Государственный финансовый контроль

В статье 101 Конституции Российской Федерации содержится положение, по которому состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законодательством. Но такое положение говорит о большой зависимости Счетной палаты от законодателя.

В разрешении данного вопроса большое значение имеет Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. No 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год», и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского».

Согласно данному Постановлению, «федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме». Тем самым Конституционный суд установил пределы законодательного регулирования организации и деятельности Счетной палаты.

Кроме того, Конституционный суд определил статус Счетной палаты Российской Федерации как «специализированный постоянно действующий орган парламентского контроля». Это означает, что Счетная палата, во-первых, обладает специальной компетенцией; во-вторых, осуществляет свою деятельность непрерывно; и, в-третьих, имеет особый характер взаимоотношений с Федеральным Собранием.

Следует заметить, что Конституционный суд называет Счетную палату органом парламентского контроля. Такое положение больше не является верным, поскольку в принятом в 2013 году Федеральном законе «О парламентском контроле» Счетная палата Российской Федерации не названа в качестве субъекта парламентского контроля. Она лишь участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным федеральным законом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Такое взаимодействие Счетной палаты и Федерального Собрания Российской Федерации служит дополнительной гарантией независимости Счетной палаты от проверяемых ею объектов - органов исполнительной власти. Именно в этом заключается принципиальное отличие Счетной палаты как органа внешнего государственного финансового контроля от органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль.

Анализируя Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», можно выделить ее основные полномочия. Как участник бюджетного процесса на федеральном уровне Счетная палата Российской Федерации осуществляет:

предварительный контроль (экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов; экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов);

последующий контроль (внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, годового отчета об исполнении федерального бюджета);

«оперативный» контроль (оперативный анализ исполнения федерального бюджета; подготовка ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета).

Также Счетная палата Российской Федерации проводит следующие типы государственного аудита:

финансовый аудит;

аудит эффективности;

стратегический аудит.

Следует заметить, что в связи с новым порядком формирования расходной части бюджета, на первый план выходят именно аудит эффективности - поскольку проверяя программный бюджет, важно не только оценить продуктивность, результативность и экономность государственных программ, но и разработать рекомендации по устранению выявленных нарушений и повышению эффективности государственных программ, и стратегический аудит. Стратегический аудит в данном случае важен, поскольку дает комплексную оценку реализуемости государственных программ и позволяет выявить, будут ли посредством государственных программ реализованы долгосрочные цели социально-экономической политики государства.

Помимо традиционных типов государственного аудита, новым Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» ей предписано осуществлять следующие виды (если их так можно назвать) аудита: аудит систем финансовых расчетов, аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг; аудит государственных программ, аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов.

Из прежних полномочий, закрепленных еще в старом Федеральном законе «О Счетной палате», остались:

контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

контроль банковской системы;

контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от управления и распоряжения государственной собственностью.

Деятельность Счетной палаты не должна сводиться исключительно к контрольной деятельности, поэтому она осуществляет экспертизу проектов законов и нормативно-правовых актов, содержащих расходные обязательства Российской Федерации, экспертизу государственных программ, международных договоров и др., затрагивающих финансово-бюджетные вопросы. Это означает, что Счетная палата дает предварительную оценку разработанных документов, которые будут вноситься в Парламент. Тем самым Счетная палата осуществляет предварительный аудит решений законодательных органов власти, что позволит депутатам принять наиболее обоснованное и правильное решение.

Особое место в системе государственного финансового контроля занимает Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее по тексту - Росфиннадзор). Как уже отмечалось, Росфиннадзор является органом внутреннего государственного финансового контроля.

Согласно статье 269.2 бюджетного кодекса Российской Федерации, Росфиннадзор осуществляет контроль за:

Соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения,

Полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий.

Порядок осуществления Росфиннадзором своих полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю устанавливается Правительством Российской Федерации. Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года №1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» говорится, что Служба осуществляет полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в бюджетной сфере (пп. «а» п. 6). Что включает в себя понятие «внутренний государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» не раскрыто, т.е. предмет контроля не ясен. В Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора мы также не найдем ответа на этот вопрос.

Получается, что единственным источником, дающим представление о том, что проверяет Росфиннадзор, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Но как было указано выше, согласно Бюджетному кодексу предметом государственного контроля Росфиннадзора являются нормативно-правовые акты и отчетность. Налицо формалистский подход к внутреннему государственному финансовому контролю.

Проанализировав предметы контроля органов внешнего и внутреннего финансового контроля, а также объектов контроля, можно сказать о неком дублировании полномочий в отношении одних и тех же объектов. Например, может возникнуть ситуация, когда и Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор будут проверять в одном плановом периоде одно государственное учреждение. И тот, и другой орган будут оценивать, соответствует ли отчетность государственного учреждения законодательству Российской Федерации. Чтобы не допустить такого, органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля должны тесно взаимодействовать, потому что это способствует более эффективному контролю и не позволяет тратить имеющиеся ресурсы на дублирование функций.

Именно в целях такого взаимодействия Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор в 2012 году подписали Соглашение о сотрудничестве. В частности, Соглашением закреплено следующее направление сотрудничества: координация планов работы Счетной палаты и Росфиннадзора в целях исключения дублирования функций при проведении контрольных мероприятий, согласование сроков их проведения. Такое положение способствует уменьшению административного давления, оказываемого контролирующими органами на объекты контроля.

Счетная палата Российской Федерации также активно взаимодействует с таким органом государственного финансового контроля, как Федеральное казначейство. Федеральное казначейство, согласно Бюджетному кодексу, наряду с Росфиннадзором осуществляет внутренний государственный финансовый контроль.

Если посмотреть Положение о Федеральном казначействе, то оно осуществляет функции по предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Данное положение больше не соответствует нормам Бюджетного кодекса, поскольку текущий контроль, как того требует Лимская декларация, исключен из числа форм государственного финансового контроля. Поэтому теперь санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством, является теперь предварительным контролем, хотя по факту представляет собой оперативный контроль. Следует также обратить внимание на то, что в Бюджетном кодексе санкционирование операций названо одним из методов государственного финансового контроля.

В новой редакции Бюджетного кодекса полномочия Федерального казначейства, в отличие от старой редакции, представлены более лаконично. В частности, согласно статье 269.1, Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.

Эти три составляющие контроля и представляют собой процедуру санкционирования обязательств.

В новой редакции Бюджетного кодекса к полномочиям Федерального казначейства добавлено новое - контроль за соответствием условий государственного контракта сведениям об этом контракте, содержащимися в реестре контрактов. Данное полномочие связано с развитием и совершенствованием в Российской Федерации системы закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятием нового Федерального закона «О контрактной системе».

Важнейшей составной частью системы внешнего государственного финансового контроля являются контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Контрольно-счетные органы, также как и Счетная палата, формируются законодательными (представительными) органами власти.

Контрольно-счетные органы наделены статусом постоянно действующих органов внешнего государственного финансового контроля. Примечательно, что такой статус был присвоен им раньше, чем Счетной палате Российской Федерации.

Правовой статус контрольно-счетных органов во многом повторяет правовой статус Счетной палаты: они также подотчетны законодательным (представительным) органам власти, также обладают организационной и функциональной независимостью, также являются постоянно действующими органами. Но контрольно-счетные органы не являются органами государственного аудита, как Счетная палата Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, как центральный орган государственного аудита, выполняет следующие координирующие функции:

осуществляет совместно с контрольно-счетными органами планирование и организовывает проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

оказывает контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;

содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов;

по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляет анализ соблюдения общих требований к стандартам государственного и муниципального аудита (контроля);

осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности.

2.3 Стандартизация государственного аудита

В новом Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» появилась статья 35, посвященная стандартам Счетной палаты. В соответствии с названной статьей, стандарты Счетной палаты - это внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и (или) требования к их результатам.

Стандарты бывают двух видов: стандарты организации деятельности Счетной палаты (сокращенно - СОД) и стандарты государственного аудита (СГА). До принятия нового федерального закона последние стандарты назывались стандартами финансового контроля (СФК). Новое наименование отражает специфику нового статуса Счетной палаты как высшего органа государственного аудита.

Стандарты организации деятельности определяют правила и процедуры внутренней деятельности Счетной палаты, такой как планирование работы, подготовка отчетов, взаимодействие с другими контрольно-счетными органами и т.п. Стандарты государственного аудита определяют общие требования, правила и процедуры контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты.

Стандарты разрабатываются и утверждаются Счетной палатой самостоятельно. Но при подготовке стандартов Счетная палата должна учитывать международные стандарты в области аудита и финансовой отчетности.

Международными стандартами в данном случае можно считать стандарты, разработанные международной организацией высших органов аудита (ИНТОСАИ). В 1992 году Комитет по аудиторским стандартам ИНТОСАИ (Сейчас - Комитет по профессиональным стандартам) принял Международные стандарты высших органов аудита, аббревиатура которых - ISSAI (International Standards of Supreme Audit Institutions). Также каждому стандарту присвоен определенный номер. Всего на данный момент разработано 94 стандарта.

Структура Международных стандартов ИНТОСАИ представлена следующим образом:

I уровень: Базовые принципы организации государственного аудита (ISSAI 1);

II уровень: Необходимые условия деятельности Высших органов аудита (ISSAI 10-40);

III уровень: Основные принципы проведения аудита (ISSAI 100-400);

IV уровень: Руководства по проведению аудита (ISSAI 1000-5999) .

Базовые принципы организации государственного аудита представлены Лимской декларацией руководящих принципов аудита, принятой ИНТОСАИ в 1977 г. (ISSAI 1). Декларации Резолюцией ООН в 2011 году придан статус международного договора, поэтому Декларация является основополагающим документом для построения системы государственного аудита в стране. Именно поэтому в Российской Федерации все законодательство в области внешнего государственного финансового контроля должно приводиться в соответствие с ней.

Международные стандарты ИНТОСАИ разрабатывались на основе международных стандартов аудита (МСА), разработанных Международной федерацией бухгалтеров для коммерческих аудиторский организаций и индивидуальных аудиторов.

МСА служат также основой для разработки федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности. Эти федеральные стандарты утверждаются Правительством Российской Федерации и обязательны для применения российскими аудиторскими организациями в соответствии с нормами Федерального закона «Об аудиторской деятельности».

Поскольку и стандарты финансового аудита в государственном секторе, и стандарты финансового аудита в негосударственном секторе в общем итоге базируются на единых Международных стандартах аудита, то можно говорить о возможности построения в Российской Федерации единой системы стандартов, которая регулировала бы осуществление как государственного аудита, так и общего аудита.

На практике разработка стандартов государственного аудита на основе международных стандартов ИНТОСАИ затруднительна, поскольку многие из них не переведены на русский язык. А существующие переводы не всегда верны с терминологической точки зрения. Так, полное наименование Лимской декларации (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) переведено как «Лимская декларация руководящих принципов контроля», когда должно быть «Лимская декларация руководящих принципов аудита».

Контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований, так же, как и Счетная палата, при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля должны учитывать международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности. Но трудно представить, что специалисты контрольно-счетного органа муниципального образования, скажем, сельского поселения обладают достаточной квалификацией для того, чтобы правильно толковать международные стандарты.

Поэтому, как отмечает А.К .Измоденов, «существует потребность в издании информационно-методического пособия, анализирующего и систематизирующего международные стандарты, которые необходимо использовать при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Конечно же, контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований при подготовке собственных стандартов учитывают не только международные стандарты в области финансового контроля, аудита и финансовой отчетности. В соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных образований», контрольно-счетные органы разрабатывают собственные стандарты осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Следует обратить внимание на союз «или», поскольку такая норма сама по себе противоречива, поскольку допускает разработку контрольно-счетными органами стандартов на основании общих требований, разработанных как Счетной палатой, так и самим контрольно-счетным органом. Это положение противоречит самой сути стандарта как документа, призванного обеспечить единство в организации и осуществлении государственного финансового контроля.

В целях унификации подходов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к разработке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации в 2012 году утверждены «Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля». В данном документе содержатся общие требования к структуре и содержанию стандартов контрольно-счетных органов; также содержится перечень стандартов, которые могут быть разработаны контрольно-счетным органом и указано, установлены их цели и задачи. Так, по аналогии со Счетной палатой Российской Федерации, у контрольно-счетных органов должно быть два вида стандартов: стандарты организации деятельности (СОД) и стандарты финансового контроля (СФК).

В Общих требованиях предусмотрены следующие стандарты организации деятельности:

СОД КСО по организации методологического обеспечения контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетного органа;

СОД КСО по планированию работы контрольно-счетного органа;

СОД КСО по подготовке отчета о работе контрольно-счетного органа;

СОД КСО по организации контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых контрольно-счетным органом совместно с органами финансового контроля, правоохранительными, надзорными и иными органами.

Стандарты финансового контроля, в свою очередь подразделены на следующие группы:

Стандарты по общим правилам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, финансового аудита, аудита эффективности, иных видов аудита, а также контроля реализации результатов контрольного мероприятия (СФК КСО (общие));

Стандарты внешнего контроля бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (СФК КСО (бюджет));

Стандарты, определяющие порядок управления качеством контрольных мероприятий, основные понятия и термины, используемые в стандартах контрольно-счетного органа (СФК КСО (специальные)).

Следует обратить внимание, что Общие требования не приведены в соответствие с последними изменениями в законодательстве. Поэтому в Общих требованиях стандарты, регламентирующие осуществление контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, все еще называются «Стандартами финансового контроля», а не «Стандартами государственного аудита», как это принято у Счетной палаты Российской Федерации.

Вообще положение Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» о том, что контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают свои стандарты, вызывает сомнение, поскольку для эффективного осуществления финансового контроля на территории всей страны всеми контролирующими субъектами должны применяться единые стандарты.

Можно предположить, что законодатель наделил такой возможностью контрольно-счетные органы для того, чтобы они при подготовке своих стандартов могли учитывать всю специфику своей деятельности. Но такое положение никаким образом не способствует унификации стандартов государственного аудита. Поэтому, чтобы такую унификацию осуществить и при этом учесть специфику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляется возможным создать рабочие группы по разработке стандартов государственного аудита на базе АКСОР, которая объединяет Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы всех субъектов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов.

Что касается стандартизации деятельности самой Счетной палаты Российской Федерации, то в данный момент в Счетной палате утверждена новая система стандартов и ведется работа по приведению существующих стандартов в соответствие с принятым 5 апреля 2013 года Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также деятельность по разработке новых стандартов в рамках новых функций и полномочий Счетной палаты.

Новая система стандартов Счетной палаты Российской Федерации выглядит следующим образом:

1. Стандарты организации деятельности (СОД 1-100);

2. Стандарты государственного аудита (СГА 101-400):

2.1. Общие стандарты (СГА 101-200);

2.2. Стандарты аудита (контроля) государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (СГА 201-300);

2.3. Специальные стандарты (СГА 301-400).

На данный момент система содержит 35 стандартов.

Задача пересмотра и приведения в соответствие с новым законодательством внутренних документов, регулирующих деятельность Счетной палаты, поставлена в Стратегии деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013-2019 годы.

Такая работа была начата в 2013 году в соответствии с утвержденным Председателем Счетной палаты Российской Федерации Планом приведения методологической базы Счетной палаты в соответствие с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» на 2013-2015 годы.

В 2013 году были утверждены два стандарта: СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета» и СГА 202 «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета». Также были внесены изменения в стандарт СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», разработаны проекты изменений СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета», СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий».

Также начата работа по методологическому обеспечению новых видов аудита, определенных новым Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Так, были подготовлены методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых объектами аудита; по осуществлению экспертизы государственных программ Российской Федерации; по аудиту государственных программ.

В мировой практике стандарты государственного аудита должны находиться в публичном доступе, что способствует прозрачности деятельности органа аудита. К сожалению, в нашей стране такое положение не реализовано. Если зайти на официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации, то в разделе «Методологическое обеспечение деятельности Счетной палаты» можно найти только четыре стандарта, два из которых уже устарели.

Одним из направлений в развитии и совершенствовании методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации является ее участие в деятельности рабочих групп международных организаций высших органов аудита. Так, в 2013 году Счетная палата принимала участие в деятельности Рабочей группы ИНТОСАИ, результатом чего стала разработка стандарта СОД 18 «Оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации».

Также Счетной палатой были разработаны методические документы, рекомендованные к использованию при подготовке стандартов высших органов финансового контроля государств - участников СНГ. В частности, были подготовлены Общий стандарт государственного финансового контроля и Глоссарий терминов, используемых в стандартах государственного финансового контроля.



Заключение

В результате проведенного исследования и изучения научно-теоретических и практических материалов можно сделать следующие выводы.

Контроль можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как функцию управления, а во-вторых, как деятельность субъектов, которые наделены контрольными полномочиями.

Контроль, как функция управления, позволяет своевременно выявлять и устранять допущенные нарушения в финансово-хозяйственной деятельности организации, тем самым повышая эффективность ее работы. Также финансовый контроль служит элементом обратной связи между принятым решением и достигнутым результатом, что позволяет вовремя скорректировать деятельность организации.

Финансовый контроль является разновидностью контроля наряду с административным, хозяйственным, экономическим и другими видами контроля. Специфика финансового контроля заключается в области его применения - сфера финансов. Финансы представляют собой отношения по поводу формирования, распределения и использования денежных средств. Финансовый контроль органически вытекает из контрольной функции финансов. Но поскольку денежные отношения лишь опосредуют процессы производства и распределения, то в предмет финансового контроля нужно включить не только движение денежных средств, но и хозяйственную деятельность объектов контроля.

Финансовый контроль принято делить на виды в зависимости от субъектов, его осуществляющих. Так выделяют:

Контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и специально образованных ими органов,

Контроль со стороны органов местного самоуправления,

Внутрихозяйственный финансовый контроль,

Финансовый контроль коммерческих аудиторских организаций,

Общественный контроль.

Первые два вида контроля относятся к публичному финансовому контролю, поскольку органы (должностные лица), его осуществляющие, наделены соответствующими контрольными полномочиями публично-правовыми образованиями, обладающими публичной властью (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями).

Государственный финансовый контроль осуществляют органы государственной власти Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Муниципальный финансовый контроль, хоть и является публичным, не является государственным, поскольку в Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

Государственный финансовый контроль также можно рассматривать в двух аспектах: как функцию управления и как деятельность контролирующих субъектов. Но специфическими признаками, выделяющими государственный финансовый контроль в особую категорию, являются: 1) государственный финансовый контроль представляет собой функцию государственного управления, с помощью которой государство может оценивать и вовремя корректировать проводимую политику; 2) контролирующими субъектами являются государственные органы, наделенные властными полномочиями.

Особенность государственного финансового контроля проявляется также в особом предмете - государственных средствах, включающих средства федерального бюджета и региональных бюджетов, средства государственных внебюджетных фондов, государственную собственность, кредитные ресурсы, заемные средства, интеллектуальную собственность.

Исходя из такого широкого предмета государственного финансового контроля, объектами контроля становятся не только органы и организации, использующие средства бюджета, но и все, кто использует национальные богатства - землю, водные ресурсы, государственную собственность и т.п.

Государственный финансовый контроль можно классифицировать по следующим основаниям:

1. По времени проведения;

2. В зависимости от субъектов контроля.

До 2013 года в Российской Федерации по времени проведения государственный финансовый контроль разделялся на три формы: предварительный, текущий (оперативный) и последующий. Каждая из форм государственного финансового контроля осуществлялась на определенной стадии бюджетного процесса.

С 2013 года в результате изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный финансовый контроль делится на две формы (которые в законодательстве называются видами): предварительный и последующий. Такое исключение из числа форм текущего (оперативного) государственного финансового контроля связано с тем, что законодательство Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с Лимской декларацией руководящих принципов аудита 1977 г., принятой в 2011 г. Резолюцией ООН в качестве международного договора.

В Лимской декларации выделено лишь две формы государственного финансового контроля: предварительный и последующий. Причем следует обратить внимание на то, что фактически предварительный контроль объединяет в себе и собственно предварительный, и текущий финансовый контроль. Поэтому, хотя и произошла замена терминологии, текущий финансовый контроль в России продолжает осуществляться. В частности, фактически его проводит Федеральное казначейство посредством санкционирования операций (сейчас в Бюджетном кодексе санкционирование операций названо одним из методов осуществления государственного финансового контроля, что также является результатом деятельности по приведению российского законодательства в соответствие с Лимской декларацией).

В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный финансовый контроль, выделяют внешний и внутренний государственный финансовый контроль. До недавнего времени такого разделения в российской Федерации не существовало, в связи с чем возникало множество проблем в построении и функционировании всей системы финансового контроля.

В новой редакции Бюджетного кодекса, вступившей в силу в 2013 году, государственный финансовый контроль теперь разделен на внешний и внутренний в зависимости от субъектов, его осуществляющих. Так, внешний государственный финансовый контроль проводится Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации; внутренний - Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и органами государственного финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным казначейством и финансовыми органами субъектов Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, являясь органом внешнего государственного финансового контроля в соответствии с Бюджетным кодексов, наделена Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 2013 г. новым статусом - постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Это несомненно является большим достижением законодательства в области государственного финансового контроля, поскольку Лимская декларация и международные стандарты требуют законодательного закрепления статуса Высшего органа государственного аудита.

Так в Российской Федерации на законодательном уровне закрепляется институт государственного аудита. В чем его специфика? В отличие от государственного финансового контроля, который является инструментом в руках государства, с помощью которого оно управляет государственными средствами, государственный аудит представляет собой инструмент в руках общества, посредством которого оно участвует в управлении общественными ресурсами. Другими словами, государственный контроль - это контроль государства за государством, государственный аудит - контроль общества за государством.

Специфика государственного аудита состоит и в его предмете. Так, предметом государственного аудита, помимо государственных средств (что является предметом государственного финансового контроля), становятся все управленческие решения государственных органов, прямо или косвенно приводящие к определенным операциям с государственными средствами. Так, в рамках государственного аудита проводится экспертиза проектов нормативно-правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.

Различаются и субъекты государственного финансового контроля и государственного аудита. Субъекты, осуществляющие государственный аудит, являются исключительно независимыми по отношению к проверяемой организации. А даже если субъекты государственного финансового контроля будут организационно не подчинены объекту, тем не менее, субъекты контроля и объекты их проверок будут входить в единую систему исполнительной власти, подчиненную единому органу - Правительству. Это означает, что государственный финансовый контроль все равно осуществляется «внутри» системы исполнительной власти, поэтому полная независимость в данном случае недостижима.

Но не стоит говорить о том, что государственный финансовый контроль и государственный аудит коренным образом различаются. Государственный аудит, по нашему мнению, представляет собой внешний государственный финансовый контроль и в полной мере реализуется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.

Можно сказать, что законодательно современная система государственного финансового контроля начала формироваться с 1995 года, когда был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Но практически 10 лет система государственного финансового контроля не могла сформироваться, поскольку существовали существенные противоречия по ключевым вопросам финансового контроля.

Поэтому 2013 год стал очень важной вехой в становлении системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно в 2013 году был принят новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, полностью переделавшие Главу IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль».

Помимо разделения государственного финансового контроля на внутренний и внешний, предварительный и последующий, наделения Счетной палаты Российской Федерации новым статусом, что было обозначено выше, достижениями нового законодательства можно считать следующее:

Впервые в Бюджетном кодексе перечислены объекты государственного финансового контроля;

Четко определены методы осуществления государственного финансового контроля;

В Бюджетной кодексе нашли свое отражение акты, составляемые в ходе контрольного мероприятия органами государственного финансового контроля - это представление и предписание;

В новом законе «О Счетной палате Российской Федерации» более подробно прописаны функции, полномочия, а также порядок деятельности Счетной палаты;

Впервые в законодательстве прописано, что Счетная палата Российской Федерации осуществляет аудит эффективности и стратегический аудит;

Важной новеллой нового закона «О Счетной палате Российской Федерации» явилось то, что теперь правоохранительные органы обязаны информировать Счетную палату о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам;

В законе «О счетной палате Российской Федерации» впервые закреплено положение о стандартах деятельности Счетной палаты.

Отрицательным моментам новых норм является, в частности, то, что юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, кредитные организации и органы управления государственными внебюджетными фондами могут быть объектами контроля только в части соблюдения ими условий договора или соглашения о предоставлении средств из бюджета или предоставлении государственных гарантий и только в рамках проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Это условие значительно ограничивает государственный финансовый контроль, поскольку, во-первых, контролирующие органы не могут теперь напрямую проверить субъекты, непосредственно использующие бюджетные средства - только через главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств; во-вторых, проверке будут подвергаться только условия договора, поэтому если в условиях договора не будет прописана возможность проведения проверки эффективности использования государственных средств, то аудит эффективности проводиться не будет.

Что касается методов осуществления государственного финансового контроля, то вызывает сомнение положение, согласно которому результаты проверки и ревизии оформляются актом, а результаты обследования - заключением. Также в качестве методов названо санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством.

Неразрешенными остаются следующие вопросы:

Отсутствие законодательного закрепления понятий «государственный финансовый контроль» и «государственный аудит»;

Противоречие статусов Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

Отсутствие конституционного закрепления статуса, независимости и основных полномочий Счетной палаты Российской Федерации.

Новеллой законодательства стало принятие Федерального закона «О парламентском контроле», в котором Счетная палата Российской Федерации не названа в качестве субъекта парламентского контроля. Она лишь участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным федеральным законом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Такое положение внесло ясность в вопрос о том, является ли Счетная палата Российской Федерации органом парламентского контроля или нет. В сфере взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора можно отметить некое дублирование полномочий в отношении одних и тех же объектов. Для устранения такого дублирования и координации деятельности в 2012 году между Счетной палатой и Росфиннадзором было подписано Соглашение о сотрудничестве. Такие Соглашения заключаются Счетной палатой и с другими органами государственной власти, а также с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Помимо координации деятельности Счетная палата Российской Федерации оказывает контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке кадров, осуществляет оценку деятельности контрольно-счетных органов, а также вырабатывает общие требования к стандартам внешнего государственного муниципального аудита (контроля), разрабатываемым контрольно-счетными органами. Счетная палата Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе стандартов. В связи с принятием нового закона «О Счетной палате Российской Федерации» была утверждена новая система стандартов. Теперь стандарты Счетной палаты делятся на Стандарты организации деятельности (СОД) и Стандарты государственного аудита (СГА). В свою очередь, СГА делятся на Общие стандарты, Стандарты аудита (контроля) государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, Специальные стандарты. На данный момент система включает 35 стандартов. Сейчас перед Счетной палатой в Стратегии деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013-2019 годы поставлена задача пересмотра и приведения в соответствие с новым законодательством внутренних документов, регулирующих деятельность Счетной палаты. Счетная палата Российской Федерации при подготовке своих стандартов должна учитывать международные стандарты в области аудита и финансовой отчетности. Такие стандарты разработаны Международной организацией Высших органов аудита (ИНТОСАИ). Международные стандарты ИНТОСАИ базируются на основе международных стандартов аудита (МСА), разработанных Международной федерацией бухгалтеров для коммерческих аудиторский организаций и индивидуальных аудиторов. Также на МСА базируются федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утверждаемые Правительством Российской Федерации и обязательные для применения аудиторскими организациями. Поскольку и стандарты финансового аудита в государственном секторе, и стандарты финансового аудита в негосударственном секторе в общем итоге базируются на единых Международных стандартах аудита, то можно говорить о возможности построения в Российской Федерации единой системы стандартов, которая регулировала бы осуществление как государственного аудита, так и общего аудита.



Список использованных источников

1. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. - М.: Финансовый контроль, 2004.

2. Андреева А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. - М.: Издательский дом «Эконоическая газета», 1999.

3. Антипова Т.В. Теория и методология государственного аудита получателей федеральных бюджетных средств: автореф. дисс. ... д-ра. экон. Наук / Т.В.Антипова. - Москва, 2008.

4. Арсеева Е.В. Внедрение Международных стандартов для высших органов финансового контроля // Актуальные проблемы государственного и муниципального финансового контроля: сборник научных статей / под ред. И.В.Левакина, Т.В.Ярыгиной, О.Н.Кряжковой. - М.: НИИ СП, 2013.

5. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов: 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИДАНА, 2002.

6. Беляева Е.С. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. 2013. № 2.

7. Болтинова О.В. К вопросу о государственном финансовом контроле в Российской Федерации // Финансовое право и управление, №2(2), 2013.

8. Большой иллюстрированный энциклопедический словарь. - М.: ОЛМА-ПРЕСС Образование, 2005.

9. Бондаренко Е.И. К вопросу о соотношении понятий «внутренний финансовый контроль», «внешний финансовый контроль», «аудит» // Государство и право: теория и практика: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, апрель 2011 г.). - Челябинск: Два комсомольца, 2011.

10. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практика. - М., 2005.

11. Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля в Российской Федерации (вопросы теории и практики). - М.: Изд-во РАГС, 2003.

12. Волеводз А.Г. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист, №7, 2000.

13. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М.: Финансовый контроль, 2005.

14. Воронин Ю.М., Мешалкина Р.Е. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт. - М., 2003.

15. Воронин Ю.М., Степашин С.В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики. - М.: Издательство «Форгрейфер», 2008.

16. Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

17. Горегляд В.П. Внешний финансовый контроль - важнейшая часть системы государственного регулирования // Вестник АКСОР, №1, 2008.

18. Горегляд В.П. Задачи контрольно-счетных органов России и приоритетные направления социально-экономической политики: доклад // Вестник АКСОР, №4(24), 2012.

19. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук // Е.Ю. Грачева. - Москва, 2000.

20. Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: курс лекций. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.

21. Гришин В.В., Надарейшвили Г.В. Финансовый контроль как инструмент принятия управленческого решения // Право и управление. XXI век, № 1(26), 2013.

22. Гутникова А.С., Кожевникова Ю.С. Значение и особенности терминологии в сфере внешнего государственного финансового контроля // Государственный аудит. Право. Экономика. № 2, 2013.

23. Двуреченских В.А. Национальный контроль. - М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2008.

24. Двуреченских В.А. Новые вызовы и будущее государственного финансового контроля. - М.: Финансовый контроль, 2004.

25. Двуреченских В.А. От внешнего аудита бюджетов к государственному аудиту // Вестник АКСОР, №1(1), 2007.

26. Двуреченских В.А., Чегринец Е.А. Новеллы правового статуса контрольно-счетной палаты Москвы // Вопросы государственного и муниципального управления, №3, 2010.

27. Дьяченко И.А. Проблемы развития системы государственного и муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР, №1(25), 2013.

28. Зуева И.А. Аудит как форма контроля в государственном секторе экономики // Аудиторские ведомости, № 4, 2007.

29. Измоденов А.К. Стандарстизация леятельности контрольно-счетных органов // Вестник АКСОР, №4 (28), 2013.

30. Козырин А.Н. Финансовый контроль / Под ред. Проф. О.Н.Горбуновой. - М.: Юристъ, 1996 г.

31. Колесников А.А. Государственный финансовый контроль: применение норм бюджетного законодательства // Вестник АКСОР, №4 (28), 2013.

32. Коростелев Д.А. Государственный аудит: некоторые теоретико-правовые предпосылки к исследованию // Актуальные проблемы государственного и муниципального финансового контроля: сборник научных статей / под ред. И.В. Левакина, Т.В. Ярыгиной, О.Н. Кряжуовой. - М.: НИИ СП, 2013.

33. Крохина Ю.А. Актуальные проблемы правового обеспечения региональных и муниципальных Счетных палат // Вестник АКСОР, №1(25), 2013.

34. Крохина Ю.А. Новые правовые аспекты государственного и муниципального финансового контроля / Вестник Финансового университета, № 2, 2011.

35. Крохина Ю.А. Правовое регулирование государственного аудита в России и зарубежных странах: сравнительный анализ // Вестник АКСОР, №4(24), 2012.

36. Крохина Ю.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»: основные положения и механизм реализации // Вестник АКСОР, №1(16), 2011.

37. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

38. Макоев О.С. Контроль и ревизия. - М.: Юнити, 2006.

39. Мацлюк И.Д. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Изд-во РАГС, 2003.

40. Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л. Ревизия и контроль: Учебное пособие. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004.

41. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Учебник: Пер. с англ. / - 3-е изд. - М.; СПб.; Киев: Вильямс, 2012.

42. Овсянников Л.Н. Уважать, а не от страха бежать // Президентский контроль, №4, 2000.

43. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М.: Юрист, 1993.

44. Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в России // Финансы и кредит, №3, 2003.

45. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: учебник. - М.: ФБК-Пресс, 2002.

46. Рябухин С.Н. Аудит эффективности: Учебник. - М.: Изд-во: Экономика, 2009.

47. Саакян А.А., Арсеева Е.В. Лимская и Мексиканская декларации как основа системы стандартов ИНТОСАИ // Государственный аудит. Право. Экономика. №3, 2012.

48. Савин А.Ю. Финансовое право. - М.: Финстатинформ, 1997.

49. Саунин А.Н. Аудит эффективности в России: методика и практика. - М.: ОАО «Воентехиниздат», 2010.

50. Сергеев Л.И. Актуальные проблемы развития теоретических положений аудита формирования и использования государственных ресурсов// Вестник АКСОР, №3(27), 2013.

51. Степашин С.В. Взаимодействие органов внешнего и внутреннего финансового контроля // Вестник АКСОР, №4(24), 2012.

52. Степашин С. В. Государственный аудит: проблемы и перспективы // Финансовый контроль, №11(143), 2006.

53. Степашин С.В. Конституционный аудит. - М.: Наука, 2006.

54. Степашин С.В. Современность аудита // Вестник АКСОР, №1(25), 2013.

55. Степашин С.В., Двуреченских В.А., Чегринец Е.А., Чернавин Ю.А. Власть - Демократия - Контроль. - М.: Финансовый контроль, 2005.

56. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А.. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2004.

57. Степашин С.В.: [Интервью] // Российская газета, №6053 (77): [Электронный ресурс]. URL.: http://www.rg.ru/2013/04/10/tochka.html.

58. Степашин С.В.: [Тезисы выступления в Государственной Думе на тему: «Конституция и парламентский контроль»] (28 марта 2013 года) // Счетная палата Российской Федерации: [Офиц. сайт]. URL.: http://www.ach.gov.ru/ru/chairman/?id=1056.