Оценка налоговой политики государства на региональном уровне

Однако этот подход, направленный на “расшивку” всей системы бухгалтерского учета для изменения самого механизма изъятия налогов, не предполагает методов макроанализа.

В противовес ему количественные методы оценки эффективности налоговой политики государства нацелены на определение максимально рациональных налоговых ставок в рамках действующего налогового механизма. Для оценки налоговой политики государства существует несколько подходов. Самые распространённые из них:

? оценка общей налоговой нагрузки в различных модификациях (доля налогов в ВВП, теория А. Лаффера, модели полных ставок). Данный подход имеет ряд существенных недостатков, ограничивающих его практическое использование;

? анализ налогообложения, состоящий из таких методов анализа, как временной и структурный анализ, трендовый анализ, анализ относительных коэффициентов, а также пространственный, факторный, исторический и международный анализ. Однако, здесь оценка налоговой политики производится только для целей государства;

? анализ системы количественных и качественных показателей, подразумевающий формирование, расчёт и анализ специальной системы показателей. При этом процесс анализа связан с обработкой большого объёма информации.

Оценить эффективность налоговой политики государства можно с разных позиций, а именно с позиции экономического субъекта (источника налогообложения) и государства (получателя налогов).

С точки зрения юридических и физических лиц, оценка эффективности налоговой политики государства не представляет научного интереса, так как здесь действует прямолинейная и примитивная логика: чем больше налоговых изъятий, тем хуже.

При оценке налоговой политики с точки зрения государства возможны два аспекта анализа: оценка эффективности налоговой политики, влияющей на производственную активность экономической системы и на наполненность доходной части государственного бюджета. Как правило, эти две оценки вступают в противоречие, и налоговая политика, эффективная с точки зрения второго критерия, может быть совершенно неэффективной с точки зрения первого. Кроме того, даже в рамках каждого из этих критериев налоговая политика может иметь неоднозначный результат, т. е. в развитии исследуемых процессов имеются точки перегиба. Именно нелинейная зависимость объемов производства и налоговых поступлений от налогового бремени и есть предмет изучения, когда оценивается эффективность налоговой политики.

В качестве примера метода оценки эффективности налоговой политики государства рассмотрим основные аспекты метода, используемого ФНС РФ, а именно «Методика анализа системы количественных и качественных показателей, подразумевающий формирование, расчёт и анализ специальной системы показателей».

Для оценки эффективности налоговой политики с точки зрения экономической политики требуется определить показатели, характеризующие налоговое бремя, условия налогообложения, сложность налоговой системы, рассчитать их значения в динамике. Кроме того, следует принимать во внимание состояние общеэкономических показателей, характеризующих развитие ВВП по отраслям и регионам, предпринимательства, приток инвестиций, благосостояние населения, состояние и структуру налоговой задолженности. Соответственно и показатели могут быть разделены с известной долей условности на две группы.

По мнению А. Л. Коломиец, первую группу составляют показатели, характеризующие «внутреннее» строение самой налоговой системы.

Вторую - показатели влияния налогов на социально-экономические процессы, налоговую нагрузку (таблица 3).

Таблица 3 - Методические особенности расчета налоговых показателей

Цель, для которой рассчитываются показатели	Расчет
Оценка выполнения бюджета	Оценка выполнения бюджета
Оценка влияния изменений в налоговом законодательстве на величину налоговых платежей	Оценка влияния изменений в налоговом законодательстве на величину налоговых платежей
Отслеживание хода реализации налоговых преобразований для нужд ведения системы национальных счетов	Учет системы показателей, отражающих сумму налоговых платежей, относящихся только к деятельности отчетного периода (начисленных или уплаченных, не включая штрафы, пени, доначисления по результатам проверок)

К важнейшим показателям эффективности налоговой политики государства безусловно относятся общий налоговый режим и налоговое бремя. Если налоговая система следует классическим принципам своего построения (равенство, нейтральность, простота, удобство и др.), то тем самым она способствует созданию благоприятных условий для производства. Важно и то, на что расходуются собираемые налоги: структура бюджетных расходов (и не в меньшей мере, чем их объем) накладывает отпечаток на реальное налоговое бремя и несомненно должна учитываться при разработке налоговой политики.

Методика оценки тяжести налогового бремени отношением всех уплачиваемых налогов к выручке от реализации разработана Департаментом налоговой политики Минфина РФ.

Налоговое бремя - в широком смысле - общая сумма уплачиваемых налогов.

Налоговое бремя - в узком смысле - уровень экономических ограничений, создаваемых отчислением средств на уплату налогов и отвлечением их от других возможных направлений использования.

Распределение налогового бремени между налогоплательщиками опирается на принцип налогообложения получаемых благ и на принцип платежеспособности.

Налоговое бремя в целом можно характеризовать в двух аспектах: с позиций фактически сложившегося уровня и с точки зрения расчетного бремени, то есть бремени, закладываемого налоговой политикой (рисунок 1).

При расчете налогового бремени как в целом по стране, так и по регионам, важно обеспечить сопоставимость используемых в расчетах показателей. Принимая во внимание то обстоятельство, что в числителе дроби использованы суммы налогов и налоговых платежей от реально действующего сектора экономики, значение ВВП и ВРП следует скорректировать на объем оборота теневого сектора экономики.

122

122

Рисунок 1 - Система расчета показателя налогового бремени

Применительно к юридическим лицам рекомендуется определять несколько показателей налоговой нагрузки, так как налоги имеют различные источники покрытия, одни из них относятся на себестоимость, другие покрываются за счет прибыли предприятия, третьи перекладываются на покупателей.

Оценка эффективности налоговой политики связана не только с разработкой оценочных показателей, но и с определением методологии их расчета. Поэтому прежде чем перейти к рассмотрению системы показателей оценки эффективности налоговой политики, следует остановиться на порядке расчета показателей налоговых платежей.

Действующая методология определения сумм налоговых платежей ориентирована на оценку выполнения бюджета. В налоговой отчетности, в статистике финансов учитываются фактически поступившие за отчетный период налоги. При этом к налоговым платежам отчетного периода относятся все налоговые поступления этого периода независимо от того, по результатам деятельности какого периода они были начислены. Решающим фактором является поступление денежных средств в данном периоде.

Согласно принятой Федеральной налоговой службой методологии, к налоговым доходам, наряду с налогами и сборами, относятся также пени и штрафы. В результате этого налоговые платежи отчетного периода включают в себя вместе с авансовыми платежами по начисленным в отчетном периоде налогам и суммы погашения кредиторской задолженности по налоговым платежам (в том числе и просроченным), а также суммы погашения пеней и штрафов, начисленных как в отчетном, так и в предыдущих отчетных периодах.

Для оценки влияния изменений в налоговом законодательстве на величину налоговых платежей и другие экономические показатели необходимо знать сумму начисленных налогов именно в анализируемом периоде.

В налоговой отчетности, в частности, в форме № 1-НМ «Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» имеются сведения о величине начисленных налоговых платежей за год. Но согласно принятой методологии расчета этого показателя по графе «Начислено по расчетам (декларациям) текущего года» приводятся данные о начисленных к уплате суммах налогов и иных обязательных платежей по налоговым расчетам текущего года, а также по уточненным расчетам «к доплате» или «к уменьшению», в том числе за предыдущие годы, и доначисленные суммы платежей по результатам документальных проверок. По этой причине, как считает А.Л. Коломиец, имеющиеся в налоговой отчетности показатели сумм начисленных налоговых платежей не могут быть использованы для достаточно точной оценки выполнения налоговой политики.

В связи с этим, А. Л. Коломиец предлагает для целей отслеживания хода реализации налоговой политики, также как и для нужд ведения системы национальных счетов, наряду с действующей в настоящее время системой показателей налоговых платежей, ориентированной на характеристику доходов бюджета, организовать учет системы показателей, отражающих суммы налоговых платежей, относящихся только к деятельности отчетного периода. По его мнению, в эту сумму не должны включаться штрафы и пени. Налоговые платежи должны отражать сумму налогов (начисленных или уплаченных) только по результатам деятельности отчетного периода. Переходящие остатки предыдущих периодов, также как и доначисления по результатам проверок, не должны учитываться.

На уровне отчетности предприятий эти показатели имеются. В частности, в состав бухгалтерской отчетности входят расчеты по каждому виду налогов, где содержатся строки, по которым указываются суммы соответствующего налога, подлежащие уплате в отчетном периоде по результатам деятельности этого периода. В платежных поручениях, оформляемых в связи с перечислением денежных средств в бюджет, предприятия обязаны указывать не только вид платежа, но и период, к которому они относятся. Так из общей суммы перечисляемых налоговых платежей должны быть выделены: налог, относящийся к текущему отчетному периоду; налог, уплачиваемый за предыдущий период; сумма погашаемых штрафов и пеней; сумма доначислений по результатам проверок. Таким образом, необходимая для оценки эффективности налоговой реформы информация имеется. Задача состоит в том, чтобы организовать ее сводный учет, с тем чтобы иметь соответствующие данные как в разрезе отдельных регионов и отраслей, так и в целом по экономике.

Отметим, что в настоящее время нет единой классификации экономики по отраслям. В статистических сборниках при характеристике отраслевой структуры ВВП выделяются одни отрасли, в налоговой отчетности - другие. Это обстоятельство затрудняет проведение отраслевого анализа, и в частности, расчет налогового бремени по отраслям. Необходима единая отраслевая классификация экономики, используемая как в статистике, так и в налоговой отчетности.

По мнению А. Л. Коломиец, оценка эффективности налоговой политики и (или) ее отдельных блоков состоит в последовательном сопоставлении расположенных во времени состояний налоговой системы и мере ее приближения к заданным целям на базе опорных показателей, представленных в Приложении А.

Эта система показателей состоит из двух групп. Первую группу составляют показатели, характеризующие саму налоговую систему. Вторую - показатели влияния налогов на социально-экономический процесс.

Выбор социально-экономических показателей для анализа обусловливается его целями и неизбежно будет варьироваться в зависимости от уровня, масштабов и перспектив стоящих задач. С макроэкономической точки зрения наиболее значимым для оценки эффективности налоговой политики представляется исследование связи предложенных опорных налоговых показателей с основными характеристиками развития производства и социальной сферы.

Среди производственных показателей можно указать (помимо уже задействованных при расчетах налогового бремени) на динамику и структуру основного капитала и инвестиций, на прибыль и ее использование, региональные и отраслевые пропорции и т.д.

Из показателей социального развития - все главные характеристики уровня жизни: доходы, заработная плата, потребление, сбережения и др.

Предложенные А. Л. Коломиец показатели (Приложение А) в целом достаточно полно характеризуют налоговый режим и в этом смысле представляют основу для комплексного анализа хода реализации налоговой политики.

1.4 Современные направления развития налоговой политики в РФ

Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов (далее - Основные направления налоговой политики) разработаны Минфином России в рамках цикла подготовки проекта федерального бюджета на очередной период.

Помимо решения задач в области бюджетного планирования Основные направления налоговой политики позволяют участникам налоговых отношений определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что должно способствовать стабилизации и определенности условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства.

В ходе обсуждения мер налоговой политики в период экономического кризиса одним из самых актуальных является вопрос о том, насколько меры в области налогового стимулирования экономики способны создать предпосылки для преодоления кризисных явлений. Необходимо ли создавать стимулы для экономического роста с помощью мер налогового стимулирования (т.е. снижения налогов для всей экономики или отдельных ее секторов) либо приоритетными являются меры бюджетной поддержки, а налоговая нагрузка, являющаяся источником ресурсов для бюджетных расходов, должна оставаться неизменной? Различные страны по-разному отвечают на этот вопрос, однако представляется, что подобный выбор в Российской Федерации уже сделан - основной «антикризисный налоговый пакет» был принят в конце 2008 года. В ближайшие годы антикризисные меры будут реализовываться путем осуществления бюджетной политики.

«Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы», одобренные Правительством Российской Федерации), предусматривали внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

а) совершенствование налога на прибыль организаций;

б) совершенствование налога на добавленную стоимость;

в) индексация ставок акцизов;

г) совершенствование налога на доходы физических лиц;

д) введение налога на недвижимость взамен действующих земельного налога и налога на имущество физических лиц;

е) совершенствование налога на добычу полезных ископаемых;

ж) совершенствование налогообложения в рамках специальных налоговых режимов;

з) международное сотрудничество, интеграция в международные организации и соглашения, информационный обмен.

По указанным направлениям в 2008-2009 гг. был принят целый ряд решений. Большая часть из этих решений была принята в качестве антикризисных мер налогового стимулирования, отчет о которых, в том числе их бюджетная оценка, отражены в одобренной Правительством Российской Федерации Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.

В период 2010 - 2012 годов предлагается внесение изменений в законодательство и уточнение ранее заявленных подходов к проведению налоговой реформы по вопросам:

- совершенствования налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях налогообложения;

- создания института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль организаций;

- совершенствования порядка учета в налоговых органах организаций и физических лиц, оптимизации взаимодействия, в том числе посредством передачи документов в электронном виде, между налоговыми органами и банками, органами исполнительной власти, местными администрациями, другими организациями, которые обязаны сообщать в налоговые органы сведения, связанные с налоговым администрированием.

Помимо этого планируется внесение изменений в действующее законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям.

В части налога на прибыль организаций следует отметить, что в 2008 году была, по сути, проведена масштабная реформа налога на прибыль организаций, которая помимо снижения налоговой ставки, принятия иных решений, в значительной степени относилась к изменению системы начисления амортизации. Поэтому в ближайшие годы необходимо оценить результаты проведенных преобразований, а также (в случае необходимости) внести отдельные изменения в Кодекс, направленные на корректировку установленного порядка. При этом указанная реформа начисления амортизации не завершена так, как предусматривалось в «Основных направлениях налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». В Кодексе закреплен нелинейный метод начисления амортизации, который основан на начислении амортизации методом убывающего остатка не пообъектно, а на всю стоимость амортизационной группы. Вместе с тем, в связи с краткими сроками принятия подобного решения реформа начисления амортизации в налоговых целях не была доведена до конца - речь идет о пересмотре принципов построения амортизационных групп.

Предлагается в ближайшие годы пересмотреть подходы к классификации основных средств на группы и определению норм амортизации для этих групп, для чего возможно использование предложений, разработанных Министерством финансов Российской Федерации в ходе подготовки проекта Кодекса во второй половине 90-х годов.

Следует отметить, что в ходе анализа правоприменительной практики возникает все больше вопросов, связанных с недостатками законодательного регулирования отдельных аспектов применения налога на прибыль организаций. Эти вопросы также должны быть решены в ближайшее время в ходе работы по совершенствованию налогового законодательства.

Должны быть внесены изменения в законодательство о налогах и сборах, направленные на сокращение возможностей минимизации налогообложения, связанных с переносом на будущее убытков поглощаемых (реорганизуемых) или приобретаемых компаний. Отсутствие ограничений создает на рынке искаженные стимулы, направленные на приобретение неэффективного бизнеса без последующего его развития.

В 2010 году необходимо решить вопрос нормативного регулирования отнесения процентов по долговым обязательствам на расходы, учитываемые при формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

Законодательство о налогах и сборах не устанавливает особенностей налогообложения налогом на прибыль организаций таких операций, что создает для налогоплательщиков значительные риски. В связи с этим требуется установить НК РФ правила налогообложения налогом на прибыль организаций таких операций, в том числе:

- правила определения налоговой базы при совершении договоров займа, в том числе по займам, срок возврата по которым не определен или определен моментом востребования;

- правила налогообложения дивидендов, процентов и иного распределения по ценным бумагам, полученных заемщиком, в том числе в случаях, когда одной из сторон сделки является нерезидент.

Принимая во внимание нестабильность на финансовых рынках, требуют уточнения установленные статьей 280 Кодекса правила определения рыночных цен ценных бумаг для налога на прибыль организаций.

Также предполагается рассмотреть целесообразность уточнения правил текущей переоценки отдельных видов финансовых инструментов срочных сделок (опционов) в целях налога на прибыль организаций для профессиональных участников фондового рынка.

В рамках разработки концепции создания в Российской Федерации мирового финансового центра в 2009 - 2010 годах будут дополнительно рассмотрены вопросы, связанные с налогообложением доходов «стратегических» акционеров. В частности, предполагается снять ограничение в 500 млн. рублей, необходимое для применения нулевой ставки налога на прибыль организаций при налогообложении дивидендов, получаемых российскими «стратегическими» акционерами, то есть лицами, владеющими более 50 процентами акций организации, выплачивающей дивиденды.

Предполагается уточнить порядок определения налоговой базы налоговым агентом по доходам от долевого участия для организаций, получающих доходы от долевого участия в российских организациях. В частности, предполагается установить, что при определении налоговой базы для таких организаций не учитываются доходы, указанные в пунктах 1 и 3 статьи 275 Кодекса, а при определении суммы налога учитывается общая сумма дивидендов, подлежащая распределению налоговым агентом в пользу всех получателей дивидендов, а не только налогоплательщиков - получателей дивидендов, как это предусмотрено в настоящее время.

С 2010 года будет усовершенствован механизм учета для целей налогообложения расходов организаций на освоение природных ресурсов.

В частности, в настоящее время статьей 261 НК РФ установлен особый порядок признания расходов на освоение природных ресурсов, к которым относятся расходы на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых. При этом расходы на строительство и ликвидацию разведочной скважины на месторождениях нефти и газа, которая оказалась непродуктивной, относятся на расходы, связанные с расходами на освоение природных ресурсов, то есть уменьшают налоговую базу в текущем периоде, не формируя первоначальную стоимость объекта основных средств, которым является такая скважина.

Вместе с тем при поиске и оценке месторождений полезных ископаемых налогоплательщики несут затраты, связанные со строительством и ликвидацией иных скважин (опорных, параметрических, структурных, поисково-оценочных, водозаборных), которые необходимы, в частности при поиске и оценке месторождений углеводородного сырья. В связи с тем, что перечисленные виды скважин прямо не перечислены в НК РФ, в целях исключения различных трактовок законодательных норм предлагается соответствующим образом уточнить пункт 1 статьи 261 НК РФ.

Также предполагается внести в законодательство о налогах и сборах иные изменения, направленные на уточнение порядков:

- признания расходов, связанных с участием в конкурсе, по результатам которого не заключено лицензионное соглашение на пользование недрами;

- ведения налогового учета расходов на освоение природных ресурсов;

- отнесения на расходы разовых платежей за пользование недрами.

Начиная с 2010 года должна быть введена в действие новая редакция статьи 275.1 НК РФ, направленная на уточнение порядка налогообложения прибыли налогоплательщиков, осуществляющих деятельность, связанную с использованием объектов обслуживающих производств и хозяйств.

Предполагается отказаться в налоговом учете от переоценки полученных и выданных авансов и задатков, выраженных в иностранной валюте. В этом случае доходы, расходы, а также стоимость товаров (работ, услуг), имущественных прав, оплаченных в порядке предварительной оплаты в иностранной валюте, при применении метода начисления будут определяться по курсу Центрального Банка Российской Федерации, действующему на дату перечисления суммы аванса (в части, приходящейся на аванс или задаток).

В части налога на добавленную стоимость предполагается продолжить работу по его совершенствованию, с тем чтобы этот налог оставаясь одним из наиболее важных источников доходов бюджета, не являлся слишком обременительным для налогоплательщиков с точки зрения администрирования.

В плановом периоде предполагается продолжить работу по оптимизации перечня документов, подтверждающих обоснованность применения нулевой ставки, по мере осуществления мероприятий по реализации Концепции создания системы контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2008 г. № 228-р, и создания указанной системы.

В целях совершенствования процедуры возмещения налога будет рассмотрен вопрос о внесении в НК РФ изменений, направленных на сокращение сроков возмещения при осуществлении отдельных операций, облагаемых налогом по нулевой ставке. В частности, предполагается установить особый порядок возмещения налога, при котором решение о возмещении будет приниматься налоговыми органами до прекращения камеральной проверки налоговой декларации и документов, на основании которой налог предъявлен к возмещению.

Следует рассмотреть вопрос о возможности при расчете пропорции, используемой для определения сумм налога, принимаемых к вычету, либо учитываемых в стоимости приобретаемых клиринговыми организациями товаров (работ, услуг), не учитывать сделки с ценными бумагами, финансовыми инструментами срочных сделок, иные сделки, по которым такие клиринговые организации являются сторонами сделок в целях осуществления их клиринга, а также сделки, совершаемые клиринговыми организациями в целях обеспечения исполнения обязательств участников клиринга.

Целесообразно внесение изменений в порядок оформления счетов-фактур, а также решение вопроса о возможности оформления счетов-фактур с отрицательными показателями (кредит-счетов) с целью урегулирования порядка применения налоговых вычетов.

В целях снижения издержек налогоплательщиков по исполнению налогового законодательства будет рассмотрен вопрос о внесении изменений в законодательство в отношении незначительных нарушений правил заполнения счета-фактуры. Указанные изменения должны определить, при незаполнении или неверном заполнении каких показателей счет-фактура может быть признан несоответствующим установленным требованиям.

В ближайшее время не планируется существенных изменений в акцизном налогообложении. Вместе с тем, планируется внести ряд поправок, направленных на уточнение действующего порядка налогообложения с целью повышения его эффективности:

1) с учетом отсутствия индексации ставок акцизов на нефтепродукты в течение ряда лет порядок уплаты акциза потерял свою актуальность - в настоящее время нет необходимости фактического предоставления отсрочки налогоплательщикам акцизов на срок до 20 дней. В связи с этим, начиная с 1 января 2010 года, предлагается отказаться от данного порядка, установив единую дату уплаты налога - не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем;

2) необходимо также внести поправки, позволяющие устранить причины завышения суммы акциза, подлежащей налоговым вычетам, то есть возмещаемой из бюджета: неправомерная замена товаров, используемых в качестве сырья; возврат производителю реализованных им подакцизных товаров покупателем; утрата (недостачи) в процессе производства и хранения до момента реализации налогоплательщиком произведенных им подакцизных товаров; уничтожение бракованных подакцизных товаров;

3) Предполагается уточнить нормы, регламентирующие представление банковской гарантии (поручительства банка), при осуществлении налогоплательщиками реализации подакцизных товаров на экспорт;

4) предполагается внести поправки в ст. 202 и 203 НК РФ, так как здесь установлены взаимоисключающие нормы, касающиеся порядка зачета суммы превышения налоговых вычетов над исчисленной суммой акциза. С целью устранения имеющихся противоречий предполагается уточнить порядок возмещения (путем зачета или возврата) суммы превышения налоговых вычетов над исчисленной суммой акциза, а также порядок возмещения акцизов (подтверждения правомерности освобождения от уплаты акцизов) при экспорте подакцизных товаров;

5) предполагается осуществлять ежегодную индексацию ставок акцизов с учетом реально складывающейся экономической ситуации.

В части налога на доходы физических лиц планируется внести следующие изменения:

1) для упрощения работы, связанной с декларированием доходов налогоплательщиков, предполагается освободить от представления налоговой декларации физических лиц, у которых налоговых обязательств перед бюджетом не возникает, однако для реализации права на освобождение от налога на доходы физических лиц (получение разного рода налоговых вычетов) требуется представление налоговой декларации. Также предполагается упрощение порядка заполнения налоговой декларации по налогу на доходы физических лиц, причем не только за счет изменений в законодательстве о налогах и сборах, но и путем издания более простых и понятных инструкций и рекомендаций для налогоплательщиков по ее заполнению.

2) в среднесрочной перспективе необходимо уточнить определение налогового резидентства физических лиц, целесообразно предоставление возможности определения налогового резидентства на основании центра жизненных интересов физического лица;

4) в рамках концепции создания в Российской Федерации международного финансового центра предполагается внести целый ряд изменений в законодательство о налогах и сборах в части уплаты налога на доходы физических лиц, направленных на оптимизацию порядка налогообложения физических лиц при совершении ими операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок;

5) будет продолжена работа по уточнению в законодательном порядке перечня доходов, освобождаемых от налогообложения, установленных статьей 217 Кодекса.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается на необходимость принятия главы НК, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан. Указанная мера была предусмотрена и Основными направлениями налоговой политики на 2009 и плановый период 2010 и 2011 годов. Для введения налога на недвижимость необходимы разработка и принятие таких документов, как методика кадастровой оценки недвижимости, методика проверки результатов кадастровой оценки недвижимости, проведение работ по кадастровой оценке объектов недвижимости и информационному наполнению государственного кадастра недвижимости.

С включением в Кодекс главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах Российской Федерации, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

В части Налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), взимаемого при добыче углеводородного сырья (нефти и природного газа), предлагается в целях рационального использования энергетических ресурсов и обоснованного снижения налоговой нагрузки на нефтедобывающую отрасль экономики в части НДПИ, а также создания стимулов для разработки месторождений с высоким уровнем затрат, ввести «налоговые каникулы» при добыче нефти на новых месторождениях, расположенных в Черном и Охотском морях, до достижения накопленного объема добычи на участке недр 20 млн. тонн для Черного моря и 30 млн. тонн - для Охотского моря; для разработки малых месторождений предполагается ввести понижающие коэффициенты при добыче нефти; предлагается продолжить работу по созданию налоговых и финансовых стимулов для утилизации попутного нефтяного газа, а также рассмотреть вопрос об отмене нулевой ставки с фактических потерь нефти и налогообложении добытой нефти на устье скважины с созданием соответствующих систем учета нефти и попутного газа.

С 1 января 2010 г. предполагается изымать с использованием ставки налога на добычу полезных ископаемых, которая будет ежегодно индексироваться в соответствии с динамикой внутренних цен на газ.

Будет активизирована работа по совершенствованию налогообложения добычи полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, с целью применения специфической ставки налога на добычу полезных ископаемых к добыче различных видов твердых полезных ископаемых, а также уточнения действующих норм законодательства о налогах и сборах в части определения налоговой базы, количества добытых полезных ископаемых и расходов на их добычу.

В частности, начиная с 2010 года предполагается перейти на взимание налога на добычу полезных ископаемых по углю на основании специфических налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от вида угля. В качестве самостоятельных видов полезных ископаемых будут выделены антрацит, уголь коксующийся, уголь бурый и уголь за исключением антрацита, угля коксующегося и угля бурого, при этом для каждого вида угля будут установлены специфические налоговые ставки, что отражает наличие принципиально различных рынков угля с отличающимся уровнем цен.

В качестве существенного нововведения, позволяющего учесть при налогообложении затрат налогоплательщика на обеспечение безопасности труда при добыче угля предполагается установить возможность применения налогового вычета к исчисленной сумме налога в размере затрат, произведенных в целях обеспечения безопасности труда на участках недр с высоким уровнем метанообильности и склонностью угольных пластов к самовозгоранию.

В целях стимулирования рационального использования водных объектов хозяйствующими субъектами необходимо изменение действующих в настоящее время ставок водного налога, поскольку они не направлены на создание мотивации хозяйствующих субъектов в рациональном использовании водных объектов. Однако при этом необходимо иметь в виду, что сфера применения водного налога постепенно сокращается, поэтому данный налог перестает иметь системообразующий характер.

В рамках проведения налоговой политики в среднесрочной перспективе необходимо обеспечить такое положение, при котором с учетом того обстоятельства, что специальные налоговые режимы - это исключение из общего режима налогообложения, не будет расширена область их применения.

В целях снижения налоговой нагрузки на экономических агентов в условиях экономического кризиса и с учетом замены единого социального налога на страховые взносы, предлагается повысить, начиная с 2010 года сроком на 3 года, порог предельной величины доходов, позволяющей организации (индивидуальному предпринимателю) применять упрощенную систему налогообложения, до 60 млн. руб. в год. Одновременно законодательство о налогах и сборах будет предусматривать положения, предотвращающие злоупотребления использованием упрощенной системы налогообложения путем дробления бизнеса, создания компаний-сателлитов и прочих способов для целей получения необоснованной налоговой выгоды.

Продолжится работа по регламентированию применения упрощенной системы налогообложения на основе патента; по уточнению перечня видов предпринимательской деятельности, которые могут быть переведены на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также физических показателей, используемых для исчисления этого налога. Применение данного налогового режима будет ограничено сферой предпринимательской деятельности, относящейся к микробизнесу.

Для совершенствование порядка изменения срока уплаты налога и иные вопросы налогового администрирования предполагается:

- помимо перечисленных в настоящее время в статье 64 НК РФ оснований предоставления отсрочки (рассрочки) предлагается предусмотреть и иные основания, не устанавливая их исчерпывающего перечня;

- установить полномочия ФНС России определять наличие угрозы возникновения несостоятельности (банкротства) хозяйствующего субъекта в результате единовременной уплаты причитающихся налогов, пеней, штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по результату анализа его финансового состояния в соответствии с методическими указаниями о порядке проведения такого анализа. Одновременно с этим необходимо определить такой порядок и федеральный орган исполнительной власти, ответственный за подготовку методических указаний;

- уточнить такое основание для предоставления отсрочки (рассрочки) по уплате налога, как «задержка заинтересованному лицу финансирования из бюджета», «недофинансирование». При этом в целях недопущения образования недоимки, начисления пеней и применения налоговых санкций предлагается учитывать обстоятельства, когда получателю бюджетных средств не перечислены бюджетные средства, необходимые для своевременного исполнения им обязанности по уплате налогов и сборов;

- уточнить Перечень сезонных отраслей и видов деятельности, применяемый для целей налогообложения, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 1999 г. № 382, в соответствии с которым отсрочка (рассрочка) может предоставляться на основании подпункта 5 пункта 2 статьи 64 НК РФ;

- увеличение размера инвестиционного налогового кредита, предоставляемого заинтересованной организации при проведении этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, с 30% до 100% стоимости приобретенного заинтересованной организацией оборудования.;

- расширить перечень оснований и сроки предоставления инвестиционного налогового кредита для резидентов вновь создаваемых зон территориального развития в Российской Федерации;

- в целях повышения оперативности принятия решений предлагается уполномочить руководителей налоговых органов по субъектам Российской Федерации предоставлять отсрочки по уплате налога на небольшие сроки (до 1 месяца) в пределах одного финансового года. При этом предполагается установить, что такая отсрочка может быть предоставлена налогоплательщику один раз в течение календарного года. Также необходимо в рамках установления ФНС России порядка предоставления отсрочек (рассрочек) разграничить уровни принятия таких решений;

- повышение эффективности процедур досудебного обжалования в части сроков рассмотрения жалоб, их продления в случае представления налогоплательщиком ранее не представлявшихся документов;

- урегулирование подачи налогоплательщиками уточненных налоговых деклараций, приводящих к уменьшению суммы уплаченного налога, относящихся к прошлым налоговым периодам, превышающим глубину проведения налоговой проверки.

В связи с принятыми решениями о проведении пенсионной реформы начиная с 1 января 2010 года единый социальный налог был заменен страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Основными направлениями совершенствования государственной пошлины являются оптимизация перечня юридически значимых действий, совершаемых государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и (или) должностными лицами, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В рамках работы по совершенствованию взимания государственной пошлины предусматривается:

- уточнение действующих размеров государственной пошлины за совершение юридически значимых действий и оптимизация размеров государственной пошлины за вновь вводимые юридически значимые действия,

- разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, а также находящихся в их ведении федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий по совершению на платной основе юридически значимых действий и оказанию связанных с ними государственных услуг.

В целях повышения налоговой автономии органов власти субъектов Российской Федерации, а также создания возможностей для повышения доходов региональных бюджетов, предполагается с 2010 года внести следующие изменения в главу 28 Кодекса:

1) Предоставить право органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать ставки транспортного налога также в зависимости от года выпуска транспортного средства, а также его экологического класса;

2) Увеличить средние ставки транспортного налога, установленные статьей 361 Кодекса в два раза, при этом сохранив действующий в настоящее время минимальный уровень налоговых ставок, разрешив органам власти субъектов Российской Федерации уменьшать данные ставки не в пять, а в десять раз. Такой порядок позволит региональным властям, при желании, не повышать налоговую нагрузку на владельцев транспортных средств, либо увеличить ставки транспортного налога на отдельные категории с целью пополнения бюджетных доходов.

В рамках совершенствования налога на имущество организаций будет рассмотрен вопрос о целесообразности временного освобождения от налога на имущество организаций вновь вводимых объектов транспортной инфраструктуры, строительство которых осуществлялось в том числе за счет средств федерального бюджета. При этом необходимо учитывать, что подобная мера может привести к временному снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от данного налога.

2 Анализ налоговой политики государства на региональном уровне

2.1 Основные направления налоговой политики в Оренбургской области

Согласно Посланию Президента РФ налоговая политика, проводимая в стране, должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы. В соответствии с Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов, разработанными Минфином России и одобренными Правительством РФ 25 мая 2009 г., приоритеты государства в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее - создание эффективной налоговой системы, сохранение сложившегося к настоящему моменту налогового бремени. В связи с этим, основные направления налоговой политики, которые будут реализовываться в стране в 2010-2012 годах, не предполагают изменений существующей системы, однако отдельные корректировки в порядок исчисления ряда налогов, в том числе и на уровне регионов, вносятся.

Так, с 2010 года зачисление налога на прибыль организаций в размере 100 процентов установленного норматива для регионов будет производиться в доход областного бюджета.

В то же время для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в стимулировании малого бизнеса и увеличения на этой основе доходов местных бюджетов, с 2010 года в казну муниципальных районов и городских округов будет зачисляться налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (в части, подлежащей зачислению в бюджет области).

Определяя основные направления бюджетной и налоговой политики Оренбургской области на 2009-2011 годы, Правительство области исходило из реальной обстановки, сложившейся в экономике страны и области в связи с проблемами мировой финансовой системы, которая в настоящее время переживает самый сложный период. В последние годы наблюдается ряд негативных тенденций - значительное снижение цен на сырьевые товары, повышение стоимости кредитных ресурсов и, как следствие, замедление темпов роста производства, свертывание инвестиционных программ. Ситуация осложнилась тем, что негативные процессы, на начальном этапе затронувшие лишь фондовые рынки, в настоящее время коснулись практически всех мировых экономик. Замедление экономического роста снизило потребление энергоносителей, других сырьевых ресурсов, что привело к резкому падению цен на них. Вследствие этого на предприятиях нефтяной и газовой отраслей наблюдается снижение доходов не только в конце 2008 года, но и в 2009 году. А это в Оренбургской области основные налогоплательщики. Здесь необходимо отметить, что Федеральным законом от 30.11.2009 № 284-ФЗ внесены изменения в ст. 376 НК РФ, предусмотренные Антикризисной программой Правительства РФ. Предусмотрено, что с 1 января 2010 года станет другим порядок уплаты налога в отношении имущества, входящего в Единую систему газоснабжения (ЕСГС). Распределение и уплата налога в отношении данного имущества будет производиться в бюджеты субъектов РФ относительно не только недвижимого, но и движимого имущества. Налог будет исчисляться и уплачиваться в целом по субъекту РФ. До 2010 года налог за движимое имущество, входящее в ЕСГС, уплачивался в доход бюджета г. Москвы, а за недвижимое - в доход бюджетов субъектов РФ, в которых расположены объекты недвижимого имущества, входящие в ЕСГС.

В сложившейся ситуации губернатор Оренбургской области А. А. Чернышев, в своем выступлении на заседании Законодательного Собрания области “Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 -2011 годов” 19 ноября 2009 г. пояснил, что «органы власти всех уровней, налоговые организации должны делать всё необходимое, чтобы исключить рост задолженности платежей в бюджет. Возникающие проблемы надо решать оперативно, с учетом интересов и бюджета, и налогоплательщика. Никаких послаблений в своевременной и полной уплате налогов в бюджет не должно быть». В дальнейшем он определил данную задачу как одну из приоритетных направлений налоговой политики области.

Рассмотрим основные направления деятельности Правительства и налоговых ведомств Оренбургской области в 2008-2009 гг. в сфере налоговой политики.

В целях создания налоговых стимулов для осуществления инвестиционной деятельности в области, начиная с 2008 г., осуществляется применение пониженной ставки по налогу на прибыль организаций в размере 13,5 процента налогоплательщиками, заключившими с Правительством Оренбургской области инвестиционные договоры.

Кроме того, в рамках совершенствования налоговой политики, проводимой в Оренбургской области, а также в целях поддержки организаций-инвесторов и предпринимательства у нас приняты законы: «О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2010 год», который предусматривает снижение ставки налога на прибыль на 4 процентных пункта, для организаций, инвестирующих средства в свое развитие, и «Об установлении налоговой ставки для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения», в соответствии с которым для налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, налоговая ставка снижена с 15 до 10 процентов.

Принятые за последние пять лет меры по совершенствованию специальных налоговых режимов, таких, как упрощенная система налогообложения, система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности позволили в значительной степени снизить налоговую нагрузку на малый бизнес и сельскохозяйственных товаропроизводителей. Это, безусловно, способствовало развитию производства, расширению инвестиционной деятельности. Указанные меры создали стимул для перехода субъектов предпринимательской деятельности на специальные налоговые режимы, в том числе и из сферы «теневого» бизнеса. В связи с этим в 2009 году наблюдалось некоторое увеличение поступлений единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого сельскохозяйственного налога.

В Оренбургской области в 2010 году и плановых 2011-2012 гг. предполагается сохранить все ныне действующие фонды. Объем средств, направляемых из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, только на 2010 год составит 4,2 млрд. рублей. В плановом периоде (в 2011-2012 годах) объем указанных средств будет индексироваться ежегодно на 10 процентов.

В 2009 г. согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, отчисления в областной бюджет от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья составляли 5 процентов. Но, начиная с 2010 года, налога на добычу углеводородного сырья полностью будет поступать в федеральный бюджет, в результате чего потери областного бюджета превысят 2 млрд. рублей.

Часть выпадающих доходов по налогу на добычу полезных ископаемых субъектам Российской Федерации будет возмещена из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов: в 2010 году в объёме 60%, в 2011 году - 40%, а в 2012 году - 20%. Объем указанной дотации, причитающейся в 2010 году Оренбургской области, составит 1 231 млн. рублей.

Муниципальным образованиям планируется выделять субсидии из областного фонда софинансирования на выполнение закрепленных за органами местного самоуправления полномочий, а также иные межбюджетные трансферты на те же цели. Доля межбюджетных трансфертов в составе расходов областного бюджета в 2010 году оценивается в размере 52 процентов, то есть более половины от всех расходов. Помимо прямой финансовой помощи, за местными бюджетами законодательно, на долгосрочной основе закрепляются дополнительные доходные источники. В частности, сельскохозяйственный налог, зачисляемый в настоящее время в областной бюджет (по нормативу 30%), начиная с 2009 года, уже зачисляется в бюджеты поселений; с 2009 г. передается часть транспортного налога по нормативу 70% в бюджет муниципальных районов: 35% - в районный бюджет, 35% - в бюджеты поселений; в городских округах - 70% в бюджет города. А, начиная с 2010 года, транспортный налог, будет в полном объеме зачисляться в местные бюджеты по месту его мобилизации: в бюджеты городских округов - по нормативу 100 процентов, а поступивший на территории района - по нормативам 50 процентов - в районный и 50 процентов - в бюджеты соответствующих городских и сельских поселений.

Кроме того, в целях повышения налоговой автономии органов власти субъектов РФ, а также создания возможностей для повышения доходов региональных бюджетов Федеральным законом от 28.11.2009 № 282-ФЗ «О внесении изменений в главы 22 и 28 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» предусматривается изменение порядка повышения субъектами Российской Федерации средних налоговых ставок по транспортному налогу, установленных гл. 28 «Транспортный налог».

Законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ предоставлена возможность с 1 января 2010 года повышать или понижать средние ставки транспортного налога в 10 раз.

Учитывая, что автомобильный транспорт является одним из основных источников загрязнения окружающей среды, с целью стимулирования обновления парка транспортных средств органам власти субъектов РФ предоставлено также право устанавливать ставки транспортного налога в зависимости от года выпуска транспортного средства и его экологического класса.

Как сказал А. А. Чернышев, губернатор Оренбургской области в своем выступлении на заседании Законодательного Собрания области “Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2010 год и на плановый период 2011 -2012 годов” 16 декабря 2009 г., «в сложных экономических условиях мы должны продемонстрировать желание и умение сконцентрировать наши силы на том, чтобы поддержать уже достигнутый уровень жизни населения и своевременно адекватно реагировать на внешние вызовы». Именно этому должны способствовать бюджетная и налоговая политика Оренбургской области.