Бюджетное устройство РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Бюджетная система РФ, ее состав и принципы организации

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное устройство - организация бюджетной системы, принципы ее построения. Становление российской бюджетной системы шло параллельно с проведением экономической реформы. Новая концепция бюджетного устройства России, предусматривающая ее значительную децентрализацию, обеспечивалась принятием ряда законодательных актов, регламентирующих расширение демократических принципов построения бюджетной системы и усиление территориальных аспектов управления. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Большое значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Этот закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, расходование средств этих бюджетов, определил взаимоотношения указанных органов в бюджетном процессе. Закон установил также общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

В бюджетную систему РФ как самостоятельные части входят: федеральный бюджет, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации (рис. 1).

Рис. 1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

В табл. 1 представлено распределение доходов консолидированного бюджета РФ по видам бюджетов в 2001 г.

Таблица 1. Распределение доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы на 2001,2002 гг., %

* Приводится в опубликованной формулировке. По принятой классификации уровней бюджетной системы - бюджеты субъектов РФ. Параллельное использование этих терминов нередко встречается в публикациях по бюджетной тематике.

** Налоги и сборы, поступающие в консолидированный бюджет РФ, принимаются за 100%.

Таблица весьма информативна. В консолидированный бюджет РФ в 2001 и 2002 гг. поступило соответственно 75,55 и 84,74% от общей суммы налогов и сборов, в государственные внебюджетные фонды - 24,45 и 15, 27%. Очевидна тенденция распределения налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Доля федерального бюджета в 2002 г. по сравнению с 2001 г. снизилась по следующим поступлениям: налогу на прибыль организации - на 4,07%, НДС - на 2,77%, акцизам - на 1,13%, другим налогам и сборам - на 0,39%. Возросла доля платежей за пользование природными ресурсами - на 6,52%.

Свод бюджетов всех уровней на территории соответствующей административно-территориальной единицы представляет собой ее консолидированный бюджет. Рассмотрим структуру консолидированного бюджета субъекта РФ на примере области (рис. 2).

Рис. 2. Бюджетная система субъектов РФ

* Республики в составе РФ (21); области, края (55); автономные округа (10); автономная область (1); города федерального значения (2).

** Республиканский (республики в составе РФ); областной, краевой, окружной (автономного округа); областной автономной области; городской (городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга).

Итак, бюджетная система РФ состоит из трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В 1995 г. был принят Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который ввел новое понятие - муниципальное образование. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета Российской Федерации. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты органов местного самоуправления» на практике рассматриваются как синонимы.

В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 18 апреля 2002 г. значительное внимание уделяется проблемам правовой регламентации полномочий местного самоуправления и вопросам их финансового обеспечения. В частности, Президент РФ отмечает, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов РФ в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность: за что именно должны отвечать государственные органы, за что - органы местного самоуправления. В этой связи необходимо законодательно уточнить само понятие местного самоуправления. Это положение актуально для всех субъектов РФ без исключения.

Бюджетный кодекс РФ расширил бюджетную систему, включив в нее бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование вводится впервые. Можно сказать, что существует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджета, и «брутто-бюджет», состоящий из «нетто-бюджетов» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Как следует из БК РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

- единства;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

- самостоятельности бюджетов;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств. Рассмотрим принципы организации бюджетной системы подробнее.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы состоит в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Это один из актуальнейших вопросов как теории финансовой науки, так и практики бюджетной работы. «Размытость» полномочий и ответственности приводит весьма часто к низкой эффективности бюджетного процесса.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

- право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ; - законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Остановимся подробнее на принципе самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских экономистов, в частности проф. В.М. Родионовой, которая в комментариях к одному из проектов БК РФ указывала на то, что принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

Содержание БК РФ и нормы других действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют, однако, о том, что эти условия не выполняются. Между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, равно как и между территориальными и местным бюджетами, допускаются проявление субъективизма, неравенство федеральных, территориальных и местных интересов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими.

Анализ бюджетной работы показывает, что принцип самостоятельности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относится и к региональным, и к местным бюджетам, где проблема проявляется с особой остротой. Здесь, с нашей точки зрения, уместно привести следующее высказывание В. Скрыпника, директора Всероссийского научно-технического информационного центра: «Новое направление развития науки видится в изменении вектора фундаментальных и прикладных исследований к возобновлению исследований жизнеобеспечения регионов страны. Глубокий анализ полученной в ходе таких исследований информации будет способствовать выявлению перспектив развития национальных ресурсов с учетом их территориальных особенностей, разработке эффективных программ развития, принятию законов, отражающих специфику регионов, гармоничному сочетанию усилий федеральных и региональных органов власти как необходимому условию экономического подъема. На основании результатов этих исследований можно будет принимать решения, способствующие подъему экономики без больших материальных и финансовых затрат». Мысль автора статьи о том, что региональный и местный уровень - важнейшее звено для бюджетных реформ, сомнений не вызывает. Именно поэтому стратегической целью Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. является обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Для этого предусматривается четкое разграничение расходных полномочий и обязательств властей разных уровней, освобождение регионов и муниципалитетов от бремени нефинансируемых федеральных мандатов, закрепление на долгосрочной основе за региональными и местными властями доходных источников, внедрение общенациональных стандартов управления общественными финансами, включая казначейское исполнения региональных и местных бюджетов. Таким образом, предстоит реструктуризация налоговых полномочий и межбюджетных отношений, цель которой - обеспечение реальных полномочий и реальной ответственности за результаты деятельности органов власти каждого уровня.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в них в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставленных в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета, достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Здесь следует отметить, что для эффективности бюджетного процесса огромное значение имеет обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, что с точки зрения авторов учебника существенно шире понятия гласности. Принцип прозрачности, которому в зарубежных публикациях уделяется большое внимание, означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных финансовых операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволит более реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Временный комитет совета управляющих МВФ в апреле 1998 г. принял Кодекс рекомендуемой практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере: декларацию принципов. Этот документ задуман как пособие для стран - членов МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, усилить тем самым контроль за фискальной политикой и повысить доверие к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления. Комитет призвал страны - члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и практики, признавая при этом, что на их реализацию существенно повлияют различия в системе институтов, правовой системе, административном потенциале разных стран, что этот процесс, безусловно, потребует времени. Нам представляется, что студентам будет интересно и полезно познакомиться с четырьмя основными положениями, продекларированными в данном документе, которые и составляют суть понятия прозрачности:

- четкость роли и функций отражает важное значение четкого разграничения деятельности органов государственного управления между бюджетно-налоговой, денежно-кредитной сферой и государственными предприятиями, а также между государственными и частными секторами;

- общественная доступность информации означает необходимость как наличия полной бюджетно-налоговой информации, так и обязательной публикации органами государственного управления бюджетно-налоговой информации в четко установленные сроки;

- открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности относится к традиционным нормам, касающимся охвата, доступности и доверенности бюджетно-налоговой информации. Особое внимание уделяется разработке и согласованию международных статистических и бухгалтерских стандартов применительно к отчетности органов государственного управления;

- независимые гарантии достоверности дополняют традиционные средства обеспечения таких гарантий с помощью внешнего аудита и статистической самостоятельности, а также призывают органы государственного управления к открытости проведения независимой проверки.

Следующий принцип построения и функционирования бюджетной системы РФ - достоверность бюджета - означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам ее построения. Однако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, больше определяют задачи, условия и требования к функционированию бюджетной системы. Рассмотренные выше принципы организации и функционирования бюджетной системы не являются окончательными и неизменными. Развитие экономики России, установление вертикали власти, совершенствование взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями повлечет за собой уточнение содержания ряда принципов.

2. Аналитическая часть