Исследование системы государственного управления в период НЭПа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие о НЭПе и его значение для истории России

1.1 Социально-экономический и политический кризис России в начале 1920-х годов: условия для перехода к НЭПу

1.2 Успех НЭПа

1.3 Реформирование управления

1.4 Свертывание НЭПа

Глава 2. Образование СССР

2.1 Декларация и Союзный договор

2.2 Конституция 1924 года

2.3 Формирование культа личности Сталина

Глава 3. Новая экономическая политика и её проявление в системе государственного управления

3.1 Советский государственный аппарат в годы НЭПа

3.2 Особенности государственного управления в период НЭПа

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Актуальность темы. Новая экономическая политика является одной из проблем, постоянно привлекающих внимание исследователей и лиц, изучающих историю России. НЭП занимает в экономической истории России важное место. Это обусловлено, прежде всего, тем, что НЭП представляет собой пример эффективного проведения комплексного реформирования экономики. В этом смысле изучение опыта НЭПа очень актуально в настоящее время как для анализа результатов современного реформирования российской экономики, так и для определения путей экономической политики.

Актуальность темы исследования заключается также в том, что на современном этапе развития общества, когда формируются рыночные отношения, когда важным становится понимание новой системы ценностей, которая касается товарно-денежных отношений, становится целесообразно проследить, какие этапы развития прошло наше государство в XX веке. Последнее столетие было насыщено различными преобразованиями, которые коснулись всех сторон жизни. Интересным становится тот факт, что в течение ХХ века отношение к экономической сфере изменилось кардинальным образом: от тотального огосударствления до свободных рыночных отношений.

Пути развития НЭПа и сам НЭП как политико-экономическое явление находятся в поле зрения отечественных и зарубежных историков. Этому явлению посвящали свои труды такие люди в области просвещения как Ю. Ларин, С.Г. Струмилин и другие.

НЭП по своему экономическому содержанию выявился как система серьезных реформ по отношению к предшествующей политике «военного коммунизма». Тогдашнее ленинское руководство понимало, что выживание режима и его стабильность невозможно без реформы экономической жизни страны, и, что одними политическими мероприятиями страну из кризиса не вывести. Именно эта реформа повлекла за собой процессы самоорганизации новой социальности и политики.

После семилетнего периода войн и революций новое большевистское правительство, еще не имевшее опыта управления страной в условиях мирного хозяйственного строительства, смогло в период политического кризиса 1921 года выработать экономическую политику, позволившую за короткий срок восстановить экономику и начать дальнейшее успешное ее развитие.

Цель написания данной работы заключается в исследовании системы государственного управления в период НЭПа.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:

- рассмотреть причины возникновения и итоги НЭПа;

- рассмотреть черты неповского реформирования управления;

- выявить причины образования СССР;

- определить структуру советского государственного аппарата;

- выявить особенности государственного управления в период НЭПа.

Объектом исследования в данной работе выступает система государственного управления в период НЭПа.

Предметом исследования - роль НЭПа в экономической и политической жизни России.

Глава 1. Понятие о НЭПЕ и его значение для истории России

1.1 Социально-экономический и политический кризис России в начале 1920-х годов: условия для перехода к НЭПу

экономический политика социалистический сталин

Гражданская война завершилась. Наступил долгожданный мир. Однако страну начала 200-х годов можно было сравнить с избитым до полусмерти, тяжело больным человеком. Промышленное производство по сравнению с 1913 г. сократилось в 7 раз, валовая продукция сельского хозяйства составила лишь две трети довоенной. Население уменьшилось более чем на 10 млн. человек. Шевелев В.Н. История Отечества: учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2008. - С. 435.

Огромные разрушения были нанесены транспорту. В 1920 г. объем перевозок железных дорог составил 20% по отношению к довоенному. Ухудшилось положение в сельском хозяйстве. Сократились посевные площади, урожайность, валовые сборы зерновых, производство продуктов животноводства. Произошло резкое падение жизненного уровня и условий труда рабочий. Огромные лишения привели к тому, что с осени 1920 г. в среде рабочего класса стало усиливаться недовольство. Положение осложнялось начавшейся демобилизацией Красной Армии. Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России: учебник. М.: Норма: Инфа-М, 2009. - С. 311.

Первоначально большевистские планы возрождения России исходили из «военно-коммунистической» парадигмы и были сориентированы на использование прямого государственного принуждения. Однако эта стратегия вызвала растущее сопротивление народа, прежде всего крестьянства. Начались крестьянские восстания, охватившие Украину, Кубань, Дон. Крупным движением стала «антоновщина» в Тамбовской губернии. Апогеем сопротивления явился Кронштадтский мятеж, где моряки Балтийского флота выступили под лозунгами «Власть Советов без коммунистов», «Свободу торговле» и т.д. Эти события побудили лидеров большевиков к поиску внутренних факторов стабилизации и проведению более гибкой в отношении российского крестьянства.

В марте 1921 г., в разгар Кронштадтского мятежа, 10-й съезд РКП(б) принимает решение о замене продразверстки продналогом- это было началом введения новой экономической политики.

НЭП - это комплекс социально-экономических мер: разрешение товарно-денежных отношений, свободного найма труда, упорядочение финансовой системы, создание нового механизма управления экономикой на основе рынка и хозрасчета и в целом отказ от понимания социализма как безраздельного господства государственной собственности. Шевелев В.Н. История Отечества: учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2008. - С. 436.

1.2 Успех НЭПа

НЭП вошел в историю своими невиданными достижениями. Буквально через считанные месяцы после его введения страна стала ощутимо наполняться продукцией, причем по дешевым, доступным ценам. Люди быстро почувствовали облегчение. Статистика того периода потрясает. Среднегодовой прирост ВВП был невиданным -- 34,5% ежегодно. НЭП был направлен против главного фактора, порождавшего нищету, бедность и неудовлетворенность -- против грабежа населения и страны. Жизнь людей улучшалась буквально на глазах. В течение первого же года был остановлен процесс вымирания населения, продолжавшийся с начала мировой войны. Несмотря на то, что производство в стране с 1913 года к началу нэпа упало в 7 раз, его показатели были восстановлены за неполные 4 года. Противники НЭПа утверждали, что тот период «был возвратом к частной собственности», а потому якобы был «шагом назад». Противники НЭПа забыли слова Ленина о том, что «НЭП -- это всерьез и надолго». Они забыли, что золотой червонец уже через два года стал конвертируемой валютой и был по своему времени самой прочной валютой в мире. Противники НЭПа не поняли того, что именно благодаря этой политике, народы добровольно и быстро объединились в Советский Союз. Ф. Рузвельт и Дж. Кейнси в 30-х годах применили опыт НЭПа в США, адаптировав его к своим условиям -- и тоже получили блестящий результат, повторив экономическое чудо в крупнейшей капиталистической стране, находившейся в состоянии «Великой депрессии». Механизмы НЭПа активно внедрял Дэн Сяопин, использовали их Япония, Германия, Вьетнам и другие страны.

Что же обеспечивало успех НЭПу? Его сущность состояла отнюдь не в «восстановлении частной собственности». Главным для НЭПа был подъем материального производства на основе заинтересованности, обуздание посреднического и ценового грабежей, а также меры по обеспечению государством социальной справедливости для производящей части общества. Наиболее наглядно эти механизмы проявились в проведенном Ф. Рузвельтом и Дж. Кейнси «Новом курсе», который обеспечил экономический прорыв и для США:

-- запрет на вывоз капиталов, валюты, золота, драгоценностей и т.п. -- на период выхода из кризиса (что можно рассматривать как эквивалент государственной монополии внешней торговли, введенной в Советской России); -- контроль над ценами -- на период вывода страны из кризиса были заморожены цены: по всей стране, от Аляски до Флориды, были составлены списки всех без исключения товаров с указанием их цен, превышать которые было строго запрещено (при нэпе норма прибыли не допускалась выше 18%); -- контроль над банками: им запрещалось заниматься финансовыми махинациями, «делать деньги из воздуха». Наращивать прибыль разрешалось только увеличивая объемы производства (при НЭПе -- национализация банков); -- поощрение производительной деятельности в противовес «рыночной» деятельности, непроизводительному обогащению;

-- улучшение условий труда и быта работников, занятых в материальном производстве.

В результате проведения этих и других мер прирост производства за первые полгода составил 66% -- этот результат до сих пор остается непревзойденным. Гундаров И. НЭП - русское экономическое чудо ХХ века. Союзное государство. - 2011. - № 56. - С. 34-35.

1.3 Реформирование управления

Характерной чертой нэповского реформирования управления в первой половине 20-х гг. являлась опора его на рост политического сознания, хозяйственной активности крестьянства. Бесправный в прошлом класс заинтересованно участвовал в советских органах власти, различных кооперативных объединениях, кредитных и иных товариществах, комитетах

взаимной помощи. В стремлении реализовать свои демократические права крестьянство создавало местные крестьянские союзы, пыталось организоваться самостоятельно, полнее выражать свои политические и общественные интересы, создать Всероссийский крестьянский союз по опыту подобного союза 1905-1906 гг. Инициатива крестьян расширить рамки участия в управлении была отвергнута. ЦК РКП (б) признал "недопустимым и нецелесообразным легализацию крестьянских союзов", предложил меры по развитию активности крестьян в Советах и кооперации.

Повторившиеся вскоре в 1923-1924 гг. попытки создания Крестьянского союза или Союза хлеборобов ЦК партии рассматривал как антисоветские, кулацкие. В то же время экономическую инициативу крестьян

стимулировала система мер, среди которых выделялись право аренды земли до 12 лет и найма рабочей силы в индивидуальных хозяйствах на определенных условиях, выхода из общины на хутора и отруба, замена натурального налога денежным, уменьшение его с дифференцированным учетом социального статуса и хозяйственной деятельности крестьянских дворов, учреждение единого сельскохозяйственного налога вместо множества различных повинностей; крестьянских кредитных товариществ и др.

Становление и деятельность системы государственной власти и управления на нэповской, союзной основе сопровождалось кризисными проявлениями, обострением социальной напряженности в отдельные годы первого послевоенного десятилетия и стремительным восстановлением за 5 лет довоенного уровня народного хозяйства. Нэповский период укрепил предпосылки дальнейшей реконструкции экономики, власти, управления, разрешения и старых, и новых противоречий в жизни общества. В условиях форсированной индустриализации, острой нехватки средств, нараставшего сопротивления крестьянства тяжелеющему налоговому бремени, ускоренной коллективизации в элитных кругах власти, в системе государственного управления утверждается курс на свертывание НЭПа, который вводился всерьез, надолго, но не навсегда, и замену его социалистическим наступлением. Новый курс, выработанный в острой идейно-политической внутрипартийной борьбе второй половины 20-х гг., обусловил тенденцию этатизма, возрастания преобразующей роли партии и государства, масштабным всеохватом сфер жизни общества государственным управлением, которому придавались черты централизации, бюрократизации, командно-административной директивности, карательной репрессивности. Это находилось в рамках единой мировой тенденции этатизации (огосударствления), проявившейся ярко после экономического кризиса 1929-1933 гг., когда в развитых странах усилилось вмешательство государства в хозяйственные процессы, в экономику, общественную жизнь, его целенаправленное воздействие на социально-экономические процессы. Государство встраивалось "в сам процесс общественного воспроизводства в качестве его важнейшего структурного звена". Игнатов В.Г. История государственного управления России. Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. - С. 427.

1.4 Свертывание НЭПа

Как и большинство реформ, проводимых в России, предпринятая большевистской властью в начале 1920-х гг. в рамках НЭПа экономическая реформа оказалась незавершенной. В конце 1920-х гг. в результате сложной политико-идеологической борьбы среди партийных лидеров победила линия на свертывание НЭПа, который оказался ненужным в условиях крепнувшей административно-командной системы управления. Эту линию отстаивал Сталин, сумевший благодаря умелой аппаратной игре укрепить свои позиции в высших эшелонах партийной элиты и потеснить других не менее известных «наследников» Ленина, боровшихся за власть.

Сталину удалось использовать в своих целях нараставшее в широких массах недовольство НЭПом, вызванное ростом частнособственнической стихии в условиях перехода к рынку, укреплением позиций новой советской буржуазии («нэпманов» или «совбуров»), господством частника в торговле. В ходе развернувшихся в партии дискуссий по вопросу об источниках накопления я решения вставшей по окончании восстановительного периода проблемы развития промышленности и проведения модернизации была отвергнута позиция Н.И. Бухарина, который отстаивал необходимость продолжения НЭПа в целях сохранения союза с крестьянством. Этой позиции Сталин противопоставил находившую поддержку в массах и в партии установку на быстрое построение социализма в одной стране, которое должно было сопровождаться вытеснением частного капитала из всех отраслей народного хозяйства и переходом к уравнительному распределению.

Осенью 1927 г. для ликвидации возникшего хлебозагототовительного кризиса впервые после длительного перерыва были использованы чрезвычайные меры по отношению к крестьянству: в деревню для изъятия хлеба у крестьян были отправлены 30 тыс. членов партии, местным партийным работникам разрешалось применять к крестьянам, не сдающим хлеб, меры уголовного воздействия. Несмотря на заявления Сталина о временном характере принятых мер, эта акция повторилась в следующем году, что свидетельствовало о победе политики отказа от НЭПа. Состоявшийся в апреле 1929 г. пленум ЦК ВКП(б) поддержал сталинскую популистскую программу «наступления социализма по всему фронту» и ускоренного превращения страны в передовую промышленную державу.

Введение НЭПа скорее было вынужденной уступкой, нежели результатом пересмотра партией политико-иделогических основ учения: они оставались прежними -- диктатура пролетариата, руководящая роль партии и т.п. Из-за боязни своего, «почвенного» капитализма в отличие от иностранного власть сохранила незыблемым основной принцип своей политики - национализацию земли, крупной промышленности и внешней торговли.

По утвердившейся в литературе последних лет точке зрения политический режим, сложившийся в период НЭПа, носил авторитарный характер со всеми присущими авторитаризму чертами: централизацией власти, ограничением роли представительных органов власти, командными методами руководства, усилением режима личной власти, эволюционировавшего к концу 1920-х гг. в режим личной диктатуры Сталина. В годы НЭПа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государства: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями партийных решений. В условиях полного господства правящей партии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных политико-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точек зрения и интересов.

Таким образом, в конце 1920-х гг. в результате отказа верхов правящей партии от НЭПа советское общество вступило в новый период политического и экономического развития, итогом которого явились командно-бюрократическая система и тоталитарный политический режим 1930--40-х гг. Именно в тоталитарной направленности теории и практики большевизма, в его стремлении насильственными методами создать новое общество необходимо искать одну из главных причин установления тоталитарного режима в СССР.

Глава 2. Образование СССР

2.1 Декларация и союзный договор

К концу Гражданской войны на территории бывшей Российской империи сложился сложный конгломерат государственных образований, в той или иной мере связанных с Советской Россией.

Польша, Финляндия, Латвия, Литва, Эстония фактически прекращают связи с РСФСР. На больше части Украины в результате вооруженной борьбы установилась советская власть. В Белоруссии процесс консалидации был прерван польской агрессией, в результате которой западная часть Белоруссии была оккупирована, а в восточной образована БССР. Закавказские республики (Грузия, Армения и Азербайджан) поддерживали связи с РСФСР, но пытались сохранить суверенитет.

В 1920-1921 гг. были образованы Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР, власть в которых принадлежала большевикам.

На территории РСФСР в это же время активно шел процесс создания автономий.

Создание национальных автономий шло под контролем Совнаркома, Наркомнаца и ЦК партии.

Сосредоточение власти в руках одной партии на огромном пространстве бывшей Российской империи создало объективные предпосылки образования единого государства.

В декабре 1922 г. съезды Советов во всех советских республиках после широкого обсуждения на местах поддержали предложение о создании СССР.

30 декабря 1922 г. делегации всех советских республик собрались в Москве на объединенный съезд, вошедший в истории как I Съезд Советов СССР. 94,1% делегатов были коммунистами.

Съезд принял важные конституционные документы - Декларацию и Договор республик об образовании СССР. Сахаров А.Н., Боханов А.Н., Шестаков В.А. История России с древнейших времен до наших дней: учебник. - М.: Проспект, 2009. - С. 628.

2.2 Конституция 1924 года

Декларация и договор о создании СССР составили Конституцию 1924 г., которая была принята сессией ЦИК ССС 6 июля 1923 г., в окончательной редакции принятие Конституции состоялось 31 января 1924 г. на II съезде Советов СССР.

Высшая власть в СССР осуществлялась съездом Советов, очередные съезды собирались один раз в год, чрезвычайные - по постановлению ЦИК или двух республик. Полномочия делегатов распространялись только на один съезд. По конституции в ССС существовала многоступенчатая система выборов. В перерывах между деятельностью съездов власть осуществлялась Центральным исполнительным комитетом, очередные сессии которого собирались три раза в год, внеочередные - по решению СНК. Функции съезда Советов и ЦИК: издание законов, утверждение декретов СНК. ЦИК состоял из союзного Совета (избирался пропорционально населению) и Совета национальностей (по пять делегатов от республик, одному - от автономий). Президиум ЦИК состоял из 21 человека, действовал в период между сессиями ЦИК.

Правительство СССР - Совет народных комиссаров - состояло из общесоюзных комиссариатов и объединенных комиссариатов. Первый возглавил Совет народных комиссаров В.И. Ленин. В республиках имелись также местные комиссариаты, не имевшие общей координации на союзном уровне. Байнова М.С. История государственного управления в России: учебное пособие. - М.: ИТК «Дашков и К», 2006. - С. 185.

Структура взаимоотношений партийной и исполнительной власти СССР представлена в приложении 1.

Конституция подчеркивала добровольность объединения республик и сохраняла за ними право свободного выхода из Союза. Гарантировалось право союзных республик на постоянство территорий, хотя и допускались территориальные изменения, но только с согласия каждой заинтересованной республики. Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Маркова А.Н. Государственное управление России: учебник для вузов. - М.: Юнити-Дана, 2008. - С. 245.

В 1925 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР с целью приведения ее в соответствие с Конституцией СССР.

2.3 Формирование культа личности Сталина

Уже к началу 1922 г. в стране сложился политический режим, который можно назвать диктатурой партии. Принятая в августе 1922 г. на партийной конференции резолюция "Об антисоветских партиях и течениях" санкционировала применение репрессий к инакомыслящим. Состоявшийся тогда же процесс над руководителями партии правых эсеров продемонстрировал невозможность легального существования в стране любой партии, кроме большевистской.

Но это не означало, что в самой коммунистической партии не существовало никаких разногласий. Более того, именно 20-е гг. ознаменовались ожесточённой борьбой за власть в партийном руководстве, которая проходила под флагом дискуссий о возможности построения социализма в одной стране (без мировой революции), а также о путях его построения. Обоснованием для изгнания из партийного руководства конкурентов в борьбе за власть и просто инакомыслящих служила резолюция "О единстве партии", принятая X съездом РКП(б). В соответствии с этой резолюцией решения, за которые проголосовало большинство, были обязательны для выполнения всеми членами партии. Любые попытки отстаивать свою точку зрения после принятия решения на партийных форумах расценивались как фракционная деятельность, в отношении которой могли применяться организационные методы. Многочисленные партийные "чистки" 20-30-х гг. логически вытекали из решений X съезда РКП(б).

Благоприятная возможность для широкомасштабной борьбы за власть возникла в 1922 г. в связи с болезнью В.И. Ленина, являвшегося до сих пор безусловным лидером в партии, не занимая в ней руководящих постов. В то же время именно в 1922 г. на XI съезде РКП(б) был избран генеральным секретарём И.В. Сталин. Большевистские лидеры считали, что работа генерального секретаря (такой должности до сих пор не было) будет сводиться только к руководству секретариатом партии, функции которого чрезвычайно расширились в эпоху военного коммунизма, но уже с 1919 г. Сталин руководил и Организационным бюро в ЦК партии, что давало ему возможность проводить самостоятельную кадровую политику, и Рабоче-крестьянской инспекцией. Поэтому к середине 20-х гг. почти всё партийное руководство на местах (секретари губкомов, райкомов) готово было поддержать линию генерального секретаря. Найденные в последние годы архивные документы свидетельствуют о том, что уже с конца 1921 г. Сталин делал небезуспешные попытки изолировать Ленина, лишить его возможности активной деятельности. С мая же 1922 г. Ленин мог участвовать в принятии решений лишь эпизодически, после второго тяжёлого приступа (декабрь 1922 г.) он лишь диктовал свои мысли, а третий, в марте 1923 г., сделал его живым трупом.

В конце 1922 - начале 1923 гг. Ленин продиктовал своим секретарям восемь статей, которые иногда называют ленинским завещанием. В центре его внимания были вопросы о возможном преемнике (в письме, адресованном партийному съезду, были даны характеристики всем членам Политбюро) и об опасностях, которые угрожали начинаниям октября 1917 г. Он считал, что таких опасностей две: развал единства партии, вызванный борьбой в партийном руководстве, и разрушение союза рабочих и крестьян. Предложения его были направлены на реформирование партийно-государственного аппарата, чтобы свести на нет процесс его бюрократизации, а также на персональные перестановки в верхушке партии (главным образом речь шла о необходимости смещения Сталина с поста генсека). Не случайно некоторые из этих ленинских статей, в частности "Письмо к съезду", были впервые опубликованы в нашей стране только после XX съезда КПСС.

Рекомендации Ленина, сознательно изолируемого и не всегда адекватно оценивавшего обстановку, уже не могли повлиять на ситуацию в стране и её руководстве. Первый этап противостояния в партийном руководстве, в результате которого из рядов претендентов на власть был удалён Л.Д. Троцкий, связан с выступлением последнего в 1923 г. сначала на партийном съезде, а затем на пленуме ЦК. Суть этого выступления сводилась к критике экономической политики, повлекшей за собой первый кризис НЭПа ("ножницы цен", связанные с недостатками в планировании промышленного производства). Но из идеи о недостатках в руководстве экономикой следовала мысль о необходимости коренной реорганизации всей системы руководства страной. Троцкий, до сих пор склонный к авторитарному стилю руководства и жёсткой дисциплине, теперь обвинял диктатуру аппарата и говорил о необходимости демократизации партийной жизни. Идеи Троцкого были осуждены на всех партийных форумах, а после смерти Ленина (январь 1924 г.) Сталин выступил с серией лекций в Коммунистическом университете им. Свердлова, в которых подчеркнул необходимость дисциплины и единства партии. Эти лекции были изданы под названием "Основы ленинизма" и должны были стать настольной книгой каждого коммуниста. Вышедшая в октябре того же года книга Троцкого "Уроки Октября" очень быстро исчезла из обращения и подверглась критике на основании отдельных, взятых из неё цитат. Публицистика была теперь для Троцкого единственно возможной формой борьбы, особенно после смещения его со всех занимаемых постов в начале 1925 г. Сталин же держал в своих руках рычаги организационного воздействия не только на личных соперников, но и на рядовых коммунистов.

В антитроцкистской кампании Сталина поддержали Г.Е. Зиновьев и Л.Б. Каменев. Но этот союз был недолгим. Для того, чтобы избавиться от вчерашних союзников, которые могли оспорить его авторитет, Сталин использовал собственную теорию о возможности построения социализма в отдельно взятой стране в условиях капиталистического окружения. Но парадоксальность ситуации заключалась в том, что этой же точки зрения придерживались и его "оппоненты", предлагавшие форсированными темпами осуществить социалистическую индустриализацию, основным результатом которой должна была стать возросшая обороноспособность страны. Причём средства для такой индустриализации могли быть получены путём дискриминации крестьянства и административного нажима на сельское хозяйство. Эти взгляды подверглись критике на XIV партийном съезде в декабре 1925 г., основную роль здесь сыграл Н.И. Бухарин, развивавший в это время идеи о необходимости всемерной поддержки крестьянства, которое должно было стать процветающим зажиточным классом (в духе мыслей Ленина о союзе рабочего класса с крестьянством). Масла в огонь подлило выступление на съезде Л.Б. Каменева, обвинившего Сталина в диктате и вождизме. Но состав съезда был таков, что поддержаны, были идеи Сталина и Бухарина, а "оппозиционеры" осуждены. Последовало их смещение со всех значимых постов (так, Зиновьев был отстранён от руководства ленинградским губкомом партии, на этом посту его сменил С.М. Киров), а в ЦК и Политбюро вошли преданные Сталину люди.

После XIV съезда была предпринята попытка создать "объединённую оппозицию", в которую вошли сторонники Троцкого, Зиновьева и Каменева. Но этих людей в данном случае объединяла лишь неприязнь к Сталину, к тому же у них не было возможности эффективно воздействовать на партийные массы, тем более что численность партии в это время росла за счёт людей, плохо представлявших себе суть разногласий в руководстве (например, после "ленинского призыва"). Попытки оппозиционеров объяснить свою точку зрению приводили лишь к очередному осуждению. В 1926-1927 гг. Троцкий, Зиновьев, Каменев и их наиболее видные сторонники были удалены из ЦК, затем исключены из партии. В январе 1928 г. Л.Д. Троцкий был сослан в Алма-Ату, а в 1929 г. - выслан из СССР в Турцию. Каменев и Зиновьев покаялись в своих ошибках и через некоторое время были восстановлены в партии.

Последний этап в борьбе Сталина за укрепление личной власти и удаление конкурентов из ЦК и Политбюро связан с хлебозаготовительным кризисом 1928 г. и выступлением так называемой "правой оппозиции", в которую входили Н.И. Бухарин, А.И. Рыков, ряд руководителей Госплана и Наркомата финансов, отстаивавших необходимость сбалансированного развития всех отраслей народного хозяйства. При этом новые "оппозиционеры" считали нужным создать режим наибольшего благоприятствования для крестьян, которые, обогащаясь, делали бы более богатой и страну. Эта точка зрения подверглась критике на XVI партийной конференции (апрель 1929 г.), рассматривавшей два варианта первого пятилетнего плана. Несмотря на признание Бухариным, Рыковым и др. своих "ошибок", против них в печати была развёрнута кампания по обвинению в "пособничестве капиталистическим элементам". После этого Бухарин был выведен из состава Политбюро, а Рыков заменён на посту председателя Совнаркома В.М. Молотовым. Наряду с последним, безусловно преданным Сталину человеком, в конце 20-х - начале 30-х гг. ЦК и Политбюро вошли В.В. Куйбышев, А.И. Микоян, Л.М. Каганович, Г.М. Маленков, К.Е. Ворошилов, А.А. Жданов и др. Большинство этих людей останется в руководящих органах до смерти Сталина.

Глава 3. Новая экономическая политика и её проявление в системе государственного управления

3.1 Советский государственный аппарат в годы НЭПа

После вступления Российской Федерации в СССР высшие органы власти и управления РСФСР ограничили предмет своей законотворческой деятельности кругом вопросов, отнесенных Конституцией СССР к ведению союзных республик.

В сфере экономики государство реализует новый подход, включающий в себя три взаимосвязанных меры:

1) создание органа, который должен осуществлять координацию деятельности различных наркоматов, отделов исполкомов и иных органов на уровне РСФСР, области, губернии, уезда, волости;

2) принятие единого государственного хозяйственного плана;

3) перевод промышленных предприятий, заводов и фабрик на хозрасчет.

Координацию деятельности наркоматов осуществлял СТО (Совет труда и обороны), созданный по решению VIII Всероссийского съезда Советов; координацию работы различных отделов, предприятий, учреждений на уровне области, губернии, уезда, волости - ЭКОСО (экономическое совещание, действующее под руководством СТО).

Разрабатывается единый народнохозяйственный план. По Декрету СНК от 22 февраля 1921 г. была образована государственная общеплановая комиссия (Госплан), которой поручалось на основе плана ГОЭЛРО разработать единый государственный хозяйственный план.

В целях преодоления практики неисполнения местными советами законов и других нормативно-правовых актов высшие органы государства приняли четыре Положения: о советах губернских, уездных и заштатных городов и поселках городского типа; об уездных съездах, Советах и их исполкомах; о волостных съездах, Советах и их исполкомах; о сельских Советах.

В связи с переходом к НЭПу произошла значительная перестройка правоохранительных учреждений, суть которой - в упрощении их организационной структуры, сокращении штатов, создании условий для демократизации их деятельности.

Поскольку отпала необходимость в чрезвычайных мерах по охране завоеваний советской власти, которая в политическом отношении значительно укрепилась, меняется карательная политика государства. В 1921 г. был поставлен вопрос о необходимости подвергнуть ВЧК реформе. В целях недопущения необоснованного применения репрессий ВЧК 31 мая 1921 г. на заседании Малого СНК была образована комиссия под председательством наркома юстиции Курского. Ей было поручено разобраться во взаимоотношениях ВЧК с органами юстиции и разработать законодательные меры, регулирующие надлежащий надзор за следственным аппаратом ВЧК. Вслед за этим поставлен вопрос о реорганизации ВЧК. Об этом говорилось в решении IX съезда Советов: укрепление советской власти позволяет сузить круг деятельности ВЧК и его органов, возложив борьбу с нарушениями законов Советской Республики на судебные органы.

Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. ВЧК и его органы были упразднены, а при НКВД создавалось Главное Политическое Управление (ГПУ). На него были возложены задачи по предупреждению, раскрытию и пресечению враждебных действий против государственной власти. ГПУ имело право: а) розыскной деятельности; б) на проведение дознания и следствия в определенные сроки: не позднее двух недель со дня ареста предъявлять обвинение, не позднее двух месяцев заканчивать следствие и передавать дело в суд (или прекращать его); в) применять меры административного воздействия.

Внесудебные репрессии отменялись. Все дела о преступлениях против государственной власти решались только в судебном порядке. Таким образом, функции ГПУ были сужены, а сфера его деятельности ограничена в основном обеспечением политической безопасности страны. К сожалению, этот порядок просуществовал недолго.

В первые годы НЭПа были внесены существенные изменения в организационную структуру милиции. Происходит ее перестройка, так как отпали военные функции. В 1922 г. было принято Положение о НКВД РСФСР, по которому в НКВД появилось Главное управление милиции. На местах - губернские, волостные, уездные управления. В крупных городах - городская милиция. Их задачей являлось поддержание общественного порядка.

В 1922 г. для улучшения организации борьбы с уголовными преступлениями из органов был выделен уголовный розыск. В составе НКВД создано Управление уголовного розыска.

Кроме того, Советское государство воссоздало прокуратуру, наделив ее правом осуществлять надзор за законностью в деятельности наркоматов и исполкомов местных советов, должностных лиц и принимать незамедлительные меры по устранению выявленных правонарушений. К весне 1922 г. после широкого обсуждения этого вопроса в печати на совещаниях работников юстиции НКЮ разработал проект Положения о прокуратуре. При подготовке проекта разгорелась дискуссия, в ходе которой высказывались предложения об ограничении функций прокуратуры лишь судебными делами и об исключении общего надзора; некоторые вообще были против создания прокуратуры, рассматривая законность как придаток капиталистических отношений (левацкий правовой нигилизм). На самой сессии ВЦИК с резкой критикой законопроекта выступала группа членов ВЦИК, требовавшая «двойного» подчинения прокуратуры или лишения ее права общего надзора. Они утверждали, что введение централизованной и независимой от местных властей прокуратуры якобы нарушает Конституцию, выражает недоверие местным органам власти.

В юридической литературе большое внимание уделялось документу, посвященному мерам по укреплению законности, - Положению о прокурорском надзоре, утвержденному Декретом ВЦИК от 28 мая 1922 г. и вступившему в силу с 1 августа 1922 г. Верно отмечалось, что в создании этого Положения решающую роль сыграло мнение Ленина. Но при этом замалчивалось, что идея Ленина о том, что прокурор не только вправе, но и обязан опротестовать перед судом все и всякие постановления местных властей (с точки зрения законности этих постановлений или решений) без права приостанавливать таковые, не была реализована. Лишение прокуратуры права опротестовывать нарушение законности перед судом оказало плохую услугу самой прокуратуре, нанесло урон ее престижу, ослабило возможность борьбы за законность. Была упущена возможность усилить роль суда в обществе, и тем самым ограничить всякого рода бюрократические извращения со стороны должностных лиц.

Согласно Положению о прокурорском надзоре в составе НКЮ учреждалась прокуратура для осуществления от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, организаций и отдельных граждан; для наблюдения за правильностью содержания заключенных под стражей. Местные органы юстиции были ликвидированы. Во главе прокуратуры стоял Прокурор республики (нарком юстиции), а также его помощник. Губернский прокурор назначался Прокурором республики. При трибуналах - особая прокуратура, подчиненная помощнику Прокурора республики.

Одновременно ВЦИК утвердил Положение об адвокатуре - учреждении для оказания юридической помощи трудящимся и защиты их интересов в суде. При губернском отделе юстиции создавалась коллегия защитников (ее состав утверждался губисполкомом). Они не могли совмещать свою работу с работой в государственных учреждениях.

В ходе судебной реформы 1922 г. устанавливается единая система судебных учреждений в РСФСР, на новых началах создается адвокатура.

После семи лет реорганизаций и поисков механизмов советского государства система государственных органов в основном была создана и просуществовала без каких-либо реформ более десяти лет. Выглядела она следующим образом.

1. Общесоюзный уровень - съезд Советов СССР, двухпалатный ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР, СНК СССР, СТО СССР, наркоматы СССР, Верховный суд СССР, ОГПУ, Красная Армия.

2. Федеральные органы РСФСР: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК РСФСР, Экономическое совещание РСФСР, наркоматы РСФСР, Верховный суд РСФСР, прокуратура РСФСР на правах отдела наркомата юстиции РСФСР.

3. Государственные органы автономной республики: съезд Советов автономной республики, ЦИК автономной республики, СНК автономной республики, наркоматы автономной республики, Экономическое совещание, отделение Верховного суда РСФСР либо главный суд на правах губернского суда, Прокурор автономной республики.

4. Государственные органы области: областной съезд Советов, областной исполком, экономическое совещание области.

5. Государственные органы губернии: губернский съезд Советов, губернский исполком, экономическое совещание губернии, губернский суд, губернский прокурор.

6. Государственные органы уезда: уездный съезд советов, уездный исполком, экономическое совещание уезда, народный суд, помощник губернского прокурора.

7. Государственные органы волости: съезд Советов волости, исполнительный комитет, экономическое совещание волости.

8. Государственные органы города, села: совет депутатов, исполком совета, городское (сельское) экономическое совещание. В больших городах действовали народные суды.

Конституция предусматривала образование и действие 11 наркоматов: внутренней торговли, труда, финансов, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, Высший совет народного хозяйства, Рабоче-крестьянская инспекция. Куликов В.И. История государственного управления в России: Учебник. М.: Мастерство, 2006 - С. 164. В состав Правительства РСФСР, помимо Председателя, его заместителей и народных комиссаров, входили уполномоченные общесоюзных наркоматов, имеющие права совещательного или решающего голоса в соответствии с постановлением ВЦИК или его Президиума.

Конституция РСФСР не называет одного из важнейших органов управления народным хозяйством - СТО. Дело в том, что СТО признавался комиссией СНК, хотя в действительности подменял его, издавая от своего имени общеобязательные нормативно-правовые акты.

Координационная деятельность СТО выражалась, прежде всего, в подготовке единых народнохозяйственных планов РСФСР и внесении их на утверждение ВЦИК. СТО также направлял работу наркоматов по выполнению этого плана и при необходимости мог вносить в него отдельные коррективы, освобождать наркоматы и отдельные предприятия от выполнения тех или иных позиций плана.

В 1921-1925 гг. по всей стране проводится перестройка форм и методов работы низового советского аппарата, которая осуществлялась по двум направлениям: а) развитие и совершенствование самой системы советских органов; б) развитие демократических форм их работы, расширение участия масс в советском строительстве.

Однако начавшееся было «оживление» Советов (на выборах 1926 г. впервые процент участия избирателей по всей стране достиг 50,8%) не получило развития: процент участия избирателей снизился по всей стране, увеличилось количество лиц, лишенных избирательных прав. Третий съезд Советов СССР (1925 г.) в ряду недостатков советской системы назвал «умаление роли Советов как органов подлинной народной власти», подмену Советов их персональными председателями, низведение Советов до роли учреждений, регистрирующих готовые решения, непрерывное увеличение числа членов исполкомов, нарушение законодательства в целях «местной целесообразности» и т.д. Начинала складываться парадоксальная ситуация, при которой Советы, от высших до местных, как реальная сила, по закону обладали всеми правами и полномочиями, а фактически были выведены с политической арены. Принцип полновластия Советов был сначала формализован, а затем извращен до неузнаваемости, что было особенно заметно в осуществлении самой главной функции - законодательствовании. Законодательная функция даже высших органов власти - съездов Советов СССР и ЦИК СССР была как бы вторичной. Дело в том, что созыву съезда Советов или сессии ЦИК предшествовали либо Пленум ЦК партии, обсуждавший вопросы повестки дня съезда, либо партийная конференция или съезд партии, где принимались решения по важнейшим вопросам экономики, политики, культуры. Обсуждаемые на съездах Советов доклады носили характер скорее информационный, отчетный, чем постановочный, сроки съездов нарушались, на их обсуждение выносилось все меньше вопросов. Со второй половины 20-х годов начинается заметный рост управленческого аппарата, что связано с концентрацией политической власти в руках государственных и партийных органов, с централизацией управления всеми сторонами государственной и общественной жизни, с расширением функций центральных органов и т.д. Необходимость форсированного развития страны, крах идеи мировой революции требовали решительного укрепления власти (да еще расшатываемой нэпом) на принципиально новой основе. Такой основой, по мнению большевиков, могла стать только партия, возглавившая государство.

3.2 Особенности государственного управления в период НЭПа

Командно-административная система государственного управления в СССР опиралась в первую очередь на организационно-распорядительные и социально-психологические методы управления. Первые представлены планированием, нормированием и жесткой системой контроля. Вторая группа методов основана на идеологии, пропаганде, задача которых не только привлечь население, но и объяснить ошибки, просчеты и проблемы, показать деятельность государственной власти в выгодных условиях. Третья группа - экономические методы управления не использовались в полной мере, так как входили в противоречие с идеологией всеобщего равенства и борьбы с обогащением.

Государственное управление того времени имело следующие особенности.

1. Наличие дополнительной управляющей и контролирующей системы - партийных органов. Деятельность государственной администрации подчинялась партийным директивам. Решения Коммунистической партии были обязательными для выполнения в отраслевых и региональных органах власти, на предприятиях и в учреждениях, в коллективных хозяйствах. Отказ от выполнения означал несогласие с политической партией, а значит, контрреволюционную деятельность и основание для преследования и ареста. В то же время существовал запрет ссылаться письменно на эти директивы.

2. Увеличение аппарата управления. Расширение функций государства соответственно привело к увеличению административных органов и росту численности государственных служащих и партийных работников. В первые годы Советской власти численность государственного аппарата увеличилась в пять раз. История государственного управления в России: Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. - С. 366.

3. Формирование правящей элиты Коммунистической партии - основано на специальной подготовке специальном обеспечении (продуктами, товарами народного хозяйства), классовом подходе при назначении на различные должности.

4. Отсутствие гражданского равенства. В СССР имелись бывшие собственники и государственные служащие, не имевшие гражданских прав (существовали до 1936 г.). Людей не рабоче-крестьянского происхождения вместо армии отправляли в трудовые лагеря.

5. Государственная монополия в экономике. В связи с расширением государственного регулирования экономической сферы аппарат исполнительных органов власти был увеличен.

Основная проблема, с которой столкнулась плановая экономика СССР - мотивация труда при ограничении экономических методов управления. В 1920-е гг. вопросами заработной платы занимались очень мало. Затем, чтобы повысить эффективность экономики, было организовано Стахановское движение, которое первоначально основывалось на материальном стимулировании. Одновременно на предприятиях были усилены административные методы управления. Было запрещено самовольное увольнение с работы, уголовная ответственность полагалась за двадцатиминутное опоздание.

6. Приоритет идеологии над экономикой, политикой, культурой. Идеология марксизма-ленинизма была возведена в ранг религии: нельзя критиковать, а только слепо подчиняться.

7. Государственный террор. В начале 1920-х гг. репрессии были направлены против бывших дворян, чиновников, политических противников большевиков (дело эсэров). В конце 1920-х гг. пострадала городская и сельская интеллигенция, репрессии направлены против зажиточных крестьян (раскулачивание).

Ресурсы государственного управления были направлены на создание репрессивной системы. Байнова М.С. История государственного управления: учебное пособие. - М.: ИТК «Дашков и К», 2006. - С. 188. После прекращения гражданской войны и нормализации отношений с западными демократиями необходимо было прекратить деятельность внесудебных органов. Стал перерабатываться Уголовный кодекс. В феврале 1922 г. ВЧК преобразовывается в Государственное политическое управление (ГПУ), сотрудники которого имели право расстреливать бандитов на месте преступления. В начале 1920-х гг. на Севере созданы первые лагеря для политических заключенных, которые в 1923 г. преобразованы в Соловецкий лагерь особого назначения (СЛОН).

Заключение

Основным успехом НЭПа, безусловно, является восстановление разрушенной экономики в стране, которая после революции оказалась в международной изоляции, из которой эмигрировало значительное число специалистов, интеллигенции, одним словом, той части общества, которая необходима для нормального развития государства. В этих условиях проведение достаточно успешной экономической политики является несомненным успехом новой власти. Однако именно по той причине, что в результате революции и последующей гражданской войны Россия лишилась квалифицированных кадров, неизбежны были ошибки и просчеты в экономике.

Позитивные итоги НЭПа:

1) Удалось восстановить народное хозяйство и даже превзойти довоенный уровень за счёт внутренних резервов.

2) Возродить сельское хозяйство, позволившее накормить население страны.

3) Национальный доход увеличился на 18% в год и к 1928 г. - на 10% в пересчёте на душу населения, что превысило уровень 1913 г.

4) Рост промышленной продукции составлял 30% ежегодно, что свидетельствовало о быстром росте производительности труда.

5) Национальная валюта страны стала крепкой и стабильной.

6) Быстро росло материальное благосостояние населения. Негативные итоги НЭПа:

1) Имело место непропорциональное развитие основных отраслей народного хозяйства.

2) Отставание темпов возрождения промышленности от сельскохозяйственного производства вело нэп через полосу экономических кризисов.

3) В деревне шла социальная и имущественная дифференциация крестьянства, что привело к росту напряжённости между различными полюсами.

4) В городе на протяжении всех 20-х годов увеличивалась численность безработных, которая к концу нэпа составила более 2 млн. человек.

5) Финансовая система окрепла лишь на некоторое время. Во второй половине 20-х годов в связи с активным финансированием тяжёлой индустрии было нарушено рыночное равновесие, началась инфляция, что подорвало финансово-кредитную систему.

Все эти факты наводят на мысль, что все-таки НЭП был именно вынужденной мерой, к которой большевиков заставили прибегнуть чрезвычайные обстоятельства. Развал экономики требовал решений, однако террор не был в состоянии решить проблемы, стоящие перед Россией. Пойти на полное снятие всех ограничений на пути свободной рыночной экономки большевики не могли - это означало бы слишком уж явный отказ от собственных позиций, а, в конечном счете - потеря власти. Свободная рыночная экономика подразумевает и свободное общество - и тогда конец власти большевиков. Однако и ничего не делать тоже невозможно - страна находилась на грани голодной смерти. Сохранение власти - вот цель, заставившая Ленина пересмотреть свои подходы к построению нового общества. Да, Ленин это и не скрывал: «Мы еще вернемся к террору», - говорил он. Последующие события убеждают в правильности такого подхода. К террору действительно вернулись, и вернулись надолго и всерьез. Ведь в конце 1929 г. Сталин объявил о конце нэпа и переходе к политике «ликвидации кулачества как класса». Так что, может быть, действительно годы НЭПа были лучшими годами эпохи правления большевиков.

Библиографический список

1.1. Байнова, М.С.. История государственного управления в России: учебное пособие. / М.С. Байнова. - М.: ИТК «Дашков и К», 2006. - 236 с.

1.2. Бондаренко, Е.Ю. История государственного управления в России. / Е.Ю. Бондаренко. - Владивосток, 2007. - 367 с.

1.3. Игнатов, В.Г. История государственного управления России. / В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. - 608 с.

1.4. История государственного управления в России: Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. - С. 366.

1.5. Куликов, В. И. История государственного управления в России: Учебник. / В. И. Куликов. - М.: Мастерство, 2006. - 272 с.

1.6. Маркова, А.Н. Государственное управление России: учебник для вузов. / А.Н. Маркова. - М.: Юнити-Дана, 2008. - 319 с.

1.7. Маркова, А.Н., Федулов Ю.К. История государственного управления в России. / А.Н. Маркова, Ю.К. Федулов. - Москва, 2007. - 319 с.

1.8. Мунчаев, Ш.М., Устинов, В.В. История России: учебник. / Ш.М. Мунчаев, В.В. Устинов. - М.: Норма: Инфа-М, 2009. - 752 с.

1.9. Сахаров, А.Н., Боханов, А.Н., Шестаков, В.А. История России с древнейших времен до наших дней: учебник. / В.Н. Сахаров, А. Н. Боханов, В.А. Шестаков. - М.: Проспект, 2009. - 768 с.

1.10. Шевелев, В.Н. История Отечества: учебное пособие. / В.Н. Шевелев. - Ростов-на-Дону, 2008. - 608 с.