Действующий механизм бюджетного регулирования не лишен недостатков и нуждается в совершенствовании.

Теоретически разграничение бюджетных полномочий должно основываться на принципе достаточности расходных прав. Однако на практике на федеральном уровне происходит перекос в сторону доходных полномочий, на других уровнях бюджетной системы - в направлении расходных обязательств. Существующих подход к перераспределению доходов заметно ограничивает возможности бюджетного регулирования, снижает самостоятельность территориальных бюджетов.

До вступления в действие поправок к Бюджетному кодексу РФ, принятых Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ, бюджетное регулирование осуществлялось с применением регулирующих доходов. В числе недостатков этого метода отмечались: отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция с властью за источники доходов, отсутствие должного уровня ответственности исполнительных органов власти субъектов РФ за сбор доходов в бюджетную систему и т.д. Однако замена регулирующих доходов на закрепленные при плохо развитой собственной доходной базе бюджетов только повысила зависимость регионов от средств, передаваемых из федерального центра.

Основным методом бюджетного регулирования в РФ являются межбюджетные трансферты. При этом методики распределения средств специализированных фондов имеют недостатки, основным из которых является недостоверность расчетов. Например, при распределении средств ФФФПР на 2007 г. использовались отчетные данные за 2002-2005 гг., в то время как уже к концу первого квартала 2007 г. Федеральной службой государственной статистики была подготовлена отчетность за 2006 г.

Специалистами неоднократно указывалось на сложность расчетов межбюджетных трансфертов. Под сомнение ставятся экономическая обоснованность критериев, положенных в основу распределения средств фондов, а также целесообразность изменений, вносимых в методики распределения средств на очередной финансовый год. Гарантированное предоставление средств федерального бюджета, по мнению большинства финансистов, не способствует социально-экономическому развитию регионов.

Стимулирующая роль трансфертов зависит от того, каким образом был определен их объем, а от того, как относятся к финансовой помощи на местах. Если ее воспринимают как дополнительный доход, то стимулирующего эффекта не наблюдается. Наличие специализированных фондов, имеющих сходные функции (Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд компенсаций) только усугубляют ситуацию.

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является равенство бюджетных прав субъектов РФ. Однако согласно конституции страны, имеется несколько разновидностей субъектов РФ, различающихся по своему статусу: республики, города Федерального значения и т.д. существуют и сложносоставные субъекты РФ, в которых больше прав принадлежит более крупному административно-территориальному образованию. Так, перераспределение бюджетных средств между автономными округами может осуществлять только край, в который они входят. Поэтому автономный округ изначально имеет меньше полномочий, нежели край, хотя тот и другой являются субъектами РФ.

В связи с этим следует внимательнее взглянуть на практику выравнивания бюджетной асимметрии. С одной стороны, государство обязано обеспечить своих граждан одинаковым набором общественно значимых услуг. С другой стороны, стоимость этих услуг напрямую зависит от социально-экономического положения региона.

Если поставить цель - обеспечить выравнивание бюджетных возможностей на всей территории страны, в этом случае нарушится принцип справедливости: регионы, которые вкладывают в свое развитие больше средств, больше и потеряют. Отсюда становится понятным пассивное отношение дотационных регионов к повышению качества управления своими бюджетными средствами.

В то же время не стоит забывать, что большая часть регионов-доноров имеют на своей территории крупные месторождения природных ресурсов, которые принадлежат государству в целом. Такие субъекты РФ обязаны перечислять повышенные доходы в федеральный бюджет, из которого в последующем будет происходить перераспределение между другими субъектами РФ.

Получается, что не стоит стремиться к абсолютной симметрии в бюджетной сфере, поскольку это недостижимо в принципе. Механизмы горизонтального выравнивания, хотя и далеки о совершенства, все-таки позволяют осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов до законодательно установленных критериев. Другой вопрос, что необходимо исключить влияние на бюджетный процесс субъективных факторов, повысить прозрачность операций, стимулировать субъекты РФ к увеличению доходной базы, повышению эффективности использования бюджетных средств.

Возможности регионов могут быть расширены за счет выявления резервов роста бюджетных доходов. Такие резервы существуют, но часто остаются невостребованными. Речь идет о неналоговых доходах бюджетов, в первую очередь, от региональной собственности (аренды земли, лесного фонда, другого имущества).

Чтобы собственность начала приносить доход, необходимо ее структурировать, разработать порядок администрирования данного источника бюджетных доходов и методы взаимодействия предприятий и организаций с бюджетной системой государства (в части уплаты неналоговых платежей в бюджет). В рамках реформирования системы управления региональной собственностью целесообразно предусмотреть наличие системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости недвижимого имущества.

Последнее предполагает следующее:

- утверждение концепции управления долями участия администрации в приватизированных предприятиях;

- соответствие списка предприятий, долями участия в которых владеет администрация, заявленной концепции;

- оценку эффективности использования активов администрации;

- практику продажи объектов недвижимости, не соответствующих концепции управления долями участия в капитале предприятия;

Все это уже сейчас может быть реализовано на уровне субъекта РФ.

Аккумулирование денежных средств в государственную казну обеспечивается не только комплексом фискальных мер, сколько проведением превентивных мероприятий, направленных на сокращение кредиторской задолженности перед бюджетом. Немаловажную роль здесь играет государственный финансовый контроль, результативность которого во многом зависит от организационной структуры, правовой базы и функционального взаимодействия контролирующих органов. Решение имеющихся в этой области проблем также позволит увеличить доходы бюджетов.

В свою очередь, эффективность применения механизма бюджетного регулирования во многом зависит от используемых в бюджетном процессе методик.

Предлагается методический подход, направленный на совершенствование механизма бюджетного регулирования в РФ. Данный подход предполагает исследование в качестве объекта бюджетного регулирования не отдельно взятого субъекта РФ, а целого федерального округа и состоит из 6 этапов, характеризующимися прямыми и обратными связями. Переход к каждому последующему этапу осуществляется только после реализации предыдущего этапа. В подходе предусмотрена обратная связь, обеспечивающая возврат к предыдущим этапам.

Этап 1 предусматривает рассмотрение Федерального округа в качестве укрупненного субъекта РФ.

Учитывая современные тенденции пространственно-экономической трансформации бюджетное регулирование на Федеральном уровне будет осуществляться не относительно республик, краев, областей, а относительно федеральных округов, образованных в составе Российской Федерации.

Выделены общие социальные и экономические особенности субъектов РФ, образующих один федеральный округ, с целью определения для него механизма бюджетного регулирования.

Поскольку формирование федеральных округов основывалось на социально-экономическом районировании, которое использовалось в советском государстве, демографические и природно-климатические факторы учитывались изначально. Также рассматривалась взаимосвязь показателей отдаленности от центра и развития территории с учетом фактора транспортной связи. В то же время бюджетные особенности территории не исследовались и в расчет не принимались.

Устойчивость бюджета можно представить четырьмя типами его состояния:

1) абсолютно устойчивым;

2) нормальным;

3) неустойчивым;

4) кризисным.

Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если минимальных расходов меньше значения собственных доходов бюджета.

Нормальное состояние бюджета характеризуется равными значениями минимальных расходов и собственных доходов бюджета.

Неустойчивое состояние бюджета характеризуется тем, что для покрытия минимальных расходов дополнительно к собственным доходам бюджета привлекаются средства федерального бюджета и другие финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и т.д.).

Кризисное состояние бюджета возможно при условии, если абсолютное значение минимальных расходов больше значения консолидированных доходов бюджета.

Под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Собственные доходы бюджета не учитывают средства, предоставляемые из федерального бюджета в качестве межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций.

По каждому субъекту РФ, входящему в федеральный округ, анализируется устойчивость финансовой системы региона и способность экономики региона к дальнейшему развитию.

Для целей данного анализа предлагается след. Система показателей:

- объем ВРП в текущих ценах на душу населения;

- темп роста ВРП, в% к соответствующему периоду прошлого года;

- дефицит регионального бюджета, в% к ВРП;

- доходная часть регионального бюджета (фактическое исполнение), в % к ВРП;

- расходная часть регионального бюджета, в% к ВРП;

- объем государственного долга субъекта РФ, в% к ВРП;

- средства регионального бюджета, в% к общему объему инвестиций в отчетном периоде;

- соотношение собственных и совокупных доходов регионального бюджета (коэффициент автономии);

- обеспеченность минимальных расходов консолидированными доходами бюджета (коэффициент бюджетного покрытия);

- уровень бюджетной задолженности от общей суммы расходов бюджета (коэффициент бюджетной задолженности);

- объем бюджетных доходов в расчете на душу населения (коэффициент бюджетной результативности региона);

- объем бюджетных расходов на 1 жителя региона (коэффициент бюджетной обеспеченности населения).

Отметим, что в расчетах используется среднегодовая численность населения региона.

Для более тщательного анализа бюджета можно воспользоваться методикой оценки финансового положения и качества управления финансами, разработанной министерством финансов РФ для распределения средств федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Этап 2 предусматривает выбор экономического критерия, на основании которого будет производиться оценка эффективности бюджетного регулирования.

В качестве такого критерия выбирается показатель достаточности бюджетных доходов, либо показатель бездефицитности бюджета.

Под достаточностью бюджетных доходов понимается соотношение объема доходов, заложенных в бюджет на очередной финансовый год, и планируемой величины расходов, необходимой для реализации бюджетных полномочий на соответствующей территории в очередном финансовом году. Показатель бездефицитности бюджета характеризует плановый уровень бюджетного дефицита и определяется как отношение объема дефицита бюджета к общей сумме бюджетных расходов на очередной финансовый год.

Поскольку государственных стандартов стоимости предоставления бюджетных услуг не существует, необходимый объем бюджетных средств может быть рассчитан на основании стандартов, принятых на региональном уровне.

Указанные показатели являются взаимоисключающими, поэтому оптимизация структуры бюджета может производиться только по одному из них.

Этап 3 - анализ действующих методов бюджетного регулирования - подразумевает исследование влияния отдельных методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета.

Аналогично первому этапу, сначала анализ проводится в разрезе субъектов РФ, далее выделяются особенности применения отдельных способов, приемов и форм бюджетного регулирования для федерального округа.

Решение проблем бюджетного регулирования, в первую очередь, должно быть связано с поиском и привлечением в бюджетный процесс резервов бюджетных доходов.

этап 4 имеет своей целью определение резервов роста бюджетных доходов и объективную оценку возможности мобилизовать эти резервы в бюджет.

Рост налоговых доходов возможен в следующих случаях:

- изменения налогового законодательства в части закрепления отдельных налогов за субъектами РФ в полном объеме либо в виде фиксированного процента отчислений в региональный бюджет;

- повышения поступлений налоговых доходов в бюджет в результате эффективного проведения на региональном уровне мер бюджетно - налогового администрирования.

Рост неналоговых доходов может быть обеспечен качественным учетом региональной собственности, ее мониторингом и эффективным бюджетным администрированием.

На объем межбюджетных трансфертов также может повлиять информация, которая используется при расчете их величины.

Как показывает практика, в последние годы значительно повысилась оперативность законодательных процедур. Поэтому все перечисленные резервы могут быть успешно мобилизованы в бюджет.

Этап5 предусматривает построение универсальной модели оптимизации структуры бюджета.

Универсальность модели заключается в том, что, во-первых, в качестве неизвестной величины мы можем выбрать любую составляющую, во-вторых, каждая такая составляющая с учетом поставленной задачи может быть дополнительно детализирована.

Возможно моделирование и сравнение ситуаций с учетом бюджетных резервов, выявленных на предыдущем этапе.

Допустим, в федеральный округ входит М субъектов РФ со следующими показателями Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова. О новом подходе к бюджетному регулированию. // Финансы. - 2008. - №2. 19с.:

Aj - налоговые доходы j-го субъекта РФ,

Bj - неналоговые доходы j-го субъекта РФ,

Cj - средства федерального бюджета, предоставленные j-му субъекту РФ в качестве межбюджетного трансферта,

Rj - расходные обязательства j-го субъекта РФ.

Учет этих показателей осуществляется в следующей модели оптимизации структуры бюджета:

1)

В качестве целевой функции модели принимаем минимизацию суммарного дефицита бюджета средств округа:

2)

Если в качестве критерия эффективности бюджетного регулирования принимается достаточность бюджетных доходов, то целевая функция примет вид:

3)

при этом:

4)

величину налоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:

5)

где: Nij - размер налоговой базы по i-му региональному налогу j-го субъекта РФ.

Si - ставка i-налога, закрепленная налоговым законодательством.

Ngj - размет налоговой базы по g-му федеральному налогу j-го субъекта РФ.

Sg - ставка g-го налога, закрепленная законодательством за региональным уровнем бюджетной системы.

n - число региональных налогов, m - число федеральных налогов, закрепленных за региональным уровнем.

Величину неналоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:

6)

где: Rij - базовая величина для исчисления неналогового платежа,

Fi - ставка неналогового платежа,

s - число видов неналоговых платежей.

Предположим, что в качестве неизвестной определен показатель межбюджетных трансфертов - Cj. Его велечина из базовой формулы выводится следующим образом:

7)

при этом итоговая сумма межбюджетного трансферта федеральному округу на очередной финансовый год рассчитывается следующим образом:

8)

где: Cj - объем межбюджетного трансферта на очередной финансовый год,

Jj - уровень инфляции, прогнозируемый в очередном финансовом году.

То есть мы предлагается производить индексацию расчетных показателей, а не фондов финансовой поддержки регионов.

Этап 6 предполагает разработку рекомендаций, предусматривающих всесторонний анализ полученных результатов по оценки эффективности бюджетного регулирования для федерального округа.

Подводя итог этого параграфа можно сделать вывод, что представленный методический подход вполне вписывается в концепцию бюджетирования, ориентированного на результат, и тем самым направлен на решение задач бюджетной политики государства на среднесрочную перспективу.

2. Межбюджетные отношения на уровне федерация-регион

2.1 Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношение ФБ с региональными бюджетами

Достижение устойчивого экономического роста в России, стабильного социально - экономического развития регионов невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. В современных условиях важно обеспечить направленность реформирования процесса исполнения региональных и местных бюджетов на создание эффективных средств управления региональными и муниципальными финансовыми ресурсами.

В настоящее время не только ведущие экономисты, но и практически все действующие политики и руководители субъектов и муниципальных образований Российской Федерации осознали, что дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерное улучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто только при условии совершенствования бюджетной и налоговой политики, в том числе и стратегии реформирования межбюджетных отношений и законодательного обеспечения финансовых основ местного самоуправления.

С момента принятия Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации достигнуты значительные позитивные результаты. В частности сделан большой шаг в направлении уточнения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы. Удалось продвинуться в направлении разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределения Федерального фонда поддержки субъектов РФ. Приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Все это говорит о том, что в настоящее время представляется совершенно необходимым создание в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельных регионов, адекватной современным об эффективности и справедливости.

Обычно под моделью финансового выравнивания уровня социально-экономического развития понимают схему перечисления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из федерального бюджета региональным бюджетам.

Табл. 2.2. Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете на одного жителя в 2003 г. (в руб.)

В 2003 году уже 15 территорий имели доходы в расчете на одного жителя у Чукотского АО - 161566,1 руб., минимальное - у Кабардино - Балкарской Республики - 6089,8 руб. Разницу между максимальным и минимальным показателями - 26,5 раз. 14 регионов России имели расходы в расчете на одного жителя свыше 20000 руб. максимальное значение расходов в расчете на одного жителя у Эвейского АО - 175272 руб. От 5000 до 10000 руб. расходов в расчете на одного жителя в 2003 году имеет 41 территория. минимальное значение у Кабардино-Балкарской Республики - 6360,4 руб. Разница между максимальным и минимальным показателями по расходам в расчете на одного жителя в 2003 году - более 27 раз, или практически не изменилась за четыре года.

Исходя из анализа данных таблиц можно сделать вывод, что механизм финансового выравнивания уровня развития регионов России необходимо совершенствовать. И первое, о чем сразу необходимо сказать - это распределение между регионами России средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Табл. 2.3. Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете на одного жителя в 2003 г. (в руб.)

Анализ поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с 2000 г. показывает, что темп роста 2001 г. к 2000 г. составляет в среднем по России 152%. Вместе с тем в Ненецком АО данный показатель составляет только 11% от уровня 2000 г., в Белгородской области - 12%, тогда как в Ленинградской области увеличивается на 345%, а в Челябинской - на 1134%.

В 2002 г. в среднем по России темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 2002 г. к 2001 г. составляет 132%. В Иркутской области и Удмуртской Республики темпы роста соответственно - только 29% и 39% от уровня 2001 г. тогда как в Челябинской обл. - 355%, а в Белгородской обл. - 1810%. Белгородская область со 156,8 млн. руб. и уже в 2002 г. - 329,9 млн. руб.

В 2003 г. темп роста поступлений дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности к уровню 2002 г. в целом по России составляет 119%. 38 территорий России имеют показатель темпа роста 112%, но вместе с тем Таймырский АО прирастает на 285%, а Иркутская область при катастрофическом падении год назад - на 981%.

Анализ поступления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2000-2003 гг. показывает, что минимальные и максимальные значения темпов роста трансферта у ряда регионов имеют большой разброс. Проведенный анализ говорит о том, что методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки необходимо совершенствовать. Но не так, как это было сделано при определении объема средств этого Фонда в 2004 г., когда был установлен предельный уровень отклонения объема его средств в сравнении с 2003 г. - 15%.

Расчетный объем средств Федерального фонда финансовой поддержки для каждого региона в 2004 г. скорректирован на коэффициенты стабилизации. Как указано в методике распределения средств Фонда «корректировка расчетного объема средств производится с целью обеспечения стабилизации распределения фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов РФ».

К чему привела такая «корректировка» показывают, например, данные по ряду территорий в сравнении с Волгоградской областью.

Оценка доходных возможностей и расходных потребностей Волгоградской области позволяет в 2004 г. рассчитывать на объем финансовой помощи из федерального бюджета в сумме 1865,5 млн. руб., а реально область получает 1255 млн. руб., теряя 610,5 млн. руб. (табл. №…анализ расчета дотаций…).

В то же время Республика Калмыкия, Астраханская обл. выигрывают в сложившейся ситуации. Как видно из табл. (№…анализ расчета дотаций…), уже при распределении средств Фонда на 2003 г. данные территории выиграли, получив компенсационную часть трансферта, Республика Калмыкия - 381,2 млн. руб., Астраханская обл. - 408,9 млн. руб. В 2004 г. их опять «подтягивают» до уровня 2003 г., но ведь такое «подтягивание» уже было произведено.

Проанализировав результаты распределения средств Фонда в 2002-2004 г., можно сказать, что Волгоградская область на протяжении последних лет «проигрывает» при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. И если в 2002 г. этот проигрыш можно было объяснить относительно «благополучными» по сравнению с другими территориями социально-экономическими, демографическими и прочими показателями Волгоградской области, то счет индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов в 2003 г. «третьей» части трансферта, в 2004 г. - установлением предельного уровня отклонения объема средств Фонда на 2003 г. от объема средств Фонда на 2004 г. (15%), Волгоградская область потеряла значительные суммы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Естественно напрашивается вывод, что введение в методику в 2003-2004 гг. поправок фактически обесценивает методику расчета индекса налогового потенциала, а также индекса бюджетных расходов и, соответственно, нарушает общую идеологию методики распределения средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Анализ распределения средств Фонда финансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одного жителя (табл. Группировка…в 2004 г.) показывает, что 9-ти территориям России размер трансферта определяется более 10000 руб. на человека, максимальный показатель у Чукотского АО - 42187,1 руб. на человека, минимальный показатель у Свердловска - 7,7 руб. на чел. Не получают трансферта 18 территорий.

Табл. 2.5. Группировка субъектов РФ по объему средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в расчете на одного жителя в 2004 г. (в руб.)

Финансовое выравнивание уровня развития территорий зависит не только от перечисления трансфертов из федерального бюджета, хотя этот фактор должен играть существенную роль, но и от налогообложения, реализации целевых федеральных программ, реализации федеральных законов и других способов вторичного распределения финансовых ресурсов между регионами.

Что касается налогообложения, то изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, принимаемые на протяжении последних лет, привели к значительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов РФ.

Так, с 1 января 2001 г. были отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов в социально-культурной сферы, являвшийся одним из источников формирования доходов местных бюджетов, налог на приобретение автотранспортных средств, а также снижена в 2 раза ставка налога на пользователей автомобильных дорог, зачисляемого в территориальные дорожные фонды. В 2001 г. регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15%), и налог на добавленную стоимость стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет. Также был снижен норматив зачисления в региональный бюджет

платы за нормативные и сверх нормативны е выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов с 90 до 81%.

Выпадающие доходы бюджета Волгоградской обл. в 2001 г. только по трем бюджетообразующим налогам составили около 3,7 млн. руб., в том числе:

- по налогу на добавленную стоимость - 1,6 млрд. руб.;

- по налогу на содержание жилищного фонда - 0,8 млрд. руб.;

- по территориальному дорожному фонду - 1,3 млрд. руб.

в 2002 г. потери бюджета Волгоградской области стали еще больше. С принятием главы 25 ч. 2 НКРФ «Налог на прибыль организаций» сократились ставки, исчисленные по которым суммы налога на прибыль зачислялись в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а именно:

- в бюджеты субъектов РФ - с 19% до 14,5%;

- в местные бюджеты - с 5% до 2%.

Несмотря на то, что практически в полном объеме отменены все налоговые льготы, потери бюджета Волгоградской обл. по налогу на прибыль организаций в 2002 г. составили более 1 млрд. руб.

Кроме того, федеральным законодательством с 2002 г. отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, а также значительно сокращена доля субъектов РФ в поступлениях от налогов на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Предусмотренное распределение налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья - в федеральный бюджет - 80%, региональный - 20% (при действовавших ранее нормативах в федеральный бюджет - 40%, региональный - 60%) - существенно снизило доходную базу областного и местных бюджетов.

Общая сумма потерь консолидированного бюджета области по вышеуказанным причинам в 2002 г. превысила 6 млрд. руб.

Дальнейшее проведение налогово-бюджетной реформы, повлекло за собой очередное сокращение доходной части бюджета области и в 2003 г.

С 1 января 2003 г. отменены налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на покупку иностранных денежных законов и акцизы на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. В системе налогообложения в виде единого налога на временный доход для определенных видов деятельности изменены нормативы зачисления налога. Теперь в федеральный бюджет зачисляется 30% доходов (ранее - 30% по юридическим лицам и 0% по индивидуальным предпринимателям), в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты - 60% доходов (ранее - 70% по юридическим лицам и 100% по индивидуальным предпринимателям), в государственные внебюджетные фонды - 10% доходов (ранее - 0%).

Кроме того, начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело к снижению поступлений в бюджет Волгоградской области.

Таким образом, в результате проведенной в 2002-2003 гг. реформы, потери консолидированного бюджета области в 2003 г. оцениваются в сумме 7,2 млрд. руб.

В 2004 г. потери консолидированного бюджета Волгоградской области еще больше. Это связано с отменой с 1 января 2004 г. налога с продаж, большинства региональных и местных налогов и сборов, а также снижением норматива зачисления в бюджеты субъектов РФ налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 20 до 14,4%. Потери бюджета области по указанным налогам в 2004 г. составят около 1,2 млрд. руб. Предусмотренная же из федерального бюджета компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации не покрывает сумму потерь бюджета области в полном объеме.

Таким образом, происходит перераспределение налоговых поступлений, влекущее за собой уменьшение доходов бюджетов регионов. При этом объеме обязательств региональных бюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что естественным образом обуславливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным расходов за счет средств региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база исчисления региональных местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

Все это становится наиболее острым в период, когда необходимо претворять в жизнь новое законодательство о местном самоуправлении.

Основные положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорят о том, что:

1. унифицируется система организации местного самоуправления, устанавливается обязательное формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях, создается двухуровневая система местных бюджетов (городской или районный и поселенческий в районах).

2. разграничиваются полномочия между уровнями публичной власти, определяется перечень вопросов местного значения.

3. определяются права РФ в вопросах регулирования местного самоуправления.

4. изменяется система федеральных, региональных и местных налогов.

5. за конкретным уровнем бюджетной системы доходы закрепляются на долгосрочной основе.

6. вносятся существенные изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов РФ будут поставлены в новые условия формирования межбюджетных отношений.

2.3 Реформирование региональных бюджетов и последствия

Министерство финансов России планирует оптимизировать объем субсидий субъектам РФ, сократить количество «ручейков», которые текут в региональные бюджеты с тем, чтобы сделать едиными принципы распределения финансовых средств, а также упорядочить количество видов предоставления финансовой помощи. Можно создать «объединенные» субсидии, которые направлялись бы субъектам РФ, например, на поддержку социальной или инженерной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.д. При этом регионы самостоятельно могли бы определять направления расходования этих средств. Распределяться такие «объединенные» субсидии должны с учетом показателя бюджетной обеспеченности региона.

С вязи с этим возникает вопрос: как эти планы Минфина России согласуются с тем, что в федеральном бюджете на «2008-2010 гг. заложены конкретные объемы финансовой помощи регионам? Не повлечет ли за собой такое объединение «социальных» субсидий сворачивание мероприятий в этой сфере на региональном уровне?

Естественно, если региону будет предоставляться «объединенная» социальная субсидия, то с него потом и будет спрашиваться результат его социальной политики, например, у региона не должно быть задолженности по социальным выплатам и по зарплате. Субъект РФ должен выполнять рекомендации федерального центра по переходу на нормативно-душевое финансирование и т.д. Все эти позиции необходимо закладывать в соглашение между федеральными ведомствами и субъектами РФ. Помимо констатации условий взаимодействия, такие соглашения должны побуждать регионы реформировать отрасли своей экономики.

Предложенные изменения возможно реализовать и в рамках трехлетнего бюджета, поскольку не все субсидии распределены между субъектами РФ на первый и второй годы планового периода.

Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 г., объем профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь их федерального бюджета составляет менее 5%, т.е. у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4, а дефицитных выросло на 3. Вообще судить о дефицитности или профицитности бюджетов не совсем правильно. Профицит мог образоваться потому, что регион получил финансовую помощь или дополнительные доходы в четвертом квартале и не успел потратить деньги. Дефицит может возникнуть в результате произведенного регионом заимствования на реализацию инвестиционного проекта. Это касается в первую очередь сильных регионов, активно действующих на рынке заимствований или выпускающих собственные облигационные займы, финансирующих за счет привлеченных средств свои инфраструктурные проекты.

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 года объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, т.е. уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различи в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять свою актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать - путем развития экономического потенциала регионов. Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

3. Межбюджетные отношения: перспективы развития