Бюджетный менеджмент как инструмент повышения эффективности государственного управления финансовыми ресурсами

БЮДЖЕТНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ

Введение

Актуальность темы исследования определяется необходимостью формирования эффективной системы бюджетного менеджмента в целях обеспечения результативности бюджетной политики.

В организации бюджетных отношений в России за последние годы произошли существенные изменения: выделен четвертый уровень бюджетной системы (бюджеты поселений); определены новые принципы построения бюджетной системы; проведена системная реформа межбюджетных отношений; впервые принят трехлетний бюджет на всех уровнях управления; произведена реформа сети бюджетных учреждений; уточнена бюджетная классификация и т.п.

Однако российская бюджетная система не лишена недостатков и требует дальнейших преобразований с учетом современных вызовов и реалий. Прежде всего, требует уточнения система бюджетного менеджмента с позиции обеспечения результативности бюджетных расходов.

Проблема поиска оптимальных и результативных методов и инструментов бюджетного регулирования является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решений - государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, ресурсная обеспеченность всех уровней управления, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуальны. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, не имеет достаточной научной проработанности в мировой и отечественной практике, что позволяет определить те направления, которые необходимо учесть при формировании эффективной и результативной системы бюджетного менеджмента.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании эффективной системы бюджетного менеджмента как инструмента повышения качества государственного управления бюджетными ресурсами на основе комплексной оценки деятельности бюджетополучателей и выработке практических рекомендаций по ее реализации.

Для достижения поставленной цели в работе выделены следующие задачи:

исследовать сущность бюджетного федерализма, выделить проблемы управления бюджетными ресурсами;

выявить тенденции и определить закономерности изменения бюджетного потенциала в регионах России;

обосновать эффективную систему бюджетного менеджмента, ориентированного на результат;

разработать методические подходы для оценки качества бюджетной услуги и управления результативностью бюджетных расходов;

предложить направления модернизации государственного финансового контроля как элемента бюджетного менеджмента.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, обеспечивающие целостный процесс управления бюджетными ресурсами.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, правовые документы по бюджету и налогам субъектов Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научно-практических конференций и периодические издания.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориальных подразделений, аналитические материалы органов государственного управления.

Структура и объем дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.

1. Теоретико-методические основы управления финансовыми ресурсами в современных условиях

1.1 Современное состояние российского бюджетного федерализма и проблемы управления бюджетными ресурсами

В современных экономических условиях расширения функциональной деятельности государства и демократизации общественной жизни возрастает роль государственных и местных финансов. Центральным звеном финансовой системы является бюджет, который включает в себя следующие экономические категории: доходы, налоги (федеральные, региональные и местные), займы и расходы.

В данной связи, бюджетный (фискальный) федерализм - это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе.

Провозглашенная и реализованная в целом в настоящее время бюджетная реформа, направленная на изменение механизма функционирования уровня местного самоуправления, является заключительной стадией почти десятилетней программы (1998-2007 гг.) перестройки бюджетной системы России. Начало ее осуществлению положил закон РФ «О федеральном бюджете РФ на 1998 год» и принятая Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы.

Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране свидетельствует о том, что первоначально, в период 1991-1997 гг., развитие федеративных начал в национальной экономике шло достаточно высокими темпами.

Становление бюджетной системы РФ началось с принятием законов «Обосновах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 г.), «Об основах налоговой системы РСФСР» (декабрь 1991 г.) и Конституции РФ (декабрь 1993 г.). В результате были четко выделены три уровня бюджетной системы России, осуществлен переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные отношения, произошло разгосударствление промышленности и другие аналогичные меры.

В законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» был зафиксирован важный принцип -- самостоятельность каждого бюджета в составе бюджетной системы России. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, использовавшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы.

Таким образом, в течение 1991-1994 гг. в России произошла первичная децентрализация бюджетной системы, которая наполнила правовое пространство новой России основополагающими понятиями бюджетного федерализма.

Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений (1994-1997 гг.) шло в направлении построения системы выравнивания субъектов Российской Федерации по социально-экономическому развитию. Создание нормативной базы дало толчок для перехода от преобладавшего ранее индивидуального подхода по согласованию предоставления дополнительных объемов материальной поддержки регионов к установленным равным правилам распределения материальной помощи на основе общих критериев и расчетов.

В этот период времени в стране был реализован ряд важных направлений в совершенствовании системы бюджетного регулирования. Прежде всего, в структуре федерального бюджета Российской Федерации образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между нуждающимися субъектами РФ по определенным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона впервые стал проводиться по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.

Кроме того, введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость. В бюджеты субъектов Федерации стали поступать 25% от всего взимаемого на территории НДС. В недалеком прошлом эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. было сделано следующее преобразование в этом направлении: утверждены постоянные для ближайших трех лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

Была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов. Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» началась реорганизация местных финансов.

Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений во многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Раньше отношения Федеральным уровнем бюджетной системы и субъектами Федерации за дополнительные бюджетные ресурсы строились в большинстве случаев на закрытом «торге». Отметим, что начиная с 1994 г., для их регулирования используется для расчета размера выделяемых средств специально разработанная формула, хотя и не совсем совершенная, но все же более рациональная. В это время Россия входит в стадию постепенной адаптации бюджетной системы к новым принципам регулирования межбюджетных отношений. Складывающаяся бюджетная система России приобретает признаки стабилизации межбюджетных пропорций и сокращения объема встречных потоков финансов.

Конечно, за столь небольшой период времени преобразований в бюджетной сфере не удалось избежать и серьезных ошибок, к основным из которых можно отнести следующие: чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования, практика многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ, ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам, недостаток прозрачности методики расчета трансфертов, текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция - следование в русле соблюдения важнейших принципов бюджетного федерализма - оставалась принципиально неизменной.

1998 год стал переломным в развитии системы межбюджетных отношений. Первым шагом в отказе от демократизации федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизации финансовых ресурсов стало сокращение норматива отчисления в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога - НДС - с 25% до 15%. Далее с 2001 г. весь НДС сосредоточили в федеральном бюджете. Одновременно с этим произошло образование различных денежных фондов в его составе для распределения между регионами. В настоящее время их действует шесть - Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд реформирования региональных финансов и резервный Фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, вступившие в действие в 2001-2004 гг., еще более усилили эту тенденцию. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. Регионы, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета.

Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, резко возрос объем встречных финансовых потоков. Именно с этого времени регионам становится «невыгодно» показывать профицит бюджета, поэтому основная масса бюджетов становится дефицитной.

В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «один налог -- один бюджет». В соответствии с этим принципом в части, касающейся налоговых полномочий, каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепления за ним своих видов налогов.

Конечным результатом трансформации налоговых полномочий бюджетов разных уровней должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие» с фиксацией этого положения в бюджетном законодательстве. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональный бюджет, местные налоги - в местный.

Вообще критериями целесообразности того или иного порядка закрепления налоговых источников за уровнями бюджетов являются следующие: сокращение количества дотационных территорий, сужение сферы перераспределительных процессов, снижение встречных финансовых потоков с тем, чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формирования бюджета и муниципальную собственность, позволяющие реально решать вопросы местного значения.

При этом основными способами наделения нижестоящих уровней бюджетов финансовыми ресурсами для осуществления территориальными органами власти своих обязательств являются два, и они диаметрально противоположны. Первый способ -- ликвидация регулирующих федеральных налогов методом накопления в федеральном бюджете с дальнейшим перераспределением их между регионами в объемах, необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и других форм прямого перераспределения средств по уровням бюджетной системы. Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне и, соответственно, управления ими.

Второй способ также предполагает постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредством увеличения доли собственных доходов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение дотационности нижестоящих бюджетов.

Последнее направление является более перспективным в связи с тем, что не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования.

Однако в настоящее время по-прежнему упор делается на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений; проблемы депрессивных районов не только остались, но и усугубились; не решены проблемы регулирования финансовых потоков по всей вертикали бюджетной системы: Федерация - субъект РФ - местное самоуправление; происходит принятие решений вышестоящими органами законодательной и исполнительной власти без определения источников финансирования; несовершенна законодательная база межбюджетных отношений; создание большого количества специальных фондов в рамках федерального бюджета и т. д.

Представляется возможным рассмотреть принципы бюджетной системы, зафиксированные в Бюджетном кодексе РФ, с целью выделения проблем бюджетного регулирования.

Принцип единства бюджетной системы означает наличие единой правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

Однако характерными чертами бюджетной системы РФ являются следующие:

сосредоточение большей части финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете;

нерациональность построения распределительных процессов между уровнями бюджетной системы;

неотработанность механизма при решении вопросов об объемах средств, предоставляемых нижестоящему бюджету;

формирование у нижестоящих управленческих структур иждивенческих ориентации с твердой уверенностью в том, что в итоге за все отвечает государство и в случае необходимости примет меры.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов органы государственной власти должны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, должны иметь собственные источники доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепленные регулирующие доходы, органы государственной власти имеют право самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых средств и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.

Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловливается двумя основными факторами:

Процент отчислений от регулирующих доходов подлежит пересмотру ежегодно, что дает неограниченные возможности вышестоящему органу власти держать в зависимости нижестоящие органы, создавая с их стороны инжевен-ческое отношение и необходимость выделения им дополнительных отчислений от регулирующих доходов;

Отсутствие единой формы распределения финансовых ресурсов.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что государство устанавливает для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обязательные и одинаковые правила для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, что сегодня эти условия или не выполняются вовсе, или выполняются лишь частично. Отсутствует реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, как и нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов объясняется тем, что все доходы и расходы бюджетов всех уровней обязательно должны находить отражение в бюджетах.

Существующая структура федерального бюджета, во-первых, затушевывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, ибо профицит определяется без учета дефицита источников финансирования внешнего долга. Во-вторых, она выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит и бюджетного контроля, весьма значительные суммы, мобилизованные для покрытия действительного дефицита. Следовательно, исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма недостаточно реализуются на практике другие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

Принцип гласности означает, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении, подлежат обязательному опубликованию в открытой печати. Отметим, что для современных бюджетов всех уровней характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов.

Принцип достоверности бюджетов предполагает обоснованность и правильность всех сумм доходов и расходов бюджетов. Отсутствие на практике реального подхода к определению бюджетных параметров создает опасную ил-люзию неограниченных бюджетных полномочий правительства, а по существу загоняет его в ловушку прогрессирующего роста государственного долга.

Отличительной особенностью федерального бюджета последних лет является его новая и весьма своеобразная конструкция, в результате действия которой за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета, именуемая «финансовый резерв», который представляет собой аналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета, определяемый расчетным путем, а не реальный фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из фиксированных источников. Данный подход делает практически невозможным оперативный учет и контроль использования средств финансового резерва, ибо фактически учитывать и контролировать можно только остатки средств на бюджетных счетах в целом.

С 2005 г. осуществляются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ по регулированию межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) - с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц).

Таким образом, наиболее значимые реальные доходы Центр оставляет за собой, строго регламентируя при этом даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширяется сеть финансовых фондов по линии «регион - муниципальные образования»: вместо единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональный Фонд финансовой поддержки поселений, региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональный Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, региональный Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений и т.д.

Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере, характерный больше для государств унитарного типа, закономерным финалом имеет замедление темпов экономического развития территорий и увеличение дефицитов их бюджетов.

Тенденция «перетягивания» доходных источников в федеральный бюджет, проявившаяся в 1998-2004 гг., позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов.

По существу это передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Следовательно, на практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, при котором регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.

В этих условиях многочисленные фонды финансовой помощи, независимо от методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций, объективно не способны стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов и, в конечном счете, проведению взвешенной бюджетной политики.

Таким образом, проведенные преобразования в бюджетной сфере постепенно приводят к переходу к централизованной, жестко управляемой из центра модели бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное, по отношению к федеральному, положение. Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации, ее субъекты и органы местного самоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращены в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.

Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере направлены на возврат к базовому основополагающему принципу плановой экономики - централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Между тем большинство стран, и не только федеративных, пошли по другому пути - в направлении децентрализации бюджетной системы. Для этого есть множество объективных причин, но важнейшая из них следующая: разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системе отношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подчиняются интересам и предпочтениям населения разных регионов и муниципалитетов. Централизованное же финансирование региональных бюджетов занимает подобающее ему в федеративном государстве место - из преобладающего оно стало сравнительно второстепенным, направленным лишь на сглаживание различий в социально-экономическом положении регионов и на покрытие расходов, связанных с выполнением регионами функций, закрепленных за федеральными властями.

Таким образом, сложившаяся в России система межбюджетных отношений на сегодняшний день не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и Стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам.

Все это требует четкого разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, фиксирование пропорций в совместных налогах, создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех.

Более 80% налоговых доходов нижестоящих бюджетов формируется от федеральных налогов - за счет отчислений от них. Зависимость нижестоящих бюджетов от ежегодно меняющихся нормативов отчислений от федеральных налогов снижает темпы развития структурных реформ и развитие налогового потенциала территорий. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Такая классификация бюджетных ресурсов позволяет:

проводить более точный анализ формирования доходов бюджетов;

определять реальную финансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;

устанавливать уровень финансовой самостоятельности территориальных органов власти;

повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных мероприятий по воздействию территориальных органов власти по мобилизации бюджетных доходов.

Именно поэтому проблема определения оптимальных возможностей и целевых ориентиров бюджетного регулирования актуализируется и требует выработки решения. В данной связи необходимо уточнить категориальный аппарат и охарактеризовать бюджетное регулирование в современных условиях.

1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат, - эффективный инструмент бюджетного менеджмента

В настоящее время наиболее важным и интересным моментом, определяющим новации в управлении общественными финансами, является переход с формирования бюджета по принципу «управление затратами» к формированию по принципу «управление результатами». В связи с этим в финансовой сфере появилось новое понятие - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Впервые данное понятие было определено Президентом РФ в Бюджетном послании в 2004 г.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в соответствии с которой при планировании и исполнении бюджета применяется альтернативный метод реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат.²¹ Данный метод является одним из важнейших инструментов повышения эффективной деятельности учреждений бюджетной сферы.

В целом бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), - это более прогрессивная, по сравнению с затратным методом, методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты.

БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные ассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления - основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат.

В целом отправной точкой нового метода бюджетирования является определение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств и показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей.

Исходное (на начало 2000-х годов) состояние управления общественными финансами характеризовалось внутренними перекосами и искажениями, без устранения которых невозможно столь необходимое и осознанное в настоящее время радикальное (не на проценты, а в разы) повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными из них являются:

формальная централизация -- неформальная автономия;

неопределенность полномочий -- неопределенность ответственности;

детальность планирования -- аморфность исполнения отчетности;

контроль над соответствием факта плану -- несоответствие плана целям и результатам;

недостаток финансирования -- избыток персонала и ресурсов;

* мягкие бюджетные ограничения -- бюджетная рента.
Современный менеджмент общественных финансов характеризуется зарегулированностью. Существует значительное множество норм, инструкций, нормативов, выполнение которых либо невозможно в принципе, либо возможно только за счет снижения результативности использования бюджетных средств.

Поэтому, помимо общего снижения эффективности функционирования бюджетной системы, такой подход препятствует проведению бюджетной реформы. Модель «управления затратами» имеет еще ряд существенных недостатков.

Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостаточной бюджетной ответственности. Если формально почти все запрещено, но неформально почти все разрешено, планирование бюджета по сотням позиций оборачивается его исполнением не в том формате, в котором он был утвержден. При всей видимости «целевого» использования бюджетных средств, налицо именно нецелевое их использование за счет включения в бюджет мелких и мельчайших «отдельных строк».

Серьезной экономией бюджетных средств в принципе никто не занимается, так как гораздо привычнее и выгоднее требовать дополнительных средств для поддержания «нормального функционирования» бюджета соответствующего уровня.

В целом вся бюджетная система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений», означающего, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. Однако и бюджеты могут рассчитывать на соответствующую поддержку в случае каких-либо кризисных ситуаций. Подобное положение дел не обеспечивает результативность использования бюджетных средств, а преследует цель контроля над финансовыми потоками.

Единственным реальным выходом для устранения подобных недостатков является «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулировании всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

В целях создания полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественными финансами на трех уровнях.

1. Макроуровень - разграничение бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.

Мезоуровень - разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.

Микроуровень - разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.

В рамках настоящего исследования мы уделим внимание реформированию бюджетного процесса, которое входит в состав бюджетного менеджмента.

Суть этих преобразований состоит в переходе к среднесрочному (на период не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации, разбитых на отдельные позиции расходов на достижение конкретных и измеримых результатов. Соответственно должна быть изменена роль финансовых органов и финансовых подразделений «линейных» министерств и их сотрудников, которые из «централизованных бухгалтерий» (хотя функции учета сохранятся и даже расширятся) должны трансформироваться в «управляющих общественными финансами». В свое время подобный путь прошли системы управления корпоративными финансами.

В международной практике для описания новой организации бюджетного процесса используются концепции Performance Oriented Budgeting (РОВ) -бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) - среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) - среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты. Под бюджетированием в данном случае понимается составление и исполнение бюджета.

Метод ROMTEF отражает объединение двух различных аспектов среднесрочного планирования, один из которых - «сколько у нас будет денег», второй - «как эти деньги использовать»:

ROMTEF = MTEF + РОВ (1)

В РФ в последнее время сложилась очень похожая по структуре терминология. В России есть «среднесрочный финансовый план-прогноз» и используется термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР) и «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат» (СБОР):

СБОР = СПФ + БОР (2)

При формировании перспективного финансового плана РФ на 2006-2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от б марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован ряд существенных новаций бюджетного планирования.

Во-первых, был изменен формат перспективного финансового планирования (таблица 1).

Из представленной таблицы видно, что неизменным остался только срок, на который составляется перспективный финансовый план, все другие характеристики существенно изменились.

Таблица 1 - Изменения в формате перспективного финансового планирования

До 2005 г.	С 2005 г.
- нормативный срок 3 года	- нормативный срок 3 года;
- не утверждается;	- утверждается Правительством РФ;
- слабая связь с бюджетом;	- жесткая связь с бюджетом;
- формат не определен;	- 3 этапа: основные параметры, план, уточненный план;
- этапы разработки не установлены;	- 3 таблицы;
- действующие и принимаемые обязательства не выделены;	- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
- укрупненный функциональный разрез;	- возможен, но необязателен;
- без ведомственного разреза;	- ведомственный разрез - обязателен;
- ежегодное планирование	- «скользящая трехлетка»

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результат, наиболее существенными изменениями являются:

раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результат, путем:

- разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

- перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

- участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов
бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

цели, задачи, показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;

расходные и доходные обязательства;

бюджетные целевые программы;

4) распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым
программам;

5) меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы - основной элемент бюджетирования, ориентированного на результат.

Особенность бюджетного цикла состоит в том, что он развивается по спирали, каждый его элемент является завершением одного этапа и одновременно началом другого, поэтому в рамках СБОР одинаково важны все элементы бюджетного цикла. Введение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, меняет весь цикл вплоть до процесса учета, который должен быть изменен. Еще одним важным элементом является финансовый контроль. Финансовый контроль, как известно, делится на предварительный, текущий и последующий.

В рамках предварительного контроля на стадии финансирования бюджетных расходов учитываются следующие стадии:

наличие остатка бюджетных ассигнований;

наличие остатка лимита бюджетных обязательств;

наличие заявки на финансирование;

непревышение суммы денежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятых обязательств.

Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включает:

проверку остатка средств на лицевом счете;

проверку документов по проведению конкурсных процедур;

- непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;

проверку целевого использования средств;

контроль номенклатуры, цен и объема;

проверку правильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;

проверку правильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций с наличными и безналичными средствами.

Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, налоговой, таможенной и долговой политике, составлению перспективного финансового плана и годового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов, методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ, управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов.

В основу бюджетирования, ориентированного на результат, заложен программно-целевой метод финансирования расходов. В Российской Федерации часть расходов бюджета уже осуществлялась и осуществляется в настоящее время в рамках целевых программ, которые содержат необходимые для программно-целевого управления элементы, такие как цели и задачи программы, программные мероприятия, варианты достижения цели, необходимые для достижения программных целей ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач.

Несмотря на то, что формально целевые программы строятся на тех же принципах, что и программы бюджетирования, ориентированного на результат, между теми и другими имеются существенные различия.

Во-первых, различаются сферы приложения программ. В России целевые программы, как правило, носили межведомственный характер, что приводило к неудовлетворительной координации работ и слабому контролю за использованием бюджетных средств.

В источниках, описывающих международный опыт по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, встречается немало ссылок на то, что именно осуществление межведомственных программ является наиболее сложной задачей в организационном плане и основной упор при этом методе следует делать на внутриведомственные программы.

Во-вторых, имеются различия в порядке финансирования программ. В Российской Федерации утверждение программы не гарантировало ее финансирования, задолженность по финансированию программ в одном году, как правило, не компенсировалась увеличением финансирования в последующие годы.

Проблема усугублялась неопределенностью статуса целевых программ. Существовали президентские, научно-технические, инновационные и другие программы. Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования могли не совпадать. Некоторые программы утверждались вообще без финансирования. За 1996-2000 годы в соответствии с законами о федеральном бюджете финансировалось свыше 200 целевых программ и подпрограмм. При этом основная их масса недофинансировалась в среднем на 68-80%, хотя по отдельным программам финансирование превышало запланированные объемы. За последние годы наметилась тенденция к существенному сокращению числа федеральных целевых программ.

Базовым требованием программно-целевого управления при бюджетировании, ориентированном на результат, является разделение социальной и экономической эффективности государственных расходов и количественная оценка прямых и конечных результатов реализации программ.

Определение результативности расходов продиктовано потребностями практики и имеет существенное значение для определения направлений социально-экономического развития страны, в том числе за счет повышения эффективности совершенствования управления государственными финансами на основе оценки результативности бюджетных расходов и внедрения метода реализации бюджетной политики - БОР. Таким образом, внедрение БОР предполагает решение важных и серьезных задач. Однако первые шаги к цивилизованному развитию бюджетных отношений уже сделаны. Так в 2007 г. впервые Правительством РФ был предложен проект трехлетнего бюджета. С 2007 г. также действует новая бюджетная классификация.

Однако при реализации бюджетного менеджмента еще остается ряд нерешенных проблем в соответствии с требованиями БОР.

В российских условиях за рамками действующей Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд важных вопросов:

взаимодействие финансовых и экономических органов в бюджетном процессе;

изменения в процедурах исполнения бюджетов;

повышение качества финансового менеджмента;

новая роль органов финансового контроля;

организация и функции финансовых органов.

Реформирование бюджетного процесса на основе принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР), будет осуществляться по ряду ключевых направлений, в тесной связи с другими важными направлениями реструктуризации бюджетного сектора.

Задачи, которые необходимо решить, видятся в следующем:

создать механизм подготовки проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, обеспечивающий распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);

разработать методологию составления бюджетных проектировок ГРБС на основе принципов СБОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;

обеспечить интеграцию среднесрочного и годового бюджетного циклов и использование перспективных проектировок по направлениям расходов и программам в последующих годичных бюджетных циклах;

разработать и внедрить в бюджетный процесс систему мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов, обеспечивающую сбор, анализ и использование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей и получателей средств федерального бюджета, объеме и качестве предоставления ими бюджетных услуг.

На федеральном уровне необходимо обеспечить тесную координацию бюджетной реформы с реформой государственной службы и административной реформой, в том числе увязку объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти с объемом и структурой функций этих органов; своевременную корректировку ассигнований после инвентаризации и пересмотра функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также оценку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.

Помимо этого, важными практическими шагами должны стать:

разработка и внедрение системы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципах СБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;

создание механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы;

создание эффективной системы переподготовки государственных служащих, участвующих в данном процессе.

Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг, обеспечивающее:

повышение результативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение, и сосредоточение ресурсов на достижение наиболее важных для общества задач;

повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

повышение эффективности управления расходами со стороны Министерства финансов РФ за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и/или группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты, административные расходы, капитальные расходы);

улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;

- развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.

В данной связи рассмотрим направления бюджетного менеджмента в государственной сфере, ориентированного на результат по системе «вход -выход» в таблице 3.

Таблица 3 - Бюджетный менеджмент, ориентированный на результат по системе «вход-выход»

Показатель	Бюджет, формируемый по входящим потокам	Целевой ориентированный бюджет
Бюджетный формат Что мы можем сделать? Что мы можем сделать в следующем периоде?	Данная сумма денег будет израсходована по определенным направлениям, субсидии	Данная сумма денег будет израсходована с целью оказания определенных видов общественных услуг в соответствии с поставленной задачей
Бюджетные изменения	В основном увеличивается постепенно	В основном рассчитывается на основе нулевого бюджета
Оценка, учет Что произойдет в течение осуществления проекта или поставленной задачи	Деньги расходуются в соответствии с принятыми решениями	Стоимость, объем услуг и качество определяются в ходе выполнения программы или задачи
Аудит Что было сделано? Как это осуществлялось в прошлом?	Данные расходы осуществлялись строго по закону	Данные расходы осуществлялись строго по закону и по регулированию. Также это зависит от степени развития экономики, ее эффективности
Взаимосвязь между бюджетом, оценкой и аудитом	Не согласованы по времени	Зависит от менеджмента и политического цикла

Таким образом, логика исследования предполагает рассмотрение исполнения бюджета Белгородской области с позиции эффективной организации бюджетного менеджмента в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

2 Проблемы совершенствования бюджетной политики на субфедеральном уровне при переходе от финансовой стабилизации к стимулированному развитию

2.1 Тенденции и закономерности изменения бюджетного потенциала в регионах России

Большинство объектов, изучаемых экономической наукой, в том числе и налоговые отношения, могут быть охарактеризованы кибернетическим понятием сложная система, поскольку, важным качеством любой системы является эмерджентность.

Одна из трудностей экономических исследований состоит в том, что почти не существует экономических объектов, которые можно было бы рассматривать как отдельные элементы. Так как сложность системы определяется количеством входящих в неё элементов, связями между этими элементами, а также взаимоотношениями между системой и средой, можно с уверенностью сказать, что экономика страны и отдельных её субъектов обладает всеми признаками очень сложной системы. Она объединяет огромное число элементов, отличается многообразием внутренних связей и связей с другими системами.

Так как именно сложные объекты представляют наибольший интерес для моделирования, оно может дать результаты, которые нельзя получить другими способами исследования. Об эффективности применения методов моделирования в области экономики можно говорить по двум причинам.

Во-первых, экономические объекты различного уровня можно рассматривать с позиций системного подхода.