Государственный аппарат Российской империи 20-60-х гг. XVIII в.

3

Введение

8 января 1725 года скончался Петр I. В 1722 году в связи с делом царевича Алексея и ранней смертью сыновей Петра от брака с Екатериной он издал указ, по которому престол должен был наследовать человек, указанный в завещании императора. Петр такого завещания не оставил. С этого момента престол становится объектом борьбы различных придворных группировок, в которой огромную роль играла гвардия. История России с 1725 по 1762 гг. ознаменована рядом дворцовых переворотов. Они совершались с необыкновенной легкостью, так как не меняли природы самодержавия. Речь шла о переходе власти от одной дворянской группировки к другой. Борьба за власть не меняла основу организации политической жизни общества.

Так, в царствование Екатерины I (1725-1727 гг.) и первые месяцы царствования Петра II (1727-1730 гг.) во главе государственного управления фактически был Меньшиков. С конца 1727 по февраль 1730 гг. власть удерживали представители вельможной аристократии, стоявшие во главе Верховного Тайного совета, заменившего Сенат (Голицын, Долгоруковы).

Правление Анны Иоановны (1730-1740 гг.) и Иоана Антоновича (1740-1741 гг.), правившего при регентстве его матери Анны Леопольдовны, характерны засилием всякого рода иностранных авантюристов. Например, правление Анны называют бироновщиной, по имени герцога Бирона, бывшего при ней фактическим правителем России. Восшествие на престол в ноябре 1741 г. Елизаветы Петровны привело к перевесу при дворе русских дворян. Среди них наиболее видную роль играли фавориты императрицы Разумовские, Шуваловы.

Наследником Елизаветы стал ее племянник, сын герцога Голштинского Петр III Федорович (1761-1762 гг.). Он был внуком Петра I и Карла XII. Петр III с первых дней начал проводить политику, чуждую русскому дворянству. Это грозило новой бироновщиной. Поэтому в июне 1762 г. гвардия совершила очередной переворот и возвела на престол жену Петра III - Екатерину II.

В условиях частых дворцовых переворотов и смен лиц, стоявших во главе государственного правления, конечно, не могло идти речи о продолжении крупных реформ, осуществленных в царствование Петра I (такие реформы будут проведены только Екатериной II). Правительства, сменявшие друг друга, ограничивали свою деятельность решением текущих вопросов. Ведущее место в политике заняло осуществление ряда мер, направленных на расширение прав и привилегий дворянства.

Попытаемся вывести в этом историческом хаосе переворотов тенденции развития государственных органов власти и управления во второй четверти XVIII века.

1. Становление абсолютной монархии в России

Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII в. Еще при Петре I государь объявлялся самодержавным монархом. Неограниченный характер власти монарха в России во второй четверти этого века продолжал укрепляться. Эволюцию системы управления страной следует рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. В русском феодальном обществе все более проявлялись признаки развития капиталистических отношений, что не могло не сказываться на организации управления.

Существуют различные определения абсолютизма. С точки зрения правоведов, абсолютизм есть монархия, в которой власть государя абсолютна, не ограничена никакой высокой властью или органом народного представительства. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в.- М.: Юрист, 1998, С.177.

При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имеют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма. Личность носителя абсолютной власти имела огромное значение.

Однако преемники Петра I были малообразованными, слабыми правителями, мало интересовавшимися делами государства. Некоторое исключение представляла Елизавета Петровна, в середине века проявившая черты «просвященной» государыни. Она благосклонно относилась к развитию просвещения, науки, отменила смертную казнь.

2. Дворцовые перевороты

Прежде чем рассматривать государственный аппарат Российской империи 20-60-х гг. XVIII в., необходимо хотя бы кратко осветить историческую обстановку, вызывавшую изменения в области управления страной. Появление новых властных структур обусловливалось социально-экономическим и политическим развитием России второй четверти XVIII в.

В истории Российской империи период с 1725 по 1762 годы, по меткому определению известного историка В.О Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». За 37 лет было три переворота с участием феодальной аристократии и гвардии. Свергались не только могущественные правители (фавориты), управлявшие страной, но и императоры. Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 года началась борьба придворных дворянских группировок за власть. Элитных групп было две: старая родовитая аристократия (Д.М. Голицын, В.Л. и А.Г. Долгорукие, П. Апраксин, Г.И. Головкин) и новое дворянство (А.Д. Меншиков, П.И. Ягужинский, П.А. Толстой и другие «птенцы гнезда Петрова»), выдвинувшееся по службе. С начала 30_х гг. усилилась и третья немецкая группа (Э.И. Бирон, А.И. Остерман, Б.К. Миних). Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России. -М.: Наука, 1994, С.55.

Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности, привилегии и поместья. В России престол передавался по наследству старшему сыну или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это положение и в 1722 году объявил новый «Устав о наследии престола», по которому император сам указывал наследника. Он мог завещать престол любому члену семьи Романовых и даже не кровному родственнику.

Петр I умер, не оставив завещания. В его записке сказано: «Оставить все…» без указания кому. Поскольку царь не назначил себе преемника, то борьба за власть приобрела особую остроту. К этому времени из 11 детей Петра I и Екатерины в живых остались две дочери - Анна и Елизавета. Но Анна, вступая в брак с герцогом голштинским, отказалась от русского престола за себя и свое потомство. Елизавета не признавалась наследницей престола как незаконнорожденная (до оформления брака Петра с Екатериной).

Оставалось два претендента на престол - Петр Алексеевич, сын царевича Алексея и Шарлотты, за которым стояли представители родовитой знати Голицыны, Долгорукие, и Екатерина - вдова Петра I. Петр Алексеевич был прямым потомком царской династии. Екатерина - чужестранка низкого происхождения, но она коронована императрицей еще при жизни Петра. Екатерину поддерживала новая группа дворян во главе с Меншиковым, Толстым, боявшаяся воцарения внука Петра I, ибо была повинна в смерти царевича Алексея. Екатерина могла быть отправлена в монастырь, как первая жена Петра I Евдокия Лопухина. Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины. Русский престол заняла Екатерина I. Но борьба за власть не только не прекратилась, но и усилилась. Главную роль в государстве стал играть честолюбивый князь А.Д. Меншиков. Началась эпоха дворцовых интриг, перераставших в заговоры, выдвигались фавориты при женском правлении и малолетних государях. Происходила смена властных структур. Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии.

Дворцовые перевороты становились способом разрешения противоречий между правящей верхушкой и господствующим сословием. За небольшим исключением, почти весь XVIII в. престол занимали женщины-императрицы.

Малограмотная Екатерина I не имела склонности и желания лично управлять государством. Недолго она царствовала и 6 мая 1727 года умерла в возрасте 43 лет. 7 мая того же года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I.

Высокопоставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его. Желая стать тестем царя, всесильный Меншиков стремился женить Петра II на своей дочери. Но хитроумный Остерман, мастер интриги, поддерживал у царя недоверие к Меншикову. Петр II отказался от брака с дочерью Меньшикова и сблизился с семьей Долгоруких, где тоже была невеста. В сентябре 1727 г. Меншиков был арестован и низложен по решению Верховного тайного совета. Его выслали в Сибирь после четырехмесячного фактически самовластного управления государством. Могущественный временщик был свергнут.

Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. Малолетний царь не управлял страной. В ноябре 1729 года он был обручен с Екатериной Долгорукой. Но свадьбе не суждено было состояться. 19 января 1730 года Петр II умер.

Петр II не оставил завещания. По завещанию Екатерины I престол переходил (если у Петра II не будет наследников) Анне - старшей дочери Петра I - с ее потомками, а затем Елизавете с ее потомками, потом Наталье Алексеевне (сестра Петра II). Ко времени смерти Петра II Наталья умерла. У Анны родился сын в 1728 году (будущий Петр III), которому и мог перейти престол, так как его мать тоже умерла. Но «верховники» о них не думали.

Долгорукие пытались возвести на престол невесту Петра II Екатерину Долгорукую, для чего подделали завещание Петра II в пользу невесты. Но этот план провалился. Борьба за власть продолжалась.

Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне - дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве и не имевшей поддержки в России. Тайно Д.М. Голицын с В.Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» - условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала, а затем уничтожила. Анисимов Е.В. Россия без Петра. 1725-1740г. -СПб.: Питер, 1994, С.12-13.

Дворцовые перевороты, имевшие место в истории России второй четверти XVIII в., вели к смене царствующих особ. Главные заговоры перемежались с «малыми переворотами», когда свергались с постов высокие чиновники, принадлежавшие к элите общества, кабинет-министры, министры, фавориты и видные губернаторы. Так, в 1727 году был свергнут и отправлен в ссылку А.Д. Меншиков, где он и умер в 1730 году, подобная участь постигла князей Долгоруких, из которых четверо казнены. Д.М. Голицын умер в Шлиссельбургской крепости. В 1739-1740 гг. арестован А.П. Волынский - кабинет-министр, выразивший недовольство иностранным засильем. Он тайно составил «Генеральное рассуждение о поправлении внутренних государственных дел». Главные идеи Волынского сводились к переустройству государственного управления, «чтобы свои природные министры со временем были», а все должности в государственном аппарате от канцеляриста до сенатора заполнялись дворянами. Для этого надо было командировать дворянских детей за границу обучаться. И 30 учеников были направлены за рубеж для приобретения навыков и знаний.

По требованию Бирона Волынский и вместе с ним патриотически настроенные должностные лица - придворный архитектор П.М. Еропкин, горный инженер Хрущев, президент Коммерц-коллегии П.И. Мусин-Пушкин, обер-прокурор Сената Ф.И. Сойкин и другие - были арестованы, приговорены к казни или ссылке. Волынский был четвертован. Анисимов Е.В. Россия без Петра. 1725-1740г. -СПб.: Питер, 1994, С.34-36.

3. Высший и центральный государственный аппарат управления во второй четверти XVIII века

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной. Меншиков, Толстой, Апраксин посоветовали Екатерине учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи.

8 февраля 1726 года был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский - муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 году ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Последний посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Совету подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Члены Верховного тайного совета («верховники») заверяли Екатерину I в том, что она одна является главой этого совета. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 года разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. -М.: Наука, 1999, С.51-52.

7 мая 1727 года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгорукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав которого изменился. Из вельмож петровского времени в нем остался только Остерман. В совете усилилась партия аристократии. Царь мог не считаться с советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.

«Кондиции», составленные для следующей императрицы - Анны - ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Без согласия Верховного тайного совета императрица не должна была решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Во время воцарения Анны в Совете было четверо Долгоруких, двое Голицыных, канцлер Головкин и Остерман. Таким образом, из восьми лиц - шесть принадлежало к старой русской знати. Анне Иоанновне запрещалось привозить в Россию своего фаворита Э.И. Бирона.

15 февраля 1730 года Анна прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, значительная часть шляхетства (со времен Петра I так называлась масса дворян вне служебных должностей), выступившие против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления «верховников». Ограничительные обязательства были прочитаны собравшимся. Шляхетству позволили подать свои мнения в Верховный тайный совет о новом государственном устройстве, и оно составило 12 политических проектов, из которых наиболее обстоятельный принадлежал историку Татищеву. Шляхетство требовало увеличения числа членов Совета и назначения их по выбору всего дворянства.

«Верховники» приняли проекты, но не намеревались делиться властью с шляхетством. Затея Верховного тайного совета с ограничением власти императрицы была разрушена не Анной, а шляхетством. «Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением, но не имели возможности силой поддержать свои планы. Среди шляхетства было много военных, но они, восстав против олигархии, не имели определенного плана государственного переустройства. Делегация от шляхетства (гвардейские офицеры) обратилась к Анне с настойчивой просьбой принять самодержавие. Государыня отстранила «верховников» от командования гвардией и передала ее под начальство своего родственника по матери генерала Салтыкова. Превратив проекты шляхетства во всенародную просьбу, Анна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. -М.: Наука, 1999, С.58-59.

4 марта 1730 года был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 года Кабинета министров - канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 года этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи кабинет министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров сковывал действия Сената. Видную роль в управлении играли П.И. Ягужинский и затем сменивший его А.П. Волынский. Фаворит Анны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве.

Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц. Царствование Анны Ивановны рассматривается историками (Ключевский, Платонов и др.) как одна из самых мрачных страниц правления за всю историю дома Романовых. В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Остерман через решения Кабинета министров проводил волю Бирона. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии. Устранение Меншикова от власти фактически означало переворот. То же наблюдалось и во время вступления Анны Ивановны на престол, когда были побеждены «верховники».

Анна Ивановна назначила себе преемника - сына своей племянницы Анны Леопольдовны - полутора месяцев от роду Ивана Антоновича. Регентом при нем стал Бирон. В октябре 1740 году Анна Ивановна скончалась. Через 22 дня Бирон был низложен фельдмаршалом Минихом в пользу правительницы Анны Леопольдовны. Опираясь на гвардию, при поддержке П. Шувалова, М. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Очередной дворцовый переворот успешно завершился. Иван Антонович вместе с Анной Леопольдовной были низложены и отправлены в крепость. Был арестован и отец царя-младенца Антон Ульрих Брауншвейгский.

По оценке современников, Елизавета имела данные для успешного правления. Однако отмечается и ее любовь к удовольствиям. Ее фавориты (А.Г. Разумовский, И.И. Шувалов и др.) отличались скромностью и непритязательностью, отказывались от высоких чинов и больших денежных вознаграждений. Шувалов покровительствовал науке и просвещению. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления.

Указом от 12 декабря 1741 года Елизавета восстановила «петровское детище» - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было «иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при… Петре Великом». Анисимов Е.В. Женщины на российском престоле. -СПб.: Питер, 1997, С.112.

Таким образом, восстанавливалась петровская личная императорская канцелярия - Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе этого учреждения стоял И.А. Черкасов, когда-то служивший в петровском Кабинете. Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40-60_е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское «установление» - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете официально назывались «конференциями», а их участники - «конференцминистрами». Собирались они нерегулярно.

«Конференции» по обсуждаемым вопросам собирали письменные мнения министров, составлялись протоколы заседаний. Мнения рассматривались и утверждались императрицей. Во время Семилетней войны в 1756 году была учреждена «Конференция» при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган), первоначально занимавшаяся обсуждением международной политики и ведением войны. Позже «Конференция» сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства.

Черкасов принимал поступавшие на имя Елизаветы доклады и донесения Сената, Военной и Адмиралтейской коллегий, Коллегии иностранных дел и других учреждений, многочисленные челобитные о милосердии. Делами в государственных учреждениях занимался и В.И. Демидов. К управлению делами государственных учреждений Елизавета стремилась готовить кадры из русских дворян.

В отечественной литературе прошлых лет Елизавета Петровна характеризуется как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию национальной литературы, журналистики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. Не без оснований бытуют утверждения, что Елизавета Петровна бросила в русскую почву зерно, из которого вырос «екатерининский век». Анисимов Е.В. Женщины на российском престоле. -СПб.: Питер, 1997, С.118.

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 году. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) - внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 году.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок генерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. Смена временщиков или высокопоставленных служащих вела к их уничтожению. На допросах применялись пытки.

Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политическую оппозицию как притеснителей императрицы.

При Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40-60_е гг. вела расследование слухов, порочивших царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана, осторожного дипломата и интригана, начавшего службу еще при Петре I и удержавшегося у власти при трех императрицах.

В годы царствования Анны Ивановны было заведено две тысячи политических дел, а во время Елизаветы Петровны - пять тысяч. Существовавшая с 30_х по 60_е гг. Канцелярия тайных розыскных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве.

Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. Волынский был признанным эрудитом в области истории и теории государственного управления, разработал план административных реформ, направленных на улучшение положения России.

И ничто ему не помогло. Он был физически уничтожен. С воцарением Анны Ивановны и появлением ее фаворита Бирона полицейская регламентация усилилась во всей системе управления. Началось жесткое преследование всякого инакомыслия. От чиновников всех органов власти требовалось строгое подчинение без рассуждений. Многие вельможи пострадали только из-за неосторожного намека на чрезмерную слабость царицы к немцам. При Елизавете хотя и продолжала действовать Тайная канцелярия, но полицейский режим заметно ослаб в исполнительно-распорядительной системе власти. Она отменила смертную казнь, что в определенной степени расковывало действия чиновничьего аппарата. Однако ссылки и заключение в крепость продолжались. В Якутию был сослан вице-канцлер М. Головкин; сын Миниха 20 лет провел в ссылке. Но «политическая смерть» (лишение всех прав и имени ссыльного) уже не повторялась. Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России. -М.: Наука, 1994, С.189.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Вместо Сената они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии.

Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 году замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем высших Совета и Кабинета.

С 40-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 году Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России.- М.: Наука, 1983, С.99-100.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры. Хотя в 1727 году число чиновников и было сокращено вдвое, в дальнейшем оно опять увеличилось. В это время колебалось и общее количество коллегий. Оно также то сокращалось, то возрастало. Это свидетельствовало о неустойчивости внутренней политики и нестабильности государственного управления. Более устойчивыми были три коллегии: Иностранная, Военная, Адмиралтейская.

Существовали еще девять коллегий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод - духовная коллегия.

Возрастающие задачи государства, развитие промышленности, торговли, обострение классовых противоречий вели к организационным перестройкам центральных государственных органов и изменению их полномочий. Чтобы удешевить содержание государственного аппарата, некоторые коллегии объединялись. Например, Коммерц-коллегия, ведавшая приходом, а Штатс-коллегия - расходом денежных средств, соединились в одно. В 1727 году Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией.

В 1731 году уничтожена Берг-коллегия, что нанесло ущерб развитию горных заводов. Часть коллегий восстанавливалась или вновь создавалась в 40-60-е гг. Изменениям подвергались многие ведомства и канцелярии. Все более проявлялась нестабильность элементов государственного механизма на уровне центрального управления.

Относительная стабильность сохранялась в органах безопасности режима, а также в учреждениях, обеспечивавших сбор налогов и податей в государственный бюджет. Сыскным и судным учреждениям уделялось большое внимание со стороны правительства. Постоянно действующими оставались полицейские учреждения. В 1729 году была создана Канцелярия конфискации, обеспечивавшая конфискационные акции по приговорам суда. Через год образуется Должный приказ, который обеспечивал полицейские действия с должниками, банкротами.

В 40_е гг. были восстановлены некоторые коллегии как самостоятельные центральные учреждения, до этого объединенные по родственным вопросам в одну управленческую структуру.

Самостоятельными стали Берг- и Мануфактур-коллегии, а также Главный магистрат. Для проверки дворянских прав на землю, выяснения «подлинного шляхства» была разработана «Инструкция о Генеральном межевании», которой руководствовался управленческий аппарат. В рассматриваемый период истории России активно действовали и такие управленческие учреждения, как Сибирский приказ, Печатная контора, Ямская канцелярия с конторами, Раскольничья контора, Соляная контора и др. Особое место занимала Главная Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными, штатами и хозяйством.

Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России.- М.: Наука, 1983, С.102-103.

Во второй четверти XVIII в. происходили изменения в положении церкви. Новые политические взаимоотношения абсолютистского государства и церкви требовали правовой регламентации имущества и правового статуса духовенства. Менялось церковное управление. Уже в первой четверти этого века взамен патриаршества была учреждена Духовная коллегия или Святейший правительствующий Синод. Эти церковные органы продолжали действовать и в 20-60-е гг. Решался вопрос об административной власти епископов, местных церковных управлений.

Церковная организация стала частью государственного аппарата. Синод находился в подчинении Верховного тайного совета, который посылал церковному органу указы.

Духовная коллегия была переименована в Синод, статус которого стал близким к Сенату. В 1726 году появился проект разделения Синода на два департамента: первый состоял бы из духовных лиц и ведал богослужебными делами, второй комплектовался из светских чиновников, решавших судебные и административно-хозяйственные вопросы. Этот проект насаждал бюрократизацию церковного управления.

По указанию Синода Анна Ивановна на молебне была провозглашена самодержицей. Однако впоследствии репрессиям подверглись и некоторые высшие церковные иерархи, члены Синода.

В 1744 году архиерейские домовые правления преобразуются в консистории. В них входили светские чиновники-секретари и пять духовных лиц. Духовные консистории имели разнообразные функции; заведовали личным составом духовенства, занимались борьбой с ересями и расколом, управляли судом духовных лиц и прихожан (по бракоразводным делам) и т.д. При возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовенства. Епархия подразделялась на духовные благочиния («уезды»).

Елизавета ликвидировала Коллегию экономии, созданную в 1726 году и ведавшую хозяйством церкви, вернула доходы с монастырских земель Синоду. Уложенная комиссия 1754 года разрабатывала положение о церкви, затронувшее ряд существенных вопросов православия. Роль церкви и духовенства в государстве возрастала. Церковь занимала большое место и в государственном управлении.

Заключение

При дворцовых переворотах и смене правителей сущность абсолютной монархии в России во второй четверти XVIII в не менялась. Одной из основных причин переворотов являлись противоречия в среде господствовавших группировок дворян. Дворянство являлось социальной опорой абсолютной монархии, поддерживало самодержавие в борьбе со старой аристократической знатью. «Бироновщина», засилье иностранцев в органах власти и управления были ликвидированы с воцарением Елизаветы Петровны. Социально-экономические и политические условия развития России 20-60_х гг. XVIII в. требовали преобразований в области властных структур и их совершенствования. Но при довольно быстрых заменах властителей не могли продолжаться крупные реформы петровского времени.

Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреплению абсолютизма. Но вместе с этим проявилось и стремление группы представителей высшей знати ограничить права императрицы в свою пользу. Так действовали «верховники». Эти попытки не нашли поддержки среди массы дворян. При неограниченной монархической форме власти государственный аппарат менялся. Со времени Екатерины I и до конца правления Елизаветы несколько раз изменялись высшие органы власти, центральные и местные учреждения. Во властных структурах государства имела огромное значение личность абсолютного монарха.

Поскольку императрицы (некоторое исключение представляла Елизавета Петровна) или возведенные на престол дети были слабыми личностями, то за них правили фавориты или приближенные из старой или новой знати. Вследствие частых смен лиц, стоявших во главе государства, высшая власть слабела.

Государство этого времени вошло в историю как полицейское. Появилась профессиональная полиция. Государственные органы власти вмешивались во все стороны жизни общества, все регламентировалось.

Усилились централизация и бюрократизация всей системы государственного управления. Все больше проявлялась сословно-социальная ориентация политики правительства в формировании бюрократии.

Издаваемые царские указы, вся управленческая система в эти годы носили продворянский характер. Основные задачи государственного управления решались в интересах дворянства, обеспечивали расширение его прав и привилегий. Дворянам отменили служебные повинности, введенные в начале XVIII в.

Законодательская и управленческая деятельность преемников Петра I была направлена на усиление крепостнической системы.

Стране нужна была крепкая власть, которая бы обеспечила экономическую и политическую стабилизацию, способствовала бы прогрессу во внутренней и внешней политике.

Список использованной литературы

1. Анисимов Е.В. Женщины на российском престоле. - СПб.: Питер, 1997. - 238 с.

2. Анисимов Е.В. Россия без Петра. 1725-1740 г. - СПб.: Питер, 1994. - 342 с.

3. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. - М.: Наука, 1999. - 453 с.

4. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. - М.: Наука, 1983. - 235 с.

5. История России /Орлов А.С., Георгиев В.А. и др. - М.: Вече, 1997. - 478 с.

6. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. - М.: Юрист, 1998. - 389 с.

7. Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России. - М.: Наука, 1994. - 389 с.