Перспектива развития межбюджетных отношений на 2005-2010 гг.

- 2 -

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра "Финансы и кредит"

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине "Финансы"

на тему: "Перспектива развития межбюджетных отношений на 2005 -2010 года"

Ростов-на-Дону 2004

Содержание

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 Теоретические основы межбюджетных

отношений

2 Современное состояние межбюджетных

отношений в России

2.1Взаимоотношения региональных бюджетов с федеральным центром сегодня

2.2Регулирование межбюджетных отношений в регионах

3 Перспектива развития межбюджетных отношений на 2005 -2010 года 3.1Взаимоотношения региональных бюджетов с федеральным

центром в будущем

3.2Варианты регулирования межбюджетных отношений в

субъектах Российской Федерации

Заключение

список используемой литературы



Введение

Осуществление политических и экономических преобра-зований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному уст-ройству государства, разработки принципиально иной моде-ли межбюджетных отношений. Для этого был отпущен ис-ключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовы-вать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъ-ектами Федерации, между региональными и территориаль-ными органами власти. Положение усугублялось нарастани-ем кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок орга-низации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали же-лаемого результата.

Разработанная и одобренная постановлением Правительст-ва РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования меж-бюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюд-жетный процесс, но всех проблем не решила. Процесс рефор-мирования межбюджетных отношений остается незавершен-ным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Не случайно одной из основных задач департамента межбюд-жетных отношений, образованного в качестве структурного подразделения Министерства финансов Российской Федера-ции в феврале 2003 г., является подготовка предложений по совершенствованию бюджетной системы Российской Федера-ции, развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и целях наиболее полного учета интересов и воз-можностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос-сийской Федерации.

1. Теоретические основы межбюджетных

отношений.

Во всех государствах в результате дея-тельности хозяйствующих субъектов создаются ВВП и национальный доход. Произведенный в сфере материального производства наци-ональный доход проходит последовательно стации распределения и перераспределения. Важнейшую роль в перераспределении и дальнейшем использовании национального дохода играет бюджет. В процессе перераспределения национального дохода страны часть его в денежной форме поступает в бюджет и образует централизо-ванный фонд финансовых ресурсов.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.

Бюджетное устройство -- это совокупность принципов построения государственного бюджета и бюджетной системы страны, их структу-ры, взаимосвязи бюджетов, входящих в бюджетную систему, и право-вых основ их функционирования.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными зако-нодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроиз-водстве и социальных процессах.

Часть бюджетного устройства составляет бюджетная система.

Бюджетная система -- это совокупность бюджетов государства, ад-министративно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, ос-нованная на экономических отношениях, государственном устрой-стве и правовых нормах. Бюджетная система -- это главное звено финансовой системы государства. Поляк Г.Б. Финансы. М.- 2003г. с. 50

Уровни бюджетной системы РФ. Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конститу-циях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

* федерального бюджета и бюджетов государственных внебюд-жетных фондов;

* бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюд-жетных фондов;

* местных бюджетов.

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет авто-номной области, десять окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселко-вые и сельские бюджеты).

Входя в бюджетную систему страны, все бюджеты взаимосвяза-ны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами госу-дарственной власти Российской Федерации, органами государствен-ной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот-ветствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

* распределения и закрепления расходов бюджетов по опреде-ленным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

* разграничения (закрепления) на постоянной основе и распре-деления по временным нормативам регулирующих доходов по уров-ням бюджетной системы Российской Федерации;

* равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

* выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченно-сти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

* равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоот-ношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов .во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы. М.- 2001г. с. 83

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъек-тов Российской Федерации в местные бюджеты.

В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполага-ет использование единой методики расчета нормативов финансовых за-трат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нор-мативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Современные межбюджетные взаимоотношения начали складываться в Рос-сийской Федерации с 1991 г. с образованием независимого российского госу-дарства. К этому времени бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Она состояла из со-юзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета го-сударственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик в свою очередь состояли из республиканского бюджета союзной рес-публики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в со-став союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюд-жеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краево-го) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты.

Подписание Федеративного договора положило начало новому российско-му федерализму. Статус субъекта Федерации наряду с республиками обрели края, области и другие административно-территориальные образования. Но все они тогда еще не получили одинакового правового статуса. Распределение субъектов по статусу по нисходящей линии выглядело следующим образом: республики, края, области, города федерального значения, автономные обра-зования. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.- 2002г. с. 158

Современную систему бюджетных взаимоотношений в Федерации пре-допределила принятая в 1993 г. Конституция РФ, Все крупные националь-но- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации, Введение в юридический оборот терми-на "субъект Федерации" имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Феде-рации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отно-шений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в обла-стях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были оп-ределены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного веде-ния. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 ав-тономная область, 49 областей и 2 города федерального значения -- Моск-ва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государствен-ной власти.

В то же время Конституция сохранила элементы неопределенности стату-са (правомочий) субъектов Федерации. В частности, в надстроечных воп-росах (язык, гражданство, право на принятие не устава, а Конституции) рес-публики получили больший статус, чем нереспублики. В некотором смысле особое положение среди субъектов Федерации заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав иных субъектов Федерации. Не были полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между фе-деральным и региональным уровнями, нечетко определены предметы веде-ния (ст. 71 и 72). Кроме того, Конституция предоставила федеральному пра-вительству право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все эти моменты создают основу возникновения проблемы асимметричных бюджетных взаимоотношений в Федерации. Берлин С.И. Теория финансов. М.- 2001г. с. 79

2. Современное состояние межбюджетных

отношений в России

2.1 Взаимоотношения региональных бюджетов с федеральным центром сегодня

Достижение устойчивого экономического роста в России, стабильного социально-экономического раз-вития регионов невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. В современных усло-виях важно обеспечить направленность реформирова-ния процесса исполнения региональных и местных бюджетов на создание эффективных средств управле-ния региональными и муниципальными финансовыми ресурсами.

Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным цен-тром и регионами.

Прошло 10 лет с тех пор, как в 1994 г. перешли на формализованный метод определения финансовой по-мощи субъектам Федерации, цель которого - исклю-чить субъективное влияние, как выше, так и нижестоя-щих органов власти на результаты расчетов.

За последние три года произошло существенное про-движение вперед в реформировании межбюджетных отношений. Вместе с тем, в Послании Президента Рос-сийской Федерации Федеральному Собранию в мае 2003 г. в числе причин, препятствующих России всерьез про-тивостоять стоящим перед ней угрозам, названа и та, что «иждивенческие настроения не отступают, а рас-тут». Это -- результат и действующего механизма меж-бюджетных отношений. Послание Президента Рос-сийской Федерации Федеральному Собранию , май 2003 г.

Рассмотрим анализ доходов и расходов консолидиро-ванных бюджетов Российской Федерации в расчете на одного жителя за 2000 г. (табл. 1 и 2) и 2003 г. (табл.3 и 4).

Таблица 2.1

Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов

в расчете на одного жителя в 2000 г. (в руб.)

№ п/п	Показатели	Количество субъектов РФ в данной группе	Средний доход по группе	Максимальное значение в группе	Минимальное значение в группе
1	свыше 20000	8	30687,6	67128.7	22941,0
2	от 15000 до 20000	3	15459.4	156373	15113,3
3	от 10000 до 15000	5	10520	13480,8	10148,1
4	от 5000 до 10000	20	6413,1	9368.6	5092.9
5	менее 5000	52	3550,3	4994.6	2395,6
	Итого	88	7207,6	67128.7	2395.6

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 7

В 2000 г. 8 территорий России имели доходы в расче-те на одного жителя свыше 20000 руб. Максимальное значение доходов в расчете на одного жителя у Таймыр-ского (Долгано-Ненецкого) АО - 67128,7 руб., мини-мальное -- 2395,6 руб. -- у Пензенской области. Разница между максимальным и минимальным показателями по доходам - 28 раз.

Таблица2.2

Группировка субъектов РФ по расходам консолидированных бюджетов в расчете

на одного жителя в 2000 г. (в руб.)

№ п/п	Показатели	Количество субъектов РФ в данной группе	Средний расход по группе	Максимальное значение в группе	Минимальное значение в группе
1	свыше 20000	9	27417,1	62745,2	20034.1
2	от 15000 до 20000	2	15054,6	15380,5	15014.0
3	от 10000 до 15000	3	10310,3	1.1012,2	10119,5
4	от 5000 до 10000	21	6504.3	9850,9	5041/1
5	менее 5000	53	3592,1	4970,1	2384,5
	Итого	88	6970,1	62745,2	2384,5

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 8

9 регионов имели расходы на одного жители свыше 20000 руб. Максимальное значение расходов на одного жителя у Ханты-Мансийского АО - 62745,2 руб. У 53 регионов России расходы в расчете на одного жителя составляют менее 5000 руб. Минимальный показатель у Пензенской области - 2384,5 руб. Разница между мак-симальным и минимальным показателями по расходам в расчете на одного жителя -- более 26 раз.

Таблица2.3

Группировка субъектов РФ по доходам консолидированных бюджетов в расчете

на одного жителя в2003 г (в руб.)

п/п	Показатели	Количество субъектов РФ в данной групп	Средний доход по групп	Максимальное значение в группе Максимальное значение в групп	Минимальное значение в групп
1	свыше 20000	15	37800.6	161566,1	20107,3
2	от 15000 до 20000	7	16137,5	17548,5	15054,3
3	от 10000 до 15000	24	11750,5	14877,5	10001,7
4	от 5000 до 10000	42	8142,7	9795,6	6089,8
	Итого	88	13356,5	161566,1	6089,8

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 8

Таблица 2.4

Группировка субъектов РФ по расходам консолидированных бюджетов в расчете

на одного жителя в 2003 г. (в руб.)

№ п/п	Показатели	Количество субъектов РФ в данной группе	Средний расход по группе	Максимальное значение в группе	Минимальное значение в группе
1	свыше 20000	14	40916,7	175272.0	20779.6
2	от 15000 до 20000	9	16844,3	19247,7	15244,1
3	от 10000 до 15000	25	11754,4	14810,2	10050,!
4	от 5000 до 10000	41	8138,5	9870,9	6360,4
	Итого	89	13707,9	175272,0	6360,4

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 9

В 2003 г. уже 15 территорий имели доходы в расчете на одного жителя свыше 20000 руб. Максимальное зна-чение доходов в расчете на одного жителя у Чукотского АО - 161566,1 руб., минимальное - у Кабардино-Бал-карской Республики - 6089,8 руб. Разница между мак-симальным и минимальным показателями -- 26,5 раз.

14 регионов России имели расходы в расчете на од-ного жителя свыше 20000 руб. Максимальное значение расходов в расчете на одного жителя у Эвенкийского АО - 175272 руб. От 5000 до 10000 руб. расходов и расчете на одного жителя в 2003 г. имеет 41 территория. Мини-мальное значение у Кабардино-Балкарской Республики-6360,4 руб. Разница между максимальным и минимальным показателями по расходам в расчёте на одного жители в 2003 г - более 27 р. , или практически не изменилась за четыре года. Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 7

Исходя из анализа данных таблиц можно сделать вывод, что механизм (финансового выравнивания уровня развития регионов России необходимо совершенствовать. И первое, о чем сразу необходимо сказать - это распределение между регионами России средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Таблица 2.5

Группировка субъектов РФ по объему средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в расчете на одного жителя в 2004 г, (в руб.)

№ г/п		Количество субъек- тов РФ в данной группе	Средний объем по группе	Максимальное значение в группе	Минимальное значение в группе
1	свыше 10000	9	14798,6	42187,1	10832,2
2	от 5000 до 10000	6	7070.5	9586,2	5271,8
3	от 2000до5000	22	3188	4971,9	2220.1
4	от 1000 до 2000	18	1279,9	1893,7	1038,4
5	от 500 до 1000	8	776,2	956,8	613,5
6	от 200 до 500	7	340,3	469,7	205,0
7	менее200	1	7.7	7,7	7.7
8	не получают дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности	18
	Итого	89	1227,1	42187,1	7,7

Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 10

Анализ распределения средств фонда финансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одного жителя (табл. 6) показывает, что 9 территориям России размер трансферта определяется более 10000 руб. на человека, мак-симальный показатель у Чукотского АО -- 42187,1 руб. на человека, минимальный показатель у Свердловской области - 7,7 руб. на человека. Не получают трансфер-та 18 территорий.

Распределить общий пирог не просто, но еще труд-нее добиться, чтобы он был достаточного объема. Дос-тигнуть этого нельзя без «необходимого экономичес-кого прорыва», о котором сказал Президент РФ 18 мар-та 2004 г. на совместном заседании коллегий Министер-ства финансов РФ и Министерства экономического раз-вития и торговли РФ.

Межбюджетные отношения должны стать серьез-ным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и мест-ных властей на подведомственных им территориях эту задачу не решить.

Между тем, из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преоб-ладает выравнивающая функция. Это вызывает рост ижди-венческих настроений на местах как результат все нараста-ющего усиления централизации и перераспределения средств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений. Уровень их в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличился более чем в два раза: с 9,5% в2000г. до19,5% в2003г.

При первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, то есть до перерасп-ределения их из одного уровня бюджетной системы в другой (без учета единого социального налога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с 54,0% в 2000 г. до 58,8% в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с 47,1 до 44,9%. При этом превышение доли доходов над долей расходов воз-росло соответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта. Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений.//Финансы №3, 2004г., с. 20

Прямо противоположные результаты в консолиди-рованных бюджетах субъектов Федерации.

Резкое усиление централизации доходов наблюда-лось и в субъектах Федерации. Если не считать Москву (где не было муниципальных образований). Республи-ку Саха (Якутия) (где имелось только одно такое обра-зование) и Санкт-Петербург с внутригородскими му-ниципальными образованиями, наиболее высокий уро-вень централизации средств в 2002 г. был в Эвенкийском АО - 87,8%, Тюменской области - 84,4%, Ненецком АО - 80,7%. Ниже этого уровня, но свыше 70% он сло-жился в 5 регионах: Чукотском, Ханты-Мансийском, Корякском и Агинском Бурятском АО и в Тамбовской области. Свыше 50 до 66% он был у 40 регионов.

Это естественно сказалось на местных бюджетах, доля доходов которых в бюджетной системе России со-кратилась с 16,5% в 2000 г. до 13,5% - в 2003 г., а доля расходов не снизилась и даже несколько возросла: с 24,4 до 24,8%. Соответственно в бюджетной системе превы-шение доли расходов над долей доходов местных бюд-жетов увеличилось с 7,9 до 11,3 пунктов.

При этом наибольшие диспропорции в первичном распределении доходов и расходов внутри субъектов Федерации были в Ханты-Мансийском АО, где в регио-нальном бюджете доля доходов превышала долю расхо-дов на 39,3 пункта и соответственно противоположный результат был в местных бюджетах.

Такие отклонения составили 29,5 пункта в Тамбовс-кой области, 29,4 в Кемеровской области, 26,8 в Тюмен-ской области, 25,0 в Камчатской области, 23,9 в Крас-ноярском крае, 23,3 в Республике Бурятия и 22,0 пункта в Челябинской области.

В указанных регионах нормативные отчисления от федеральных регулирующих налогов преимуществен-но оставались в региональном бюджете, а из него в ос-новном путем безвозмездных перечислений регулиро-валась бюджетная обеспеченность местных бюджетов, увеличивая их дотационность.

С 1998 по 2000 гг. в консолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенден-ция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной (без ограниче-ния сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом про-цесс пошел в противоположном направлении: 2001 г. -- 41,5%, 2002 г.-39,2, аза 2003 г.-35,3%.

В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в регионах снизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г. В частности, полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение нового порядка расчета налоговой базы по налогу на прибыль, позволяющего предприятиям существенно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение про-центной доли отчислений в бюджеты субъектов Феде-рации от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а так-же ряда местных налогов и некоторые другие.

В доходах местных бюджетов снизилась относитель-ная величина доходов, мобилизуемых на подведомствен-ной территории, т.е. без учета безвозмездных перечис-лений из бюджетов другого уровня, с 72 0% в 2000 г до 60,0% в 2003 г.

Доля местных налогов, составлявшая в 2000 г. 12,6% доходов указанных бюджетов, в 2002 г. упала до 1,1, а в 2003 г.- до 0,7%. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 5

Сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе, в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации и доли налоговой составляющей - тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятель-ности бюджетов.

Зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов возрастала: безвозмездные перечисления им из этого бюджета в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34,0% в 2001 г., 40,6% в 2002 г. и 40 8% в 2003г.

Если в 2001 г. число регионов, где финансовая по-мощь и компенсации местным бюджетам превышали 30% их доходов, составляло 60, то в 2003 г. - 72, а при уровне свыше 40% -- количество таких регионов возросло с 43 до 50.

За эти же годы число регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального была выше 50%, увеличилось с 23 до 33, а выше 60% - с 15 до 19, выше 70% - с 8 до 12 регионов. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципе может быть приемлемо, но если оно осуществляется не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Например, в особо кризисной ситуации. Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 11

Поэтому необходимо иметь критерии для определе-ния обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:

- пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функ-ции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;

- пределом децентрализации при распределении дохо-дов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращива-нии налогового потенциала на местах подменяется уси-лением сепаратизма, ведет к нарушению единого эконо-мического пространства и не отвечает сочетанию обще-государственных, региональных и местных интересов.

О недостатках действующего механизма межбюд-жетных отношений свидетельствует, в частности, воз-росшая роль неформализованного метода регулирова-ния консолидированных бюджетов субъектов Федера-ции и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вы-шестоящих звеньев бюджетной системы.

Они использовались не только для покрытия еже-годно повторяющихся кассовых разрывов в связи несов-падением в течение года по объективным причинам сро-ков финансирования расходов и поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это про-тиворечит Бюджетному кодексу РФ, предусматривающе-му обязательный их возврат до конца текущего года.

Такой порядок не соблюдался, а не возвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса пролонгировались федеральным центром на следую-щий год. Это служило сигналом поступать таким же об-разом и внутри регионов. Значит, действующий меха-низм межбюджетных отношений, включая разграниче-ние по вертикали бюджетной системы расходных обя-зательств и соответствующих им доходных источников, давал серьезный сбой.

Во многих случаях в нарушение Бюджетного кодек-са РФ бюджетные ссуды уже при формировании мест-ных бюджетов на очередной финансовый год предус-матривались в качестве источника покрытия дефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее счи-талось, что они не будут возвращены до конца года.

Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного кодекса - о том, что текущие расходы не могут превышать утвержденный на очередной год объем доходов бюджета.

2.2 Регулирование межбюджетных отношений в регионах

В современных условиях важнейшей целью является приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципаль-ных образований в решении вопросов местного значе-ния и осуществления отдельных государственных пол-номочий. Это требует изменения территориальных ос-нов местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъек-тами Российской Федерации и органами местного са-моуправления.

Эта концепция заложена в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную взаимосвязь между тер-риториальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.

Наряду с этим в ноябре 2003 г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федера-ции и признании утратившим силу Закона Российской Федерации " Об основах налоговой системы в Российс-кой Федерации" и проект федерального закона "О вне-сении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюд-жетных отношений", внесенные Правительством Рос-сийской Федерации.

Проект федерального закона "О внесении измене-ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части регулирования межбюджетных отношений" предусмат-ривает создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточне-ния разграничения бюджетных и налоговых полномо-чий между органами власти разного уровня, измене-ния бюджетного устройства и общих принципов орга-низации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой системе межбюджетных отно-шении состоят в следующем:

- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);

- определение перечня собственных полномочий ор-ганов власти с "автономным" формированием расхо-дов их бюджетов;

- введение субвенций на делегированные государ-ственные полномочия;

- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;

- использование принципа объективности при вы-равнивании бюджетной обеспеченности регионов и му-ниципалитетов;

- введение "отрицательных трансфертов";

- установление института временной финансовой администрации.

Отметим, что предлагаемые новой редакцией Бюд-жетного кодекса изменения в структуре бюджетной си-стемы обусловлены тем, что в соответствии с действу-ющими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъек-тах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюд-жетов районов имеются сметы доходов и расходов по-селков и сельских администраций.

В связи с тем, что число уровней бюджетной систе-мы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о ре-форме федеративных отношений и местного самоуп-равления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федераль-ного значения и бюджеты городских и сельских поселе-ний. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс. Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений.//Финансы №3, 2004г., с. 19

С принятием Федерального закона «О внесении из-менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные эле-менты которой были определены Программой разви-тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуп-равления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же вре-мя для регионов сохраняется достаточно широкая сфе-ра регулирования, включая определение порядка (ме-тодик) соответствующих расчетов, в значительной сте-пени влияющих на качество межбюджетных отноше-ний.

Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обяза-тельств, непосредственно вытекающих из единых прин-ципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов Федера-ции (за исключением городов Москвы и Санкт-Петер-бурга) не имеют права устанавливать вопросы местно-го значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюдже-тов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату зара-ботной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны га-рантировать самостоятельность органов местного са-моуправления в реализации своих полномочий и фор-мировании расходов, а также предотвратить возникно-вение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении органов местного са-моуправления отдельными государственными полно-мочиями установление субъектами Федерации норма-тивов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

При этом следует различать две формы такой пере-дачи полномочий.

По двум полномочиям (организация учебного про-цесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным граж-данам) федеральными законами уже введен режим «об-щего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных рай-онов и городских округов). В данном случае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финан-сового обеспечения этих полномочий (включая норма-тивы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.

В отношении других полномочий органов государ-ственной власти субъектов РФ субъект Федерации впра-ве принять решение об их делегировании органам мес-тного самоуправления, обеспечив при этом соблюде-ние установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.

В связи с этим следует особо выделить случай уста-новления законами субъектов РФ натуральных льгот для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла), социальная поддержка которых от-несена к полномочиям органов государственной влас-ти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льго-ты (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспор-тных услуг и т.д.) как правило, предоставляются муни-ципальными предприятиями и организациями, при их введении практически неизбежным решением являет-ся делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе нату-ральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответ-ствующих компенсаций непосредственно из региональ-ного бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.

В части, касающейся разграничения доходных ис-точников, за местными бюджетами Бюджетным кодек-сом закреплены местные налоги и минимально гаран-тированные, единые для всех муниципальных образо-ваний определенного типа нормативы отчислении от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нор-мами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.

Субъект Федерации обязан передать местным бюд-жетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходы физических лиц. При этом ему предо-ставлено право выбора между зачислением этих дохо-дов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или допол-нительных (на соответствующий финансовый год) нор-мативов.

В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионально-го фонда финансовой поддержки поселений или соот-ветствующей части дотаций регионального фонда фи-нансовой поддержки муниципальных районов и городс-ких округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от на-лога на доходы физических лиц по подушевому принци-пу (что может рассматриваться в качестве аналога за-числения части этого налога в местные бюджеты по ме-сту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в мес-тные бюджеты от других видов налогов не допускается.

Субъект РФ оправе передать любые налоговые дохо-ды, подлежащие зачислению и региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требова-нием федерального законодательства является установ-ление законом субъекта Федерации единых (для муници-пальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых до-ходов муниципальными районами поселениям. Письмо Министерства Финансов РФ №06-06-01 от 07.07.2004г

Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта федерации по созданию двух фондов - фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу вы-равнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансо-вой поддержки регионов) или по подушевому принци-пу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций рай-онных фондов финансовой поддержки поселений.

Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по ус-мотрению субъекта Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации обя-зан с 1 января 2006 г. ввести в действие законы, устанав-ливающие:

- порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций мест-ным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;

- порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10% налога на доходы физических лиц;

- порядок образования и распределения дотаций ре-гионального фонда финансовой поддержки поселений;

- порядок образования и распределения дотаций ре-гионального фонда финансовой поддержки муниципаль-ных районов и городских округов;

- общий порядок образования и распределения дота-ций районных фондов финансовой поддержки поселений;

- порядок снижения нормативов отчислений в бюд-жеты муниципальных районов на выполнение межму-ниципальных функций (для субъектов Федерации, в со-став которых входят муниципальные районы, предста-вительные органы которых формируются по принципу делегирования).

Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:

- наделять органы местного самоуправления отдель-ными полномочиями органов государственной власти субъектов федерации (в том числе -- по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая уста-новление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселе-ний) с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;

- передавать местным бюджетам по единым нормати-вам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет:

- устанавливать порядок образования и распределения субсидий регионального фонда муниципального развития и/или фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других меж-бюджетных трансфертов местным бюджетам:

- вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять порядок его применения.

Бюджетный кодекс не содержит требований к фор-ме законодательного регулирования данных вопросов. Однако в целях обеспечения системности к формиро-ванию новой системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», либо отразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджет-ной системы (бюджетного устройства и бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».

3. Перспектива развития межбюджетных

отношений на 2005 -2010 года

3.1 Взаимоотношения региональных бюджетов с федеральным

центром в будущем

Основные подходы к фор-мированию финансовых взаи-моотношений федерального бюджета с бюджетами субъек-тов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесроч-ную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Феде-рации Федеральному Собра-нию Российской Федерации, Программой развития бюд-жетного федерализма в Рос-сийской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза соци-ально-экономического развития Российской Федера-ции на 2005 год и на период до 2007 года.

Отличительной чертой следующего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и допол-нений в Федеральный закон «Об общих принципах орга-низации законодательных (представительных) и испол-нительных органон государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частично, Федерального за-кона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российс-кой Федерации", в соответствии с которыми подготов-лены соответствующие поправки и Бюджетный и Нало-говый кодексы Российской Федерации. Письмо Министерства Финансов РФ №06-06-01 от 07.07.2004г

Кроме того, Правительством Российской Федера-ции внесен в Государственную Думу Федерального Со-брания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федераль-ных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который принят в первом чтении.

Целью данного законопроекта является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федера-ций, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местно-го самоуправления.

Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расши-рение бюджетных полномо-чий органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюдже-тов, поскольку и объем и порядок осуществления вып-лат будет определяться региональными и муниципаль-ными нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, пересмотр значительной части законо-дательства потребует серьезной и интенсивной работы с представительными органами власти на местах с целью принятия до начала 2005 года полного перечня законов и решений по каждому из собственных полномочий.

Кроме того, необходимо в возможно сжатые сроки оп-ределить перечень бюджетных учреждений, передаваемых и принимаемых от других уровней бюджетной системы-

На 2005 год планируется изменение налогового за-конодательства, предусматривающее централизацию в федеральном бюджете 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисление в полном объеме в федеральный бюджет водного налога и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископае-мых по нефти. Распределение налоговых доходов меж-ду уровнями бюджетной' системы будет закреплено не действующими только один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами. Это создает усло-вия для внедрения средне и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуе-мость доходов территориальных бюджетов передают в ведение органов местного самоуправления объекты жилищно-коммунального хозяйства и соци-альной сферы. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2002 года №1453 Минфину России поручено предусматривать в федеральном бюджете на 2003 - 2007 годы выделение бюджетам субъектов Рос-сийской Федерации дотаций на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов жилищно-комму-нального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в муниципальную собственность.

В проекте федерального бюджета на 2005 год размер ука-занных дотаций запланирован в размере 5,4 млрд. рублей. Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 9

3.2 Варианты регулирования межбюджетных отношений

в субъектах Российской Федерации

Большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидирован-ными бюджетами субъектов Федерации, вступают в силу с 1 января 2005 г. В то же время нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступают в силу с 1 января 2006 г. В 2005 г. вопросы финансовых взаимоотношений между региональными и местными бюджетами должны регулироваться законами субъек-тов РФ о бюджетах на 2005 г.

Таким образом, субъектам РФ при формировании проектов бюджетов на 2005 г. предстоит сделать выбор между различными вариантами переход;) к новой сис-теме межбюджетных отношений. Такими вариантами являются;

1) «консервативный»; сохранение на 2005 г. сложив-шейся системы межбюджетных отношений;

2) «ограниченно-реформаторский»: введение отдель-ных элементов новой системы межбюджетных отношений;

3) «умеренно-реформаторский»; создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохране-нием отдельных элементов(принципов)их традицион-ного регулирования:

4) «реформаторский»: переход к новой системе меж-бюджетных отношений.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (таблица 2).

К «консервативному» и «ограниченно-реформатор-скому» варианту могут прибегнуть все без исключения субъекты Федерации.

Их преимуществом является возможность концен-трации усилий органов государственной власти субъек-тов РФ на более тщательной подготовке и проведении реформы местного самоуправления, являющейся не-обходимой предпосылкой для перехода к новой систе-ме межбюджетных отношений, а также на разработке и принятии и весьма сжатые сроки (до 1 января 2005 г.1 нормативных актов, регулирующих осуществление их новых полномочий (прежде всего, в области социальной зашиты населения и регулировании заработной платы в бюджетной сфере). Ошибки в проведении этих фундаментальных реформ не позволят реализовать пре-имущества новой системы межбюджетных отношений, а в крайних случаях -- даже дискредитируют ее. Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 9 В то же время субъект федерации, избравший «кон-сервативный» вариант, будет поставлен перед необхо-димостью проведения при формировании бюджета на 2006 г. радикальной реформы межбюджетных отноше-ний с достаточно высокими рисками принятия невер-ных решений и, следовательно, затягивания переход-ного периода. При этом преимущества данного вариан-та могут быть реализованы только в случае активного формирования в 2004--первой половине 2005 г. субъек-том федерации нормативно-правовой базы для осуще-ствления своих полномочий и отмены «необеспечен-ных мандатов». В противном случае уже к середине 2005 г. органы государственной власти субъекта РФ окажут-ся перед необходимостью проведения реформы меж-бюджетных отношений в условиях неопределенности разграничения полномочий между региональными и местными органами власти.

Таблица3.1

Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Вариант	Преимущества	Недостатки	Ограничивающие условия
«Консервативный»	Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов	Необходимость «одномомент- ного» переходи к новой системе межбюджетных отношений в 2006 г. с высокими рисками принятия ошибочных решений	Отсутствуют
«Ограниченно- реформаторский»	Возможность более деталь- ной проработки сопутствующих вопросов при одновременной отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений	Риски «несовместимости» элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений
«Умеренно- реформаторский»	Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке в 2005 г.	Необходимость разработки и принятия в 2005 г. большого числа нормативных актоп	Наличие муннциияльных образова-ний (.местных бюджетов» на уровне посе-лений или развитии системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп)
«Реформаторский»			Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселении и районов»

Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 7

В рамках «ограниченно-реформаторского» вариан-та субъект Федерации может на практике проверить действие тех или иных элементов новой системы межбюд-жетных отношений, облегчив переход к ней с 2006 г.

При реализации данного варианта особое внимание следует уделить взаимной совместимости этих элемен-тов. сосредоточив внимание на решении одной из сле-дующих проблем: I) «вертикальное» выравнивание:

2) «горизонтальное» выравнивание; 3) предоставление субвенций из регионального фонда компенсаций.

В первом случае следует провести оценку расход-ных обязательств региональных и местных (на данном этапе -- без разбивки на поселенческие и районные) бюджеты и затем рассчитать экономически целесооб-разный объем доходов, передаваемых местным бюдже-там по единым нормативам отчислений.

Во втором случае необходимо провести на доступ-ных данных расчеты бюджетной обеспеченности суще-ствующих муниципальных образований (прежде всего, с отработкой методов расчета индексов бюджетных рас-ходов) с максимально возможным их использованием при распределении дотаций на 2005 г.

В третьем случае основной задачей является отра-ботка методов расчета субвенций на обеспечение учеб-ного процесса и/или на выплату адресных жилищных субсидий населению. Главным требованием к этим ме-тодам является отход от использования фактических расходов (в том числе, данных о бюджетной сети). Суб-венции на учебный процесс должны рассчитываться на одного учащегося с введением при необходимости кор-ректирующих коэффициентов удорожания бюджетных услуг или дисперсности расселения. Для расчета суб-венций на выплату адресных жилищных субсидий решаю-щее значение имеет формула расчета числа лиц, имею-щих право на субсидии при различных вариантах нормативов оплаты жилищно-коммунальных услуг. Только при таких подходах для муниципальных образований будут созданы стимулы по наиболее эффективной организации школьного образования (в том числе, оптимизации сел; школ) или предоставления коммунальных услуг.