Нормативное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст.6 БК РФ).

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст.6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл.16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст.129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст.135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст.142 БК РФ [1].

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

1) дотации бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития;

3) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;

4) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

5) финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;

6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты.

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов дается в ст.6 БК РФ. Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации, и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе.

В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст.41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст.47 БК РФ) [1].

Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз.5 ст.129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст.6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Согласно ст.135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются:

1) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений;

2) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития;

4) субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов;

5) субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;

6) иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;

7) средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;

8) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

Из приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Это дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; субсидии из фондов муниципального развития; субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции из региональных фондов компенсаций; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст.142 БК РФ. К ним относятся:

1) дотации из бюджета муниципального района бюджетам поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений;

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

межбюджетный трансферт российский

2) иные дотации и субсидии в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района;

3) субвенции из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации, зачисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов;

4) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

5) средства, перечисляемые в федеральный или региональный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами власти субъекта Российской Федерации и (или) исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти;

6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Исследование межбюджетных трансфертов в Новосибирской области

Анализ межбюджетных трансфертов начнем с доходной части областного бюджета. Структура доходов бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг. приведена в таблице 3.1 и на рисунке 3.1 [11].

Таблица 3.1

Объем и структура доходов бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг.

Рис.3.1 Динамика собственных доходов и трансфертов в бюджете Новосибирской области в 2005-2007 гг.

Таким образом, общий объем трансфертов из федерального бюджета в период с 2005 по 2007 гг. рос и достиг в 2007 г. почти 13 млрд. руб. В тоже время доля трансфертов в общих доходах областного бюджета постоянно сокращалась (с 30,2% в 2005 г. до 26% в 2007 г.) за счет опережающего роста собственных доходов.

Планируемые объем и структура доходов бюджета Новосибирской области в 2008-2010 гг. в соответствии с Законом "Об областном бюджете Новосибирской области на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" приведены в таблице 3.2 и на рисунке 3.2.

На 2008 год доходная часть областного бюджета Новосибирской области рассчитана в сумме 58 млрд.419 млн. руб., или с ростом к ожидаемой оценке 2007 года на 16,9%. В 2009 и 2010 годах темпы роста доходов составят 112,2% и 113,2% соответственно.

Таблица 3.2

Планируемые объем и структура доходов бюджета Новосибирской области в 2008-2010 гг.

Рис.3.2 Планируемая динамика собственных доходов и трансфертов в бюджете Новосибирской области в 2008-2010 гг.

В структуре доходной части областного бюджета на 2008 год собственные доходы (налоговые и неналоговые поступления) планируются в сумме 44 млрд.103 млн. руб., или 75,5% от общей суммы доходов, безвозмездные поступления 12 млрд.776 млн. руб., или 21,9%.

В структуре доходной части областного бюджета на 2009 год собственные доходы планируются в сумме 51 млрд.678 млн. руб., или 78,8% от общей суммы доходов, безвозмездные поступления 12 млрд. 204 млн. руб., или 18,6%

На 2010 год собственные доходы планируются в сумме 60 млрд.722 млн. руб., или 81,8% от общей суммы доходов, безвозмездные поступления 11 млрд.693 млн. руб., или 15,8%.

Предполагается, что имеющаяся тенденция роста доли собственных доходов сохранится и в 2010 году они достигнут 81,8% от общих доходов. Трансферты из федерального бюджета при этом будут сокращать не только в относительном, но и в абсолютном выражении до 11,7 млрд. руб. в 2010 г.

Данную тенденцию следует оценить положительно, т.к. зависимость от федерального бюджета сокращается.

Далее проанализируем расходы областного бюджета. Объем и структура трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг. приведены в таблице 3.3 и на рисунке 3.3.

Величина трансфертов местным бюджетам постоянно возрастает, и достигла в 2007 г. 20,4 млрд. руб. При этом доля трансфертов в расходной части бюджета практически не изменяется и колеблется около отметки в 40%.

Таким образом, можно констатировать, что трансферты увеличиваются пропорционально росту доходов областного бюджета и положительной динамики связанной с ростом финансовой независимости местных бюджетов не наблюдается.

Таблица 3.3

Объем и структура трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг.

Рис.3.3 Динамика общих расходов и трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг.

Рис.3.4 Структура трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2007 г.

Структура трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2007 г. приведена на рисунке 3.4 Из него следует, что наиболее велики доли регионального фонда компенсаций - 47,7% и фонда софинансирования расходов - 29,7%.

Информация о структуре доходов бюджетов районов Новосибирской области приведена в таблице 3.4 [11].

Можно констатировать, что ситуация с финансовой независимостью районных бюджетов крайне неблагоприятная. Уровень их дотационности колеблется от 34,1% в Новосибирском районе до 91,4% в Кыштовском районе. При этом средний уровень трансфертов в доходной части бюджета составляет 71%. То есть районы обеспечивают собственные потребности менее чем на треть.

Сложившуюся ситуацию нельзя признать нормальной, о рекомендуемых мероприятих речь пойдет в 3 главе данной работы.

Таблица 3.4

Структура доходов бюджетов районов Новосибирской области в 2007г., тыс. руб.

Общий объем расходов областного бюджета Новосибирской области на 2008 год прогнозируется в сумме 58 млрд.419 млн. руб., что на 7,5 млрд. руб. больше объема расходов областного бюджета текущего года. Собственные расходы планового периода, т.е. 2009-2010 годов, планируются с ростом к 2008 году на уровне 115,1% и 132,2% соответственно. Таким образом, объем расходной части областного бюджета в 2010 году должен составить 74 млрд.233 млн. руб [11].

Общий объем межбюджетных трансфертов, предусмотренных для передачи органам местного самоуправления в 2008 году, составляет 22 млрд.284,9 млн. руб. В 2009 году объем межбюджетных трансфертов составит 24 млрд.379 млн. руб., в 2010 году - 27 млрд.771,1 млн. руб. (табл.3.4 и рис.3.5).

Таблица 3.4

Планируемые объем и структура трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2008-2010 гг.

Рис.3.5 Планируемая динамика общих расходов и трансфертов местным бюджетам из бюджета Новосибирской области в 2005-2007 гг.

Объем дотаций местным бюджетам на 2008 год предусматривается в объеме 4 млрд.490,5 млн. руб., дотация на обеспечение мер по сбалансированности местных бюджетов - 543 млн. руб. Темп роста дотаций местным бюджетам в 2009 году предусматривается на уровне 107% к уровню 2008 года, в 2010 году - 106% к уровню 2009 года.

Объем регионального фонда компенсаций на 2008 год составит 11 млрд.398 млн. руб., что составляет 117% к уровню 2007 года, приведенному к условиям 2008 года (9 млрд.767 млн. руб.). На 2009 год темп роста фонда компенсаций планируется на уровне 112% к уровню 2008 года, на 2010 год - 111% к уровню 2009 года.

Общий объем фонда софинансирования расходов на 2008 год спрогнозирован в сумме 5 млрд.881 млн. руб., что составляет 97% к объему фонда муниципального развития, предусматриваемого в расходах областного бюджета в 2007 году (6 млрд.055 млн. руб.). Снижение объемов объясняется тем фактором, что часть федеральных средств, планируемая для финансирования объектов Новосибирской области, предусматривается в нераспределенной части средств, выделяемых по мере исполнения федерального бюджета.

На 2008 год объем иных межбюджетных трансфертов (областные целевые программы, не имеющие прямых обязательств по софинансированию со стороны органов местного самоуправления, централизованные мероприятия и т.д.) предусматривается в сумме 516 млн. руб., что на 111% выше уровня 2007 года, на 2009 год объем иных межбюджетных трансфертов предусматривается в объеме 475 млн. руб., на 2010 год - 688 млн. руб.

Таким образом, планируется постоянный рост трансфертов местным бюджетам, при этом их доля в расходной части областного бюджета незначительно сократится и достигнет в 2010 г.37,4%.

Заключение