Преобразования Петра Великого в области государственно-административного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1

1.1 Личность Петра Алексеевича. Факторы, оказавшие влияние на формирование личности Петра

1.2 Предпосылки петровских преобразований. Объективные причины

Глава 2

2.1 Областная реформа

2.2 Учреждение Сената

2.3 Учреждение коллегиальной системы в России

Глава 3

3.1 Итоги государственно-административных преобразований Петра Великого. Оценки историков

Заключение

Список используемой литературы

Введение

реформа петр сенат административный

Эпоха преобразований Петра I является одной из самых важных и значительных страниц в истории нашего государства. Именно в этот период Россия переживала изменения, в корне изменившие её внутреннюю сущность и внешний облик. Именно поэтому Петровские реформы, в частности, в области государственного и административного управления, стали темой моей курсовой работы. Конечно, по этой теме имеется огромное количество трудов авторитетных ученых, в которых подробно отражены все аспекты этого периода.

Однако, актуальность курсовой работы проявляется в неугасающем интересе к предпосылкам, ходу и итогам петровских преобразований, к уроку, вынесенному страной из этого по-настоящему сложного, но в то же время непереоценимого периода. Анализ проходивших в начале XVIII века процессов позволит извлечь ценный урок о государственной модернизации (особенно в области гос.-адм. управления) столь актуальной и в наше время.

Объект исследования настоящей курсовой работы - это преобразования Петра I в области государственно-административного управления.

Предметом исследования данной работы являются:

· предпосылки петровских преобразований

· личностные качества Пётра I

· определённые реформы, указы, непосредственно относящиеся к объекту исследования

Целью курсовой работы является исследование петровских реформ и указов в сфере государственно-административного управления, а также изучение их итогов и результатов.

Задачи, поставленные в ходе данной работы:

· рассмотреть исторические предпосылки петровских преобразований

· исследовать личность Петра Алексеевича и её влияние на ход данных реформ

· изучить и проанализировать конкретные реформы и указы в сфере гос.-адм. управления

· выявить значения и последствия конкретных реформ

· дать оценку проведённым преобразованиям

Методы, используемые в курсовой работе:

· анализ исторических документов

· анализ литературы по теме

· исторический метод

· личностно-ориентированный метод

· индуктивно-дедуктивный метод

Краткое описание структуры курсовой работы.

Введение раскрывает актуальность темы, определяет объект и предмет исследования, ставит цели и задачи, описывает методы, используемые в работе.

В первой главе рассматриваются предпосылки преобразований Петра I, а также характеристика его личности и влияние её особенностей на ход и суть преобразований.

Вторая глава посвящена рассмотрению и изучению содержания и хода реформ и указов в области государственно-административного управления,

И в заключительной третьей главе я приведу различные мнения и оценки историков, посвящённые государственно-административным преобразованиям Петра Великого.

Обзор основных публикаций и трудов по исследуемой теме.

Имеется много трудов по исследуемой в курсовой работе теме: монографии, публикации, статьи в научных журналах. Приоритетными для меня стали источники в виде монографий следующих авторов.

Василий Осипович Ключевский. «Сборник исторических портретов»

Евгений Викторович Анисимов. «Петр Великий: личность и реформы».

Ханс Баггер. «Реформы Петра Великого».

Авторы этих трудов ясно и понятно выражают аргументированное видение рассматриваемых вопросов. К тому же среди этих трудов есть неоке разнообразие: у В.О. Ключевского взгяды старой исторической школы, у Е.В. Анисимова современной, а у Х. Баггера и вовсе заграничной. Это позволило создать собственное видение рассматриваемой мною исторической проблемы на основе подобной компиляции взглядов авторитетных учёных-историков.

Также использовались публикации с интернет-сайтов, такие как

«Иловайский Д.И. Краткие очерки русской истории. Царствование Петра Великого или эпоха государственных реформ».

Предпочтение вызывают недавно написанные труды, так как в них представлены новые, порой отличительные, точки зрения на изучаемый вопрос.

Хронологически-территориальные рамки курсовой работы.

В настоящей работе рассматриваются петровские преобразования в сфере государственно-административного управления, их исторические предпосылки и их зависимость от личности Петра Великого, значение и итог этих реформ, даётся их оценка (также со стороны авторитетных ученых-историков)

Глава 1

1.1 Личность Петра Алексеевича. Факторы, оказавшие влияние на формирование личности Петра

Обращаясь к ранним летам жизни необыкновенного царя, невольно стремишься найти на берегах пресловутой реки времени свидетельства неординарности Петра и поэтому особенно внимательно рассматриваешь его учебные тетради, первые письма, записки.

Со слов известного историка Е. Анисимова «ничто не говорит нам о грядущем гении». Мальчик, родившийся в день Исаакия Далматского, 30 мая 1672 года, от своих многочисленных братьев и сестер ничем не отличался. К тому же Пётр был сыном Алексея Михайловича от второго брака, с Н.К. Нарышкиной. От предыдущего брака царя Алексея Михайловича с М.И. Милославской родилось 13 детей, в том числе Федор, Иван и Софья. В 1676 году Алексей Михайлович скончался, оставив Престол двоюродному брату Петра Федору, парню хилому и болезненному по описанию современников. Федор Алексеевич правил недолго, в середине весны 1682 года он также скоропостижно ушёл из жизни. В следствие активных интриг Нарышкиных и некой вялости Ивана, двоюродного брата Петра, который и должен был стать следующим владельцем престола, совет высших сановников государства решает судьбу трона в пользу десятилетнего Петра, нарушаю традицию передачи престола.

Но как это часто бывает, противник был недооценён. Милославские во главе с амбициозной и жестокой царевной Софьей совершили государственный переворот с помощью стрельцов, ими же и взбудораженных. На троне утвердился так называемый триумвират: к Петру присоединился Иван, а Софья утвердилась на правах регентши. Ситуация складывалась для будущего императора вполне тупиковая. Бывшая царица Наталья Кирилловна выехала вместе со всеми своими домочадцами в Преображенское, одну из резиденций, окружавших Москву.

Все эти события, совершавшиеся независимо от воли и желаний Петра, стали как бы фоном начальных лет жизни будущего реформатора России, и они же определили многое из того необычайного, что в последствии составило его яркую индивидуальность.

По представлениям историков о жизни двора и царской резиденции, Кремль XVII века - это мир церемоний, традиций и условностей, столетних стереотипов поведения, в общем, система, мало способствующая развитию индивидуальности.

В силу сложившихся обстоятельств Петр был не частым и не очень-то уж и желанным гостем в Кремле, однако, ему все же приходилось появляться там в дни официальных праздников и аудиенций, но это было чуждо для него.

Преображенское, окруженное полями, лесами, с бытом летней царской дачи способствовало резкому развитию его способностей в силу большой свободы времяпровождения и минимума обязательных занятий с максимумом игр, чаще всего носивших военный характер. Проходили лета, вместе с ними менялись и игрушки: деревянные солдатики уступали место живым людям, игрушечные баталии на метровом клочке земли переходили в сражения, порой совсем не шуточные. Здесь проявились присущие Петру природные данные: живость восприятия, неугомонность и энергичность, страстность и самозабвенная увлеченность игрой. Это и привело к тому, что «потешные» солдаты и английский бот остались не только игрушками, но стали началом будущих грандиозных без преувеличения дел.

Также важно то обстоятельство, что рядом с Преображенским располагалась так называемая Немецкая слобода - Кокуй - поселение иностранцев, приехавших в Россию из разных стран. Этот островок Европы так непохожий на Москву, на Кремль, где жили бок о бок католики и протестанты, англичане и немцы, притягивал внимание юного Петра. Встречи и знакомства с иноземцами - умными и образованными людьми, такими как Франц Лефорт, Патрик Гордон, многоязычие и непривычные обычаи облегчили Петру преодоление «высокого» психологического барьера, разделявшего два противоположных мира - православной Руси и «богопротивной» Европы.

Петра приходит к власти летом 1689 года. Это было большей частью следствием хода событий, которые он не направлял.

Первым важным событием, повлиявшим на становление Петра как реформатора, стала поездка в Архангельск 1693-1694 годов. Так называемое «потешное» путешествие в город на Белом море. Здесь он впервые ощутил морскую стихию, ощутил великую силу моря, так непохожего на спокойные подмосковные пруды. Именно после этого путешествия у Петра появилась мечта о море для России, возник культ корабля, культ морской стихии. После этой поездки, со слов М. Богословского, «шум морских волн, морской воздух, морская стихия тянут его к себе и с годами сделаются для него необходимой потребностью. У него разовьется органическое стремление к морю». Мать в письмах, отправленных к нему, просила о скорейшем возвращении. Но корабли и море стали судьбой Петра, были с ним во сне и наяву. Это можно проследить и в словах историка Е. Анисимова, «увлечение морем - не случайность, не каприз, что было какое-то неуловимое соответствие, созвучие внутреннего мира Петра образу, идее движущегося корабля - символа разумной организации мира - той, к которой своими путями стремился Петр, а также борьбы с сопротивляющейся, слепой и могучей стихией волн».

Другим важным событием тех лет стали Азовские походы 1695-1696 годов, война с Турцией за выход к Азовскому морю. Здесь, на Юге, как бы происходила репетиция других, более грандиозных и драматичных событий, имевших место позднее, в начале XVIII века, на западных границах российского государства. Для Петра эти походы стали своеобразным опытом управления большой армией. И главное, именно под стенами Азова в сознании Петра появилось представление о его месте, «должности», роли в жизни России. Идея служения России, как он это понимал, стала главной целью и идеей его жизни, придала смысл и осознанность всем дальнейшим поступкам, нередко неблаговидным и сомнительным.

Третьим событием, повлиявшем на становление личности великого преобразователя России, стала его длительная поездка за рубеж в составе Великого посольства в 1696-1697 годах. Петр ехал не как член делегации, а как сопровождающий, смешавшись среди других дворян и слуг, инкогнито. Это дало ему свободу, позволило подробно и пристально познакомиться со многими сторонами жизни Голландии, Англии и других стран, посещённых Посольством. Здесь будущий реформатор не только смог совершенствовать свое мастерство кораблестроения и изучать новые ремесла, но и увидеть впервые западноевропейскую цивилизацию во всем её военном и культурном могуществе, почувствовать её силу и смысл. Петр вывез не только новые знания и технологии промышленности и ремёсел, он вывез идею. Идею о том, чтобы поднять Россию на уровень великих держав Европы, необходимо перенять у Запада все нужное и необходимое, и как можно скорее. Петр переориентируется на западноевропейскую модель жизни, переоценивает традиционные ценности, с русских на европейские, это означало отрицание жизни старой России, разрушение старых обычаев и традиций, их неприятие.

Бесспорно, что абсолютизм России того времени порождал различного рода рассуждения историков о личном вкладе царя в реформы. Большинство авторов дают преобладающе положительно психологическое описание противоречивой личности Петра. «Почти все эти характеристики возникли на основе априорного предположения, что незаурядная личность Петра наложила отпечаток на всю политическую деятельность правительства и в положительном и в отрицательном смысле». Некоторые историки склоняются к мысли, что некоторая сумбурность, неусидчивость царя были причиной его недостаточной компетенции и ограниченного участия в преобразованиях. Милюков П.Н., исследуя реформы в государственно-административной области, находит ограниченность сферы влияния Петра: реформы прорабатывались коллективно, и конечные их результаты не всегда осознавались царем в полной мере, да и то опосредованно ближайшим окружением. В итоге, Милюков обнаруживает длинный список «реформ без реформатора» Х.Баггер. Реформы Петра Великого Милюков П.Н. Государственное хозяйство России.

Другим же историком, Н.П. Павловым-Сильванским, был сделан вывод, гласящий, что в области реформ Петр был побудительной и движущей силой, часто действовал без учёта мнений ближайших советников.

Дискуссии о роли Петра в выработке отдельных законов эпохи преобразований продолжаются…

1.2 Предпосылки петровских преобразований. Объективные причины.

«Необходимость движения на новый путь развития была осознана, обязанности при этом определились: народ поднялся и собрался в дорогу; но кого-то ждали; ждали вождя; вождь явился» - это высказывание принадлежит известному историку XIX века С.М. Соловьёву, образно описывая ситуацию в стране накануне петровских преобразований.

Страна находилась на пороге великих преобразований, которые должны были свершиться неминуемо, иначе вставал вопрос о дальнейшем существовании России как таковой. Россия на рубеже веков представляла собой огромнейшую страну, с преобладающе аграрной экономикой. Расширение границ, выход к морям, столь необходимым для установления успешных дипломатических связей, активное ведение внешней политики с отстаиванием своих национальных интересов были невозможны без укрепления экономики - развития промышленности, увеличения товарности существующих производств, распространению товарно-денежных отношений. Однако, как нам известно, все указанные выше явления не могут иметь места в стране, не обеспеченной грамотно выстроенным государственно административным управлением. Существующая система государственного управления не могла успешно контролировать процессы, развивающиеся в стране. Она уже не отвечала темпу и ходу дел нового времени, морально и физически устарела. Применяющийся в ней подход был неэффективен в ныне существующих условиях.

Однако, стоит отметить конкретно имеющие место быть положения дел в России накануне петровских преобразований, кроме как критиковать положение дел того времени.

Основной отраслью экономики России оставалось сельское хозяйство, где продолжала господствовать 3-х польная система земледелия. Главными земледельческими культурами были: рожь, овес. Основными орудиями производства оставались: соха, бороны, серп, коса, медленно вводился плуг. Происходит интенсивное освоение новых посевных территорий на юге России, в Поволжье, Сибири. Наблюдается развитие промыслового хозяйства.

Развивается ремесленное производство. Углубляется разделение труда. В развитии ремесленного производства в конце 17 в. явно прослеживается тенденция превращения его в мелкотоварное производство (увеличивается число ремесленников работающих на рынок). Развитие мелкотоварного ремесла и рост товарной специализации готовил почву для возникновения мануфактур. Их создание ускорялось государственными потребностями. Мануфактурное производство складывалось в местах развития товарного производства. Если западно-европейская мануфактура действовала на основе вольнонаемного труда, то русская мануфактура основывалась на труде крепостных крестьян, т.к. рынок вольнонаемного труда в России, где господствовало крепостное право, практически отсутствовал.

В конце XVII в. в России интенсивно развивалась торговля. Но на пути развития торговли и купечества имелись существенные препятствия. Остро стоял вопрос о выходе к морям, отсутствие которого тормозило развитие торговли. Иностранный капитал стремился захватить российские рынки, что вело к столкновению с интересами русских купцов. Купечество России требовало от государства оградить их от конкуренции с иностранными торговцами. В итоге был принят ново-торговый устав (1667), в соответствии с которым, иностранным купцам была запрещена розничная торговля на территории России.

Так же можно отметить, что во второй половине XVII в. в России развивается тенденция перехода от сословно представительной монархии к монархии абсолютной. В стране усиливается власть царя (изменение состава Боярской думы, в сторону дворянства; победа Алексея Михайловича над Патриархом Никоном, стремившегося активно вмешиваться в управление государством; практическое прекращение созывов Земских соборов; отмена местничества, принцип занятия государственной должности в зависимости от знатности рода и служебного положения предков).

Остро стоял вопрос о реформировании вооруженных сил. Сухопутная армия строилась по устаревшим принципам и состояла главным образом из дворянского ополчения. Стрелецкие полки утратили свою боеспособность. Дворяне неохотно покидали свои поместья для военных походов, их вооружение и военная выучка отставала от передовых европейских армий. Военная служба была для них обременительна.

Что касается внешней политики. То Россия потерпела поражение с Польшей, также были предприняты, в1687 и 1689 гг., два неудачных похода против Крымского ханства.

Как итог всего вышеизложенного необходимо было реорганизовать армию, построить флот, овладеть побережьем моря, создать отечественную промышленность, перестроить систему управления страной.

Глава 2

2.1 Областная реформа

Приступая к претворению реформ в сфере государственного управления, Пётр I не имел чёткую программу действий. Появление новых государственного учреждения или системы внутренне государственного взаимодействия, а также изменения административно-территориального управления страной диктовались ведением Северной войны (а также других вооруженных конфликтов), для которого нужно было множество финансовых ресурсов, экономических и производственных мощностей и мобилизации населения России.

Малоэффективная и в прежние времена Боярская дума окончательно теряет какую-либо значимую роль в управлении государством. В 1669 году Петром организовывается Ближняя канцелярия, или как её именовали по-другому - Совет министров. Это учреждения являло собой прообраз будущего Сената. Но обо всем по порядку. Первым преобразованием в сфере государственного управления была губернская (областная) реформа.

Как известно, беда не приходит одна. Начало Северной войны ознаменовало собой не только начало боевых действий, но и увеличение, убыстрение скорости самодержавной инициативы, за которой, однако, обороты механизма государственного управления, особенно местного, не поспевали.

Недостатки управления такой огромной страной отразились в недостаточном обеспечении центральных ведомств деньгами. Для армии же это было плохо тем, что проволочки в данной сфере вызывали задержки в обеспечении военной машины рекрутами, провиантом и лошадьми. Все свалившиеся на плечи тяготы военного времени вскрыли недостатки прежней системы, действующей по принципу «приказы - уезды». Да и если не брать в расчёт неспособность старой системы поддержать ведение войны, структура местного управления была крайне иррациональной: число уездов Московского государства равнялось более чем 146 единиц. Это создавало сложность и запутанность отношений между центром и периферией.

17 декабря 1707 года издаётся указ о формировании губерний. «Росписать города частьми (кроме тех, которые во 100 верстах от Москвы) к Киеву, Смоленску, к Азову, к Казани и к Архангельскому»¹ Указ Петра I об Образовании губерний от 17 дек. 1707 г.. Несколько позднее был уточнён и список губерний: к уже упомянутым в указе присоединялись ещё две губернии - Ингерманландская (Петербуржская) и Сибирская, из Казанской губернии выделялись Нижегородская и Астраханская.

Предысторией областной реформы Петра I явилось создание им же в 1701 году особого административного округа, приписанного к Азову и Воронежу. Также уже в 1702-1703 годах произошло выделение Ингерманландии как самостоятельной административной единицы, размещённой на отвоеванной территории шведской Ингрии и части уездов, заведуемых Новгородским приказом. Во главе этого новообразованного округа Петра поставил известного всем нам А.Д. Меньшикова. Принципиальным новшеством, примененным в устройстве Ингерманладии, стало то, что она не попадала под власть ни одного из приказов, имела собственные финансы, также её население не подчинялось суду центральных приказов. Её ясно видневшаяся финансовая, судебная и административная экстратерриториальность и стала основным прообразом свойств, появившихся у губерний, образованных Областной реформой 1707-1710 годов.

Можно сказать, что основной сутью новой губернской реформы стала передача многих функций, ранее принадлежавших приказам, новоиспечённым губернаторам, сосредоточении у них информации о населении, финансах и других важных показателей их губерний.

Одним из важных следствий этой реформы стала ликвидация части приказов, в основном территориальных (ведавших окраинными областями), а также и некоторых отраслевых.

Также ряд отраслевых приказов, таких как Ратуша, Поместный приказ и Земский, превратились в отделения Московской канцелярии. Это было вызвано тем, что распространение их власти достигало наиболее густонаселённых центральных уездов страны, которые по новой реформе вошли в состав Московской губернии. Когда же власть приказов ранее распространялась на большую территорию, их функции отходили к губернским канцеляриям.

Однако, нам стоит обратить внимание на то, что основные приказы, ведавшие обороной (Адмиралтейский, Военный и Посольский), сохранили свою власть. Восстановил Пётр и компетенцию такого общероссийского приказа, как Поместный. Это говорит о стремлении Петра разграничить функции государственного аппарата: ликвидировались лишь те приказы, функции которых могли быть переданы новообразованным губерниям, то есть приказам территориальным, а приказы важнейших отраслей не трогались, так как составляли основу государственного управления, при их ликвидации в неуделе оказалось бы слишком много стратегических вопросов.

Пётр ввел новшество, новый принцип обеспечения армии. Между губерниями он распределил расходы на войну. Для этого устанавливалась связь между отдельными армейскими полками и губерниями. Для этого полки сменили названия, производные от имен командиров, на географические: так, Чернышев полк стал Московским полком, Болобанов - Ярославским, Ностицев - Нижегородским, Головкин - Нарвским и т. д. При каждом полку, где бы он ни находился, должен был состоять комиссар от «его» губернии, который был обязан следить за исправностью и комплектностью мундира, припасов, наличием людей и лошадей, выдавать жалованье солдатам и офицерам.

Стоить отметить и то, что петровское стремление децентрализовать управление, передав всю полноту власти губернаторам, одобряли далеко не все его сподвижники. Приведу лишь высказывание изобретателя налогов и пошлин А.А. Курбатова по поводу образования губерний: «Ей, государь, немногая бывает и будет польза в разном правлении». Но Петра, как известно нам, трудно смутить в силу его характера и психологии. Он был убежден, что система приказного управления себя дискредитировала полностью, и особенно в финансово-податном смысле. Анисимов Е.В. Пётр Великий: личность и реформы. И он ответил в своём духе: «А что напоминаешь, что в разных руках не будет лучше, о том уже мы довольно рассуждали, ныняшного порядка не нашли хуже… К тому же, человеку трудно за очи все разуметь и править».

Задумывая губернскую реформу, Пётр был убежден, что это не сможет привести к ослаблению центральной власти. Наоборот, по его мыслям, данная децентрализация должна была усилить, сосредоточить административную, судебную, а главное - ради чего и задумывалась изначально сама реформа, финансовую власть в руках представителя царя - чиновника высшего ранга, коим и был губернатор. Если сравнивать губернаторские и воеводские полномочия, то полномочия первого из них несравненно выше.

Наиболее заметным итогом этой реформы стало резкое усиление административного аппарата, создание на местах разветвленной сложной сети бюрократических учреждений, появление огромного числа чиновников. Громоздкость губерний послужила поводом для введения промежуточной территориальной единицы в 1712-1715 годах - провинции, во главе которых стояли обер-коменданты. Также новой чертой сложившейся структуры управления стала её строгая иерархичность и единообразность.

Областная реформа Петра I придала государственной жизни России бюрократический характер западноевропейского толка. Реформа сыграла значительную роль для победы в Северной войне 1700--1721 годов, наметила разделение судебной и административной властей, военной и гражданской службы. Однако значительно увеличивался штат государственных служащих, что в свою очередь привело к увеличению затрат на их содержание, и в конечном итоге отразилось на налоговом гнёте населения.

Но было бы глупо считать, что усложнение управления и было целью Петра. Удовлетворение военных нужд, стремление упорядочивания финансов, вот что было целью.

2.2 Учреждение Сената

Созданию высшего правительственного учреждения в 1711 году, носящему имя Сената, предшествовали важные события. Но перед тем как их назвать, я хотел бы уточнить тот момент, что завершение областной реформы и создание Сената - это последующие звенья одной цепочки. Об этом свидетельствует, что Сенат с самого начала своей деятельности стал высшей инстанции для губерний, связанных с ним по вопросам снабжения армии и флота. Также можно сказать, что создание Сената - это, как и образование губерний, реорганизация государственного управления, призванного обеспечить победу в войне.

Волокита, медлительность, нерасторопность - прилагательные, описывающие старую систему приказов. И все же, даже в новой системе губерний от части этих пережитков избавиться не удалось. Чтобы «свести к нулю» структурные недостатки управления, было решено создать, выражаясь современным языком, координационный центр, где бы собиралась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствующего непоседливого царя, получали распоряжения.

И конечно, образование Сената - это ещё одно свидетельство присущего Петру стремления к бюрократизации, без которой он не мыслил государственного управления.

А теперь обо всем по порядку. Пётр унаследовал традиционную систему управления XVII века, обладающую Боярской думой и приказами. Однако, с течением времени усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и законодательной поддержке общественных структур. И к моменту прихода к власти Петра Земские соборы, как когда-то активно действующий институт власти, были забыты, а конкретно Боярская дума переживала свои последние дни существования. Петр даже не подписывал никакого указа, ликвидирующего Боярскую думу, он просто прекратил пожалование в думные чины. От этого дума сама постепенно «старела» и умирала. Уже в 1701 году функции слабеющей Боярской думы на себя взяла так называемая «Консилия министров» (совет начальников важнейших ведомств). Став постоянным правительственным органом Консилия сосредотачивала у себя всю власть царя, находящегося на театре военных действий: управляла приказами и канцеляриями, ведала обеспечением армии, финансовыми вопросами.

И снова, если мы присмотримся к Консилии, то увидим черты все усиливающейся бюрократизации управления.

И, наконец, следующим шагом этой логической цепочки стало учреждение Сената в 1711 году. Это новое образование было призвано было управлять всеми канцеляриями и приказами, а также губерниями и губернаторами. Но формальной причиной этого события был отъезд царя на войну с Турцией весной 1711 года. Но к его организации Пётр отнёсся не как к чему-то временному, а как к долговечному и основательному.

Указом от 2 марта 1711 года была определена работа Сената на долгосрочную перспективу. Ведение торговли, откупы, правосудие, смотры дворян и остальных служилых людей.

На мой взгляд, особого внимания заслуживает тот момент, что впервые в государственном учреждении вводилась личная присяга, вещь виданная доселе разве что только в армии.

Понимая важность и объём возлагаемой нагрузки на этот новоиспеченный орган, Пётр сразу же создает при нем отдельную канцелярию, состоящую из многочисленных отделов. Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое. Таковы были прежде всего комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Через этих комиссаров, назначавшихся губернаторами, создавались непосредственные сношения Сената с губерниями, куда Пётр в 1710 году в интересах хозяйственного устройства своей армии перенес значительную часть дел, раньше производившихся в приказах. Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711 года, была создана должность фискалов, на обязанности их лежало «над всеми делами тайно надсматривать», проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела, иже не имеют челобитника о себе».

При Сенате состоял обер-фискал (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками, в каждой губернии -- провинциал-фискал с тремя помощниками, во всяком городе -- один или два городовых фискала. Несмотря на злоупотребления, с которыми неразрывно связано существование таких тайных соглядатаев и доносчиков (до 1714 года не подвергавшихся взысканию даже за ложный донос), фискалы, несомненно, принесли известную долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 году. К учреждению прокуратуры Петр пришёл не сразу. Недовольство его сенатом сказалось учреждением в 1715 году (27 ноября) должности генерал-ревизора, или надзирателя указов. Назначенный на эту должность Василий Зотов оказался, однако, слишком слабым, чтобы влиять на сенаторов и предупреждать вольные и невольные нарушения ими указов. В 1718 году он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась.

В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. В первое десятилетие своего существования Сенат, в области гражданского права сдерживаемый авторитетом Соборного Уложения 1649 года, в области административного права пользовался весьма широко законодательною властью. 19 ноября 1721 года Петр предписывает Сенату не чинить без подписания руки его никакого определения генерального. В апреле 1714 года состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, чем вносилось совершенно новое для России начало; до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение.

Первоначально в состав Сената вошли девять человек: граф Иван Алексеевич Мусин-Пушкин, боярин Тихон Никитич Стрешнев, князь Петр Алексеевич Голицын, князь Михаил Владимирович Долгоруков, князь Григорий Андреевич Племянников, князь Григорий Иванович Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Михайлович Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Андреевич Апухтин и Назарий Петрович Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.

Да, посмотрев на Сенат, детище Петра, мы можем сказать, что это по своей сути первое правительственное учреждение, по своей бюрократической сути коренным образом отличавшееся от Боярской думы и «Консилии». Но справедливости ради все же отмечу, что и этот новоиспеченный орган содержал в себе многие черты старой архаичной приказной системы управления.

2.3 Учреждение коллегиальной системы в России

Одним из последних звеньев в цепочки реформ государственного управления стало создание так называемых коллегий. Почему именно принцип коллегиальности был выбран Петром в качестве достойной модели для устройства его обновленного государства, суть коллегиальной системы и её характеристика, полезность и воздействие, оказанные этим нововведением на жизнь государственной системы. Эти вопросы я рассмотрю далее и попытаюсь дать на них ответ.

Как мы знаем, преобразования системы государственного управления были провозглашены Петром еще в ходе не окончившейся Северной войны. Он говорит о существовании у него идей насчёт обустройства государства, которые должны были по его мнению привести к справедливости и порядку. Однако, нам известно, что значение фразы «привести что-либо в порядок» у Петра имело несколько другой смысл: сломать до основания прежде существовавший порядок, а конкретно в данном случае, переход с «земского правления» страной на принципиально новое управление.

В основе будущей петровской перестройки государственного аппарата лежали существующие в Европе того времени идей государственного строительства. Они гласили, что государство не есть богоданное творение, а человеческое, и следовательно, человек сам может и должен его усовершенствовать, сделать из него идеальный инструмент преобразования общества, с помощью которого можно достичь постоянно ускользающего «всеобщего блага» - голубой мечты человечества. И эта бесперебойная работа государственного механизма достигается усовершенствованием законов и претворяющих их в жизнь учреждений. Пётр полностью разделял эти суждения. И это объясняет, почему он придавал столь большое значение реформе государственного аппарата. И все же, была ещё одна определяющая черта, объясняющая суть многих процессов в России не только петровского времени (тот же Советский союз, новая России с её «либералистским» законодательством), это роль государства в жизни общества. И при Петре и после всё прогрессивное и новое идёт «сверху». У нас не общественное сознание определят государство, а наоборот, государство с законодательством сильнейшим образом формируют общественное сознание. И сам Пётр, придерживаясь рационалистической философии и традиционных представлений о роли царя-самодержца в России, придавал невероятно огромное значение писаному законодательству. «Правильный» закон по мнению Петра, вовремя изданный и правильно претворённый в жизнь мог сделать очень многое: накормить хлебом голодающих, организовать армию или даже исправить нравы. Это и считал он ключом к благополучию страны, универсальной панацеей. И чтобы все эти законы могли работать на благо всем, Пётр считал просто необходимым создание точной, как часы, идеальной государственной структуре, через которую это законодательство могло бы реализовываться. Это породило культ бюрократического учреждения, административной инстанции.

Идеи эти долго сидели в голове Петра, и только когда стало ясно видно скорое поражение Швеции, он решился на их осуществление. Как ни странно образцом преобразований была выбрана Швеция.

Шведская система построения государства была выбрана не случайно. Она основывалась на принципах камерализма, учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в XVI-XVII веках в Европе. Камерализм содержал ряд черт, привлекательных для Петра.

Во-первых, это функциональный принцип управления, предусматривающий образование учреждений, специализирующихся в какой-либо определённой сфере, будь то финансы, юстиция или военное управление.

Во-вторых, это устройство учреждения на основах коллегиальности, чёткой регламентации чиновничьих обязанностей и функций, специализации канцелярского труда, установления разнообразных штатов и жалований.

Но что же поменялось с введением новой системы государственного управления? Ранее, в дореформенном периоде все ещё существовал и функционировал средневековый аппарат управления с присущим ему отсутствием специализации и чёткого распределения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда.

Непосредственно реформы берёт свое начало в конце 1717 - начале 1718 года, когда при составлении своеобразной программы преобразований, Пётр определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, раздав им указании о наборе подручных служилых людей.

Ниже приведу документ от 12 декабря 1718 года называющийся «Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит». В нём можно увидеть первоначальную структуру новоизобретенного центрального аппарата. Ниже следует список первоначально учрежденных коллегий.

1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;

2. Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства;

3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;

4. Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов;

5. Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела, которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве;

6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении;

7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;

8. Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных

расходов;

9. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочия ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение, притом же и артилерия.

В этом указе сразу же бросаются в глаза коллегии военного и внешнеполитического ведомства: Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Они же и занимали основные привилегированные места в системе государственного управления. Это можно объяснить огромным значением, придаваемым Петром армии, флоту и дипломатии, а также тем моментом, что президентами этих самых коллегий были его ближайшие сподвижники - генерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д. Меньшиков, генерал-адмирал граф Ф.М. Апраксин и канцлер граф Г.И. Головкин. Про эти три важнейшие коллегии можно сказать, что возникли они не на пустом месте, что уже в начале Северной войны флот, армия и дипломатические отношения потребовали новых, отличных от старых, принципов управления.

Также нам отчётливо видна в этом списке группа финансовых коллегий, тамошних основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала стала Камер-коллегия, сведущая в вопросах прихода денег и планирования бюджетных поступлений, как сказали бы сейчас. Расходами на нужды государства ведала Штат-контор-коллегия, так сказать, центральная касса. Контроль и наблюдение за работой финансовых органов передавались в ведение независимой от других Ревизион-коллегии.

Факт создания Юстиц-коллегии имел то значение, что она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих других ведомств несудебного профиля.

Ну и как известно, одни из наиболее видных мест в сфере государственного управления принадлежали Коммерц-коллегии, Берг-Мануфактур-коллегии, которые занимались вопросами промышленности и торговли.

В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть. Главный магистрат - центральное государственное учреждение в России, основанное в Санкт-Петербурге указом Петра I от 13 февраля 1720 года. Он был создан с целью централизации управления делами посадского населения на правах коллегии, став второй попыткой Петра в данном вопросе после Бурмистерской палаты Бурмистерская палата -- центральное финансовое учреждение и выборный орган посадского (городского) населения. Создана императором Петром I в 1699 году. Одновременно была и местным органом, управлявшим московским посадом. Ведала сбором большей части налогов, собиравшихся прежде приказами. Бурмистерской палате подчинялись местные выборные посадские органы других городов -- земские избы, возглавившие их земские старосты стали называться бурмистрами. С созданием бурмистерской палаты посадское население было изъято из управления и суда воевод, что показательно для возросшего значения купечества и городов. С образованием губерний (1709--10) финансовые функции бурмистерской палаты и земских изб отошли к губернским учреждениям. Бурмистерские палаты и земские избы остались в качестве ратуш -- выборных органов посадского населения..

Согласно указу, новый орган был призван «ведать всех купецких людей судом и о их делах доносить в Сенат, и рассыпанную сию храмину паки собрать». Его возникновение было связано с ростом торговли и промышленности, с возросшей ролью купечества в экономике страны.

Главный магистрат подчинялся непосредственно царю и Сенату, имел ряд смежных функций с Мануфактур-коллегией и Коммерц-коллегией. Возглавлял его обер-президент из дворян, которого назначал царь. Первым обер-президентом - стал князь Ю.Ю. Трубецкой. Под его началом находилось магистратское правление, которое состояло из бургомистров и ратсгеров из числа крупнейших купцов. Главный магистрат был главным начальственным учреждением над городскими магистратами других русских городов.

Через год, в январе 1721, был утвержден «Регламент, или Устав Главного магистрата», определивший его состав и функции. По Регламенту все горожане (посадское население) делились на «регулярных граждан», которые входили в гильдии и цехи, и «подлых» - тех, кто работал по найму и на «черных работах». В ведении магистрата находились торговые, ремесленные и другие права горожан - их переход из города в город, возврат выбывших из посадов, устройство ярмарок и прочие городские дела.

Состав коллегий при Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчинной. Ревизион - и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий.

Коллегии стали основой новой центральной системы управления. Но и от старого приказного управления сохранилось немало учреждений, правда всё же более мелких: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

Саму суть петровских преобразований, её строгий воинский характер хорошо показывает следующая цитата известного историка Е.В. Анисимова. Итак, для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту - как к военному уставу, а к чиновнику - как к военнослужащему. Н.И. Павленко справедливо заметил: «Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений - военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющим указы, как солдаты и офицеры выполняли военные уставы».

Другой исследователь - американец Д. Крайкрафт, уделяя особое внимание военному началу в личной жизни Петра, пишет, что военизация проявлялась во всем: Петр не только одевался как солдат, но и действовал и думал как солдат. Недаром, считает историк, Петр ввел в общественный обиход понятие «генералитет» как отдельный политический корпус, активно действовавший наряду с другими общественными силами. Воинские законы, построенные на проверенных опасным опытом сражений принципах, по мнению Петра, с убедительностью показывали преимущества этой военной модели. Воинская дисциплина - это то, с помощью чего можно воспитать в людях любовь к порядку, труду, сознательность, христианскую нравственность.

Простота воинского устава, его очевидная эффективность на поле боя соблазняли распространить военное начало и на гражданское управление, и на общество в целом. Когда анализируешь развитие идей Петра о государстве, реформе управления, бросается в глаза эта сознательная ориентация царя на военные образцы, на придание государству черт единого грандиозного военного организма. Анисимов Е.В. Время петровских реформ

Структура главного элемента этого организма - коллегии - была довольно проста: собственно коллегия (позже она называлась «присутствие») и канцелярия - делопроизводственный отдел, где сидели канцелярские служители. Отделениями коллегии были конторы, ведавшие какой-либо одной отраслью управления. В коллегиях было три вида служащих: члены коллегий, канцелярские служители и так называемые «нижние служители» - курьеры, сторожа, вахмистры и солдаты. Центральной фигурой коллегиального совета был президент, который осуществлял управление коллегией от имени царя и поэтому имел право на особое почтение со стороны членов коллегии.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) -- всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Кроме того, создание коллегий нанесло последний удар по системе местничества, отменённой ещё в 1682 году, но имевшей место неофициально.

В заключение этой главы, я хочу сказать, что принцип работы созданных Петром центральных и высших учреждений не предусматривал его самоличного участия в их деятельности. Петр пытался решить очень сложную задачу построения такой бюрократической машины, все части которой работа ли бы безотказно согласно принятым регламентам. Эта непрерывно работающая машина должна была быстро и результативно пропускать через себя все дела, решения по которым состояли преимущественно в применении к ним действующего законодательства.

Глава 3

3.1 Итоги государственно-административных преобразований Петра Великого. Оценки историков

Подводя итог Петровским реформам в административной сфере и сфере государственного управления, можно отметить, что их результатом стала невиданная ранее централизация и бюрократизация государственного управления. Новая государственная машина работала гораздо эффективнее, чем старая. «Бюрократия, - пишет по этому поводу Е.В. Анисимов, - необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха -единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутренним законам - ради конечной цели - упрочения своего положения, - мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне - умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сего дня».

Своя точка зрения на петровские преобразования есть и у известного российского историка В.О. Ключевского.

«При имени Петра Великого мы, прежде всего, вспоминаем о его преобразованиях; с ним неразрывно связана идея реформы. Звание преобразователя стало его прозвищем, исторической характеристикой. Мы склонны думать, что Петр I и родился с мыслью о реформе, считал ее своим провиденциальным призванием, своим историческим назначением. Между тем у самого Петра долго незаметно такого взгляда на себя. Его не воспитали в мысли, что ему предстоит править государством никуда не годным, подлежащим полному преобразованию… Он просто делал то, что подсказывала ему минута, не затрудняя себя предварительными соображениями и отдаленными планами, и все, что он делал, он как будто считал своим текущим очередным делом, а не реформой; он и сам не замечал, как этими текущими делами он все изменял вокруг себя -- и людей, и порядки. Война привела его и до конца жизни толкала к реформам… Реформа, как она была исполнена Петром, была его личным делом, делом беспримерно насильственным и, однако, непроизвольным и необходимым… Петр действовал силой власти, а не духа и рассчитывал не на нравственные побуждения людей, а на их инстинкты. Правя государством из походной кибитки и с почтовой станции, он думал только о делах, а не о людях и, уверенный в силе власти, недостаточно взвешивал пассивную мощь массы. Преобразовательная увлекаемость и самоуверенное всевластие -- это были две руки Петра, которые не мыли, а сжимали друг друга, парализуя энергию одна другой. Надеясь восполнить недостаток наличных средств творчеством власти, преобразователь стремился сделать больше возможного, а исполнители, запуганные и неповоротливые, теряли способность делать и посильное, и как Петр в своем преобразовательном разбеге не умел щадить людские силы, так люди в своем сомкнутом, стоячем отпоре не хотели ценить его усилий».

И вот такую, во многом неоднозначную оценку известный историк даёт великому преобразователю. «Противоречия, в какие он поставил свое дело, ошибки и колебания, подчас сменявшиеся малообдуманной решимостью, слабость гражданского чувства, бесчеловечные жесткости, от которых он не умел воздерживаться, и рядом с этим беззаветная любовь к отечеству, непоколебимая преданность своему делу, широкий и светлый взгляд на свои задачи, смелые планы, задуманные с творческой чуткостью и проведенные с беспримерной энергией, наконец, успехи, достигнутые неимоверными жертвами народа и великими усилиями преобразователя, -- столь разнородные черты трудно укладываются в цельный образ».

Несколько другой взгляд на государственно-административные преобразования Петра показывает Ханс Баггер. В целом реформы возымели положительный эффект. Их можно рассматривать как явления «относительной прогрессивности» в истории России, поскольку эти преобразования феодального характера способствовали развитию капиталистических отношений. Особым аспектом Баггер называет централизующий эффект реформ, также развитие производственных сил страны путём создания новых органов управления.