С подобным определением не согласен Ю.М. Воронин, который отмечает, что "система мероприятий по контролю может служить инструментом государственного финансового контроля, но она никак не может отражать его сущность" [20; 39]. Сам же он трактует государственный финансовый контроль как "экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов государственной собственности, проявляющиеся в деятельности регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений [органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур] по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных [и муниципальных] финансовых средств и государственной [и муниципальной] собственности" [20; 50].

И.А. Белобжецкий дает такое определение: "Под финансово-хозяйственным контролем следует понимать систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность социалистической собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета" [16; 43].

Подчеркнем, что система надзора - лишь одна из форм государственного финансового контроля. Необходимо также отметить, что данное определение характеризует государственный финансовый контроль при социализме.

Овсянников Л.Н. считает, что "государственный финансовый контроль - это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер" [40; 5]. Данное определение несет в себе излишнюю обобщенность, имеет отвлеченный характер и не раскрывает деталей предмета исследования. Также это определение позволяет взглянуть на государственный финансовый контроль лишь с точки зрения права.

Ю.М. Иткин отмечает: "Деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения, прежде всего, законов государства и указов Президента, правильности и целесообразности направления выделенных… бюджетных средств, эффективности деятельности правительственных органов, эффективного и экономного расходования государственных средств на всех уровнях управления финансовыми и материальными ресурсами" [26; 133]. В данной формулировке не учитываются аспекты контроля за финансовой безопасностью государства.

Козырин А.Н. полагает, что "под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельности государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности" [27; 48]. Это определение нельзя считать достаточно четким и цельным, так как, по сути, здесь перечисляются некоторые задачи контроля.

Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева и Л.Д. Андросова считают, что "финансовый контроль - контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов [государства, предприятий, учреждений, организаций] с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных средств, оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов" [30; 102].

С.О. Шохин и Л.И. Воронина определяют финансовый контроль следующим образом: "Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную, межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, определения законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета" [34; 14].

А.З. Дадашев и Д.Г. Черник полагают, что содержание и назначение финансового контроля "сводится к проверке финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и субъектов отраслевого [ведомственного] и территориального управления. Объектом финансового контроля являются распределительные отношения на стадии образования и в процессе использования финансовых ресурсов, централизованных и децентрализованных денежных фондов. Финансовой проверке подвергаются стоимостные показатели. Финансовый контроль охватывает правильность формирования стоимостных показателей и финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, расходования смет некоммерческими организациями, целевое использование бюджетных средств, полноту и своевременность налоговых платежей и налоговых отчислений" [24; 34]. Эти авторы необоснованно ограничивают содержание контрольной деятельности. Кроме того, вышеуказанное высказывание не может являться определением понятия государственный финансовый контроль.

П.В. Черноморд считает, что "финансовый контроль сосредоточивает внимание на фактическом осуществлении финансовой, бюджетной, налоговой, кредитной, денежной политики, политике цен, вопросах развития валютно-финансового аспекта внешнеполитического курса и внешнеэкономических связей Российской Федерации" [32; 4].

Многие авторы при рассмотрении финансового контроля основной упор делают на деятельности осуществляющих финансовый контроль, полагая, что "государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления" [21; 593]. Но система институтов, инструментов и объектов - это внешнее проявление государственного финансового контроля.

По мнению Е.Ю. Грачевой, государственный финансовый контроль - это контроль "со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан" [22; 18]. Здесь государственный финансовый контроль отождествляется с деятельностью контролирующих органов, что не отражает сущность государственного финансового контроля.

Близкое к Е.Ю. Грачевой дает определение государственного финансового контроля Н.П. Ефимова. "Государственный финансовый контроль в Российской Федерации, - считает этот исследователь, - следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределение, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющую своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов" [29; 333].

В.В. Бурцев считает, что "сущность ГФК выражает следующая триада: 1] выявление разного рода нарушений [ошибок, злоупотреблений, включая мошенничество и т.д.] в процедурах управления государственными финансовыми потоками [в том числе в ведении бухгалтерского учета и составлении бухгалтерской отчетности] и в финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов [инициирующей государственные финансовые потоки]; 2] обеспечение их устранения [т.е. принятие корректирующих мер по результатам контроля]; 3] анализ факторов их возникновения [включая определение мотивов нарушителей и т.д.] и разработка профилактических мер по их предотвращению в будущем" [17; 34].

Как видно из вышеизложенного, общепринятое определение понятия государственный финансовый контроль до сих пор не выработано. В то же время некоторые формулировки имеют ряд существенных недостатков.

Расходятся мнения ученых и в определении целей и задач государственного финансового контроля.

Так В.В. Бурцев считает, что "цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности в распорядительной и исполнительной деятельности [действиях] следующего характера:

1) деятельность по планированию, формированию, распределению [перераспределению] и использованию финансовых, материальных и нематериальных объектов государственной собственности на всех уровнях хозяйственной деятельности;

2) деятельность по обеспечению сохранности и приумножения вышеуказанных объектов, а также по созданию всех условий для этого;

3) деятельность по обеспечению функционирования различных подсистем [включая систему бухгалтерского учета, систему внутреннего контроля, систему управления сбытом и др.] управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций [государственных, с государственным участием, особо связанных с государством];

4) деятельность по обеспечению финансовой безопасности государства" [17; 46-47].

А "достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач:

1. Контроль организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности [профиля], объединений организаций, предпринимателей на предмет соблюдения ими нормативных правовых актов, содержащих юридические нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе их финансово-хозяйственной [предпринимательской] деятельности, и управление этими отношениями [включая организацию систем внутрихозяйственного планирования, регулирования, учета, контроля и анализа]; контроль государственных организаций на предмет соблюдения ими и правовых актов индивидуального характера [приказов, распоряжений вышестоящих государственных организаций и т.п.], касающихся непосредственно их финансово-хозяйственной деятельности.

2. Контроль бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства [использующих в своей деятельности госсобственность, выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставлены государственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующих предоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющих предоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества и т.д.] на предмет эффективности различных аспектов их финансово-хозяйственной деятельности [оценка эффективности]; определение целесообразности их деятельности [по ее направлениям, или сегментам]. Как дополнение к этой задаче следует считать разработку вариантов оптимизации систем управления финансово-хозяйственной деятельностью вышеуказанных субъектов хозяйствования и выявление резервов повышения ее эффективности [например: разработку механизмов предотвращения нерациональных - необоснованных - затрат, снижения себестоимости и т.д.], а также оценку влияния деятельности вышеуказанных видов хозяйствующих субъектов на финансовые потоки государства.

3. Контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов.

4. Контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам.

5. Контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.

6. Контроль за законностью и правильностью квотирования [введения количественных и стоимостных ограничений на определенный срок по определенным товарам, работам и услугам] и соблюдения экспортных и иных квот.

7. Контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования.

8. Контроль за правильностью [соблюдением установленного законодательством порядка] обращения государственных средств в кредитной системе, контроль за правильностью организации денежного обращения в целом.

9. Контроль за целесообразностью привлечения государством и целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов; контроль за своевременностью, полнотой порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей перед Российской Федерацией.

10. Финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финансы, т.е. прямо либо косвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

11. Контроль за правильным [законным] и экономически обоснованным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений; контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального и территориальных бюджетов и смет внебюджетных фондов государства; проверка правильности бухгалтерского учета исполнения бюджетов [смет], а также полноты, точности и достоверности соответствующей бухгалтерской отчетности; вскрытие резервов роста доходов государственного бюджета [внебюджетных фондов], выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита; подготовка предложений по устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом.

13. Проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий их выделения, распределения, получения, использования и возврата.

14. Контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных и финансовых и имущественных гарантий [поручительств], выдаваемых в качестве обеспечения сделок, и расчетов по ним.

15. Контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, за законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения материальными ценностями [ресурсами] государства.

16. Контроль за правильностью использования, законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности.

17. Контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью организации и проведения преобразования форм собственности.

18. Контроль за обеспечением финансовой безопасности государства" [17; 51-57].

Таковы, по мнению В.В. Бурцева, основные, наиболее важные и очевидные задачи государственного финансового контроля.

Ю.М. Воронин же пишет, что "государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения проведения в РФ единой финансовой, бюджетной, денежно-кредитной, налоговой, валютной и инвестиционной политики, обеспечения экономической безопасности и защиты финансовых интересов государства, а также его граждан и субъектов хозяйствования" [20; 47].

Этот исследователь выделяет следующие задачи государственного финансового контроля:

- "обеспечение экономической безопасности государства и защиты финансовых интересов государства при формировании централизованных децентрализованных денежных фондов;

- проверка выполнения РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и эффективному использованию финансовых ресурсов;

- проверка целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;

- проверка финансовой деятельности предприятий, учреждений, организаций, получающих или использующих государственные финансовые средства;

- обеспечение соблюдения правил совершения операций с валютой и валютными ценностями;

- пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере" [20; 50].

Что касается принципов организации государственного финансового контроля, то эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ.

Основными принципами осуществления государственного финансового контроля являются:

- законность;

- независимость;

- объективность;

- ответственность;

- гласность;

- системность.

Принцип законности означает точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, и их должностными лицами.

Принцип независимости означает, что органы государственного финансового контроля независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от политических и иных общественных объединений.

Принцип объективности заключается в том, что государственный финансовый контроль осуществляется квалифицированными специалистами с использованием фактических документальных данных в установленном законодательством порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации.

Принцип ответственности означает, что к нарушителям финансового законодательства применяются меры правовой ответственности. Работники, осуществляющие государственный финансовый контроль, несут ответственность за совершенные ими в области финансового контроля противоправные действия в соответствии с законодательством.

Принцип гласности означает открытость и доступность для общества и СМИ сведений о результатах контрольно-ревизионных и экпертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках государственного финансового контроля при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

Принцип системности означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках государственного финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, нормативно установленную периодичность его осуществления.

В.В. Бурцев кроме шести вышеперечисленных принципов государственного финансового контроля выделяет еще принцип сбалансированности, который неразрывно связан с принципом ответственности. "При распределении обязанностей между субъектами ГФК необходимо учитывать то, что каждая контрольная задача [функция] должна быть сбалансирована с определенным набором прав и возможностей [быть адекватной организационному, правовому, методическому, информационному и иному необходимому обеспечению контрольного мероприятия, в процессе которого эта задача выполняется] " [17; 109].

В теории и практике государственного финансового контроля принято различать следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Так, А.Н. Козырин отмечает: "Под формой финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий. Все они находятся в тесной взаимосвязи, отражая непрерывный характер контроля" [27; 63].

Итак, "предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций. Это позволяет предупредить нарушение действующего финансового законодательства и выявить еще на стадии прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, пресечь попытки нерационального использования средств" [30; 86]. Предшествуя совершению финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов.

Текущий контроль проводится в короткие промежутки времени - в процессе совершения финансовых операций. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет быстро реагировать на изменяющиеся условия. "Текущий контроль называют иначе оперативным. Он ежедневно осуществляется финансовыми службами с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения и расходования денежных средств, выполнения предприятиями, организациями, учреждениями обязательств перед бюджетом. …текущий контроль позволяет предотвратить совершение финансовых правонарушений, а также предупреждать возможные потери на фоне быстро меняющейся хозяйственной ситуации" [30; 86].

По мнению многих ученых, "последующий контроль является неотъемлемой частью внешнего контроля. Он сводится к проверке финансово-хозяйственных операций за истекший период на предмет законности и целесообразности произведенных расходов, полноты и своевременности поступления предусмотренных бюджетом средств" [27; 64]. Главным критерием последующего контроля выступают именно объем и глубина охвата контролем различных сторон финансовой и хозяйственной деятельности проверяемой организации, что и предполагает его подразделение на ревизию, тематическую проверку, обследование, счетную проверку отчетности и т.д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением финансовой и хозяйственной деятельности организации за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

Вместе с тем не все ученые поддерживают классификацию форм контроля. Э.А. Вознесенский, например, признавая под формами контроля "отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий" [19; 68-72], утверждает, что по отношению к финансовому контролю его формами являются только предварительный и последующий контроль. При этом он отмечал, что "как предварительный, так и последующий контроль осуществляется в ходе текущей деятельности контролируемых объектов и выражает содержание текущей оперативной работы соответствующих органов". На этом основании он отрицал понятие "текущий контроль", относя все контрольные действия либо к предварительному, либо к последующему финансовому контролю.

Близкое к А.Н. Козырину дает определение формы контроля В.В. Бурцев, который пишет, что "форма контроля - это способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур" [17; 68]. Но в отличие от Козырина Бурцев полагает, что в качестве форм государственного финансового контроля необходимо выделить следующие:

· ревизия;

· проверка [включая как непосредственную проверку, так и обследование, т.е. наблюдение, опросы с целью выявления положения дел по каким-либо вопросам в целях определения целесообразности проработки определенной проблемы и проведения более глубокого контроля];

· надзор;

· экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов [включая подготовку аналитических материалов по отдельным вопросам, например, касающимся финансовой политики, государственных программ, договоров и соглашений органов государственной власти, международных договоров и т.п.]. Последняя форма также включает анализ и оценку различного рода государственных решений в плане их финансово-экономических последствий для государства.

А предварительный, текущий и последующий контроль - это не формы, а виды контроля по отношению ко времени его осуществления.

Выбор формы государственного финансового контроля зависит от его задач, планов и программ, сложности и специфики его объектов. Раскроем содержание наиболее распространенных форм - ревизии и проверки.

"Ревизия - наиболее действенная форма ГФК. Ее основная цель - изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, установить правильность их отражения в регистрах бухгалтерского учета и отчетности. Вышеописанное относится к финансово-хозяйственному контролю. В рамках же финансово-бюджетного контроля ревизия в основном заключается в детальном, глубоком и всеобъемлющем контроле исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней в целях установления своевременности и правильности реализации [прохождения] определенного этапа бюджетного процесса, выявления резервов роста доходной базы бюджета. Особая роль этой формы ГФК в управлении государственными финансами и регулировании социально-экономических процессов очевидна. Ревизия в отличие от проверки охватывает все [или почти все] стороны деятельности объекта контроля" [17; 70-71].

Хотя разные авторы по поводу отличительных особенностей ревизии в целом имеют схожие точки зрения, общепризнанное определение понятия ревизии отсутствует. До сих пор законодательно не определено что такое ревизия, каковы ее задачи и содержание, каковы функции, обязанности, права, порядок деятельности ревизора, каковы возможности и вообще правовое положение ревизуемой организации. По этому, когда реализуются права органов государственной власти, прокурора, следователя по назначению ревизии, остается непонятным, что именно они назначают и каким образом результаты осуществляемого по их назначению действия должны оформляться, чтобы отражающий их документ имел юридическое значение. В то же время А.Ю. Петров на этот счет рассуждает следующим образом: "Известно из наших мероприятий, из каких действий всякая ревизия состоит, как оформляются ее результаты и т.д. Конечно, есть ведомственная инструкция, опыт, практика, традиции. Но нормативного документа, вводящего понятие ревизии, в правовом поле нет. Стало быть, действия ревизора, составленный акт ревизии, строго говоря, незаконны… Если акт ревизии является основанием для ведения следственной деятельности, то это должно быть четко сформулировано и отражено в соответствующем законодательном акте" [40; 6].

"Проверка, в отличие от ревизии, проводится по определенному кругу вопросов или теме путем ознакомления с определенными сторонами деятельности [например, проверка на предмет целевого использования бюджетных ассигнований, правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности и т.д.] [17; 71-72].

Таким образом, отсутствие четкого определения государственного финансового контроля, путаница в его формах и методах, смешение понятий - вот одна из причин того, что до сих пор в стране не создана соответствующая современному положению дел правовая и методологическая база государственного финансового контроля.

2.2 Финансовый контроль, осуществляемый органами федерального казначейства

Направления проведения контрольных мероприятий определяются исходя из общих задач, стоящих перед органами Федерального казначейства. Существуют современные методики проведения различных контрольных мероприятий. Однако развитие новых экономических и, в частности, бюджетных отношений в современной России, переход на казначейскую систему исполнения бюджета требуют изменения системы контрольных функций органов Федерального казначейства.

Если прежде контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществлялся после их расходования, то сейчас на этапах предварительного и текущего контроля проверяется соответствие расходов представленным документам, т.е. подтверждением надлежащей реализации договоров на поставку продукции, выполнением работ и услуг либо заключенных трудовых соглашений. Следовательно, акцент переносится на предотвращение нецелевого расходования средств бюджета.

В соответствии со статьей 267 Бюджетного кодекса РФ органы Федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль за:

1. непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями средств федерального бюджета, распорядителями бюджетных средств между нижестоящими распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

2. непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями бюджетных средств над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

3. соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, указанному в платежном документе, представленном в органы федерального казначейства получателями бюджетных средств;

4. наличием у получателя бюджетных средств документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

"В первую очередь, органы федерального казначейства обеспечивают контроль за прохождением средств федерального бюджета из центра в регионы. Территориальными органами ведутся предварительный и текущий контроль и учет поступления доходов и финансирования расходов федерального бюджета непосредственно. Так, предварительный контроль финансирования расходов осуществляется территориальными органами федерального казначейства в форме проверки соответствия сметных назначений соответствующим лимитам бюджетных обязательств. Текущий же контроль [на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам] осуществляется в форме проверок соответствующих документов, подтверждающих правомерность расходов в пределах сметных назначений" [17; 397].

Рис. 2. Схема исполнения бюджета через органы Казначейства

В то же время органы федерального казначейства осуществляют [совместно с другими финансовыми органами] сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов и представляют отчетные данные в высшие представительные и исполнительные органы государственной власти, что также, хотя и опосредованно, относится к государственному финансовому контролю.

"Еще одним направлением контрольной деятельности органов Казначейства является контрольная работа, объектами которой являются нижестоящие органы Федерального казначейства и которая ведется по двум направлениям:

· проверки финансово-хозяйственной деятельности органов Федерального казначейства - целевое использование средств федерального бюджета, выделенных на содержание отделения, постановка бухгалтерского учета, анализ контрольной работы, выполняемой отделением, эффективность работы отделов;

· проверки осуществления отделениями предварительного контроля при финансировании организаций и учреждений через лицевые счета казначейства, цель которых определить правильность и своевременность работы соответствующих отделов отделений со средствами федерального бюджета, выделенными бюджетополучателям" [23; 142].

Также необходимо отметить, что с переходом на казначейскую систему исполнения бюджета, ставшим одним из основных содержательных изменений в бюджетном процессе, появились и новые объекты контроля: ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования, принятые бюджетные обязательства и т.д.

При рассмотрении вопросов казначейского контроля будет целесообразным обратить внимание на Концепцию функционирования единого счета федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает:

· централизацию доходов федерального бюджета на Едином казначейском счете [ЕКС];

· централизацию учета доходов бюджетов различных уровней на одном счете [открытом УФК], распределение их между разными уровнями бюджетов и осуществление расходов федерального бюджета на уровне УФК;

· ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета [произведенным на уровне УФК].

Все это в конечном итоге оптимизирует потоки движения доходов федерального бюджета. ЕКС же, функционирующий в рамках данной концепции, представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти по исполнению федерального бюджета.

Концепция ЕКС не позволяет бюджетным учреждениям иметь счета в кредитных организациях, для них должны быть открыты лицевые счета в органах федерального казначейства.

Так как казначейство концентрирует на своих счетах информацию обо всех платежных операциях федерального бюджета, то именно оно и становится ответственным за оперативный контроль поступления и выделения бюджетных средств. При открытии лицевых счетов в органах федерального казначейства значительно сокращается число факторов нецелевого использования средств бюджета, т.к. в ходе совершения финансовых операций осуществляется предварительный и текущий казначейский контроль.

Важной частью контрольных функций органов Федерального казначейства является взаимодействие с различными контролирующими структурами - правоохранительными, налоговыми, финансовыми.

В целях обеспечения экономической безопасности, противодействия правонарушениям в экономической области организуется правоохранительное обеспечение государственного финансового контроля, в том числе через Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Каждая служба государственного контроля имеет свои строго определенные функции. Однако проведение контрольных мероприятий зачастую осуществляется специалистами Управления Федерального казначейства, прокуратуры, Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Главного контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации. Кроме того, проводятся различные совещания с участием представителей этих органов, где вырабатываются решения по ряду вопросов, принимаются различного рода соглашения о совместных действиях в области надзора и контроля за соблюдением законодательства в кредитно-банковской сфере, целью которых является нормализация кредитно-банковских отношений, укрепление финансовой дисциплины, улучшение взаимодействия вышеназванных органов.

Меры воздействия к нарушителям бюджетной дисциплины применяются на основании Приказа Министерства финансов РФ от 26.12.2007 г. №162н "Об утверждении порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ". Но в данном случае речь идет о не предотвращенных нарушениях на стадиях предварительного и текущего контроля, а выявленных в ходе последующего контроля.

Взаимодействие органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов осуществляется на основе разграничения полномочий исходя из возложенных на них функций, включая вопросы планирования и информационного обмена. Актуальное значение имеет совместная работа по совершенствованию действующего законодательства в части предупреждения и пресечения экономических преступлений, определения меры ответственности, а также возмещения государству ущерба, нанесенного противоправными действиями. Надзор за соблюдением действующего законодательства Российской Федерации, включая законодательство в области государственного финансового контроля, осуществляет Прокуратура Российской Федерации.

2.3 Деятельность Счетной палаты в 2008 году

Начиная с 2008 года, Счетная палата перешла на трехлетний цикл планирования своей деятельности. В целях организации разработки перспективного плана деятельности в Счетной палате, разработан и утвержден Коллегией Стандарт финансового контроля 4005 " Порядок планирования работы Счетной палаты РФ".

Приоритетными направлениями деятельности Счетной палаты на 2008 - 2010 годы, утвержденный коллегией Счетной палаты, предусмотрено осуществление комплексов контрольных и экспертно - аналитических мероприятий, обеспечивающих не только реализацию задач и функций, возложенную на Счетную палату Федеральным законом "О счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом " О соглашении, о разделе продукции", но и контроль использования государственных средств, направленных на финансирование мер по обеспечению реализации стратегических целей и приоритетных задач, определенных в ежегодном послании Президента РФ и Бюджетном послании.

В составе комплексов контрольных и экспертно - аналитических мероприятий по обеспечению повышения качества жизни, запланировано проведения проверок использования бюджетных средств, выделяемых на обеспечение последовательного повышения уровня пенсионного обеспечения, на увеличение населения, решение проблемы обеспечения жильем военнослужащих и реализацию программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

В составе комплексов контрольных и экспертно - аналитических мероприятий по обеспечению экономического роста были проведены проверки использования государственных ресурсов, направленных на реализацию проектов с применением новых механизмов государственно - частного партнерства, на развитие транспорта и транспортной инфраструктуры, на обеспечение повышения устойчивости снабжения населения и экономики электроэнергией.

Был осуществлен комплекс контрольных и экспертно - аналитических мероприятий по обеспечению реализации стратегических целей и приоритетов РФ в области обороноспособности и безопасности государства.

В составе комплексов контрольных и экспертно - аналитических мероприятий по обеспечению потенциала развития предусмотрены проверки использования государственных ресурсов на финансирование науки, расходов на охрану окружающей среды, на обеспечение реализации стратегии развития наноиндустрии, развитие культурного потенциала.

В 2008 году Счетной палатой был продолжен контроль за использованием государственных средств, направленных на реализацию национальных проектов "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Образование", а также Государственной программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции на 2008-2012 годы, в рамках которой с текущего года будет реализовываться проект "Развитие агропромышленного комплекса"

Особое внимание 2008 году было уделено контрольным и экспертно - аналитическим мероприятиям по обеспечению контроля использования средств федерального бюджета, направленных на финансирование обеспечения проведения ХХII зимних Олимпийских игр и ХI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи. Представитель Счетной палаты С. В Степешин в соответствии с Указом Президента РФ от 26 сентября 2007 № 1308 "О Совете при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению ХХII зимних Олимпийских игр 2014 года в г. Сочи" входит в состав Президиума указанного Совета. Заместитель Представителя Счетной палаты А. Н Семиколенных назначен представителем ревизионной комиссии наблюдательного совета автономной некоммерческой организации "Организационный комитет ХХII Олимпийских зимних игр и ХI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи". Аудитор Счетной палаты М. И Бесхмельцын включен в состав Координационного совета при Министерстве регионального развития РФ по организации мероприятий по подготовке и проведению ХХII зимних Олимпийских игр 2014 года в г. Сочи.

В 2008 году осуществлялся контроль эффективности расходования средств федерального бюджета на подготовку к проведению саммита АТЭС в г. Владивостоке в 2012 году, выполнения ФЦП "Развитие Дальнего Востока и Забайкалья" до 2013 года.

Характерной особенностью Счетной палаты в 2008 году является то, что ее деятельность осуществлялась в условиях деятельности новой редакции Бюджетного кодекса РФ в части регулирования бюджетного процесса. С введением с 1 января 2008 года в действие отдельных норм Бюджетного кодекса РФ Счетная палата готовила заключения по отчетам каждого из 114 главных администраторов средств Федерального бюджета и заключение на отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета за 2007 год на 4,5 месяца раньше прежнего. Данная работа осложнялась тем, что в те же сроки необходимо было подготовить заключение на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2009 - 2011 годы. Кроме того, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ Федерации Счетная палата впервые должна подготовить заключение на отчет Министерства финансов РФ, являющегося не только федеральным органом исполнительной власти, ответственным за организацию и исполнение федерального бюджета, но и участником бюджетного процесса, субъектом ведомственной структуры расходов бюджета - главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим более 40% расходов федерального бюджета.

В соответствии со статьёй 157 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены проверки Счетной палатой бюджетных субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В связи с вступлением в силу с 1 января 2008 года отдельных статей Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (с изменениями и дополнениями) особо актуальным становиться оказание Счетной палатой методологической и консультационной помощи контрольно - счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований по созданию нормативно - правовой деятельности. Изменение бюджетного законодательства требует существенных усилий для формирования адекватной методологической базы. Отсутствует достаточно ясная и четкая терминология финансового контроля. Поэтому одной из важных задач на ближайшую перспективу является формирование единой системы взаимосвязанных между собой стандартов внешнего государственного финансового контроля на основе разработанных стандартов.

Разработки новых методологических подходов потребует необходимость осуществления контроля за деятельностью активно создаваемых в настоящий момент государственных корпораций, которые призваны мобилизовать механизмы частно-государственного партнерства на реализацию крупнейших инновационных проектов. При создании этих корпораций финансовые ресурсы государства фактически выводятся за пределы бюджетной системы, а юридические отношения между основными объектами экономических процессов переходят из пространства публичного права в пространство договорных отношений власти и бизнеса. При этом статус и особенности деятельности каждой из этих корпораций определяются отдельным федеральным законом, где, в том числе регулируются вопросы осуществления контроля за их деятельностью. Концепция Счетной палаты в этих законах неопределенна.

Осуществление указанных работ потребует серьезных изменений организации работы аппарата Счетной палаты с целью обеспечения качества ее контрольно - ревизионной и экспертно - аналитической деятельности.

Глава 3. Совершенствование системы финансового контроля за общественными финансами

3.1 Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах

"Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах" была одобрена решением коллегии Федерального казначейства в декабре 2007 года.

Необходимость разработки данной Концепции вызвана актуальностью вопросов, решаемых в процессе модернизации и развития казначейской системы России в условиях проведения административной реформы. Речь идет об организации эффективного внутриведомственного контроля, который должен обеспечить адекватную оценку качества выполняемых функций и способствовать повышению эффективности управления казначейской системой исполнения бюджетов, а также о контроле за финансово-хозяйственной деятельностью, ее результативностью при выполнении государственных функций. В этой связи положения, изложенные в Концепции, направлены на создание инструментов контроля, позволяющих осуществлять мониторинг показателей деятельности и при управлении рисками.

В целях повышения в Федеральном казначействе эффективности управления и использования ресурсов путем повышения результативности контрольной деятельности необходимо было принципиально изменить подходы к организации и осуществлению ведомственного контроля.

Данная задача на сегодняшний день поставлена перед всеми органами исполнительной власти, что отражено в Концепции административной реформы в РФ в 2008 - 2010 годах. Согласно требованиям, изложенным в этой Концепции органам исполнительной власти необходимо обеспечить:

· разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

· внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей.

В целях реализации указанных положений и была разработана Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах (далее - Концепция).

Концепция содержит определение стратегических целей и решение задач по организации системы внутреннего контроля и аудита. Цель должна быть ориентирована на развитие системы. В разработанной Концепции предусмотрена реализация мероприятий по семи направлениям, каждое из которых имеет свою цель, перечислены задачи и определены условия для их решения. Реализация указанных мероприятий позволит обеспечить создание системы эффективного контроля за выполнением органами Федерального казначейства возложенных на них функций.

Первым базовым условием для проведения контроля является регламентация деятельности. Если нет порядка проведения операций, то и нет предмета контроля. Существующая сегодня регламентация деятельности недостаточно систематизирована. Поэтому после утверждения Регламента Федерального казначейства важно разработать в каждом управлении соответствующие регламенты, чтобы в дальнейшем при проведении контроля можно было выявить отклонения от утвержденных правил, а также установить причины, вызвавшие отклонения.

В настоящее время на уровне центрального аппарата Операционным управлением Федерального казначейства разрабатываются различные документы, регламентирующие последовательность проведения операций. В процессе их подготовки разработанные документы направляются на согласование в Управление внутреннего контроля и аудита. Это важно, т.к. на стадии согласования проводится, по существу, предварительный контроль деятельности.

Таким образом, базовым условием для осуществления процедур контроля является регламентация деятельности.

Разработанная Концепция предусматривает решение вопросов совершенствование системы внутреннего контроля и аудита с помощью внедрения в систему органов Федерального казначейства таких методов, форм и видов предварительного и текущего контроля, которые позволят получить оперативную информацию о состоянии деятельности и станут инструментом управления рисками. То есть, внутренний контроль должен быть встроен в организационную структуру Федерального казначейства для образования единой функциональной системы.

Как и любая системообразующая структура, система внутреннего контроля и аудита состоит из организационной структуры или участников (руководство, работники, структурные подразделения, группы проверяющих, а также экспертные группы и совещательные органы), выполняющих соответствующие функции, и документальной базы, т.к. деятельность участников системы должна быть документально оформлена. К документам относятся документы, регламентирующие деятельность каждого участника, документы, используемые в процессе деятельности или обеспечивающие деятельность (нормативные документы для проведения контрольных мероприятий по вопросам организации деятельности) и отражающие результаты деятельности (акты, справки, рабочие документы контроля и аудита, заключения, приказы и иные документы по результатам контрольных мероприятий).

Любая управленческая деятельность базируется на планировании, организации, контроле и принятии решения для осуществления последующей деятельности, что в итоге обеспечивает непрерывность процесса управления деятельностью.

Система внутреннего контроля и аудита - это управленческая функция. При планировании деятельности каждый раз определяется механизм реализации. И по мере реализации осуществляется контроль. После оценки реальности планируемых мероприятий принимается соответствующее решение. Решение может быть принято в предварительном, текущем или последующем режимах.

Для повышения эффективности системы управления необходимо постоянно совершенствовать систему контроля и основным условием ее совершенствования является обеспечение непрерывности осуществления контрольных функций.

В положениях Концепции определены цель, задачи и функции внутреннего контроля и аудита.

Внутренний контроль и аудит осуществляется в целях:

· выявления, предупреждения и устранения фактов нарушений и неисполнения законодательных и иных нормативных правовых актов, нецелевого и неэффективного использования государственных денежных средств и государственной собственности;

· обеспечения законности в установленной сфере деятельности;

· содействия развитию и совершенствованию надлежащей системы управления;

· обеспечения эффективности и результативности деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов.

Задачи внутреннего контроля и аудита.

1. Задачи организационной деятельности - организация и осуществление внутреннего контроля и аудита исполнения законодательных и нормативных правовых актов РФ, регламентирующих деятельность Федерального казначейства и его территориальных органов.

2. Задачи контрольно-проверочной деятельности - осуществление проверочной деятельности и контроля за соблюдением структурными подразделениями и их работниками соответственно:

· порядка исполнения установленных процессов и процедур, осуществления и учета соответствующих операций и соблюдения полномочий при их санкционировании;

· порядка ведения операций со средствами федерального бюджета, предусмотренными на содержание и обеспечение деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов;

· порядка ведения бюджетного учета, составления и представления внутренним и внешним пользователям соответствующей отчетности.

3. Задачи аналитической деятельности: