І, нарешті, по- третє, успіх адміністративно-територіальної реформи буде не в останню чергу залежатиме від того, наскільки її автори зможуть врахувати сформовані транскордонні зв'язки тих чи інших регіонів. Не розірвати їх, а, навпаки, створити нові можливості для активізації ділових і особистих контактів. Сформувати відповідний імідж нової України в прилеглих регіонах інших держав і державах в цілому. Залучити до вирішення власне українських проблем інтелектуалів і бізнесменів Росії та Польщі, Словаччини та Румунії, Угорщини і Молдови, Литви та Білорусі, які мають відповідний досвід [19].

Розділ ІІІ. ПРОБЛЕМИ НА ШЛЯХУ РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

3.1 Децентралізація управління: переваги і ризики в умовах України

Одним з головних принципів і завдань адміністративно - територіальної реформи (АТР) в Україні проголошена децентралізація управління. Однак відсутні чіткі орієнтири щодо ступеня (глибини) децентралізації, відповідно сучасному і перспективному стану українського суспільства. У той же час це питання, на нашу думку є принципово важливим з точки зору як побудови ефективної системи територіальної організації влади в Україні, так і забезпечення національної безпеки держави.

Раніше децентралізацію влади розглядали переважно як властивість федеративних систем державного устрою. В останні кілька десятиліть елементи децентралізації почали активно впроваджуватись в унітарних державах для підвищення ефективності систем державного управління. Відповідно розрізняють політичну й адміністративну децентралізацію. Остання представляє інтерес в контексті АТР в Україні.

Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та (або) місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності і гнучкості апарату управління, вдосконалення здатності державних органів і муніципальних структур вирішувати питання соціального та економічного регулювання. Адміністративна децентралізація вимагає компетентності і послідовності дій щодо перерозподілу організаційних і фінансових ресурсів між наявними рівнями управління [12; 228].

Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. В демократичній державі місцеве самоврядування виступає в якості головного елемента саморегуляції і самоврядування громадян. Цей інститут забезпечує наближення влади до населення: завдяки йому впроваджується гнучкий механізм управління, значно менш забюрократизований, ніж в жорстко централізованій системі. Місцеве самоврядування дає можливість усунути існуючу певну відчуженість народу від влади, є одним з механізмів істотного розширення прав і свобод кожного громадянина.

Особливого значення набуває вибір концепції місцевого самоврядування, яка реалізовуватиметься в державі. Конституція України гарантує розвиток місцевого самоврядування як «права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [21].

Залежно від уявлень, що стосуються відносин між органами державного управління і місцевого самоврядування, світова наукова думка сформулювала кілька основних теорій самоврядування, серед яких найбільш поширені общинна і державна теорії. Общинна теорія, грунтуючись на протилежності суспільних і державних інтересів, визначає основу для повної самостійності органів самоврядування, виходячи з самостійної реалізації місцевим суспільством своїх власних суспільних інтересів, а сутність самоврядування полягає в наданні місцевому суспільству права самому завідувати своїми суспільними інтересами та в збереженні за урядовими органами права завідувати тільки державними справами.

Державна теорія визначає самоврядування службою місцевого суспільства державним інтересам. Місцеве управління діє тільки в корпоративно-територіальних інтересах, одержує суверенну компетенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, місцевих господарських і громадських справ, а органи місцевого управління в питаннях політичних, загальнодержавних діють як представники держави [9; 19].

Питання про те, яку з цих концепцій покласти в основу побудови місцевого самоврядування в Україні, дискутується вже понад десять років, однак дослідники не прийшли до спільної думки, а чинні законодавчі норми містять аргументи на користь обох концепцій.

Запропонований проект АТР грунтується на общинній теорії місцевого самоврядування і передбачає проведення глибокої децентралізації державного управління. Зокрема, проектом Закону «Про територіальний устрій України» пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, а за обласними державними адміністраціями залишити функції нагляду. А замість цього повноваження щодо управління територіями надати виконавчим комітетам відповідних місцевих рад.

Аргументом «за» децентралізацію управління називають підвищення якості суспільних послуг та їх наближення до споживача, а також приклад розвинених децентралізованих держав. Світовий досвід регіонального управління насправді свідчить на користь децентралізованої моделі забезпечення територіального розвитку, при якій максимумі повноважень у даній сфері передається органам місцевої влади, зокрема органам місцевого самоврядування.

Разом з тим, існує чимало серйозних застережень щодо загроз, які може спричинити за собою децентралізація управління в Україні. По-перше, шляхом введення елементів децентралізації управління в унітарних державах в цілях підвищення його ефективності йдуть високорозвинені європейські країни, які мають давні традиції демократії, сформовану стійку систему державно-політичного устрою, дієву систему законодавчо-нормативного регулювання всіх сфер життєдіяльності суспільства. Про Україну на нинішньому етапі цього сказати не можна.

По-друге, підвищення ролі місцевого самоврядування в управлінні державою передбачає наявність його реального носія у вигляді свідомих, незалежних, забезпечених громадян. В Україні з її тоталітарним минулим, коли протягом багатьох десятиліть принижувалась гідність людини, та дуже низьким рівнем життя, говорити про наявність такого носія місцевої демократії занадто рано.

По-третє, Україна сьогодні характеризується складною внутрішньополітичною та соціально-економічною ситуацією. Їй потрібно вирішувати надзвичайно складні соціально-економічні проблеми, зміцнювати інституційно - правове забезпечення всіх сфер життєдіяльності, консолідувати українське суспільство, підвищувати рівень інтегрованості національної економіки. Рішення такого комплексу проблем вимагає зміцнення вертикалі державної влади та підвищення відповідальності на всіх рівнях державного управління [4; 22].

3.2 Радянська адміністративно-територіальна спадщина і спроби її подолання

Історія нинішнього адміністративно - територіального поділу країни йде корінням далеко вглиб століть. До кінця ХVIII ст. цей поділ переслідував різні цілі - фіскальні, військові та мобілізаційні, що знаходило відображення навіть у назвах адміністративно-територіальних одиниць княжого (тьма-тисяча-десяток), литовсько-польського (держава-воєводство-повіт) та козацького (полк-сотня-курінь) періодів вітчизняної історії. З втягуванням українських земель в загальноімперські процеси «адміністративної революції» кінця ХVIII ст., з відділенням цивільного правління від військового, суду і фінансів - від адміністрації, з початками ідеї поділу трьох гілок влади, на так званій «підросійській» Україні вводиться розподіл губернія-повіт -волость-село, а на «підавстрійській» - коронний край-округ-громада.

Внаслідок першої радянської адміністративно-територіальної реформи 1922-1925 рр. відбувся перехід на триступеневу (округ - район - село) систему управління українськими землями, яка в 1930 р. була трансформована в двоступеневу (район-село). А в 1932 р. система набула сучасного вигляду (область-район-село) (додаток Г, Д). За словами Михайла Ратушного, адміністративно-територіальна реформа в Україні назріла давно, оскільки існуючий поділ відбувся ще за часів до проголошення незалежності і, значною мірою, застарів: «... області, які створені не пам'ятаємо коли, в залежності від кількості комуністів на тій чи іншій території, так як це була одиниця виміру в радянський час для обкому партії». Більш того, головний ідеолог адміністративно-територіальної реформи Роман Безсмертний в ході дебатів в Івано-Франківську дозволив собі заявити навіть, що через нинішню систему організації території України не можна назвати державою, і додав: «Сьогодні ми досягли того рівня, коли те, що називається благополучним існуванням людини в конкретно взятих умовах, блокується тією системою територіального устрою, яка є в Україні. Нинішня система адміністративно - територіального устрою робить неможливим виконання того завдання, яке ми поставили перед собою, - зробити життя маленького українця благополучним» [2; 230].

Найчастіше рішення проблеми бачилося в укрупненні існуючих нині адміністративно - територіальних одиниць - сіл (хрущовські раднаргоспи), районів чи областей. У свій час пропонувалося навіть об'єднати найбільш і найменш благополучні в економічному відношенні області, незважаючи на географію. Однак значно більш реалістичним виглядав законопроект «Про генеральну схему розвитку і планування території України» (прийнятий і підписаний Президентом України 8 червня 2003 р.), який активно лобіювався «донецькими» після парламентських виборів - 2002 і з невідомої причини ними ж забутий. Автори законопроекту передбачали на місці нинішніх двадцяти чотирьох створення семи укрупнених областей плюс «священна корова» української політики 90-х рр.. XX ст. - Автономна Республіка Крим. На думку народного депутата України Михайла Ратушного, висловлену вже в ході обговорення нинішнього законопроекту, навпаки, було б доцільніше розукрупнити області: «І може це здасться революційним, я бачу при цьому умови, піднявши роль місцевого самоврядування, можна спокійно йти на ліквідацію такої одиниці, як район » [20]. Втім, саме по собі укрупнення областей, як і їх розукрупнення, а то й повна відмова від обласного поділу країни не вирішує проблеми, оскільки не дає відповідь на питання про принципи взаємин провінцій та центру.

Альтернативою обговорюваної схеми область-район може стати ідея Степана Гавриша про перехід від регіонального до земельної поділу України. На думку народного депутата, такий поділ є природним для нашої держави, відповідає його історичним і генетичним особливостям і національним інтересам. При такому поділі може бути створено від шести до десяти самодостатніх земель, які будуть мати приблизно однаковий ресурсний та соціально-економічний потенціал для власного розвитку. Ця самодостатність зменьшить їхню залежність від волюнтаризму й амбітності центру і стане гарантом стабільності в країні.

децентралізація глобальний реформування територіальний

ВИСНОВКИ

1. За результатами виконаної роботи встановлено, що сучасний адміністративно-територіальний устрій України по суті залишається апаратом обслуговування авторитарної влади і планово-адміністративної економіки, а значить, не відповідає завданням ні демократичного суспільства, ні нової держави. Більш того, саме такий адміністративно-територіальний устрій постійно провокує владу до відмови від демократичних і ринкових принципів управління і поверненню до авторитарної моделі - в цьому постійна небезпека. Ось чому проведення адміністративно-територіальної реформи є необхідним і одним з найважливіших інструментів у перетворенні української держави з держави-??патрона в державу-гувернера і радянського суспільства - на громадянське суспільство.

2. За результатами виконаної роботи встановлено, що за всі роки незалежності України робилися спроби розробити і провести адміністративно-територіальну реформу, однак вони провалилися. Чому? Тому, що не було чіткого бачення перспектив розвитку держави і суспільства не було стратегічного плану розвитку країни. За відсутності такого бачення проведення настільки складної реформи стає об'єктивно неможливим.

3. За результатами виконаної роботи доведено, що для успішного проведення адміністративно - територіальної реформи необхідне дотримання кількох правил:

- Реформа починається тільки після прийняття суспільством довгострокового плану розвитку країни. Термін реформи не може бути менше 10 років.

- Перед початком реалізації реформи проводиться найширша роз'яснювальна робота в суспільстві. Цей етап складе не менше одного року цілеспрямованої та потужної роботи, в тому числі з використанням засобів масової інформації. В результаті більшість громадян мають усвідомити цілі, завдання реформи, а також громадські та особисті переваги від її проведення.

- У плані реалізації реформи детально викладаються етапи, терміни і порядок проведення кожного етапу. Реалізація плану буде постійно висвітлюватися у ЗМІ і супроводжуватиметься відкритими обговореннями ходу реформи.

4. Аналізуючи проект АТР, можна зробити висновок, що при реформуванні територіальних громад необхідно враховувати «ринок» розселення та показники середньої відстані між населеними пунктами у системах.

Головним ризиком є кулуарність і закритість внесення законопроект «Про об'єднання територіальних громад». За регламентом Верховної Ради, законопроект можна вносити до порядку денного сесії лише при наявності висновків профільного комітету та науково-експертного управління. Ні одного, ні другого досі нема, але законопроект вносився у порядок денний минулої сесії.

5. За результатами роботи виявлено що, основними завданнями адміністративно-територіальної реформи в Україні є:

- Створення адміністративних і територіальних інструментів, відповідних завданням розвитку демократичного, мирного і соціально гармонійного суспільства та держави-гувернера. Сильне громадянське суспільство і комфортне для громадянина держава - результат реформи.

- Децентралізація влади та чітке розмежування компетенції та фінансів держави і місцевого самоуправления. Значне підвищення якості державних та муніципальних послуг.

- Передача місцевому самоврядуванню більшості повноважень, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності людини. Перегляд податкового та бюджетного законодавства для досягнення співвідношення місцевих бюджетів до державного як 60:40.

- Визнання територіальної громади первинним рівнем самоврядування з передачею відповідної компетенції та фінансів.

- «Зшивання» країни по горизонталі, в тому числі шляхом створення максимально самодостатніх 9-ти країв за принципом інфраструктурної єдності та спільності інтересів розвитку.

-. Впровадження принципу рівномірного розвитку територій, усунення причин надмірних перетікань ресурсів на користь столиці. Визначення спеціалізації країв і передача відповідних ресурсів, що забезпечить внутрішньоукраїнську і міжнародну спеціалізацію країв.

- Перехід від галузевого принципу публічного управління до функціонального. Зміна структури виконавчих органів державної та місцевої влади і перехід до проектного планування і фінансування.

6. Таким чином, для успішного проведення адміністративно-територіальної реформи необхідно врахувати безліч умов, першою з яких є з'ясування, якою державою повинна бути Україна-унітарною або федеративною. Адміністративно - територіальна реформа покликана оптимізувати управління регіонами, вирівняти, по можливості, рівні їх економічного і соціального розвитку, наблизити систему державної влади і управління до споживача управлінських послуг, скоротити чиновницький апарат на місцях.

ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Адміністративно-територіальна реформа в Україні : політико-правові проблеми: Монографія / [І. О. Кресніна, А. Оваленко, К. М. Вітман, О. В. Скрипнюк, Є. В. Перегуда, О. М. Стойко, О. Г. Кучабський, В. А. Явір]; За ред. І. О. Кресніної - К.: Логос, 2009. - 480 с.

2. Бакуменко В. Пріоритетні напрями реформування місцевого самоврядування в Україні: оцінка ситуації та забезпечення трансформації / Бакуменко В., Сурмін Ю., Козюра І. // Акт. проблеми державного упр. - Д., 2005. - № 1. - С. 225-235.

3. Безсмертний Р. П. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні / Р. П. Безсмертний // Реформа для людини: Зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. - К.: Вид-во Геопринт, 2005. - С. 76 - 129.

4. Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) / Борденюк В. // Право України. - 2005. - № 1. - С. 21-25.

5. Доценко А. І. Адміністративно-територіальний устрій і розселення в Україні. - Київ: РВПС України НАНУ, 2003. - 76 с.

6. Джаман В. О. Регіональні системи розселення: демографічні аспекти. - Чернівці: Рута, 2003. - c. 200-202.

7. Енциклопедія сучасної України. Т. 1. А - К. - Київ: Знання, 2005. - 193

8. Ковалёв А.П. Геополитика, государственность и регионализация: стратегия согласованного развития / Ковалёв А.П. // БИЗНЕС-ИНФОРМ. - Харьков, 2008, № 9-10. - с. 18-24.

9. Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / Куйбіда В.,Чушенко В. //«Право України». - № 5. - 2009.- С. 19.

10. Мартиненко В.М. Процес реформування державного управління: цілі, предмет та способи організації / Мартиненко В.М. // Акт. пробл. держ. упр. - Х., 2011. - № 3. - С. 37-43.

11. Матеріали громадських обговорень проекту Закону України «Про територіальний устрій України». - Київ: Кабінет Міністрів України, 2005. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.old.meria.sumy.ua/ua/documents/old/project_law_terytory/project_lawterytory_resolution

12. Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Відп. ред. Н.Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 448 с.

13. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Панейко Ю. - Л.: Літопис, 2002. - 196 с.

14. Проект Закону «Про територіальний устрій України». - К. 2005 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=42370

15. Фромм Э. Бегство от свободы. Человек для себя / Фромм Э. - Мн.: «Попурри», 1998. - 348 с.

16. Чемерис В. Системний підхід до проблеми реформування державного управління / Чемерис В. Лесечко М. // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 3. - С. 12-21.

17. Чемерис А. Концептуальні засади реформування державного управління і місцевого самоврядування / Чемерис А. // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - С. 62 -71.

18. Шолохов В. Уроки корейского феномена / Шолохов В. // ММ. Деньги и технологии. - № 6. - 2008. - С. 28-32.

19. Галь Б. Административно-территориальная реформа: благополучие «маленького украинца» плюс инвентаризация всей страны [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dialogs.org.ua/ru/project/page3590.html

20. Злобина Е. Как чиновники собираются делить Украину? [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.dengi-info.com/archive/article.php?aid=1002

21. Назипов Р.М. Реформирование административно- территориального устройства украины в контектсте глобальных процессов пространственной организации общества [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://science.crimea.edu/zapiski/geopolitik/tom3_2/022nazipov.pdf

22. Андреев С. Федерализация Украины: единство нации или распад государства [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.e-reading.org.ua/bookreader.php/92085/Andreev_-_Federalizaciya_Ukrainy.html

Размещено на Allbest.ru