Оценка налоговой политики государства на региональном уровне

2.2 Оценка деятельности Управления Федеральной налоговой службы Оренбургской области

Анализ деятельности Управления Федеральной налоговой службы Оренбургской области мы провели на основании данных Налогового паспорта региона, который является действенным инструментом для определения реальной базы по основным видам налогов и категориям налогоплательщиков и помогает разработке конкретных мер по увеличению собираемости налогов и пополнению доходной части бюджетов всех уровней; способствует проведению рациональной налоговой политики, обеспечению требуемых налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, созданию более объективных межбюжетных отношений.

В соответствии с предложенной выше системой показателей оценку государственной политики в сфере налогообложения целесообразно начать с показателя, характеризующего динамику и структуру налогоплательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в Оренбургской области (таблица 4). Данные для анализа представлены Управлением Федеральной налоговой службы Оренбургской области (Приложение Б,В).

Таблица 4 - Динамика и структура налогоплательщиков (юридических лиц) в Оренбургской области за 2007-2009 гг.

Налогоплательщики	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Абсолютное Изменение (+,-)	Изменения в структуре (+,-), %
	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Индивидуальные предприниматели	97361	21,67	86608	16,98	78553	13,03	-18808	-8,64
Крестьянские (фермерские) хозяйства)	4223	0,94	3372	0,66	2946	0,49	-1277	-0,45
Юридические лица	347802	77,39	420039	82,36	521528	86,49	173726	9,09
Всего	449386	100	510019	100	603027	100	153641	Х

Расчеты в таблице 4 показали, что в 2009 г. по сравнению с 2007 г. количество индивидуальных предпринимателей снизилось на 18808 чел. (с 97361 ИП в 2007 г. до 78553 ИП в 2009 г.), количество крестьянских (фермерских) хозяйств снизилось на 1277 хозяйств (с 4223 в 2007 г. до 2946 крестьянских хозяйств в 2009 г.). В то же время количество юридических лиц выросла на 173726 юр. лиц (с 347802 в 2007 г. до 521528 юр. лиц в 2009 г.)

Данные изменения в динамике связаны не только с желанием налогоплательщиков изменить организационно-правовую форму своей деятельности, но и с некоторыми особенностями в законодательстве РФ. Так, по обязательствам, связанным с предпринимательской деятельностью, индивидуальный предприниматель отвечает на общих основаниях, т.е. всем принадлежащим ему имуществом (ст.20 ГК РФ). В то время как ответственность учредителя (участника) ТОО или акционера АО по обязательствам организации является ограниченной, лишь в пределах стоимости неоплаченной части вклада в уставный капитал ТОО (принадлежащих акционеру акций АО). Новые правила, введенные Федеральным законом от 21.07.2005 № 114-ФЗ с 1 июля 2006 г., о том, что осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляется только организациями (юридическими лицами) и только при наличии соответствующих лицензий и при условии предварительной оплаты поставляемой алкогольной продукции (то есть индивидуальные предприниматели исключены из субъектов, имеющих право осуществлять данную деятельность) также повлияло на рост регистрируемых юридических лиц, так как данный вид деятельности является одним из самых доходных, и основная масса налогоплательщиков, планирующих продажу продуктов питания и алкогольной продукции в розницу, изначально регистрировались как юридические лица.

В целом по области количество налогоплательщиков, зарегистрированных в МНС, увеличилось на 153641 налогоплательщиков, что указывает на рост деловой активности населения Оренбургской области.

Структура налогоплательщиков по Оренбургской области представлена на рисунке 2.



а) структура налогоплательщиков по Оренбургской области в 2007 г.

б) структура налогоплательщиков по Оренбургской области в 2008 г.

в) структура налогоплательщиков по Оренбургской области в 2009 г.

Рисунок 2 - Структура налогоплательщиков по Оренбургской области в 2007-2009 гг.

Таким образом, в структуре налогоплательщиков по Оренбургской области за весь исследуемый период наблюдается значительное преобладание юридических лиц - 77,39% в 2007 г., 82,36% - в 2008 г. и 86,49% в 2009 г. Увеличение доли юридических лиц составило 9,09% (таблица 4).

Наименьшая доля принадлежит крестьянским (фермерским) хозяйствам: 0,94% в 2007 г., 0,66% в 2008 г. и 0,49% в 2009 г. В динамике наблюдается снижение их доли на 0,45% (таблица 4). Также уменьшился удельный вес индивидуальных предпринимателей - на 8,64% (таблица 4), который в структуре налогоплательщиков составлял в 2007 г. - 21,67%, в 2008 г. - 16,98%, в 2009 г. - 13,03%.

С учетом того, что Оренбургский край считается территорией сельскохозяйственного значения в структуре народного хозяйства за счет благоприятных погодных условий и обширных площадей сельскохозяйственных угодий, мизерная доля крестьянских (фермерских) хозяйств указывает на нерациональную экономическую и налоговую политику Правительства Оренбургской области в данной сфере.

Далее по методике А. Л. Коломиец следует оценить налоговую нагрузку налогоплательщиков Оренбургской области на основании данных Налогового паспорта региона за 2007-2009 гг. (Приложение Г, Д, Е).

Сводная таблица показателей налоговой нагрузки представлена в Приложении Ж.

Анализ показателей позволил сделать следующие выводы. По сравнению с 2007 г. в 2009 г.:

- налоговая нагрузка по платежам в консолидированный бюджет РФ снизилась по всем налогам, за исключением налога на прибыль и налога на доходы физических лиц - на 5,9%. По налогу на прибыль нагрузка выросла на 0,9%, по НДФЛ - на 0,3%. Наибольшее снижение налоговой нагрузки наблюдается по налогу на добавленную стоимость - 5,7% и по акцизам - 0,2%. По остальным налогам снижение налоговой нагрузки составило не более 0,1%;

- налоговая нагрузка по платежам в федеральный бюджет РФ снизилась по всем налогам, за исключением налога на прибыль - на 6,6%. Рост налогового бремя по налогу на прибыль составил 0,3%. Наибольшее снижение налоговой нагрузки наблюдается по НДС - 5,7% и по налогу на добычу полезных ископаемых - 0,9%. По остальным налогам и акцизам снижение налоговой нагрузки составило не более 0,1%;

- по поступлениям в консолидированный бюджет субъекта РФ наблюдается рост налоговой нагрузки в целом на 0,7%. При этом рост налогового бремя по налогу на прибыль организаций составил 0,6%, по НДФЛ - 0,3%; снижение по акцизам составило 0,2%.

Таким образом, изменения в налоговом законодательстве снизили нагрузку налогоплательщиков по платежам в бюджет федерации, и повысили по поступлениям в бюджет субъекта. Данный факт можно интерпретировать как повышающий эффективность региональной налоговой политики государства.

Для наглядности изобразим анализируемые показатели графически (рисунок 3).

Рисунок 3 - Динамика налоговой нагрузки налогоплательщиков Оренбургской области за 2007-2009 гг.

Из рисунка видно, что наибольшая нагрузка на налогоплательщиков приходится по платежам по налогу на добычу полезных ископаемых в консолидированный, а также в федеральный бюджет РФ. Стабильно высокая (но не настолько) нагрузка по налогу на прибыль также в консолидированный, а также в федеральный бюджет РФ. Нагрузка по налогу на НДС высокая в 2007 и 2008 гг., в то время как в 2009 г. составляет всего 0,6%.

Снижение налоговой нагрузки по основным налогам характеризует региональную налоговую политику государства положительно. В условиях кризиса данный фактор является одним из наиболее важных для налогоплательщиков.

Далее для оценки эффективности налоговой политики государства в Оренбургской области проанализируем динамику и структуру налоговых доходов бюджетов, также используя для анализа данные Налогового паспорта региона (Приложение И, К, Л).

Таблица 5 - Поступления основных администрируемых доходов по Оренбургской области в консолидированный бюджет РФ за 2007-2009 гг. в структуре консолидированного бюджета РФ

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Абсолютное Изменение (+,-)	Изменения в структуре (+,-), %
	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %
1	2	3	4	5	6	7	8	9
ВСЕГО ПО АДМИНИСТРИРУЕМЫМ ДОХОДАМ	93 426,27	100,0	106 156,70	100,0	129 163,40	100,0	35 737,13	0
Налог на прибыль организации	14 627,80	15,7	23 142,26	21,8	27 182,16	21,0	12 554,36	5,3
Единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет	3 164,04	3,4	3 881,00	3,7	4 746,23	3,7	1 582,19	0,3
Налог на доходы физических лиц	8 505,76	9,1	11 195,45	10,5	14 860,30	11,5	6 354,54	2,4
Налог на добавленную стоимость на товары, реализуемые на территории РФ	14 645,73	15,7	11 631,56	11,0	2 259,92	1,7	-12 385,81	-14
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ, в том числе	1 996,48	2,1	3 208,95	3,0	2 507,97	1,9	511,49	- 0,2
Продолжение таблицы 5
1	2	3	4	5	6	7	8	9
на спирт этиловый (в т.ч. этиловый спирт-сырец) из всех видов сырья	28,94	0,0	93,56	0,1	2,53	0,0	-26,41	0
на спиртосодержащую продукцию	0,04	0,0	-0,01	-	0,00	0,0	-0,04	0
на алкогольную продукцию	137,06	0,1	116,30	0,1	2,37	0,0	-134,69	-0,1
на табачную продукцию	0,00	0,0	0,00	0,0	0,00	0,0	0,00	0
на нефтепродукты	1 567,60	1,7	2 774,02	2,6	2 225,83	1,7	658,23	0
на автомобили легковые и мотоциклы	0,00	0,0	0,00	0,0	0,10	0,0	0,10	0
Налог на имущество физических лиц	28,79	0,0	61,99	0,1	79,27	0,1	50,48	0,1
Налог на имущество организаций	2 241,81	2,4	2 583,28	2,4	3 339,65	2,6	1 097,84	0,2
Транспортный налог	421,48	0,5	412,69	0,4	692,24	0,5	270,76	0
Налог на игорный бизнес	339,45	0,4	373,64	0,4	368,65	0,3	29,20	-0,1
Земельный налог	615,66	0,7	888,10	0,8	1 299,56	1,0	683,90	0,3
Налог на добычу полезных ископаемых	45 139,32	48,3	46 809,99	44,1	69 564,06	53,9	24 424,74	5,6
Водный налог	581,59	0,6	628,79	0,6	644,92	0,5	63,33	-0,1
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов	0,03	0,0	0,35	0,0	0,03	0,0	0,00	0
Единый налог, взимаемый в связи с применением УСН	418,37	0,4	613,51	0,6	895,10	0,7	476,73	0,3
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	503,14	0,5	538,64	0,5	595,36	0,5	92,22	0
Единый сельскохозяйственный налог	6,86	0,0	16,36	0,0	46,43	0,0	39,57	0
Остальные налоги и сборы	189,96	0,2	170,14	0,2	81,56	0,1	-108,40	-0,1

Расчеты, проведенные в таблице 5, показали, что в динамике наблюдается рост поступлений в консолидированный бюджет РФ по налогу на добычу полезных ископаемых - на 5,6%; по налогу на прибыль - на 5,3%; по налогу на доходы физических лиц - на 2,4%, по ЕСН, зачисляемому в федеральный бюджет - на 0,3%; по земельному налогу - на 0,3%; по Единому налогу, взимаемому в связи с применением УСН - на 0,3%; по налогу на имущество организаций и физических лиц - соответственно на 0,2% и 0,1%. По остальным налогам и по акцизам наблюдается снижение поступлений. При этом в динамике наибольшее снижение наблюдается по НДС на товары, реализуемые на территории РФ - на 14%.

Изобразим поступления в консолидированный бюджет РФ за 2007-2009 гг. в структуре консолидированного бюджета РФ графически (рисунок 4).

а) структура поступлений в консолидированный бюджет РФ по Оренбургской области в 2007 г.

б) структура поступлений в консолидированный бюджет РФ по Оренбургской области в 2008 г.



в) структура поступлений в консолидированный бюджет РФ по Оренбургской области в 2009 г.

Рисунок 4 - Структура поступлений в консолидированный бюджет РФ по Оренбургской области в 2007-2009 гг.

Таким образом, наибольшее поступление в бюджет происходит за счет платежей по налогу на добычу полезных ископаемых. В структуре их доля составляет в 2007 г. - 48,3%, в 2008 г. -44,1 %, в 2009 г. -53,9%. Налог на прибыль в организации в структуре консолидированного бюджета РФ занимает по величине доли второе место и составляет в 2007 г. - 15,7%, в 2008 г. - 21,8%, в 2009 г. - 21,0%.

Наименьшая доля в структуре поступлений (0,00%) принадлежит сборам за пользование объектами водных биологических ресурсов, единому сельскохозяйственному налогу.

Таблица 6 - Поступления основных администрируемых доходов по Оренбургской области в федеральный бюджет РФ за 2007-2009 гг. в структуре консолидированного бюджета РФ

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.	Абсолютное Изменение (+,-)	Изменения в структуре (+,-), %
	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %	количество	удельный вес, %
1	2	3	4	5	6	7	8	9
ВСЕГО ПО АДМИНИСТРИРУЕМЫМ ДОХОДАМ	65 775,28	129,7	68 116,42	103,6	81 864,22	100,0	16 088,94	-29,7
Налог на прибыль организации	3 828,08	118,7	6 374,69	166,5	7 349,57	9,0	3 521,49	-109,7
Единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет	3 164,04	114,2	3 881,00	122,7	4 746,23	5,8	1 582,19	-108,4
НДС на товары, реализуемые на территории РФ	14 645,73	119,8	11 631,56	79,4	2 259,92	2,8	-12385,81	-117
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ, в том числе	641,53	112,8	1 156,39	180,3	894,96	1,1	253,43	-111,7
на спирт этиловый (в т.ч. этиловый спирт-сырец) из всех видов сырья	14,47	105,4	46,78	323,3	1,38	0,0	-13,09	-105,4
на спиртосодержащую продукцию	0,02	64,5	0,00	0,00	0,00	0,0	-0,02	-64,5
на табачную продукцию	0,00	0,0	0,00	0,0	0,0	0,0	0,00	0
на нефтепродукты	627,04	108,9	1 109,61	177,0	80,2	1,1	-546,84	-107,8
на автомобили легковые и мотоциклы	0,00	0,0	0,00	0,0	0,0	0,0	0,00	0
Налог на добычу полезных ископаемых	42 827,64	135,8	44 368,83	103,6	148,6	80,5	-42 679,04	-55,3
Водный налог	581,59	149,6	628,79	108,1	102,6	0,8	-478,99	-148,8
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов	0,03	97,1	0,05	128,6	57,8	0,0	57,77	-97,1
Остальные налоги и сборы	86,63	577,8	75,12	86,6	74,1	0,1	-12,53	-577,7

Расчеты, проведенные в таблице 6, показали, что в динамике наблюдается снижение поступлений в федеральный бюджет РФ налога на добавленную стоимость на товары, реализуемые на территории РФ - на 12 385,81 млн. руб.; по налогу на добычу полезных ископаемых - на 42 679,04 млн. руб.; по водному налогу - на 478,99 млн. руб. и по остальным налогам и сборам - на 12,53 млн. руб.

По остальным налогам поступления выросли, при этом наибольший рост наблюдается по налогу на прибыль организации - на 3 521,49 млн. руб.

Изобразим структуру поступлений в федеральный бюджет РФ за 2007-2009 гг. в структуре консолидированного бюджета РФ графически (рисунок 5).

а) структура поступлений в федеральный бюджет РФ по Оренбургской области в консолидированном бюджете РФ в 2007 г.

б) поступления в федеральный бюджет РФ по Оренбургской области в структуре консолидированном бюджете РФ в 2007 г.



б) поступления в федеральный бюджет РФ по Оренбургской области в структуре консолидированном бюджете РФ в 2008 г.

в) поступления в федеральный бюджет РФ по Оренбургской области в структуре консолидированном бюджете РФ в 2009 г.

Рисунок 5 - Структура поступлений в федеральный бюджет РФ по Оренбургской области в 2007-2009 гг. в консолидированном бюджете РФ

Таким образом, в структуре консолидированного бюджета РФ наибольшую долю поступлений в федеральный бюджет РФ имеют в 2007 г. платежи по остальным налогам и сборам, по водному налогу; в 2008 г. налогу на прибыль организаций; в 2009 г. - по налогу на добычу полезных ископаемых.

Оценка налоговой политики Оренбургской области выявила следующие недостатки:

- преобладание в структуре налогоплательщиков юридических лиц, что указывает на недостаточную работу с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями;

- поступления в консолидированный бюджет в основном идут за счет добычи полезных ископаемых и налогу на прибыль организаций, что указывает на недостаточную работу с налогоплательщиками по остальным видам налогов.

В целом, деятельность Правительства и налоговых ведомств Оренбургской области в сфере налоговой политике эффективна.

2.3 Проблемы налоговой политики в регионе

При формировании налоговой политики органы власти субъектов Федерации сталкиваются с рядом проблем, среди которых автором особо выделены ограниченный инструментарий региональной налоговой политики, определение категорий налогоплательщиков или видов экономической деятельности, предоставление налоговых льгот для которых будет иметь экономический и социальный эффект.

Несмотря на совершенствование налоговой политики российского государства, выраженное в снижении налоговой нагрузки на экономику, осуществлении важных мероприятий по упрощению налоговой системы страны путем установления закрытого перечня налогов, сокращении числа и унификации налоговых баз, правил и порядка уплаты конкретных налогов, формирование региональной налоговой политики на долгосрочный период еще не закончено. В системе региональных налоговых отношений имеются значительные проблемы, многие из которых не решены.

До настоящего времени не решены многие принципиальные теоретические и практические вопросы налогообложения. К ним относятся и многочисленные проблемы налогового администрирования, исчисления и уплаты конкретных видов налогов. Нет единой позиции по вопросу целесообразности дальнейшего снижения налоговой нагрузки, нет конкретных решений по вопросу налогового стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности в регионе, по налогообложению недвижимости. При осуществлении попыток стимулирования налогоплательщиков Оренбургской области нет четко определенной системы. Проводимые мероприятия разрознены и не позволяют добиваться существенного изменения сложившегося положения в инновационном развитии экономики. Нет четкой позиции в решении важнейшего для региона вопроса налогообложения малого и среднего бизнеса.

Практика применения налогового законодательства серьезно осложняется недостаточной нормативно-правовой базой, приводящей к решению проблем недоработки налогового законодательства на уровне прецедентного судебного права, в том числе и в Оренбургской области.

Приведенные проблемы налоговой политики региона серьезно влияют на ее налоговый климат, нарушают систему доходов бюджета, ухудшают инвестиционную привлекательность, затрудняют инновационное развитие.

Вторая группа проблем, исследованных в работе, состоит в том, что проводимая налоговая политика Оренбургской области не в полной мере учитывает условия, в которых находится экономика региона. Практически значимым представляется решение поставленной задачи - оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона.

По определению автора, «налоговый потенциал» в широком смысле - это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории, а в более узком смысле - представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.

На величину налогового потенциала территории оказывают влияние множество факторов, как объективных, так и субъективных. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта и т.д. Субъективными факторами считаются состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот и отсрочек и др.

Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.

Третья группа проблем, исследуемых в дипломной работе, состоит в том, что в проводимой государственной региональной налоговой политике фискальный подход к вопросам организации налогового контроля считается преобладающим. Ориентация системы налогового контроля в основном на мобилизацию дополнительных средств в бюджет не в полной мере отражает как внутреннюю суть налогового контроля, так и его место в экономической и финансовой системе. В современных реалиях контроль выступает не только в роли фискального инструмента, он, главное, должен выполнять регулятивную функцию, направленную на развитие экономики региона посредством приведения в равные условия участников экономической деятельности. Именно такое понимание налогового контроля делает его инструментом долгосрочной налоговой политики.

От уровня организации налогового контроля, его эффективности зависит возможность достижения стратегических и тактических целей налоговой политики.

Налоговый контроль следует рассматривать как систему управления налоговыми отношениями, функционирующую в рамках правового пространства и регламентирующую организацию поступления денежных средств в интересах как региона, так и государства, а также меры ответственности за налоговые правонарушения как функциональный элемент системы управления налоговыми отношениями.

Проведенные исследования и анализ текущего состояния контрольной работы, возможностей Управления ФНС по Оренбургской области по его осуществлению позволяют сделать вывод о том, что он должен выступать не только в роли фискального инструмента, но и быть встроенным в экономику регулятором. Данное утверждение базируется на следующих посылках:

1) налоговый контроль как один из важнейших инструментов налоговой политики неизбежно имеет высокую долю субъективизма и считается орудием в руках государства, причем орудием, за счет которого стараются достичь не только экономических (финансовых) результатов;

2) от того, насколько система организации налогового контроля не субъективна (т.е. насколько низка степень влияния целей конкретных лиц или групп), зависит уровень развития общества и экономики. Если государство выстраивает систему налогового контроля на принципах равенства всех перед законом, а также, если за счет налогового контроля не достигаются политические цели, налоговый контроль может быть рассмотрен с точки зрения встроенного рыночного механизма, основной задачей которого определено создание равных условий хозяйствования и недопущение неконкурентных преимуществ;

3) стратегическая задача налогового контроля, как и налоговой политики в целом, должна пониматься как максимальное привлечение налогоплательщиков к самостоятельной (добровольной) уплате всех налогов и сборов.

Такое понимание налогового контроля основано на следующих ограничениях и аргументах:

а) за счет поступлений от мероприятий налогового контроля можно обеспечить не более 5-7% средств бюджетов различных уровней (данная тенденция прослеживается как в целом по Российской Федерации, так и в Оренбургской области), причем тенденция явно такова, что этот показатель только снижается. Даже весьма значительные доначисления последних лет были сопряжены с существенными проблемами взыскания доначисленных платежей, а общий уровень взыскания хотя и имеет тенденцию к повышению (сейчас это порядка 45%), но даже его положительная динамика отстает от показателей роста поступлений налогов и сборов, т.е. добровольно уплачиваемых сумм;

б) основным эффектом контрольной работы следует признать не собственно доначисления по выездным и камеральным проверкам, а уровень текущей собираемости налогов. Данный принцип означает, что налогоплательщик тогда полностью и своевременно уплачивает все установленные налоги, когда осознает уровень риска неблагоприятных последствий налогового контроля. Таким образом, из полностью фискального инструмента налоговый контроль переходит в сферу регулятора, наличие которого побуждает (иногда понуждает) самостоятельно уплачивать налоги и сборы;

в) масштабными и полноценными мероприятиями налогового контроля, а под таковыми на сегодня понимают только выездные проверки, могут быть охвачены не более 4--5% налогоплательщиков (а за последние годы в Оренбургской области этот показатель, так называемый охват проверками, снизился до 3--4%). Отсюда вытекает, что полномасштабный контроль - это мера вынужденная и точечная, должна применяться только в случаях существенного нарушения налогового законодательства. Более того, для получения должного эффекта применение ВНП должно быть тщательно спланировано, проанализировано и рационально организовано.

При этом для достижения контролем как регулятором своих целей необходима высокая открытость налоговых администраций по пропаганде вопросов соблюдения законодательства, когда в качестве примеров неблагоприятных последствий выставляются случаи крупных доначислений, раскрытия схем минимизации и налоговых махинаций.

Чем больше общество знает об усилиях и успехах налоговых служб, тем большее число хозяйствующих субъектов будет стремиться избегать налогового контроля, причем избегать не путем усложнения схем и изобретением все новых путей ухода от уплаты налогов, а напротив, открытостью и полным погашением налоговых обязательств;

г) на сегодняшний день наиболее перспективным направлением контроля считается мониторинг налогоплательщика с выявлением зон налогового риска, и при превышении в этих зонах определенных пороговых критериев - проведение полномасштабных контрольных мероприятий.

Понимаемый таким образом налоговый контроль должен быть максимально мягок и не заметен по отношению к добросовестным налогоплательщикам, в отношении же недобросовестных меры реагирования должны быть жесткими и незамедлительными. Если налоговый контроль организован на таких принципах, то он может выступать как внесенный в экономку регулятор (встроенный регулятор). Естественно, что для того чтобы контроль стал именно встроенным регулятором, необходима независимость налоговой службы в принятии решений, как о назначении контрольных мероприятий, так и по их результатам. Именно такие принципы организации налогового контроля могут стать основой проведения эффективной налоговой политики.

Четвертая группа проблем состоит в отсутствии эффективной системы мер, способной за счет организации налогового администрирования стать серьезным фактором усиления действующей налоговой политики Оренбургской области. Особый упор необходимо делать на современные системы управления налоговыми отношениями. В обязательном порядке эта система должна иметь четкую обратную связь с налогоплательщиками, для скорейшего реагирования на постоянно меняющиеся условия функционирования.

Несмотря на серьезные результаты, уже достигнутые налоговыми органами Оренбургской области как по сбору средств в бюджет, так и совершенствованию механизмов контроля и взимания налогов, уровень этих достижений все еще остается недостаточным. Именно поэтому необходимо на первый план ставить организацию налогового процесса, которая включает в себя целый комплекс целей и задач - от автоматизации и компьютеризации работы налогового инспектора до апробации новых методов контроля и работы с налогоплательщиками.

На уровень организации налогового администрирования оказывает влияние ряд факторов объективного и субъективного характера. В Оренбургской области выявлены следующие причины, оказывающие негативное влияние на эффективность налогового администрирования и усложняющие работу его субъектов в современных условиях.

Основной задачей налоговых органов считается ведение эффективного налогового администрирования, направленного на повышение уровня собираемости налогов, оптимизацию структуры налогообложения и самосовершенствование. Само понятие «налоговое администрирование» можно определить как управление процессом взаимодействия между участниками налоговых правоотношений.

При более глубоком рассмотрении процесса реформирования системы администрирования, становится очевидным, что воздействие на определенные участки внутренней работы налогового органа нельзя считать решением проблемы. Необходима целая система мер, представляющая собой взаимосвязь как внутренних, так и внешних факторов, направленных на построение такого сложного организма как государственная налоговая система. Такая система должна быть способна изыскивать внутренние резервы и критично и адекватно оценивать результаты собственной деятельности.

Начальным этапом планирования системных преобразований должен стать анализ состояния и тенденции развития ряда основополагающих внутренних факторов, способных повлиять на эффективный ход общего процесса реформирования. В ходе исследования автор пришел к выводу, что к таким факторам следует отнести следующие:

1) субъективный фактор, отражающий оценку возможности и готовности сотрудников принимать участие в процессе усовершенствования на основании уровня профессиональной подготовки, способности адаптироваться к работе в новых условиях; уровня компьютерной грамотности и желания его повышения; индивидуальные, психологические особенности человека, ориентация в определенном направлении деятельности, расположение в структурном подразделении и т.д.;

2) информационно-технический фактор основывается на проведении анализа обеспеченности техническими средствами, определении необходимого и достаточного уровня технической оснащенности каждого рабочего места. Фактор направлен на развитие локальной вычислительной сети, объединяющий налоговые органы всех уровней в единую информационно-техническую систему и определение оптимальности использования технических средств с точки зрении минимизации затрат на их содержание и максимизации повышения производительности труда инспектора при их использовании;

3) организационный фактор заключается в оптимизации организационных структур налоговых органов, способных удовлетворять и гибко реагировать на изменения как внешней среды, так и функционирования налогового органа. Группировка и оптимальное распределение процедур и функций между структурными подразделениями. Определение процесса взаимодействия между структурными подразделениями и четкое выполнение данного процесса. Постоянный контроль за свойственностью функций тому или иному подразделению. Проведение анализа выполнения каждой функции на предмет оптимальности. Организация процесса постоянного усовершенствования структуры в целом и каждой функции отдельно. Доведение до налогоплательщиков новых принципов функционирования учреждения;

4) институциональный фактор - определение кадровой политики учреждения по закреплению функций работников и подразделений с закреплением их статусов; установление определенных норм и правил как внутри учреждения, так и при взаимодействии с другими учреждениями налоговой администрации; определение порядков взаимодействия инспекции с другими лицами и организациями; упорядочивание подчиненности в соответствии с требованиями вышестоящих организаций и определение статусов каждой из организаций систем.

Охарактеризованные факторы признаны взаимодополняющими компонентами взаимосвязанных системных процессов администрирования и не должны рассматриваться как отдельные ступени оптимизации работы налоговых органов. Например, при определении количества сотрудников подразделения УФНС Оренбургской области оптимальный результат будет получен только после всестороннего анализа выполнения какой-либо функции, установления свойственности функции данному подразделению, определения необходимого уровня автоматизации, профессиональной подготовки и компьютерной грамотности сотрудников, затрат на обучение и переподготовку сотрудников.

Обобщая изложенное, отметим, что неотъемлемой частью проводимой налоговой политики должно стать совершенствование принципов налогового администрирования. Существенное внимание должно уделяться мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение практики уклонения от налогообложения путем исправления имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах, и с другой - на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков. Необходимо продолжить линию усиления защиты налогоплательщиков от неправомерных требований налоговых органов и создания для налогоплательщиков более комфортных условий для уплаты налогов и сборов. В основном это касается правоприменительной практики и процедурных вопросов. Конечной целью проводимых преобразований в части реформирования системы администрирования должно стать снижение административной нагрузки в налоговой сфере, негативно влияющей на преимущества относительно низкой налоговой нагрузки в стране.

3 Совершенствование налоговой политики на уровне региона

3.1 Основные направления по оптимизации налоговой политики

На сегодняшний день стоит задача организационно-законодательного формирования региональной налоговой политики, адекватной стратегическим целям развития страны, обеспечивающей надёжное финансовое существование территорий, их реальную заинтересованность в увеличении доходной базы, реализации инвестиционного развития.

В целях формирования в России современной региональной налоговой политики предлагается:

- расширить состав налогов, закреплённых за регионами и муниципальными образованиями, что автоматически приведёт к увеличению налоговой компетенции;

- увеличить объём налоговой компетенции по специальным налоговым режимам;

- укреплять финансовые основы деятельности регионов и муниципальных образований, чтобы появлялась реальная заинтересованность в наращивании и укреплении налогового потенциала, формирования современной региональной налоговой политики.

При этом следует учитывать специфику конкретных условий деятельности регионов, их географического положения, отраслевой специфики, налогового потенциала, использовать методы сценарного планирования и прогнозирования при выработке концепции налоговой политики, производить увязку государственных и региональных стратегических целей развития и использования адекватного налогового механизма для их достижения.

С учетом вышесказанного и на основе анализа и обобщения теоретических, правовых и организационных аспектов региональной налоговой политики в Оренбургской области в настоящем исследовании уточнены основные требования к ее содержанию.

Первая группа требований включает необходимость учета проблем и особенностей регионального развития. Теоретические исследования проблем регионального развития показывают, что развитие региона происходит неравномерно. Согласно модели Будвиля, всегда существуют так называемые «локомотивы экономики», наиболее стабильные и динамично развивающиеся отрасли, которые представляют собой «полюсы развития», то есть отрасли, характерные для данного региона. В связи с этим в работе показано, что основные инструменты налоговой политики региона должны быть использованы для поддержки и развития отраслей, которые являются точками роста (отраслями рыночной специализации региона).

Вторая группа требований обусловлена федеративным устройством России и объемом компетенции региональных властей в сфере налогообложения. Региональная налоговая политика реализуется на территории отдельно взятого региона, не нарушая при этом единства экономического пространства и единства бюджетной и налоговой системы Российской Федерации. Налоговая политика, реализуемая на субфедеральном уровне, должна соответствовать основным направлениям региональной политики, в числе которых: достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях. Основные инструменты налоговой политики региона должны находиться в двух пересекающихся плоскостях: регулирующая, направленная на укрепление отраслей рыночной специализации региона, и фискальная, направленная на удовлетворение публичных интересов. В зависимости от уровня социально-экономического развития региона, его типа необходимо различное сочетание инструментов регулирования и фиска.

Третья группа требований определена необходимостью обеспечения конституционного принципа единства экономического пространства, который обусловливает также обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя. Региональная налоговая политика, должна соответствовать основным направлениям общегосударственной налоговой политики. Это два стратегических направления: отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы; унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот. Задачи снижения налогового бремени решаются, в основном, на общегосударственном уровне, а региональные власти могут лишь незначительно влиять на ход этого процесса. Что касается унификации налоговых ставок, это направление на региональном уровне не может быть признано эффективным. В работе показано, что необходим иной подход к выбору инструментов региональной налоговой политики. Дифференциация налоговых ставок - один из немногих инструментов регулирования экономики региона, уровня доходов различных категорий налогоплательщиков, создания стимулов для экономического роста.

Выше перечисленные группы требований к содержанию региональной налоговой политики государства позволили уточнить и дополнить методическую основу формирования и реализации региональной налоговой политики, которая должна учитывать: приоритеты и организационный механизм налоговой политики региона; особенности социально-экономического положения региона и его рыночную специализацию, не нарушая при этом единое экономическое пространство.

Для оптимизации региональной налоговой политики в Оренбургской области в дипломной работе сформулирован алгоритм ее формирования с учетом требований системного подхода:

1) постановка целей;

2) качественная и количественная оценка параметров системы;

3) разработка модели принятия решения;

4) оптимизация системы;

5) решение проблемы управления.

Основные проблемы Оренбургской области в сфере налоговой политики заключаются в неэффективной оценке налогового потенциала региона. На первом этапе для четкой локализации проблем и постановки соответствующих целей налоговая политика региона должна быть проанализирована как ретроспективно, так и перспективно. Определение налогового потенциала территории в существенной мере может способствовать формированию устойчивой нормативной базы плановых органов региональных служб по налогам и сборам, в свою очередь, предоставляющей им широкую возможность для объективизации и рационализации процесса получения наиболее приемлемых для социально-экономического развития региона объемов налоговых поступлений, повышения стимулирования налогоплательщиков.

Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.

Нами разработан метод оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона. Суть предлагаемого метода оценки налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и при одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Для каждого региона оценка потенциала включает определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение данного метода не будет трудоемким. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, считаем целесообразным ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, НДФЛ и налогом на имущество предприятий.

В дальнейшем, по мере совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, подъема производства и расширения налоговых баз все большее значение будет приобретать проблема адекватного соответствия налоговых поступлений от различных секторов экономики их налоговому потенциалу.

Для определения налогового потенциала «в узком смысле» - для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реальных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз может применяться Метод репрезентативной налоговой системы (РНС).

Предлагаемый метод предполагает использование в рамках подхода репрезентативной налоговой системы регрессионного анализа. Его преимущество - сокращение потребности в данных для измерения налогового потенциала; необходима лишь информация о совокупных доходах по региону и небольшой набор переменных, используемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпадает необходимость в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы. Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного варианта РНС за счет более эффективного анализа данных.

Для оценки налогового потенциала регионов с помощью предлагаемого регрессионного анализа посредством оптимальных оценок случайных факторов b1, b2,..., bm используется уравнение следующего вида:

yj = X1j · B1 + X2j · B2 + Xmj · Bm + Ej, j = 1, 2, + n, (1)

где yj - фактически собранные в регионе платежи в бюджет;

Xj - показатели налоговой базы, косвенно или непосредственно отражающие величину совокупной налоговой базы данного региона или отдельных ее компонентов;

m - число рассматриваемых регионов;

Ej - случайная ошибка измерений.

Таким образом, можно рассчитать возможные доходы региона по известным характеристикам его налоговой базы, которые можно интерпретировать как налоговый потенциал региона.

Возможные отклонения фактических значений бюджетных поступлений от рассчитанных с помощью модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов.

Преимуществом регрессионного метода, позволяющего осуществить отбор совокупности экономических характеристик, в максимальной степени влияющих на потенциальные налоговые доходы, является его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки.

Данный метод особенно эффективен для целей среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, поскольку он представляет собой некую модификацию рассмотренных ранее методов для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и налоговых баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.

Для практического расчета целесообразно использовать относительно небольшой набор взаимосвязанных экономических характеристик, определяющих на величину бюджетных доходов объем промышленного и сельскохозяйственного производства, продажи населению товаров и услуг, денежные доходы населения, стоимость основных производственных фондов.

Недостатком предлагаемого регрессионного метода прогнозирования является его сложность. К тому же полученные показатели налогового потенциала регионов могут значительно различаться в зависимости от используемого набора экономических характеристик. Поэтому рациональный выбор тех или иных показателей налогового потенциала требует проведения дополнительного анализа. Кроме того, количество точек наблюдения, используемых в уравнении регрессии, равно количеству регионов, а результаты регрессионной оценки тем точнее, чем больше точек наблюдения. Однако в условиях Российской Федерации эта проблема стоит не так остро, поскольку регионов достаточно много.

На втором этапе осуществлена формулировка комплекса целей. Далее конечная цель структурирована, расчленена на подцели, построено дерево целей.

Построение дерева целей позволило определить полный комплекс целей и подцелей, сумма которых соответствует формулируемой задаче.

В общем виде дерево целей региональной налоговой политики Оренбургской области в авторском видении представлено на рисунке 6.

Функциональные цели первого уровня, выделенные автором, соответствуют основным функциям налогов:

- фискальной;

- распределительной;

- регулирующей;

- контрольной.

Фискальная функция -- основная функция налогообложения. Посредством фискальной функции реализуется главное общественное назначение налогов -- формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах и необходимых для осуществления его собственных функций.

Распределительная (социальная) функция налогов состоит в перераспределении общественных доходов (происходит передача средств в пользу более слабых и незащищенных категорий граждан за счет возложения налогового бремени на более сильные категории населения).

Регулирующая функция направлена на достижение посредством налоговых механизмов тех или иных задач налоговой политики государства.

Суть контрольной функции налогов состоит в том, чтобы налогоплательщики (юридические и физические лица) своевременно и в полном объеме уплачивали установленные законодательством налоги.



122

122

Рисунок 6 - Дерево целей региональной налоговой политики

На основе дерева целей выявлены мероприятия, необходимые для реализации конечной цели. Проведенные исследования позволили автору разработать модель управления налогообложением в регионе (рисунок 7), которая с позиций системного подхода может рассматриваться как один из компонентов более сложной системы регионального управления налогообложением в государстве. Все цели построенного дерева учитывают региональную специфику и имеют реальное содержание.

122

122

Рисунок 7 - Модель управления налогообложением в регионе

Разработанная модель состоит из блоков управляющей (I) и управляемой (II) систем. Управляющая система формирует цель (блок 1) и задачи (подцели) (блок 2). Принцип управления отражается в анализе изменения состояний. Общая оценка экономических и социальных показателей производится в блоке 5, информация с которого передается лицу, принимающему решение (ЛПР) (блок 6). Основным результатом деятельности ЛПР является сопоставление текущего состояния параметров системы с эталонными для данного региона значениями и выработка типа управления и управляющего воздействия.

Для управления налогообложением в регионе и формирования и реализации региональной налоговой политики автором предложено использовать показатели, представленные в таблице 7.

Таблица 7 - Показатели текущего социально-экономического положения региона

Экономические показатели	Социальные показатели
уровень валового регионального продукта	среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников по видам экономической деятельности
поступление налогов и сборов в бюджетную систему
задолженность по платежам в бюджет	просроченная задолженность по заработной плате
степень зависимости бюджета области от финансовой помощи
показатель налоговой нагрузки на экономику региона в целом и по отраслям	денежные доходы на душу населения
объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования	потребительские расходы на душу населения
доля инвестиций в ВРП	численность населения с доходами ниже прожиточного минимума
численность малых предприятий (МП)	соотношение доходов 10 процентов наиболее и 10 процентов наименее обеспеченного населения
доля продукции МП в общем объеме ВРП
индекс физического объема производства по видам экономической деятельности	уровень зарегистрированной безработицы
уровень рентабельности

Разработанный в рамках настоящего исследования механизм реализации региональной налоговой политики базируется на компетенции региональных органов власти и управления. При недостаточности предложенных мер для достижения экономического роста региона возможна подготовка предложений для реализации их на федеральном уровне, включая процедуру внесения изменений в налоговое законодательство.

Для стабильно развивающихся видов экономической деятельности, которые являются традиционными отраслями рыночной специализации Оренбургской области, на основании анализа социально-экономического положения Оренбургской области и результатов региональной налоговой политики сформулирован ряд рекомендаций, учитывающих особенности развития Оренбургской области.

Промышленный характер развития области требует, в первую очередь, стимулирования отраслей специализации посредством налогообложения. В качестве таких мер предлагается следующее.

Либерализация режима налогообложения прибыли включает механизм целевого использования высвобождающихся средств в результате снижения ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, с 18 до 13,5%. Он заключается в резервировании сумм «налоговой экономии» на инвестиционных депозитных счетах (ИДС) в Управлениях Федерального казначейства по субъектам Федерации (или на счетах целевого бюджетного инвестиционного фонда).

Схема функционирования ИДС представлена на рисунке 8. Сумма «налоговой экономии» аккумулируется на инвестиционных депозитных счетах (на лицевых счетах в УФК). Оплата оборудования, приобретаемого для производственных нужд, должна осуществляться с этих счетов. Преимущества предложенной схемы заключаются в следующем. Для региона это возможность получения относительно дешевого источника финансовых ресурсов для финансирования текущих расходов регионального бюджета, что особенно важно в условиях экономического спада.

Очевидными преимуществами для налогоплательщиков являются возможность накопления средств на приобретение оборудования для основного производства при одновременной защите средств от инфляции; снижение рисков, связанных с налоговым контролем в связи с мероприятиями по оптимизации налогообложения и достижению уровней рентабельности и налоговой нагрузки ниже рекомендованных ФНС России; сокращение трудовых и материальных затрат на организацию и ведение раздельного учета прибыли, полученной в ходе реализации инвестпроекта.

122

122

Рисунок 8 - Схема использования налоговой экономии для финансирования капитальных вложений производственного характера

Дифференциация налоговых ставок по налогу на имущество (таблица 8).

Таблица 8 - Схема применения дифференцированных ставок налога на имущество организаций

Первоначальная стоимость имущества, руб.	Ставка налога, %	Срок действия льготы
до 5 000 000	0,1	1 год
от 5 000 000 до 10 000 000	0,6	2 года
свыше 10 000 000	1,1	3 года

Новация предлагаемой схемы заключается в следующем:

- дифференциация ставок по налогу на имущество организаций преследует две цели: во-первых, поддержка отраслей специализации региона, во-вторых, создание условий для режима льготного налогообложения имущества субъектов малого и среднего бизнеса на региональном уровне;