необходимость усиления контрольных функций. Очевидно, что в целях эффективного использования займов возрастает значение и роль государственного финансового контроля (ГФК) как одной из функций управления займами, что позволит увеличить эффективность управления внешними заимствованиями для национальной экономики.

Степень научной разработанности темы. Избранная автором тема применительно к современному уровню познания исследуемого процесса не в полной мере разработана. До настоящего времени проблемы повышения эффективности управления внешними займами в Российской Федерации с учетом теоретического и практического опыта остаются недостаточно систематизированными.

Проблемам управления государственным долгом посвящен ряд работ Ю.Я. Вавилова, Ю.М. Воронина, А.Г. Грязновой, Б.И. Златкис, В.А. Кабашкина, А.В. Улюкаева, С.О. Шохина Вавилов Ю.Я. Государственный долг. - М.: Перспектива, 2004; Воронин Ю.М., Кабашкин В.А. Управление государственным долгом // Экономист. - 2006. № 1.; Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований: Внешний долг России и проблемы его урегулирования / Под ред. А.Г.Грязновой. - М., 2002; Златкис Б.И. Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации // Финансы. - 2001. № 4.; Улюкаев А.В. О действующей концепции управления государственным долгом // Материалы научно-практической конференции «Эффективность управления государственным долгом». - М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2004; Шохин С.О., Махмутова Э.Х. Об управлении государственным долгом // Финансы. - 2002. №12. .

В отечественной науке проблемы эффективности государственных внешних заимствований и государственного контроля за их расходованием нашли отражение в работах В.В. Бурцева, С.Н. Рябухина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, А.М. Тарасова Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: «Дашков и К», 2005; Рябухин С.Н. Аудит эффективности и использования государственных ресурсов. - М. 2004; Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. - М: Наука, 2008; Столяров Н.С. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика): Монография. - М.: РГСУ «Союз». 2006; Тарасов А.М. Государственный контроль в России: Монография. - М: ЗАО «Издательство «Континент». 2008. .

В выбранном направлении исследования проблемам теории управления посвящены работы зарубежных ученых: Майкла Мескона, Майкла Альберта, Франклина Хедоури Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2002..

Целью настоящей дипломной работы является исследование особенностей управления внешним долгом в российской экономике. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1. охарактеризована сущность, основные направления формирования и динамика внешнего долга Российской Федерации;

2. определены возможности и основные направления совершенствования системы управления внешним долгом Российской Федерации.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру данной работы, состоящей из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Внешний долг и его состояние

1.1 Внешний долг, причины и факторы его формирования

Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после его распада, в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства.

В то же время Российская Федерация является и крупным кредитором многих государств. Образование финансовых активов во многом было предопределено политическими факторами - ориентацией СССР на оказание финансовой и экономической помощи развивающимся государствам, вставшим на путь независимого развития. Это обусловило и многие сложности реализации этих активов, с которыми столкнулась Российская Федерация в 1990-е гг.

Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию. Экономический кризис августа 1998 года выявил всю глубину проблем, накопившихся в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ Шохин С.О. Все зависит от того, как считать // Финансовый контроль. 2003. N 2. С. 35..

С конца 1980-х годов в международной практике сформировался достаточно разнообразный набор методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом, применив которые Правительство Российской Федерации сможет уменьшить тяжесть долгового бремени. К таким методам относятся:

- консолидация - пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности;

- реструктуризация - основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Другими словами, реструктуризация - это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых;

- конверсия - применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация - переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках;

- аннулирование - отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса "Управление государственным долгом" посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации Ковалишин Е. Государственный долг: Некоторые вопросы методологии // Финансовый контроль. 2003. N 2. С. 20.. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

Недостаточная законодательная разработанность вопросов, связанных с управлением государственным долгом, в частности отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного внешнего долга и управления им.

Правительство Российской Федерации в своей Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом, включая:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга;

- обеспечение исполнения обязательств в полном объеме.

Важным направлением повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности Российской Федерации с ресурсами государства Подвинская Е.С. Об управлении внешним долгом // Финансы. 2002. N 3. С. 23..

В бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечалось: "Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом".

Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации до сих пор не реализована.

Понятие единой системы управления государственным долгом Российской Федерации не нашло отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Единственным элементом реализации данной концепции в Бюджетном кодексе Российской Федерации, на наш взгляд, стало введение Государственной долговой книги Российской Федерации как единой системы регистрации внешних и внутренних долговых обязательств Российской Федерации.

Другая важная сторона повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации связана с совершенствованием законодательства в области управления государственным долгом, в частности отдельных статей и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С нашей точки зрения, необходимо дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации, включив в него определения "управление государственным долгом", "погашение государственного долга" и "обслуживание государственного долга".

Также необходимо включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации отдельной статьей понятие "метод управления государственным долгом" и привести перечень методов, используемых в международной и российской практике управления государственным долгом Российской Федерации, помимо метода реструктуризации.

Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере управления государственным долгом, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством взятых на себя долговых обязательств. Применение "методов управления государственным долгом" на практике управления государственным долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством.

В частности, к названным относится противоречие со ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в том числе в целях управления государственным долгом и применения, предусмотренного бюджетным законодательством (ст. 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации) "реструктуризации долга".

Федеральным законом от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" в Бюджетный кодекс были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании "соглашения". Это свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления государственным долгом. Однако указанное "нововведение" до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило, т.к. отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами.

Вышеперечисленные предложения по совершенствованию правового аспекта управления государственным долгом Российской Федерации позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации, величины государственного внешнего долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

Российская Федерация постепенно восстанавливает утраченные после распада бывшего СССР позиции одного из крупнейших в мире кредиторов и заемщиков. Проявляется тенденция к увеличению ежегодного объема предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, существенно улучшились долговые коэффициенты страны, повышаются суверенные кредитные рейтинги.

Вместе с тем имеется ряд проблем, требующих решения с использованием различных политических, финансовых и административных ресурсов.

Правительство Российской Федерации разработало и последовательно реализует стратегию управления государственным долгом на среднесрочный период.

Конкретным результатом этой работы стало коренное улучшение долговой ситуации в Российской Федерации. Об этом, в частности, свидетельствуют такие факты, как нормализация долговых коэффициентов, а также снятие проблемы "пика" платежей по государственному внешнему долгу. Министерство финансов Российской Федерации при участии Внешэкономбанка осуществило операции по откупу со вторичного рынка государственных долговых обязательств на сумму около 4 млрд. долл. США.

Вместе с тем по-прежнему остается проблема "пиков" платежей в 2005, 2008 гг., а также проблемы улучшения структуры государственного долга и повышения эффективности управления портфелем государственных долговых обязательств.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления государственным внешним долгом. Проведение такой политики заимствований позволило бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих мер.

1. Обозначение пределов новых заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.

2. Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п. В данном случае показателен пример евробондов, реструктуризация по которым крайне затруднена.

3. Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию долга.

4. Отказ от практики привлечения связанных кредитов.

5. В целях создания предпосылок для эффективного управления государственным долгом, соответствующего мировым стандартам в этой области, необходимо принять меры по обмену нерыночных категорий долга на рыночные финансовые инструменты. Особое направление - это обмен задолженности перед странами - членами Парижского клуба на облигации. До настоящего времени Клуб подобных операций не проводил. По этой причине даже проработка данного вопроса потребует большого политического давления на делегации, участвующие в заседаниях Клуба, тем более что такой обмен мог бы сопровождаться списанием части долга по аналогии с операцией по Лондонскому клубу.

6. В целях повышения эффективности использования средств, выделяемых на погашение и обслуживание задолженности, важное значение имеет получение поддержки лидеров стран "семерки" в вопросах предоставления Российской Федерации права на проведение конверсионных операций в различных формах. Работа российской делегации в Парижском клубе показывает, что без такой поддержки делегации стран - членов Клуба не в состоянии принять устраивающее Российскую Федерацию решение.

7. Отдельная проблема - это явно ненормальная ситуация "разрыва" между фактическим экономическим, финансовым и политическим положением Российской Федерации и значениями ее суверенных кредитных рейтингов. В стране произошли существенные изменения, ее долговые коэффициенты вышли из зон долговой неустойчивости. Тем не менее уровни текущих российских рейтингов, даже с учетом их недавнего повышения, соответствуют значениям 1996 года - периода, когда Российская Федерация только возвращалась на мировые финансовые рынки, а ее экономика характеризовалась качественно худшими параметрами. Без повышения оперативности пересмотра международными агентствами присваиваемых Российской Федерации кредитных рейтингов притока в страну крупных объемов инвестиционных ресурсов можно ожидать не ранее чем через полтора - два года.

Необходимо стимулирование более интенсивной поддержки лидерами зарубежных стран, в первую очередь входящих в ОЭСР, линии на перевод Российской Федерации в группу рисков, соответствующую действительности, а также качественное улучшение работы с ведущими международными рейтинговыми агентствами. Решению таких задач может способствовать восстановление поста специального представителя Президента Российской Федерации по связям с международными финансовыми организациями Иванова Е.Е. Управление государственным внешним долгом Российской Федерации: правовые аспекты. М., 2009..

Общее понятие государственного долга РФ, его состав, принципы управления и порядок обслуживания сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.04.2009 №58-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823..

Под государственным долгом понимаются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

В теоретическом аспекте государственный долг характеризует совокупность денежных отношений в процессе перераспределения финансовых ресурсов для формирования централизованного денежного фонда на условиях срочности, платности и возвратности (с учетом регулирования задолженности перед кредиторами) в целях реализации функций государства.

В практическом аспекте государственный долг - это обязательства, вытекающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц и другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, определенных Бюджетным кодексом РФ.

Под внешним государственным долгом понимается задолженность государства иностранным физическим и юридическим лицам, другим государствам, международным организациям и иным субъектам международного права, выраженная в иностранной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Для государственного долга характерны следующие признаки:

- с макроэкономической позиции он выражен только в денежной форме;

- он носит относительно постоянный характер, так как прежние долговые обязательства можно рефинансировать за счет формирования новых долговых обязательств государства;

- вещественным носителем этого долга выступают государственные заимствования на внешнем финансовом рынке.

Отдельные исследования полагают, что государственный долг - стоимостная (экономическая) категория. Если такое утверждение правомерно, то государственный долг может выполнять две функции: фискальную и регулирующую.

Фискальная функция государственного долга заключается в том, что этот долг государство использует для покрытия бюджетного дефицита, нивелируя тем самым неравномерность поступления налоговых платежей.

Регулирующая функция состоит в том, что с помощью государственного долга регулируют денежное обращение и деловую активность в стране. На практике государственные долговые обязательства служат инструментом для реализации денежно-кредитной политики Центрального банка России. Это выражается в том, что норма доходности по государственным долговым обязательствам (облигациям) влияет на уровень процентных ставок по банковским кредитам и депозитам. Снижение нормы доходности по государственным ценным бумагам, при прочих равных условиях, часто приводит к падению процентных ставок по банковским кредитам и депозитам Бочаров В.В., Ленонтьев В.Е., Радковская Н.П. Финансы. - СПб.: Питер, 2009. - 400 с. - С. 229..

Под структурой долговых обязательств понимают группировку долговых обязательств РФ по их видам.

Долговые обязательства РФ можно представить в виде обязательств по:

- кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, зарубежных стран, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) от международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц и других субъектов международного права;

- государственным ценным бумагам, эмитированным от имени Российской Федерации;

- государственным гарантиям РФ;

- иным долговым обязательствам, ранее отнесенным, исходя из законодательства РФ, на государственный долг России.

По срокам существования долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 лет до 13 лет) включительно.

В объем государственного внешнего долга РФ входят:

- номинальная стоимость долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

- объем основного долга по кредитам, полученным Россией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, включая иностранные кредиты (заимствования), привлеченные под гарантии Российской Федерации;

- объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

1.2 Способы получения внешнего долга

Внешний (международный) государственный кредит представляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика или кредитора. Эти отношения принимают форму государственных внешних займов. Как и внутренние займы, они предоставляются на условиях возвратности срочности и платности. Сумма полученных внешних займов с начисленными процентами включается в государственный долг страны Финансы: Учебник / Под ред. А.И.Архипова, И.А.Погосова. - М.: Проспект, 2009. - 640 с. - С. 211..

Получателями займов могут быть центральные правительства, республиканские и местные органы власти. Кредиторами могут выступать правительства, финансово-кредитные организации и другие юридические лица иностранных государств, частные лица, а также международные финансовые организации.

Основной целью государственных внешних займов является содействие укреплению экономического потенциала, преодоление финансовых трудностей страны-получателя, оказание продовольственной помощи. Государственные внешние займы предоставляются в денежной или товарной форме.

Использование различных форм внешнего финансирования позволяет государству получать дополнительные финансовые ресурсы сверх того, что может произвести его собственная экономика. В этой связи проблема внешнего долга и управления им становится весьма актуальной для государства, испытывающего острую потребность во внешних заимствованиях.

Государство может осуществлять внешние заимствования в следующих формах:

синдицированные банковские кредиты;

еврозаймы;

кредиты международных финансовых организаций;

межправительственные кредиты;

частные кредиты коммерческих структур (фирменные кредиты).

Проблема внешних долгов для России включает финансовые и юридические взаимоотношения с организациями, составляющими различные группы кредиторов:

задолженность перед официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками зарубежных стран, предоставлявшими кредиты под гарантии соответствующих правительств или под страхование кредитов в государственных структурах. Регулирование задолженности подобного рода входит в компетенцию Парижского клуба;

кредиты коммерческих зарубежных банков без государственных гарантий. Задолженность по таким кредитам регулируется Лондонским клубом;

задолженность различным зарубежным коммерческим структурам по фирменным кредитам;

*долги международным валютно-финансовым организациям Свиридов О.Ю. Финансы, денежное обращение, кредит. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2005. - 288 с. - С. 130..

Рассмотрим основные пути и формы возникновения внешнего государственного долга России.

Задолженность перед официальными и коммерческими кредиторами

Сотрудничество России с Парижским клубом не сводится к рассмотрению ее долга западным кредиторам. Хотя отказ от прежней практики политических кредитов и собственное тяжелое экономическое положение сводят до минимума значение России как международного кредитора, не стоит забывать о существовании большой задолженности по кредитам, предоставленным странам «третьего мира» Советским Союзом. В настоящее время страны-должники в большинстве случаев перестали выполнять свои обязательства по советским кредитам. Кроме того, значительная часть задолженности развивающихся стран перед бывшим СССР была списана после вступления России в Парижский клуб. Уже после распада СССР образовалась крупная задолженность перед Россией со стороны некоторых стран СНГ (Украина, Белоруссия и др.). Возврат этих долгов превратился в самостоятельную проблему отношений внутри СНГ.

При рассмотрении проблемы долгов других стран России в рамках Парижского клуба следует иметь в виду, что международная финансовая практика располагает способами, которые позволяют вернуть по крайней мере часть средств, замороженных в «плохих» долгах.

К ним относятся:

- переуступка части долгов специализированным фирмам и банкам из третьих стран, которые затем самостоятельно регулируют отношения со странами-должниками. Скидки в данном случае очень значительны и составляют от 50 до 90%;

- уплата должником части долга в качестве отступного в обмен на отказ от дальнейших претензий на всю сумму причитающейся задолженности. Этот способ чаще всего практикуется при урегулировании межправительственных кредитов;

- полное или частичное погашение задолженности местной валютой, которая затем может использоваться кредитором внутри страны для организации производства с последующей покупкой части продукции, приобретения недвижимости, вложений в ценные бумаги и т.д. Подобный метод широко используется для взыскания задолженности в ряде стран Латинской Америки Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. - М: Наука, 2008.

Существуют и другие способы решения этой проблемы. Россия в настоящий момент должна воспользоваться всеми доступными средствами для взыскания задолженности с должников. Нужно также активизироваться и при взыскании долгов стран -- членов СНГ. Сумма задолженности этих стран в пользу России в основном образовалась в связи с систематическими неплатежами за поставку энергоносителей, по некоторым оценкам, она превышает 15 млрд долл. С учетом традиционных связей стран возможно частичное решение данной проблемы следующими путями:

- за счет участия России в формировании производственного потенциала стран СНГ: передача части акций приватизируемых предприятий, предоставление российским предприятиям прав на разработку перспективных месторождений, используя схемы соглашения о разделе продукции, и др.;

- через перевод части внешнего долга в государственные ценные бумаги, аналогичные российским ГКО-ОФЗ.

В любом случае необходимо тщательно учитывать текущую возникающую задолженность и начинать процесс переговоров с правительствами государств СНГ, иначе через некоторое время может оказаться затруднительным определить точные количественные характеристики задолженности и добиться ее признания этими странами перед Россией.

По существу, до начала перестройки в СССР Россия не участвовала в международной валютно-финансовой системе промышленно развитых стран. Участие СССР в международных валютно-финансовых отношениях между государствами бывшего социалистического лагеря сводилось в основном к роли кредитора. При этом СССР кредитовал и развивающиеся страны, имевшие социалистическую ориентацию.

В настоящее время лишь небольшая часть стран-должников, таких как Индия, Алжир, Вьетнам, Монголия, выполняет хотя бы частично свои обязательства по погашению ранее предоставленных им государственных кредитов. В 1990-е гг. Россия, вставшая на путь рыночных преобразований в экономике, становится объектом внешнего финансирования со стороны промышленно развитых стран.

Состояние российской экономики в ближайшей перспективе делает объективной необходимость дальнейшего привлечения внешнего финансирования в форме прямых портфельных инвестиций и в форме кредитов, в том числе государственных.

Кредиты международных кредитно-финансовых организаций

Важным условием для получения Россией кредитов промышленно развитых стран стало ее членство в МВФ. Россия вступила в МВФ 1 июня 1992 года, и ее квота в фонде составляет около 6,8 млрд. долл. Согласно Уставу МВФ, совокупный объем резервных кредитов поддержки и системной трансформации для страны с экономикой переходного типа может составлять до 350% величины ее квоты.

Основными обязательствами, принятыми на себя Россией по кредитному договору с МВФ в рамках структурной адаптации экономики, являются:

- ЦБ РФ поддерживает ставку рефинансирования на уровне, близком к ставке межбанковских кредитов;

- бюджетное кредитование производства осуществляется правительством в максимально ограниченном масштабе и по рыночным ставкам;

- осуществляется поквартальный и ежемесячный контроль за дефицитом консолидированного бюджета и устанавливаются его предельные квартальные значения;

- развиваются рынки региональных ценных бумаг;

- поддерживается сглаженный плавающий текущий курс рубля;

- устанавливается национальный режим для иностранных инвесторов, участвующих в денежной приватизации Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований: Внешний долг России и проблемы его урегулирования / Под ред. А.Г.Грязновой. - М., 2002.

На практике финансово-кредитные отношения предусматривают дополнение кредитов МВФ кредитами МБРР. В случае отсутствия возможности МВФ по кредитованию отдельного реципиента кредиты предоставляет Всемирный банк. В ноябре 1992 года было заключено соглашение о предоставлении России первого восстановительного займа Всемирного банка (вступление России в МВФ означало одновременное вступление во Всемирный банк).

Основные займы России у МБРР составили заимствования на финансирование энергетики, инфраструктуры, институциональные преобразования по созданию благоприятного инвестиционного климата поддержку отраслей промышленности. Особенностью кредитов Мирового банка является их сравнительная дешевизна: менее 10% годовых включая комиссионные Правительству России, выступающему в качестве гаранта.

В 1990-е гг. Россия пользовалась кредитами таких международных валютно-финансовых организаций, как ЕБРР (Европейский банк реконструкции и развития), МФК (Международная финансовая корпорация) и MAP (Международная ассоциация развития). ЕБРР -- единственная международная финансовая организация, членом и учредителем которой был СССР. К приоритетным направлениям деятельности банка относятся: содействие процессам приватизации, объединение энергетических, транспортных и телекоммуникационных сетей Европы, реформа банковских систем, защита окружающей среды. Значительная доля (60%) всех кредитных ресурсов ЕБРР должны направляться на поддержку деятельности негосударственных коммерческих структур (без государственных гарантий).

ЕБРР в России кредитует следующие приоритетные направления: развитие промышленных предприятий, поддержка финансового сектора, разработка энергетических ресурсов, поддержка важнейших инфраструктурных объектов. Эти средства предназначаются для поддержки мелкого и среднего бизнеса, развития топливно-энергетического комплекса России (нефтяная и газовая промышленность), морского транспорта и др.

Наряду с инвестициями и кредитами международных финансовых организаций внешнее финансирование России осуществляется и по линии государственного и частного двустороннего кредитования. Двустороннее государственное кредитование России со стороны промышленно развитых стран осуществляется на основе межправительственных договоренностей, а также через Парижский и Лондонский клубы кредиторов.

Займы на международном рынке капитала

Изучение проблем государственных внешних заимствований, осуществленных Россией в период рыночных реформ, включает рассмотрение такой их формы, как займы на международном рынке капитала.

В 1996 г. состоялась первая эмиссия еврооблигаций, выпущенных российским правительством для привлечения средств зарубежных инвесторов. Выход России на международный рынок капитала был обусловлен необходимостью поиска новых более дешевых источников средств для финансирования бюджетных расходов. К этому моменту ведущие отечественные банки также активно включились во внешнеэкономическую деятельность, открывая свои представительства за рубежом, получая международные кредитные рейтинги, синдицированные кредиты иностранных банков, выпуская первые транши своих еврооблигаций.

Успех размещения государственных ценных бумаг на европейском рынке означал, что у российского правительства появился еще один источник заемных финансовых ресурсов, который оказался более дешевым по сравнению со средствами, привлекавшимися на внутреннем рынке. Еврооблигации (Eurobonds) -- долгосрочные долговые обязательства в форме облигаций, номинированных в иностранной валюте и обращающихся на международном финансовом рынке. Выпускаются чаще всего в бездокументарной форме и перед размещением проходят процедуру листинга на одной из основных европейских фондовых бирж (Лондонской, Франкфуртской, Люксембургской) для получения котировки при участии крупного рейтингового агентства для присвоения рейтинга. Первичное размещение еврооблигаций осуществляется эмиссионным синдикатом в составе генеральных менеджеров выпуска -- нескольких известных инвестиционных банков.

Привлечение внешних займов связано с присвоением стране-должнику международного кредитного рейтинга. Мировая практика кредитования использует систему рейтингов стран-получателей по ряду критериев (риск, доходность и т.д.). Присвоенный России рейтинг относится к категории рискованных, что, во-первых, означает Неизбежность установления более высокой ставки дохода, чем по инвестиционным бумагам, а во-вторых, консервативные инвесторы, предпочитающие стабильный и долгосрочный доход, будут воздерживаться от масштабной покупки российских обязательств. Однако для России важен был не столько уровень рейтинга, который для страны с такой кредитной историей можно считать достаточно высоким, а сам факт его присвоения. Иностранные инвесторы, определявшие до сих пор привлекательность вложений в Россию на основе многочисленных слухов, получили четкий и привычный ориентир оценки риска и доходности.

В 2001 г. международное рейтинговое агентство Standard & Poor's повысило долгосрочный кредитный рейтинг России в национальной и иностранной валютах с В- до В. Также S&P повысило наш краткосрочный кредитный рейтинг в национальной и иностранной валютах с С до В. Рейтинг В S&P отражает высокий уровень кредитного риска и находится на 15-м месте в 23-балльной шкале. Присвоенные России новые рейтинги агентства S&P почти достигли уровня лета 1998 г. В+.

Параметры и форма российских бумаг вполне соответствовали сложившейся структуре еврорынка. Россия, как и большинство развивающихся стран, в том числе и Восточной Европы, оформила свой долг в форме евробондов, на которые в 1990-е гг., по расчетам Банка международных расчетов, приходилось от 60 до 85% эмиссии ценных бумаг развивающихся стран.

Польза от успешного размещения еврооблигаций заключалась не столько в прямом притоке в бюджет необходимых денежных средств, сколько в благоприятных побочных эффектах, главный из которых заключается в снижении стоимости обслуживания внутреннего долга. Доходность ГКО, составлявшая в течение 1996 г. 100--150% и снизившаяся к началу процесса размещения еврооблигаций (ноябрь) до 45-- 50%, упала до 35--40% и продолжала в дальнейшем снижаться, достигнув уровня 25--29% годовых. Это в первую очередь объясняется значительным притоком капитала от иностранных инвесторов, спешивших вложить деньги под 19, а затем уже и 13% годовых в валюте. Такой уровень доходности государственных ценных бумаг, вполне приемлемый для иностранных инвесторов и достаточно низкий для российских банков, мог бы привести к росту вложений отечественных инвесторов в производство в поисках более высокого по сравнению с рынком ГКО-ОФЗ уровня дохода Финансы: Учебник / под ред. С.И.Лушина, В.А.Слепова. - М.: Экономистъ, 2007. - 682 с. - С. 377..

1.3 Динамика внешнего долга в постсоветской России

Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после его распада, в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства.

В настоящее время РФ входит в тройку самых крупных должников мира (наряду с Мексикой и Бразилией). Причем преобладающая часть внешнего долга западным кредиторам возникла в период перестройки 1985 - 1991 гг. За это время внешний долг СССР вырос почти в три раза - с 22,5 до 65,3 млрд. долларов США.

Основными западными кредиторами РФ являются около 600 коммерческих банков из 24 стран, причем основной массив долга приходится на Германию, Италию, США, Францию, Австрию и Японию, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития Иванова Е.Е. Управление государственным внешним долгом Российской Федерации: правовые аспекты. М., 2009..

В то же время Российская Федерация является и крупным кредитором многих государств. Образование финансовых активов во многом было предопределено политическими факторами - ориентацией СССР на оказание финансовой и экономической помощи развивающимся государствам, вставшим на путь независимого развития. Это обусловило и многие сложности реализации этих активов, с которыми столкнулась Российская Федерация в 1990-е гг.

Структура внешней задолженности РФ следующая:

1. Задолженность официальным кредиторам, т.е. перед коммерческими банками западных стран, которые предоставляют кредиты под гарантии соответствующих правительств или при страховании кредитов в государственных структурах. Регулирует задолженность такого рода Парижский клуб, который объединяет официальных представителей основных стран - международных кредиторов.

2. Кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран самостоятельно, без государственных гарантий. Регулирует задолженность по таким кредитам Лондонский клуб, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе.

3. Задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг.

4. Задолженность международным финансовым организациям (МВФ, МБРР, ЕБРР).

5. Кроме того, Россия приняла на себя долги СССР странам - бывшим членам СЭВ: Венгрии и Чехословакии (Чехии и Словакии).

6. К категории внешнего долга можно также отнести валютный долг РФ собственным предприятиям, образовавшийся в результате блокирования средств на валютных счетах в бывшем Внешэкономбанке СССР. Формально этот долг является внутренним, но погашается в свободно-конвертируемой валюте и с этой точки зрения может считаться частью внешнего долга. Первоначально названный долг собственным предприятиям и банкам составлял 8 млрд. долларов США. Затем в результате проведенных мероприятий он несколько снизился Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. - М: Наука, 2008.

В советское время никакой проблемы погашения внешнего долга не было. Советский Союз являлся первоклассным заемщиком, так как погашение внешней задолженности относилось к важнейшим государственным приоритетам. Суммы, необходимые для выполнения графика задолженности, включались в валютный план. Как первоклассный заемщик, Советский Союз располагал свободным доступом к ресурсам мирового кредитного рынка. Сложности начались в начале 1990 г., когда из-за дефицита платежного баланса была допущена просрочка платежа. Официальные власти начали переговоры о предоставлении отсрочки платежей.

Особенности условий предоставления кредитов Советским Союзом другим странам заключаются прежде всего в политических и военно-стратегических мотивах. В списке должников РФ более 50 стран. Проблема долгов этих стран РФ до сих пор полностью не урегулирована Свиридов О.Ю. Финансы, денежное обращение, кредит. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2005. - 288 с. - С. 130..

Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию. Экономический кризис августа 1998 года выявил всю глубину проблем, накопившихся в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ Шохин С.О. Все зависит от того, как считать // Финансовый контроль. 2003. N 2. С. 35..

Рис. 1.1 - Внешний долг Российской Федерации в 2007 - 2008 годах (млрд. долларов США)

В 2008 году внешний долг Российской Федерации (перед нерезидентами), с учетом курсовой и рыночной переоценок, увеличился с 465,4 до 484,7 млрд. долларов США. В результате операций, отражаемых в платежном балансе, задолженность выросла на 58,2 млрд. долларов США, за счет прочих изменений (в основном курсовой и стоимостной переоценок) - сократилась на 38,9 млрд. долларов США.