Оглавление

Введение

Глава 1. Экономическая политика М.С. Горбачева 1985-1991 г

1.1 Курс на ускорение социально-экономического развития страны

1.2 Начало преобразований: экономические реформы и изменения в системе управления

Глава 2 Политические изменения в обществе в эпоху перестройки 1985 - 1991 г.г

2.1 Политические реформы М.С. Горбачева

2.2 Управленческий аппарат в период распада СССР

2.3 Роль путча 1991 года в управлении страной

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность. 11 марта 1985г. Генеральным секретарем ЦК КПСС становится молодой и энергичный деятель М.С. Горбачев, который начал радикальные перемены в советском обществе. Он сразу создал новую команду управленцев, в которую вошли Е. Лигачев, Н. Рыжков, Б. Ельцин, Э. Шеварднадзе, Л. Зайков, Н. Талызин, А. Яковлев, В. Чебриков.

В 1986 г. начались подлинные сдвиги в самом советском обществе. Упрощается выезд из СССР, освобождаются из ссылки академик Сахаров и еще более 100 диссидентов, начинается процесс реабилитации жертв сталинских репрессий. В год 70-летия Октября реабилитируются объявленные Сталиным злейшими врагами народа Бухарин, Рыков, Томский, Зиновьев, Каменев, Радек, Пятаков и др. Понятия гласности и демократизации становятся краеугольными камнями управленческой политики.

Начало перемен в области управления, осуществленных М.С. Горбачевым в 1986 -- 1987 гг., воодушевило всю страну. Все помнили кратковременное правление Ю.В. Андропова, фактически осуществлявшего эволюционную перестройку, приведшую к улучшению экономической ситуации, и надеялись на повторение эффекта при новом молодом столь красноречивом и подающем большие надежды руководителе.

В первое время М. С. Горбачев и его окружение пытались использовать механизм давления государственного аппарата для решения экономических проблем. Административным путем был введен так называемый “сухой закон”, который нанес удар по бюджету страны и стимулировал инфляцию. Репрессии в сфере внешней и внутренней торговли, а также в отношении коррумпированных партийных кадров обострили внутриполитическую ситуацию, но не решили проблему коррупции. Политическая элита СССР пришла к пониманию необходимости формирования такого экономического механизма, который бы исключил возможность обогащения управленческой бюрократии за счет производителей. Закон об индивидуальной трудовой деятельности разрешил заниматься гражданам в сфере кустарных промыслов, торговли и услуг. В январе 1987 г. вступает в действие новая система начисления заработной платы, которая была более тесно связана с результатами труда и предполагала растущую дифференциацию в оплате. Постановления правительства о принципах создания смешанных предприятий совместно с капиталистическими и развивающимися странами открывали дорогу инвестициям из-за рубежа. Целый ряд постановлений о создании кооперативов в сфере производства товаров народного потребления и услуг, о долгосрочной аренде, о банковской деятельности в сочетании с Законом о государственном предприятии, предполагающем выборы директора, создание системы хозрасчета и самофинансирования, -- все создавало принципиально новую атмосферу в стране.

Это, бесспорно, было началом мощной управленческой реформы, которая означала демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления и распад крупнейшего в мире государства.

Цель исследования - исследовать особенности экономических и политических преобразований эпохи перестройки в истории России.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть особенности экономической политики М.С. Горбачева.

2. Проанализировать политические реформы эпохи перестройки.

3. Определить пути распада СССР.

4. Обосновать значение августовского путча в политической истории России.

Объект исследования - основополагающие характеристики эпохи перестройки.

Предмет исследования - определение особенностей модернизация управленческого аппарата в эпоху перестройки.

Структура работы: работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Теоретической основой данной работы послужили работы таких авторов, как: Воронцов В.А., Деркач О., Быков В., Мухаев Р.Т., Омельченко Н.А. и других.

В процессе проведенного исследования применялись общенаучные методы (наблюдение, аналогия, анализ и т.д.).

Глава 1. Экономическая политика М.С. Горбачева 1985-1991 гг

1985-1991 годы - особый период в истории СССР. Предпосылками начала «перестройки» стало нарастание в начале 1980-х гг. кризисных явлений во всех сферах советского общества, в том числе и в экономике. Факты, свидетельствующие о нарастании кризиса:

· падение темпов экономического роста до уровня простого воспроизводства (около 2 % в год);

· достижения научно-технического прогресса практически не находили применения в советской экономике;

· быстрый рост «теневой экономики», проникавшей во все сферы хозяйственной жизни;

· резкое сокращение притока в производство новой рабочей силы в связи со снижением рождаемости, исчерпания трудовых ресурсов деревни и ростом образовательного уровня населения (основной приток работоспособного населения пошел в сферу услуг и другие непроизводственные области);

· снижение с начала 1980-х гг. на мировом рынке цен на энергоносители уменьшило количество поступающих в страну «нефтедолларов».

М.С. Горбачев и его сторонники считали, что социализм имеет неиспользованные резервы, которые необходимо ввести в действие и догнать капиталистические страны. Таким образом, реформы не должны были затронуть основы социалистической плановой экономики. В данной главе мы рассмотрим экономическую политику М.С. Горбачева в эпоху перестройки в СССР.

1.1 Курс на ускорение социально-экономического развития страны

В марте 1985 г. после смерти К.У. Черненко Генеральным секретарем ЦК КПСС был избран М.С. Горбачев. В своем первом выступлении в должности генсека он по традиции пообещал продолжить курс предшественника. Но общество ожидало перемен. Давало знать негативное отношение к застойной практике последних лет.

Горбачев унаследовал страну с огромным комплексом внутриполитических и внешнеполитических проблем.

Шла изнурительная война в Афганистане. На поддержание военного паритета с США уходило около 40% всех ресурсов страны. Экономика СССР уже несколько лет держалась только за счет широкой продажи сырья.

Ключевым звеном Горбачеву представлялась проблема темпов экономического роста.

В первое послевоенное десятилетие экономический рост Советского Союза составлял примерно 10% в год.

Во второе десятилетие он сократился до 7%, но все же это был внушительный среди индустриальных стран рост. Ситуация стала кризисной к 1980-м гг. Когда Горбачеву принесли разметку на очередную пятилетку, там предусматривался рост в 2,8% в год. Горбачев положил в основу политики идею ускорения развития, т. е. повышение темпов экономического роста. За 15 лет предполагалось увеличить национальный доход почти в 2 раза при удвоении производственного потенциала, повысить производительность труда в 2,3-2,5 раза. Руководство страны обещало также проводить социальную политику, основанную на принципах социальной справедливости. Было выделено две приоритетные проблемы - продовольственная и жилищная - и определены сроки их разрешения Воронцов В.А. Новейшая история России. Шоки без терапии эпохи Ельцина. - М.: Академический проект, 2009. - с. 36..

Продовольственную проблему предполагалось решить к 1990 г., жилищную по принципу «каждой семье благоустроенную отдельную квартиру» - к концу ХХ в.

Новый генеральный секретарь сразу же отверг концепцию развитого социализма, которая к тому времени не соответствовала реальности. Под его руководством была пересмотрена программа КПСС и разработана ее новая редакция, утвержденная XXVII съездом КПСС (25 февраля - 6 марта 1986 г.).

В отличие от программы КПСС, принятой в 1961 г. на XXII съезде, новая редакция не предусматривала конкретных социально экономических обязательств партии перед народом, окончательно сняла задачу непосредственного строительства коммунизма. Сам же коммунизм, характеризуемый как высокоорганизованное бесклассовое общество свободных и сознательных тружеников, предстал как идеал общественного устройства, а его появление перенесено в неопределенно далекое будущее. Основной упор делался на планомерное и всестороннее совершенствование социализма на основе ускорения социально-экономического развития страны История государственного управления России: Учебник. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 136..

Взяв курс на ускорение социально-экономического развития, пообещав народу круто повернуть экономику «лицом к человеку», новое руководство СССР разработало план Двенадцатой пятилетки (1986-1990) по аналогии с довоенными пятилетками - с обширной строительной программой, как план «второй индустриализации». План был одобрен XXVII съездом КПСС и после утверждения Верховным Советом СССР стал законом СССР после распада / Под ред. О. Маргания. - М.: Экономическая школа, Высшая Школа Экономики (Государственный Университет), Экономикус, 2007. - с. 23..

Главное внимание в плане было уделено тяжелой промышленности. Роль ключевого звена реконструкции народного хозяйства отводилась машиностроению. Перейти от производства отдельных станков к производственным комплексам и промышленным роботам, внедрить новый класс машин в народное хозяйство, придав ему ускорение - такова была «генеральная линия» М.С. Горбачева и Н.И. Рыжкова (председатель Совета министров СССР в 1985 - 1990 гг.) в 1985 - 1986 гг.

Реализация этой линии требовала больших капиталовложений, а также энтузиазма трудящихся. В сентябре 1985 г. на встрече в ЦК с ветеранами стахановского движения и молодыми передовиками производства М.С. Горбачев призвал не сводить дело к рублю, мобилизовать энергию молодежи на решение поставленных партией задач. Энтузиазм молодого поколения надеялись направить на приведение в действие скрытых резервов роста, чтобы немедленно, не дожидаясь технического перевооружения, добиться ускорения.

Предполагалось использовать следующие резервы:

· полностью загрузить действующие мощности, повсеместно переведя их на многосменную форму работы;

· укрепить трудовую дисциплину, равняясь на опыт передовиков;

· силами местных рационализаторов и изобретателей проводить механизацию и автоматизацию своего производства. Наконец, предлагалось повысить качество продукции.

Действовали привычными методами административного руководства. Убедившись, что моральное поощрение выпуска высококачественной продукции путем введения государственного Знака качества ожидавшегося эффекта не дало, правительство 12 мая 1986 г. Ввело государственную приемку по примеру существовавшей на оборонных предприятиях приемки готовой продукции представителями военного ведомства Современная историография новейшей истории России и истории СССР. - М.: РИВШ, 2007. - с. 53..

Начало перестройки было омрачено страшными катастрофами: взрывом атомного реактора на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г.; гибелью пассажирского теплохода «Адмирал Нахимов» близ Новороссийска. Во всех случаях причинами катастроф стали халатность конкретных исполнителей в результате падения дисциплины Мухаев Р.Т. История государственного управления в России. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 89..

Однако ключевым для судеб ускорения оказалось падение цен на нефть осенью 1985 г. Валютная выручка СССР сократилась сразу на две трети. Уже одно это неминуемо вызывало экономический кризис. Но на падение цен на нефть накладывались затраты на ликвидацию последствий чернобыльской аварии, позже - землетрясения в Армении, увеличение капиталовложений в машиностроение, потери бюджета из-за снижения торговли алкоголем. При этом нехватка валюты привела к сокращению закупок товаров народного потребления за рубежом.

Таким образом, уже в 1987 г. возникла угроза срыва курса на ускорение. Поэтому было решено перейти к перестройке экономической системы как главному средству достижения ускорения. Эта перестройка в 1987-1988 гг. была частичным возвратом к принципам экономической реформы 1965 г., усилению роли прибыли в условиях планового хозяйства. Отныне ускорение становилось целью, а перестройка рассматривалась как средство ее достижения. Самое главное - пришло осознание того, что единственным путем исправления ситуации в экономике является не плановый путь, а путь рыночных отношений. Экономические изменения, инициированные советским руководством, осуществлялись в трех направлениях:

· повышение экономической самостоятельности государственных предприятий;

· развитие частной инициативы и предпринимательства в тех сферах, где оно было «социально оправданным»;

· привлечение иностранных инвестиций путем создания совместных предприятий Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 164..

1.2 Начало преобразований: экономические реформы и изменения в системе управления

Осенью 1986 г. Верховный Совет СССР принял Закон об индивидуальной трудовой деятельности. Это был маленький, но клин в основы строя, закрепленные Конституцией СССР, первой победой сторонников частной собственности. Однако развертыванию процесса препятствовало постановление Совета министров «О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами» (15 мая 1986 г.).

Второй шаг экономической реформы - Закон о государственном предприятии (объединении) 1987 г., предоставивший значительные права предприятиям и их трудовым коллективам. Предприятия должны были стать самостоятельными хозяйственными единицами, не централизованно, а самостоятельно выбирать себе партнеров, закупать сырье и реализовывать продукцию. Однако цены как важнейший рычаг социальной политики государство не решилось сделать свободными, что существенно снижало хозяйственную самостоятельность предприятий.

Предприятия получили право внешнеэкономических связей, в том числе создания совместных предприятий и свободной продажи части своей продукции на внешнем рынке. Государство, таким образом, ослабило монополию на внешнюю торговлю, введенную в нашей стране в 1918 г. В то же время большинство производимой продукции, а в иных случаях всю ее государство включало в госзаказ, выводило из свободной продажи, что лишало предприятия свободы самофинансирования. Но было обещано госзаказ постепенно сокращать, включая предприятия в хозрасчетные отношения. Трудовые коллективы получили право (в 1990 г. ликвидированное) выбора руководителей всех рангов и рабочего контроля деятельности администрации.

Изменения коснулись всей системы управления. В своей борьбе за либерализацию управления Горбачев выступил против гигантских союзных министерств. Делу придали большую общественную значимость. Второстепенные министерства были распущены в кратчайшие сроки, первостепенные резко сокращены. В пределах одного года численность служащих центральных министерств была сокращена с 1,7 до 0,7 млн. человек. Пропаганда провозглашала резкое сокращение управленческого аппарата и без того плохо управляемой страны неким триумфом рациональности над безумием брежневского администрирования. Нужно отметить, что еще некоторое время огромная, неповоротливая и, конечно же, недостаточно эффективная машина управления еще вела по инерции огромную страну. Но первые же серьезные проблемы в отдельных отраслях вели к кризису всей системы История государственного управления России: Учебник. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 139..

Закон о кооперации был принят Верховным Советом СССР в мае 1988 г. по докладу Н.И. Рыжкова. В марте 1988 г., пропагандируя проект закона на IV съезде колхозников, Горбачев сделал упор на необходимость раскрепощения человеческой активности, возвышения творчества и мастерства, вовлечения каждого гражданина в управление делами общества. Официально Горбачев осуждал политиков, открыто отстаивавших необходимость частной собственности. В ноябре 1988 г. на заседании Президиума ВС СССР он критиковал «товарищей из Эстонии» по этому вопросу. «...Частная собственность, - говорил он, - это, как известно, основа эксплуатации человека человеком, а наша революция совершалась именно для того, чтобы ее ликвидировать, передать все в собственность народа. Пытаться восстановить ее - значит толкать назад, это глубоко ошибочное решение» См. Современная историография новейшей истории России и истории СССР. - М.: РИВШ, 2007. - с. 61..

Тем не менее, Закон о кооперации стал самым серьезным шагом к восстановлению частной собственности.

Кооперативы платили государству налоги, в то время как государственные предприятия, кроме налогов, автоматически перечисляли часть прибыли государству.

Кооперативы оказались в выигрышном положении - они могли платить работникам зарплату в 2 - 3 раза выше, чем на госпредприятиях. При этом выпускалась та же продукция и использовались государственные средства производства. Подобная политика расколола трудовые коллективы.

Кроме того, кооперативы стали главным каналом перевода безналичных денег в наличные, что заставило правительство страны на порядок увеличить производительность печатного станка, т. е. денежную эмиссию. До этого миллиарды безналичных рублей на счетах госпредприятий существовали только для взаиморасчетов, на них ничего нельзя было купить, они не давили на товарную массу. Теперь огромная денежная масса раздавила товарную. Менее чем за год опустели полки в магазинах и на складах. Социально-экономическая ситуация в стране резко обострилась.

Наконец, кооперативы демонополизировали право госпредприятий на внешнеэкономическую деятельность, которое те получили в 1987 г. по Закону о госпредприятии (объединении). Это право использовалось для перекачки товарной и денежной массы за рубеж.

В 1989 г. начались социально-экономические преобразования аграрного сектора. На мартовском (1989) пленуме ЦК КПСС было решено отказаться от сверхцентрализованного управления агропромышленным комплексом, распустить созданный в 1985 г. Госагропром СССР, а также свернуть борьбу с личным подсобным хозяйством, развернутую в 1986 - 1987 гг. Эта борьба велась под знаменем борьбы с нетрудовыми доходами и сильно подрывала производство сельскохозяйственной продукции. Отныне признавалось равенство пяти форм хозяйствования на земле: совхозов, колхозов, агрокомбинатов, кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств. Признание целесообразности, а затем необходимости строительства фермерских хозяйств с выходом крестьян из колхозов свидетельствовало о признании руководством страны серьезного кризиса сельскохозяйственного производства. Поскольку к концу 1980-х гг. стало очевидно, что «важнейшая внутриполитическая задача» - Продовольственная программа - провалена, срок ее выполнения был перенесен на конец 1990-х гг. Мухаев Р.Т. История государственного управления в России. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 97.

К ее решению подключались все типы сельских хозяйств и горожане, любители садов и огородов.

На рубеже 1989 - 1990 гг. стало очевидным, что необходим переход к рынку во всех отраслях народного хозяйства (кроме оборонной и тяжелой промышленности). Однако государство не торопилось отказываться от монополии на управление экономикой. В связи с этим была сделана попытка найти золотую середину - провозглашен переход к модели «регулируемого рынка», т. е. план и рынок должны были сочетаться. Этот переход был закреплен соответствующим постановлением Верховного Совета СССР «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР» в июне 1990 г. Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 169.

В основе концепции «регулируемого рынка» лежала программа «арендизации экономики» (главный разработчик - академик Л. Абалкин), которую предстояло начать реализовывать с 1991 до 1995 г. Предполагалось перевести на аренду 20% промышленных предприятий.

На первом этапе (1990 - 1992) предполагалось использовать как директивные методы управления, так и экономические рычаги, роль которых постепенно должна была возрастать. На втором этапе (1993 - 1995) ведущее место отводилось уже экономическим методам руководства.

Не осознавая полностью масштабов кризиса экономики СССР, разработчики этой программы не понимали, что внедрение любых экономических реформ должно идти гораздо быстрее, а не растягиваться на годы.

Новая цель экономической реформы потребовала новых законов. Они довольно быстро принимались Верховным Советом СССР. Эти законы затрагивали основы экономических отношений в СССР, вопросы собственности, земли, деятельность предприятий в СССР, организацию местного самоуправления и местного хозяйства и многое другое. Новые рыночные законы должны были способствовать регулированию процесса децентрализации и разгосударствления собственности, ликвидации крупных промышленных монополий, созданию акционерных обществ, развитию мелких предприятий, развертыванию свободы хозяйственной деятельности и предпринимательства. К лету 1991 г. было принято более 100 законов, постановлений, указов по экономическим вопросам, но большинство из них не работало из-за противодействия со стороны республиканских органов власти, отстаивавших свой суверенитет Современная историография новейшей истории России и истории СССР. - М.: РИВШ, 2007. - с. 69..

Если в 1986 - 1988 гг. национальный доход медленно, но рос, то с 1989 г. началось его падение. Реальные доходы населения стали сокращаться. В стране усилился дефицит всех товаров. Цены на них росли. Отчужденность масс от результатов своего труда возросла. Благодаря гласности, курс на которую был провозглашен с 1987 г., все эти проблемы стали все более остро осознаваться людьми. Трудящиеся вышли на улицы с лозунгами протеста. По стране прокатилась волна забастовок.

В декабре 1990 г., констатируя обвал экономики и «срыв перестройки», глава правительства Н.И. Рыжков подал в отставку. Она совпала с реформой правительства.

Тупик, в который зашла экономическая реформа, был во многом обусловлен нерешительностью правительства СССР в вопросах ценовой политики. По инициативе Рыжкова в 1986 г. в последнюю советскую пятилетку была заложена реформа ценообразования путем освобождения цен прежде всего на сельскохозяйственную продукцию, отказа от государственных дотаций сельхозпроизводства. Горбачев в 1986 - 1987 гг. придерживался несколько иной позиции. Соглашаясь с необходимостью повышения цен на продовольственные товары, он предполагал одновременно снизить цены на промышленные товары, т. е. провести сбалансированную реформу ценообразования. Однако в 1988 г. Горбачев пересмотрел свою позицию, согласился с Рыжковым, признал необходимость одновременного повышения цен и на продовольственные, и на промышленные товары, обещая сопроводить реформу повышением зарплаты и социальных дотаций. Но до весны 1991 г. союзное руководство так и не решилось на реформу, опасаясь социальных потрясений, которые тем не менее начались и были вызваны растущим товарным дефицитом История государственного управления России: Учебник. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 141..

В 1991 г. новый премьер-министр СССР В.С. Павлов осуществил денежную реформу. В январе 1991 г. он провел обмен 50- и 100-рублевых купюр на новые. Обмен преследовал две цели: во-первых, выбить почву из-под ног фальшивомонетчиков в стране и за рубежом, так как подделывались чаще всего купюры именно этого достоинства; во-вторых, поставить под контроль и частично обесценить теневые капиталы, которые хранились преимущественно также в этих купюрах. В апреле 1991 г. в несколько раз были повышены цены на товары. Эта мера преследовала цель снять проблему дефицита, сведя на нет сбережения граждан, которые к 1991 г. только в Сбербанке составляли около 400 млрд. рублей. Идея «погасить» платежеспособный спрос населения, искусственно снизив его покупательные возможности, была популярна среди руководителей и правого, и левого толка Воронцов В.А. Новейшая история России. Шоки без терапии эпохи Ельцина. - М.: Академический проект, 2009. - с. 121..

«Павловское» повышение цен сопровождалось 40-процентной компенсацией вкладов, которой можно было воспользоваться лишь с конца 1991 г. Одновременно вклады граждан в Сбербанк были заморожены - введены ограничения на снятие средств и закрытие счетов. Год спустя именно замораживание приведет к тому, что в условиях гиперинфляции граждане будут не в силах спасти свои сбережения Омельченко Н.А. История государственного управления в России. - М.: Проспект, 2009. - с. 132..

Однако принятые меры уже не могли спасти положение. Симпатии населения союзного государства были на стороне республиканских руководителей, обещавших провести экономические преобразования не за счет народа, а во имя и во благо народа. Особенно активно выступали против обнищания народа, допущенного руководством СССР, руководители России во главе с Б.Н. Ельциным. «Реформа Павлова» была использована руководством РСФСР для обвинения союзного Центра в антинародной экономической политике Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 172..

Вместо ускорения социально-экономического развития непоследовательная и непродуманная экономическая политика Горбачева привела к падению производства, снижению уровня жизни населения и его массовому недовольству руководством партии.

Глава 2. Политические изменения в обществе в эпоху перестройки 1985-1991 г.г

2.1 Политические реформы М.С. Горбачева

Причину неудач экономической реформы М.С. Горбачев видел в сопротивлении номенклатуры. Это побудило его попытаться опереться на активность масс. Таким образом, не завершив экономические преобразования, руководство страны перешло к политической реформе.

Старт конституционной реформе, ставшей центральным звеном политических преобразований, дала XIX Всесоюзная партийная конференция (28 июня - 1 июля 1988 г.). Положение о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР было включено в две резолюции: «О демократизации советского общества и реформе политической системы» и «О неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны». Конференция постановила реформировать систему Советов, которые составляли политическую основу СССР и основу госаппарата. Обеспечение полновластия Советов было определено как решающее направление реформы политической системы Мухаев Р.Т. История государственного управления в России. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 109..

Однако главным решением конференции стало предложенное Горбачевым и включенное в резолюцию «О демократизации» положение о совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей соответствующих партийных комитетов снизу доверху. Этому решению - о повсеместном совмещении должностей партийных и советских руководителей - М.С. Горбачев придавал ключевое значение. По его словам, если бы оно не прошло, он бы не голосовал и за всю резолюцию о демократизации. Лично ему оно позволило, совместив должности генерального секретаря и председателя Верховного Совета СССР, контролировать всю вертикаль партийно-государственной власти История государственного управления России: Учебник. - М.: Юнити-Дана, 2007. - с. 148..

В октябре 1988 г. М.С. Горбачев совместил должности генерального секретаря ЦК КПСС и председателя Президиума ВС СССР. 29 ноября 1988 г. по его докладу внеочередная XII сессия ВС СССР 11-го созыва приняла два закона: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Согласно этим законам кардинально перестраивались высшие органы власти Советского Союза.

Высшим органом государственной власти становился Съезд народных депутатов (СНД) в составе 2250 человек.

Съезд из своего состава избирал Верховный Совет в составе 544 человек как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти (он состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей). Должность председателя Президиума Верховного Совета СССР упразднялась. Сам же Президиум ВС сохранялся. Его главной задачей было обеспечение работы СНД и ВС. В отличие от старого Президиума новый не наделялся правом вносить изменения в законодательство, издавать нормативные указы, заменять в межсессионный период Верховный Совет История России. Новейшее время. 1945-1999. - М.: АСТ, Астрель, Олимп, 2007. - с. 142..

Конституция дополнялась идеей разделения законодательной и исполнительной власти с судебной путем учреждения нового органа - Комитета конституционного надзора (ККН). Избираемый съездом, он в своей деятельности опирался только на Конституцию. Его задачей был надзор за союзным и республиканским законодательством в плане соответствия его Основному Закону. Комитету, однако, не были поднадзорны акты, принятые СНД СССР, и он не вправе был отменять их, даже если они противоречили Конституции и законам СССР. Он мог лишь констатировать это противоречие Омельченко Н.А. История государственного управления в России. - М.: Проспект, 2009. - с. 139..

Изменения в избирательной системе предусматривали не только избрание депутатов от территориальных и национально-территориальных округов, но и прямое представительство от официально зарегистрированных общественных организаций. К их числу впервые была отнесена и КПСС. Конституционное закрепление получил принцип альтернативных выборов (из нескольких кандидатов). Для предварительного отбора кандидатов в депутаты от округов создавался фильтр в лице окружных предвыборных собраний.

В нововведениях содержался крупный порок - отступление от демократических принципов избирательной системы (закрепленных в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг.): прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступенчатыми с обязательным ежегодным обновлением его состава на 1/5. Получалось, что, как только его депутаты наберутся опыта, их нужно заменять новыми. Члены руководящих органов общественных организаций (главным образом номенклатурные работники) обладали большим количеством голосов, чем простые избиратели.

Политическая практика на основе принятых законов начала осуществляться в марте - июне 1989 г., когда были избраны народные депутаты СССР и состоялся их I Съезд (25 мая-9 июня 1989 г.). Съезд избрал председателя Верховного Совета СССР (М.С. Горбачев), его первого заместителя (А.И. Лукьянов), утвердил председателя Совета министров СССР (Н.И. Рыжков). Дополнений и изменений в Конституцию съезд не внес, но вопрос о развитии конституционной реформы затронул Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 174..

Председатель Верховного Совета СССР М.С. Горбачев предостерег депутатов от поспешной корректировки действующей Конституции, поскольку она «слишком важный политический документ, чтобы приспосабливать его текст к тем или иным возникающим ситуациям» Воронцов В.А. Новейшая история России. Шоки без терапии эпохи Ельцина. - М.: Академический проект, 2009. - с. 127..

Одновременно он заявил о необходимости закрепить в новой Конституции «революционные преобразования».

Горбачев сразу оговорился, что «сейчас, в разгар реформ, у нас еще нет возможности учесть весь комплекс вопросов, которые должны найти отражение в новом Основном Законе» Деркач О., Быков В. Горбачев. Переписка переживших перестройку. - М.: ПрозаиК, 2009. - с. 85.. Странную логику председателя ВС прояснило постановление съезда: одновременно решать обе задачи - и дополнять действующую Конституцию, и безотлагательно начать работу по подготовке новой Конституции (Конституции «демократического социализма»).

Съезд образовал Конституционную комиссию в составе 107 человек. Ее председателем стал М.С. Горбачев, заместителем - А.И. Лукьянов. 55% членов комиссии были представителями высшего партийного руководства - секретари ЦК КПСС, республиканских ЦК, обкомов, крайкомов, члены ЦК КПСС и его аппарата.

Около 40% представляли научную и творческую интеллигенцию. Среди остальных - один митрополит и двое рабочих. В состав комиссии вошли четыре лидера оппозиции, образовавшей на съезде межрегиональную депутатскую группу (МДГ), - Б.Н. Ельцин, Г.Х. Попов, А.Д. Сахаров, А.А. Собчак.

Академик Сахаров предложил подготовить два альтернативных проекта Конституции и рассматривать их «на равной основе». Съезд не поддержал это предложение. Тем не менее Сахаров как один из сопредседателей МДГ взял на себя инициативу и к декабрю 1989 г. подготовил свой проект Конституции. Комиссия же во главе с Горбачевым, включавшая крупных юристов, под руководством которых работали целые институты, не смогла разработать проект за несколько лет.

В декабре 1989 г. состоялся II Съезд народных депутатов СССР. МДГ представила «конституцию Сахарова» - радикальный проект, предлагавший кардинально перекроить национально-государственное устройство, ликвидировать иерархическую структуру СССР и превратить в субъекты Союза («структурные составные части») все существовавшие в то время национально-государственные и национально-административные образования числом более 50. Из Российской Федерации выводились все автономии, а оставшаяся часть делилась на четыре округа (Европейская Россия, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь) «с полной экономической самостоятельностью». Хотя формально «конституция Сахарова» сохраняла территориальную целостность государства, на деле попытка такой трансформации СССР привела бы его к еще более скорому распаду Фортунатов В.В. Новейшая история России в лицах. 1917-2008. - СПб.: Питер, 2009. - с. 97..

II Съезд народных депутатов СССР обсудил вопросы, уточнения, изменения и дополнения к действующей Конституции СССР и принял три конституционных закона:

1. Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов.

2. Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам избирательной системы.

3. Об изменениях и дополнениях ст. 125 Конституции СССР. Кроме указанных законов, Съезд принял постановление «О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной комиссии по некоторым конституционным вопросам» Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 174..

Согласно указанным законам союзные республики получили право самостоятельно решить вопрос об учреждении Съезда народных депутатов; Верховный Совет СССР получил право выражать недоверие правительству СССР; коллективы средних специальных и высших учебных заведений получили право выдвижения кандидатов в народные депутаты; общественные организации лишились права непосредственного избрания народных депутатов; конституционный надзор распространялся не только на проекты, но и на законы и иные акты, принятые СНД. II Съезд поручил Верховному Совету СССР принять серию конституционных законов и представить очередному съезду предложения о внесении в Конституцию СССР связанных с этим изменений и дополнений.

Решения II Съезда народных депутатов завершили первый этап конституционной реформы в СССР, в ходе которого шел постепенный переход власти от партии к Советам, от ЦК КПСС к Верховному Совету СССР. Старая площадь уступала место Кремлю. На втором этапе борьба за власть развернулась в самом Кремле. Она проходила на фоне резкого обострения социально-экономической ситуации в стране. Экономическая политика правительства, определенная в 1988 г., дала свои первые результаты в 1989 г. - произошел обвал экономики. Дефицитом стало все. Между республиками, краями, областями, городами началась «экономическая война» по поводу товарных запасов.

За первые семь месяцев 1989 г. забастовки прошли более чем в 500 трудовых коллективах. С июля 1989 г. в важнейших угольных районах страны - Кузнецком, Донецком и Печорском бассейнах прокатилась волна стачек. Затем стачки периодически возникали в разных городах. Сначала они ограничивались экономическими требованиями, но в июне 1990 г. на съезде в Донецке был образован Независимый профсоюз горняков, и было решено объявить всеобщую политическую забастовку.

В октябре - ноябре состоялась всеобщая стачка шахтеров Воркуты с требованиями действительной передачи власти Советам, земли крестьянам, фабрик рабочим.

Внеочередной III Съезд народных депутатов СССР внес радикальные изменения в политическую и экономическую системы общества. 12 марта 1990 г. с докладом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР и учреждении поста Президента» на съезде выступил А.И. Лукьянов. Он предложил изменить форму государственного строя, сложившегося в стране после 1917 г., резко ограничить власть Советов, передав ее вновь учреждаемому институту Президента, в значительной мере независимого от представительных органов власти Фортунатов В.В. Новейшая история России в лицах. 1917-2008. - СПб.: Питер, 2009. - с. 109..

Председатель Комитета конституционного надзора С.С. Алексеев обосновал необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» противоречит идее разделения властей, ведет к диктатуре.

Смену курса политической реформы (от власти Советов к власти Президента, от народовластия к единовластию) обосновывали также и другими аргументами: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполитического положения в стране; во-вторых, усилением личной ответственности за проводимые преобразования.

Горбачев и его единомышленники выступили на съезде радикальнее радикал-демократов, которые протестовали против введения поста Президента.

Съезд народных депутатов СССР 14 марта 1990 г. принял Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР». В политической сфере основные положения Закона сводились к следующему: учреждался институт сильного президентства; устранялась норма статьи 6 Конституции о руководящей роли КПСС как ядра политической системы; вводилось положение о многопартийности.

Верховный Совет СССР лишился распорядительных функций, сохранив за собой законодательные и контрольные. Закон интегрировал Президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельности Совета министров. Президент наделялся правом законодательной инициативы, утверждения законов и множеством других прав (сравнимых с правами американского президента). Президент должен был избираться всеобщим голосованием. Высшие органы советской власти (СНД и ВС СССР) могли контролировать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны. Закон от 14 марта 1990 г. не создал в СССР президентскую форму правления - он лишь наметил сочетание признаков парламентской и президентской республик в рамках и на основе советской власти, т. е. вводил смешанную форму правления История России. Новейшее время. 1945-1999. - М.: АСТ, Астрель, Олимп, 2007. - с. 155..

Однако эта тенденция очень скоро стала трансформироваться в тенденцию сильного президента и слабого парламента с целью правового обеспечения легализации частной собственности.

В нарушение ими же принятого закона делегаты съезда избрали первого Президента СССР.

2.2 Управленческий аппарат в период распада СССР

В марте 1990 г. состоялись выборы народных депутатов в РСФСР. На выборах большую активность проявил предвыборный блок «Демократическая Россия», созданный 20 - 21 января 1990 г. Его учредителями стали кандидаты в депутаты от 22 регионов Российской Федерации, а фактическими руководителями российские представители Межрегиональной группы народных депутатов СССР - Б. Ельцин, Г. Попов, А. Собчак. На выборах блок «Демократическая Россия» получил значительное число голосов.

В мае 1990 г. в Москве начал свою работу I Съезд народных депутатов России (16 мая-22 июня). Главными вопросами повестки дня съезда стали: выборы председателя Верховного Совета РСФСР, выборы Верховного Совета РСФСР и принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР. На пост руководителя российского парламента (по закону он избирался непосредственно на Съезде до формирования самого Верховного Совета) претендовали 3 человека. Двух из них рекомендовал Горбачев: Полозкова - представителя партийной номенклатуры и Власова - председателя Совета министров РСФСР. От блока «Демократическая Россия» был выдвинут Ельцин. Реальная борьба развернулась между Полозковым и Ельциным.

23 мая Горбачев в выступлении обвинил Ельцина в «отъединении России от социализма», в стремлении развалить Советский Союз, в «презрении к принципам, установленным Лениным». Выступая перед российскими депутатами, М.С. Горбачев заявил: «Если, товарищи, подвергнуть очень серьезному анализу то, что он говорил, то получается, что нас призывают под знаменем восстановления суверенитета России к развалу Союза» Омельченко Н.А., Казбан Е.П. История государственного управления в России. - М.: Гардарики, 2007. - с. 214.. Но 29 мая 1990 г., когда, по существу, решалась судьба страны, Горбачев вылетел в Вашингтон.

29 мая 1990 г. Ельцин был избран председателем Верховного Совета РСФСР в третьем туре голосования с перевесом в 4 голоса (535 - за при необходимых 531).

Горбачев узнал об этом во время обеда на борту самолета, пересекающего Атлантику.

25 мая, выступая с программной речью в качестве кандидата в председатели Верховного Совета, Б.Н. Ельцин подытожил ее выводом: «Самое главное направление одно - укрепление Союза». Спустя всего две недели, 12 июня 1990 г., председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин поставил на голосование съезда Декларацию о государственном суверенитете России.

Декларация провозгласила государственный суверенитет РСФСР «в составе обновленного Союза ССР». Согласно Декларации, высшей целью суверенитета было обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. Декларация провозгласила верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории России и право республики приостанавливать на своей территории действия актов Союза ССР, вступавших в противоречие с суверенными правами РСФСР Омельченко Н.А. История государственного управления в России. - М.: Проспект, 2009. - с. 141..

Раскол Съезда по вопросу о кандидатуре председателя ВС РСФСР был преодолен при принятии Декларации: 917 - за, 13 - против, 9 воздержались. Декларация стала главным решением вновь избранных российских депутатов.

Россия сделала первый и решительный шаг на пути к независимости и разрушению Советского Союза. В голосовании за декларацию слились либералы и коммунисты, космополиты и патриоты.

Первые сознательно стремились разрушить СССР как «империю зла», вторые не хотели, чтобы Россия «кормила» другие республики, считая, что независимая Россия станет богаче и сильнее. Все были едины в желании «повалить заборы» государства, территория которого веками собиралась многими поколениями россиян и опоры которого были «подпилены» руководством СССР в ходе перестройки.

Реализуя курс I СНД РСФСР, 24 октября 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял закон, давший право российским органам власти приостанавливать действие союзных актов в том случае, если они нарушали суверенитет России. Закон предусматривал введение в действие решений высших органов государственной власти СССР, указов и других актов Президента СССР лишь после их ратификации Верховным Советом РСФСР История России. Новейшее время. 1945-1999. - М.: АСТ, Астрель, Олимп, 2007. - с. 158..

Декларация и закон крупнейшей республики СССР привели к конституционному кризису союзного государства. Кроме того, они породили «эйфорию самостийности» у руководства российских автономий.

Вслед за российским парламентом декларацию о независимости 20 июня принял Узбекистан, 23 июня - Молдова, 16 июля - Украина, 27 июля - Беларусь.

Далее начался каскад провозглашения суверенитета внутри республик. Карелия провозгласила суверенитет 10 августа, далее последовали Татарстан, Башкортостан, Бурятия в РСФСР, Абхазия в Грузии. Автономии отсылали декларации о собственном суверенитете Президенту СССР. Последний поощрял это движение, считая автономии России и других союзных республик субъектами будущего обновленного Союза. Эта позиция впервые была отражена в Законе «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 26 апреля 1990 г. В нем речь шла о выравнивании прав союзных и автономных республик в социально-экономической, хозяйственной и культурной сферах.

Таким образом, летом - осенью 1990 г. Россия спровоцировала начало процессов распада СССР, а союзный Центр подтолкнул центробежные силы в России. При этом и Б.Н. Ельцин в одном из своих выступлений предложил российским автономиям взять «столько суверенитета, сколько сможете проглотить» Шестаков В.А. Новейшая история России. - М.: АСТ, Астрель, ВКТ, 2008. - с. 178..

Руководство СССР оказалось неспособно преодолеть межнациональные конфликты и сепаратистское движение ни политическим, ни военным путем, хотя предпринимало попытки спасти ситуацию. Силовые действия развернулись в январе 1991 г. в Вильнюсе и Риге. На массовых митингах в Москве российские демократы обвинили Горбачева в содействии попыткам антидемократических переворотов в Прибалтике.

Решения IV Съезда народных депутатов СССР и последующие силовые акции в Вильнюсе и Риге стали поводом для выступления Ельцина 19 февраля 1991 г. по Центральному телевидению. Заявив, что Президент СССР «подвел страну к диктатуре», он потребовал от него немедленно уйти в отставку, передав власть Совету Федерации, состоявшему из глав союзных республик.

Выступление Ельцина привело к первому расколу в российском руководстве. 21 февраля 1991 г. на сессии Верховного Совета РСФСР шесть народных депутатов (заместители председателя Верховного Совета РСФСР С.П. Горячева, Б.М. Исаев, председатели палат В.Б. Исаков, Р.Г. Абдулатипов, заместители председателей палат А.А. Вешняков и В.Г. Сироватко) выступили с заявлением, в котором обвинили Ельцина в авторитарности, стремлении к расширению личной власти, провале экономической политики. Они потребовали немедленного созыва внеочередного Съезда для обсуждения деятельности председателя Верховного Совета РСФСР.

2.3 Роль путча 1991 года в управлении страной

Накануне подписания Союзного договора, 19 августа 1991 г., был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Формально его возглавил вице-президент СССР Г.И. Янаев, который издал указ о временном исполнении обязанностей Президента СССР в связи с невозможностью выполнять Горбачевым обязанности главы государства «по состоянию здоровья».

В состав Комитета вошли также премьер-министр В.С. Павлов, министр обороны Д.Т. Язов, министр внутренних дел Б.К. Пуго, председатель КГБ В.А. Крючков, заместитель председателя Совета обороны при Президенте СССР О.Д. Бакланов, президент Ассоциации государственных предприятий промышленности, строительства, транспорта и связи СССР, генеральный директор научно-производственного объединения «Машиностроительный завод им. М.И. Калинина» А.И. Тизяков, председатель Крестьянского союза СССР, председатель колхоза В.А. Стародубцев Фортунатов В.В. Новейшая история России в лицах. 1917-2008. - СПб.: Питер, 2009. - с. 113..

В «Заявлении советского руководства», подписанном Янаевым, Павловым и Баклановым и переданном по Центральному телевидению утром 19 августа, сообщалось, что в отдельных местностях СССР на срок 6 месяцев с 19 августа вводится чрезвычайное положение с целью положить конец «конфронтации, хаосу, анархии». На этот период высшая власть в стране переходит в руки ГКЧП, решения которого обязательны для неукоснительного исполнения всеми органами власти на всей территории СССР Шевякин А.П. Разгром советской державы. От "оттепели" до "перестройки". - М.: Вече, 2009. - с. 170..

ГКЧП обещал установить на всей территории Союза безусловное верховенство Конституции ССР и законов Союза СССР.

ГКЧП стремился укротить сепаратизм республик, прежде всего России.

С этой целью еще до официального объявления о своем существовании в ночь на 19 августа он дал указание арестовать Президента РСФСР, который находился на своей даче под Москвой. Спецгруппа КГБ по борьбе с терроризмом «Альфа», оцепив дачу, ожидала решающего приказа на завершение операции. Он не поступил, ГКЧП дал отбой.

В дни августовского путча руководство России выступило сплоченно, энергично, наступательно. ГКЧП, напротив, действовал нерешительно и пассивно.

Утром 22 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР выслал к Горбачеву в Форос делегацию, чтобы привезти Президента СССР в Москву. Во главе делегации был герой афганской войны полковник А. Руцкой, основу делегации составляли члены российского КГБ. Трагедия имела и некий полукомический оттенок: одновременно с Руцким в Крым летели Язов и Крючков с целью получить аудиенцию у Горбачева, объясниться и добиться прощения, но Горбачев не принял их.

Члены ГКЧП были арестованы (глава МВД Пуго покончил с собой). В этот же день Президент РСФСР выразил признательность гражданам России за поддержку российского руководства в отпоре «реакционной кучке высокопоставленных путчистов». Вернувшийся из Фороса Президент СССР по Центральному телевидению отметил «выдающуюся роль Президента России, который стал в центре сопротивления заговору и диктатуре» История России. Новейшее время. 1945-1999. - М.: АСТ, Астрель, Олимп, 2007. - с. 167..

23 августа на чрезвычайной сессии ВС РСФСР в присутствии Горбачева и вопреки его возражениям Президент России подписал указ «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» на том основании, что она поддержала попытку государственного переворота. Фактически это был запрет КПСС, деятельность которой на территории России была парализована этим указом. Указ от 23 августа был подкреплен захватом в Москве зданий ЦК и МГК КПСС на Старой площади Шевякин А.П. Разгром советской державы. От "оттепели" до "перестройки". - М.: Вече, 2009. - с. 173..

24 августа Горбачев объявил о своей отставке с поста генерального секретаря ЦК КПСС и призвал партию самораспуститься. 6 ноября 1991 г. Ельцин издал указ о запрете деятельности КПСС на территории РСФСР и КП РСФСР.

По настоянию российского руководства 25 августа Горбачев ликвидировал Кабинет министров СССР. Вместо него был создан Комитет по оперативному управлению народным хозяйством во главе с премьер-министром РСФСР И.С. Силаевым.