Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Сценарии выхода Европейского союза из миграционного кризиса

Содержание

1. Заключение соглашения с Турцией

2. Заморозка действия Шенгенских соглашений на два года

3. Создание общей пограничной службы

Список источников и литературы

Литература

Приложение

Введение

Странам Европейского союза необходимо выработать общий подход к решению миграционного кризиса. С одной стороны, правительства стремятся реализовать свои национальные интересы, с другой, необходимо учитывать интересы сообщества в целом, в связи с этим возникает конфликт интересов. Европейский союз неоднороден по своему составу, поэтому международные переговоры по решению критических вопросов протекают сложно, и институтам ЕС приходится прикладывать максимум усилий для согласования интересов 28 стран.

Решение кризиса должно стать результатом конструктивного взаимодействия институтов ЕС и правительств стран-членов. Во-первых, потому, что Европейский союз не обладает в полном объеме компетенциями для проведения всех антикризисных мер; во-вторых, у Европейского союза появилась возможность расширить свои полномочия и подтвердить важность европейских ценностей и норм.

Меры, принимаемые ЕС можно разделить на две группы:

- неотложные меры в отношении прибывших мигрантов (распределение по странам, депортация мигрантов);

- среднесрочные меры, направленные на повышение эффективности миграционной политики (взаимодействие со странами-донорами и транзитными странами, совершенствование системы предоставления убежища).

В данной работе в качестве неотложной меры будет рассмотрено предложение о восстановлении пограничного контроля на внутренних границах ЕС. Как среднесрочные меры мы проанализируем соглашение с Турцией и создание Общеевропейской пограничной службы.

Переговоры по решению миграционного кризиса мы представим как двухуровневую игру, где на первом этапе формируются национальные интересы, а на втором происходит международный торг (попытка свести к единому знаменателю интересы 28 стран). По мнению Э. Моравчика результаты второго этапа обусловлены выходными данными первого этапа (то есть национальными предпочтениями) и заинтересованностью стран в достижении соглашения.

При анализе национальных предпочтений учитывается влияние внутренних факторов (общественное мнение, деятельность политических групп) на позицию правительства, а также внешние угрозы миграционного кризиса.

Европейский союз, не обладая достаточными компетенциями для самостоятельных действий, выступает как посредник, но его роль не второстепенна. Руководство ЕС не только может направлять переговорный процесс, но также создает переговорную базу. Так переговоры проходят в рамках Совета ЕС, что повышает их эффективность и снижает издержки.



1. Заключение соглашения с Турцией

Одним из вариантов решения миграционного кризиса Европейский союз видит в достижении соглашения с Турцией. Турция является основной транзитной страной и через нее в Европу приезжает наибольшее число мигрантов.

По данным специального агентства ЕС Frontex: за 2015 год - прибыло 885 тыс. нелегальных мигрантов, за январь 2016 года - 69 тыс. Европейский союз заинтересован в сдерживании миграционного потока на территории Турции.

В Брюсселе 19 марта 2016 года прошел внеплановый саммит Европейского союза, главным на повестке дня было соглашение с Турцией. После долгих переговоров было достигнуто соглашение, которое вступило в силу 20 марта 2016 года.

Председателем Европейского совета Д. Туском и премьер-министром Турции А. Давутоглу были озвучены следующие параметры сделки:

- С 20 марта начинает работать принцип «1 на 1» - Турция будет забирать из ЕС нелегальных мигрантов, которые приехали по Восточно-средиземноморскому маршруту, а в ЕС отправлять легальных беженцев. Все расходы на возврат и размещение мигрантов в Турции берет на себя Европейский союз;

- Турция получит финансовую помощь в размере €3 млрд. на год для содержания беженцев и контроля над миграционными потоками на границе. Также Турция потребовала дополнительное финансирование в размере €3 млрд., которое ЕС согласился предоставить. Р. Эрдоган аргументировал это требование тем, что его страна уже затратила $10 млрд. на помощь мигрантам, из которых ООН выделила только $455 млн.;

- Турция взяла обязательства действовать в полном соответствии с правами человека и принимать меры для предотвращения открытия новых путей для нелегальной миграции в ЕС;

- Европейский союз пообещал Турции визовую либерализацию к июню текущего года, а также возобновление замороженных переговоров о вступлении Турции в ЕС (были остановлены в 2007 году по инициативе Франции).

Цель Европейского союза - упорядочить въезд мигрантов, имеющих право на получение статуса беженца; сократить число нелегальных мигрантов и остановить деятельность контрабандистов. Канцлер Германии А. Мергель оценивает данное соглашение как «первый реальный шанс» остановить миграционную волну.

Правозащитная организация Amnesty International определила сделку как «исторический удар по правам человека». Еврокомиссар по вопросам соблюдения прав человека Н. Муйжниекс отметил, что данное соглашение - это «заплатка для прикрытия одной из дыр в недействующих соглашениях между европейскими странами».

Можно составить два сценария развития событий: позитивный и негативный. При составлении сценария учитывается динамика национальных интересов. Последователи либерального межправительственного подхода при анализе национальных предпочтений учитывают такие факторы как влияние политических партий и общественное мнение. Для правящей элиты последняя категория крайне важна. Чем больше действия властей соответствуют общественным требованиям, тем больше шансов сохранить лидирующие позиции.

Соглашение с Турцией было предложено в ноябре 2015 года. Интерес Европейского союза обусловлен возможностью остановить миграционный поток в Турции и разгрузить страны, принимающие мигрантов (в первую очередь Грецию и Венгрию). Для ЕС важно сохранить европейские ценности, поэтому данное соглашение должно действовать в полном соответствии с правами человека и международным правом. Именно по этой причине Д. Туск и Ж.-К. Юнкер выступили за доработку соглашения в первом его варианте и настояли на включение пункта о том, что Турция должна соблюдать права беженцев и не допускать репатриацию. На данный момент соглашение является скорее условным. Это объясняется тем, что оно будет действительно, только если принцип «1 на 1» даст положительный результат. В этом случае на повестку будет поставлен вопрос о либерализации виз для Турции. Правительство Р. Эрдогана, начиная с 2002 года, использовало европеизацию как ориентир для внутри- и внешнеполитических реформ. Национальный интерес Турции - минимум добиться либерализации виз к июню, максимум запустить процесс переговоров о вступлении страны в Европейский союз. Можно наблюдать прямую заинтересованность правящей партии Турции (Партия справедливости и развития) в решении визового вопроса, так как это может упрочнить ее лидирующие позиции.

Соглашение ЕС-Турция, с одной стороны, дает конкретный инструмент для решения кризиса (обмен мигрантами по принципу «1 на 1»); но, с другой, страны ЕС ставят себя в ловушку принятого решения. Если механизм обмена заработает, ЕС должен выполнить свою часть договоренностей.

Именно тут кроется проблема соглашения. Страны, достигнув компромисса с Турцией, пока не готовы полностью выполнить условия соглашения. Необходимо принять решение по визовому вопросу, или Турция может остановить процесс обмена мигрантами, что грозит интенсификацией кризиса.

Европейский союз озвучил, что если все требования будут выполнены, то он сможет передать визовый вопрос в национальные парламенты на рассмотрение. На данный момент Турция выполнила только 50% требований. М. Шульц отметил, что выступает против упрощения процедуры отмены виз для Турции: «Сокращение парламентской процедуры недопустимо. ЕС ведет диалог о либерализации виз и с другими странами, поэтому необходимо показать, что со всеми диалог ведется честно и на равных условиях».

Национальные интересы стран-членов сходятся в конечной цели - обеспечение высокого уровня безопасности внутренних и внешних границ, контроль над миграционными потоками, минимизация негативных последствий кризиса. Проанализировав позиции правительств и потенциальные угрозы кризиса, можно выделить ряд стран, которые могут осложнить международные переговоры по «турецкому вопросу» или даже способствовать аннулированию сделки.

Австрия. Позиция страны была озвучена канцлером В. Файманом, который заявил, что ЕС не должен полагаться на Турцию в миграционном кризисе. «За помощь» Турция не должна получать послаблений, а Европейский союз должен соблюдать политические принципы, именно поэтому страна будет сохранять свою жесткую позицию по вопросам либерализации виз и вступления Турции в ЕС. Власти выражают опасение, что после отмены виз, увеличится миграционный поток из Турции. Диалог о дальнейшем сотрудничестве возможет только после выполнения Турцией всех поставленных условий. Австрия делает акцент на роли ЕС: необходимы совместные действия для повышения уровня безопасности и контроля на внешних и внутренних границах и справедливое распределении мигрантов по системе квот. Соглашение с Турцией - вспомогательная мера.

Болгария также может осложнить реализацию соглашения с Турцией. Дело в том, что существует угроза смещения миграционных потоков. Данный вариант весьма вероятен, так, если Турция заблокирует маршрут через Эгейское море, может активироваться путь через Черное море к берегам Болгарии. Если это произойдет, правительство Болгарии готово прибегнуть к помощи армии и ввести пограничный контроль.

Венгрия - является одной из стран с самой «негибкой» переговорной позицией. Венгрия вместе с Румынией, Чехией и Словакией выступают категорически против системы квот и распределения беженцев между странами ЕС. Правительство страны не считает миграционный кризис общеевропейской проблемой, так как основные потоки нацелены на богатые европейские страны, такие как Германия или Австрия. По этой причине сделка с Турцией оценивается как «ненужная», которая не решит основной проблемы. Следующая страна, Испания, ставит под сомнения совместимость базовых европейских принципов (таких как права человека, верховенство права, свобода СМИ) и действий правительства Турции. Испанские крайние левые партии считают, что соглашение противоречит законодательству (Уголовному Кодексу) Испании, согласно которому насильственная депортация людей, имеющих право на особую защиту - незаконна. Лидер партии «Объединенных левых» А. Гарсон заявил о подаче искового заявления на правительство страны за то, что оно поддержало подписание соглашения. Кроме того, более чем в 50 городах страны прошли акции протеста против соглашения с Турцией.

Принципиальную позицию заняла Франция. Ф. Олланд заявил, что либерализация виз возможна только при условии выполнения всех 72 пунктов требований, стоящих перед Турцией. Позиция правительства Франции совпадает с мнением Испании о необходимости соблюдения прав человека со стороны турецкого правительства. Ситуацию во Франции осложняет набирающая популярность партия Национальный фронт, которая придерживается жесткой анти-иммиграционной риторики и связывает миграционный кризис с угрозой безопасности.

Особую роль играют власти Кипра, которые изначально выступали против совместных действий с Турцией. Так как в 1974 году Турция оккупировала северный Кипр, выстраивать диалог с этой страной крайне сложно. Кипр мало заинтересован в миграционном аспекте проблемы, так как не входит в Шенгенскую зону и не ощутил на себе в полной мере миграционное давление. Национальный интерес правительства Кипра - это добиться от Турции признания себя как суверенное государство. Кипр намерен блокировать переговоры с Турцией на всех этапах, что объясняет его сильную переговорную позицию в Европейском совете и Совете ЕС.

Из стран, готовых поддержать сближение с Турцией нужно отметить Великобританию. Консерваторы и лейбористы традиционно поддерживали интеграцию с Турцией, считая, что она может соединить ЕС и ближневосточные мусульманские страны. Но Д. Кэмерон заявил, что Великобритания не будет участвовать в процессе либерализации виз для Турции. Также положительно соглашение с Турцией оценивают Греция, Италия, Португалия и балтийские страны. Для них это в первую очередь возможность затормозить мигрантов на территории Турции и не допустить их проникновения на собственную территорию.

Соглашение ЕС-Турция уже вступило в силу и обязало страны ЕС к совместным действиям. Согласно теории ловушки Ф. Шарпфа, страны могут придерживаться начальных позиций, но тогда растущий кризис может спровоцировать новые проблемы, вплоть до распада Шенгенской зоны. Для снижения негативных последствий им необходимо настроиться на конструктивный диалог. Так, если национальные государства будут настроены на сотрудничество, они могут извлечь и выгоды от данного партнерства.

Если план ЕС и Турции сработает, то в оптимистичном сценарии поток беженцев удастся взять под контроль и систематизировать процесс предоставления статуса беженца. Ключевой механизм - принцип «1 на 1», если он заработает, то получится отделить смешенные потоки мигрантов друг от друга: нелегальные и экономические мигранты останутся в Турции, а беженцы в Европе. В данных условиях страны-члены могут снять вопрос о правовом статусе мигрантов и сконцентрироваться на механизмах их регистрации и оперативном распределении.

Особый интерес представляет Германия. Известно, что на последних региональных выборах Христианско-демократическая партия А. Меркель, поддерживающая политику «открытых дверей», получила серьезное поражение. Эксперты связывают это с недоверием избирателей к проводимой миграционной политике. Отмечается рост недовольства миграционной политикой и усиление националистических настроений. Несмотря на это, правительство придерживается линии, направленной на общеевропейский либеральный подход к миграционному кризису. Так возникает задача не только выйти из кризиса, но и сохранить доверие населения.

Германия является примером, когда правительство поднимает наднациональные интересы выше национальных предпочтений.

Так как мы видим прямую заинтересованность правящей элиты в достижении необходимых договоренностей, можно предположить, что Германия займет гибкую позицию и будет идти на уступки и компромисс.

Страна всегда признавалась «локомотивом» интеграции, это значит, что имея четкую установку на дальнейшее сближение в рамках Европейского союза, она может повлечь за собой и другие Европейские страны.

Среди основных причин, способствующих провалу плана ЕС и Турции можно выделить:

1. Количество нелегальных мигрантов в Европе может оказаться больше, чем беженцев в Турции.

2. Поведение мигрантов. Соглашение способно снизить желание мигрантов использовать нелегальные пути в Европу из-за страха быть депортированными. Но может сработать и обратный эффект (паника среди стремящихся в Европу), что приведет к нарастанию давления на приграничные страны ЕС. Улучшение погодных условий также может стимулировать потоки мигрантов. Предотвратить это можно, если береговая охрана Турции выполнит ряд обязательств по ограничению деятельности нелегальных перевозчиков.

3. Греческие миграционные органы. На данный момент они могут обрабатывать не более 1500 заявлений о прошении убежища в месяц. Для работы принципа «1 на 1» необходимо обрабатывать пропорциональное количество заявок, так как по законодательству ЕС депортация лиц без предварительного судебного рассмотрения заявлений является незаконной. В Греции находится приблизительно 50 тыс. мигрантов. Таким образом, греческим службам необходим минимум месяц для рассмотрения всех заявлений, при условии, что новые мигранты прибывать не будут.

4. Правительство Турции. Оно должно гарантировать защиту несирийским беженцам и пресечь деятельность контрабандистов в Эгейском море. На текущий момент страна не может этого сделать. Турецкая позиция в переговорах быстро переросла в ультимативную (Турция готова перестать сдерживать миграционный поток, открыв границу с Грецией и Болгарией, если ЕС не выполнит свои обязательства). Как мы видим, в данном международном торге переговорная сила Турции больше. Она менее заинтересована в решении европейского миграционного кризиса и может позволить себе играть на интересах ЕС.

Лидеры Европейского союза поддерживают соглашение с Турцией: “Я решительно выступаю за движение вперёд в переговорах с Турцией”, - сказал Ж.-К. Юнкер. “Данная мера направлена против контрабандистов, а не против беженцев” - отметил Шульц. Д. Туск подчеркивает, что совместный план с Турцией будет оставаться приоритетным в решении миграционного кризиса.

Мы видим, что взгляды стран-членов и институтов ЕС по вопросу сделки с Турцией расходятся. Европейскому союзу необходимо понять важность комплексного подхода к решению миграционной проблемы. Из-за непонимания данного факта, по словам директора Центра европейских исследований НИУ-ВШЭ Т. Бордачева, ЕС принимает полумеры (обмен мигрантами с Турцией), решая только следствия проблемы, а не ее суть.

В ЕС является важным принцип единства политической системы, на нем держится структура управления ЕС и базируются фундаментальные документы. Поэтому текущий кризис представляет особую угрозу, так как может негативно отразиться на идеях солидарности и единых ценностях. Соглашение с Турцией может снизить остроту кризиса, но не поможет странам-членам ЕС полностью выйти из него.

миграционный кризис пограничный европейский



2. Заморозка действия Шенгенских соглашений на два года

Одной из угроз текущего кризиса является де-факто прекращение работы Шенгенской зоны. Европейский союз может потерять возможность свободного передвижения и сделать качественный шаг назад в процессе интеграции.

Процедура принятия решения: повестку дня готовит председательствующая страна в Совете ЕС (Нидерланды до июня 2016 года), Совет Европейского союза (формация министров внутренних дел) рассматривает данный вопрос и принимает решение. Таким образом, если Совет поддержит инициативу заморозить Шенгенское соглашение, то Комиссия сможет рекомендовать закрытие границ. Данная мера возможна согласно ст.26 Шенгенского соглашения. Восстановить пограничный контроль можно на 6 месяцев с возможностью продления (в общей сложности до 1,5 лет).

Временный дополнительный контроль уже возобновили на своих границах Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Дания, Словения, Хорватия и Швеция.

На данный момент правительства ряда стран (например, Австрии и Швеции) поднимают вопрос о необходимости продления данного режима на больший срок (до двух лет). О возможности заморозки Шенгенских соглашений на два года заговорили в декабре 2015 года. Данную меру можно объяснить тем, что миграционный кризис выявил серьезные недостатки в системе охраны границ, особенно на греческом участке. Причины недостатков можно объяснить тем, что интеграция задумывалась как экономический проект. Все остальные аспекты воспринимались как вторичные. Европейская интеграция давно вышла за чисто экономические рамки, поэтому, когда Европейский союз столкнулся с проблемой иного характера, ему не хватило компетенций для ее оперативного решения. Доминирование стран-членов в политических вопросах не дает возможность ЕС реагировать на кризисные ситуации быстро. Страны предпочитают самостоятельно принимать необходимые меры.

Контроль безопасности границ - чувствительная сфера, которая всегда считалась функцией суверенного государства. Европейский союз - гибридная модель, выполняющая смешенные функции государства и международной организации. Вопрос обеспечения безопасности границ «завис» между национальным и наднациональным уровнями. Для ЕС сложившаяся ситуация - это возможность доказать свою состоятельность как политического актора.

Согласно законодательству ЕС, только страны вправе принимать меры по охране границ. В то же время они связаны между собой Шенгенскими соглашениями, согласно которым, условно, границ внутри Европейского союза нет. У стран ЕС есть выбор: охранять внутренние границы (каждая страна самостоятельно контролирует свою территорию) или общими силами защищать внешние границы.

В марте этого года Комиссия представила план действий по спасению Шенгенской зоны. В него включены такие меры как устранение недостатков контроля внешних границ Грецией и прекращение странами-членами пропуска потоков беженцев через свою территорию вглубь ЕС. Также отмечено, что восстановление дополнительного контроля отдельными странами должно быть заменено скоординированным европейским подходом.

Европейский союз стремится отменить контроль на внутренних границах к декабрю 2016 года, но все чаще страны возвращаются к варианту с полным восстановлением контроля на внутренних границах, считая, что ЕС не дает гарантии безопасности. В. Файман сказал, что если ЕС не в силах предпринять эффективные действия для защиты границ, страны-члены вынуждены делать это самостоятельно на национальном уровне.

Если пограничный контроль будет возобновлен, то это повлечет серьезные экономические, политические и социальные потери. Потери для экономики составят от 7 млрд. до 18 млрд. евро в год (то есть до 0,13% ВВП всей Шенгенской зоны). По оценкам Комиссии административные расходы на обслуживание границ составят минимум 1 млрд. евро. Особенно пострадают транспортная, логистическая и туристическая отрасли. Кроме того пострадает и общий внутренний рынок.

Решение о заморозке Шенгенского соглашение и перенос проблемы с мигрантами с наднационального уровня на национальный уровень, свидетельствуют о том, что государства руководствуются не общеевропейскими ценностями, а национальными интересами.

В истории Европейского союза уже был подобный прецедент. Так в 2011 году Франция ввела дополнительную проверку на границе с Италией. Данная мера привела к конфликту интересов, в который были втянуты страны и институты ЕС. Этот случай поднял вопрос о солидарности, общей ответственности и готовности сотрудничать государств-членов в сложной ситуации. Была выявлена тенденция ограничения свободы передвижения под влиянием анти-иммигрантской риторики.

В 2011 году Комиссия предоставила план реформы Шенгенского кодекса. Были сформулированы предложения, суть которых сводилась к необходимости запретить государствам-членам принимать самостоятельное решение о восстановлении пограничного контроля. Комиссия предложила перенести принятие данного решения на наднациональный уровень: по инициативе Комиссии решение принимается квалифицированным большинством. Страны ЕС могли бы восстановить пограничный контроль на пять дней в непредвиденных случаях (например, в случае террористического акта). Государства не согласились с данным планом, министры внутренних дел Германии, Испании и Франции заявили, что Комиссия покушается на право государств обеспечивать национальную безопасность. Проект реформы провалился.

Весной 2012 года Комиссия опубликовала отчет о состоянии Шенгенской зоны (период с ноября 2011 года по апрель 2012 года). Было выявлено, что миграционное давление по границе ЕС распределяется неравномерно (особенно на западе Средиземноморья и на границе Греции и Турции); также был отмечен высокий процент нелегальной миграции (75%). Интересно общее заключение: «Шенгенское пространство функционирует хорошо, существующие проблемы можно считать незначительными». В том же отчете Комиссия предупредила о возможности ухудшения ситуации в Сирии и опасности массовой миграции из этой страны в страны ЕС. Из этого следует, что руководство ЕС предвидело угрозу, но не предприняло предупреждающих мер по укреплению границ.

На данный момент Советом ЕС установлена следующая процедура: временный контроль на границах может быть восстановлен как крайняя мера. Решение о восстановлении пограничного контроля принимается в Совете ЕС квалифицированным большинством. Роль Парламента сведена к минимуму, на что с критикой выступили его депутаты, Д. Кон-Бенедит сказал: «Шенгенская система транснациональна по своей сущности. Поэтому логично принимать решения о восстановлении пограничного контроля на наднациональном уровне».

Миграционный кризис создал условия нестабильности и угрозы безопасности, поэтому многие страны ЕС всерьез рассматривают вариант восстановления внутренних границ, как способ удержать миграционные потоки и не допустить незаконного проникновения на территорию ЕС.

Позиции стран-членов диктуются национальными интересами, четко прослеживается межправительственный подход к пограничному вопросу. Как уже отмечалось, восемь стран Европейского союза уже ввели дополнительный пограничный контроль. Мотивирует их национальный интерес - обеспечить уровень безопасности на должном уровне.

Европейский союз может извлечь выгоду от данных односторонних действий государств. Введение внутреннего контроля на границах, реализует первичный национальный интерес - обеспечение безопасности. Это поможет снять уровень внутренней напряженности. Решив более важный для национального государства вопрос, Европейский союз может подтолкнуть страны к сотрудничеству в общеевропейских вопросах (например, к диалогу в вопросе о системе квот). Так страна, вернув функцию контроля над внутренними границами на национальный уровень, сможет переключить внимание на наднациональные проблемы. Это можно объяснить взаимозависимостью стран: отказавшись от одного из достижений интеграции (свободы передвижения) страны становятся заинтересованными в восстановлении данного режима.

Возведенные границы помогут пресечь «расползание» нелегальной миграции по всей Шенгенской зоне, что снизит давление на страны ЕС. Это даст им возможность сосредоточиться на миграционном кризисе не как на угрозе национальной безопасности, а как на решаемой общей проблеме.

Заморозка Шенгенских соглашений также является полумерой, которую нельзя назвать способом решения миграционного кризиса.

В позитивном сценарии, силами стран-членов и Европейского союза получится вернуть контроль над ситуацией и пограничный контроль на внутренних границах можно будет снять в декабре 2016 года.

Улучшающиеся погодные условия могут способствовать развитию негативного сценария - миграционная волна будет нарастать. Ситуация выйдет из-под контроля, если страны будут медлить в вопросе распределения мигрантов и система с квотами не заработает. На этом фоне отмечается рост анти-иммиграционных настроений, поэтому не все правительства стремятся действовать в духе европейского единства.

Так как балканский маршрут уже перекрыт, возможна активация перевозки через Адриатическое море и миграционные потоки устремятся в Италию.

В данных условиях уже соседи Италии могут ввести дополнительный контроль на границе. Кроме того, память о недавних терактах во Франции (Париж, ноябрю 2015) и Бельгии (Брюссель, март 2016) может способствовать восстановлению внутренних границ.

Возможные последствия данной меры:

- Во-первых, откат в процессе интеграции, доминирование межправительственного подхода в миграционном вопросе, для ЕС это означает потерю авторитета и возможности влиять на принимаемые решения;

- Во-вторых, высока вероятность гуманитарных и экономических проблем в странах, принимающих мигрантов (Венгрия, Греция, Италия);

- В-третьих, возрастет угроза безопасности, на что общество ответит увеличением количества митингов и демонстраций, также популярность будут набирать крайне-правые партии.

Д. Туск заявил, что если Европейский союз не сможет обеспечить контроль внешних границ, то он «провалится как политический проект». Глава Комиссии Ж. -К. Юнкер признает, что пока члены Европейского союза не могут справиться с кризисом и предупредил, что восстановление внутренних границ может привести к уничтожению внутреннего рынка. Кроме того данная мера способна стать причиной экономического кризиса, так как ее издержки оцениваются в миллиарды евро.

Функцию Европейского союза можно свести к медиационной (посреднической), именно он должен обеспечить страны необходимыми условиями и информацией для принятия важных решений. В данной связи временное возобновление пограничного контроля можно рассматривать как отсрочку для ЕС, во время которой институты должны максимально быстро разработать новые инструменты для решения кризиса или усовершенствовать уже имеющиеся. Одним из таких инструментов является специальное агентство Frontex.

3. Создание Общей пограничной службы

Текущий миграционный кризис выявил слабости устройства Европейского союза. Неспособность ЕС действовать как единое целое в критической ситуации, свидетельствует о том, что существует много «белых пятен» в системе управления. Члены ЕС стремятся защитить собственные интересы, в итоге это может привести к крупному разобщению, но любой кризис имеет как деструктивные, так и конструктивные функции. Данный кризис может позволить вывести европейскую интеграцию на новый уровень, став сигналом к мобилизации интеллектуальных и политических сил для преодоления общих проблем на основе компромиссов.

В декабре 2015 года лидеры Европейского союза пришли к общему мнению, что необходимо создать наднациональную европейскую службу по охране сухопутных и морских границ ЕС. Европейский союз пока не имеет полномочий проводить централизованную пограничную политику в полной мере. На данном этапе интеграции, ЕС выполняет координирующую, информационную, инспекционную и консультационную функции в пограничной политике. Его цель - обеспечить соблюдение стандартов (например, полицейский характер пограничных служб), поддерживать достаточный уровень материально-технической оснащенности и обеспечить защиту прав человека.

Есть два варианта создания единой пограничной службы ЕС:

1. Реформирование учредительных документов существующего специального агентства Frontex, расширение его функции, полномочия и создание усовершенствованной службы на его базе (проект FRONTEX 2.0);

2. Создание новой структуры в Европейском союзе и наделение ее необходимыми полномочиями и ресурсами.

Рассмотрим первый вариант - проект «FRONTEX 2.0». Специальное европейское агентство ЕС было создано для улучшения взаимодействия между пограничными органами государств-членов. Регламентом Совета (ЕС) № 2007/2004 от 26 октября 2004 г. установлено, что агентство выполняет координирующую функцию контроля внешних границ. Актуальными проблемами агентства являются недостаточное финансирование и нехватка материальных и технических ресурсов. В 2009 году Франция и Италия уже обращались в Совет с просьбой расширить полномочия Frontex. Вслед за этим Комиссия предложила проект реформы учредительного регламента Frontex, чтобы обязать государства-члены предоставлять технические и транспортные ресурсы для совместных операций.

В итоге государства и институты ЕС пришли к консенсусу, Frontex получил полномочия самостоятельно приобретать необходимую технику и стал независимым от согласия членов ЕС на предоставление технических ресурсов. Но данных реформ оказалось недостаточно. Необходимо качественное расширение полномочий и функций агентства.

Во-первых, возможности Frontex ограничены в сфере борьбы с группировками, занимающимися нелегальной транспортировкой людей. Следует расширить полномочия агентства в данной области, так как на практике нелегальная миграция и нелегальная транспортировка тесно связаны между собой.

Во-вторых, штаб Frontex необходимо увеличить с 400 до 1000 человек, так отряды быстрого реагирования можно будет оперативно направлять в любую точку на границе ЕС, где возникает угроза целостности границы и ее безопасности.

В-третьих, у агентства должна появиться возможность патрулировать границы и проводить поисково-спасательные операции без запроса дополнительного разрешения государств-членов ЕС. Контроль в штатном режиме также будет осуществляться государствами-членами, в случае необходимости вопрос о вмешательстве сил Frontex будет приниматься с помощью процедуры комитологии.

В-четвертых, предполагается расширение уже имеющейся информационной базы агентства и формирование аналитически-информационного сотрудничества с похожими структурами стран ЕС.

В-пятых, должен появиться резервный штат в размере 1500 человек, состоящий их служащих пограничных служб национальных государств. Сейчас, если стране нужна помощь в охране границы, она может обратиться к другим, но они действуют только на добровольной основе. В FRONTEX 2.0 страны будут обязаны задействовать свои ресурсы по требованию. На данный момент в распоряжении агентства есть силы быстрого реагирования RABIT, но их можно привлекать только после официального запроса со стороны государства. После реформы вмешательство будет возможно после рекомендации Комиссии, блокировать данное решение сможет только специальная экспертная группа квалифицированным большинством.

«Против» данного проекта выступает Великобритания; а также Венгрия и Польша, где у власти националистическое большинство; Чехия и Словакия, которые опасаются, что расширение полномочий Frontex ослабит национальные государства и у ЕС появится возможность влиять на внутренние дела стран-членов.

Активно поддерживают проект Франция, Австрия и Германия: «В случае необходимости Frontex должен быть в состоянии взять на себя инициативу и ответственность развернуть на границах группы быстрого реагирования». Также есть ряд стран, которые придерживаются средней линии, например Кипр, Испания, Португалия.

Данный план может качественно улучшить ситуацию с мигрантами. У агентства Frontex есть опыт и информационные ресурсы. Для реализации проекта «FRONTEX 2.0.» национальным государствам необходимо отказаться от части своего суверенитета и передать часть полномочий в столь чувствительной сфере, как охрана государственных границ, наднациональным органам. Роль Европейского союза будет заключаться в поиске наиболее оптимального компромисса для всех стран-членов ЕС.

Вопрос о необходимости реформирования агентства уже поднимался, но члены ЕС не были готовы отказаться от части суверенитета. Миграционный кризис вывел страны ЕС из зоны комфорта и вынуждает принять общее решение. Решение зависит от переговорной силы тех государств, которые выступают за усиление роли Frontex, а также от готовности других участников переговоров пойти на уступки и компромисс. Существует и альтернативный вариант единой пограничной службы - создание новой структуры ЕС. По замыслу Европейского союза новая единая служба должна быть создана к июлю 2016 года. В плане Комиссия говорится о том, что ЕС должен обладать полномочиями в случае необходимости отправлять пограничные группы быстрого реагирования даже в те страны, которые не просили о дополнительной помощи. При этом новая структура должна тесно взаимодействовать с национальными пограничными службами.

Комиссия все же склонна к созданию новой пограничной службы на базе специального агентства Frontex, это позволит использовать имеющийся опыт агентства и его информационную систему, а также снизит издержки на создание новой структуры.

В позитивном сценарии, увеличенные силы Frontex 2.0. смогут в 3 раза быстрее обрабатывать заявки на предоставление убежище, что будет способствовать работе ключевого принципа соглашения ЕС с Турцией - «1 на 1». Так как предполагается наделить агентство полномочиями противостоять деятельности нелегальных перевозчиков, снизится поток миграции и, как следствие, уменьшится давление на внешние границы ЕС.

Если специальное агентство волей государств-членов будет трансформировано, то мы столкнемся с выходом интеграции на новый уровень. Европейский союз может сыграть ключевую роль в решении миграционного кризиса и проявить себя как политический актор.

Вероятность реформирования агентства Frontex высока, все главы государств и правительств Европейского союза согласны с необходимостью сохранить Шенгенскую зону и важностью укрепить внешние границы ЕС. 21 апреля 2016 года Совет ЕС принял решение о создании единой пограничной службы. Достигнутое соглашение говорит о том, что государства-члены ЕС готовы к совместным действиям. Следующий шаг - решение Парламента ЕС. Представители Парламента не раз заявляли, что пограничные вопросы ЕС носят наднациональный характер, поэтому с большей долей вероятности Парламент одобрит проект. Ключевую роль в реализации проекта должна сыграть Комиссия, так как от качества разработанного плана (с точки зрения его соответствия национальным интересам членов ЕС) будут зависеть сроки его реализации. Страны Восточной Европы заняли негибкие переговорные позиции и с трудом идут на компромисс, но мы склонны думать, что проект реформ FRONTEX 2.0. будет разработан к июню.

Какая-то одна мера в решении миграционного кризиса не принесет желаемого результата. Cтруктура Европейского союза диктует необходимость комплексного подхода. Очевидно, что в системе Европейского союза существует много «белых пятен», которые можно компенсировать сотрудничеством всех стран-членов ЕС и проведением необходимых системных преобразований. В допущенном кризисе необходимо максимально использовать возможности сразу трех описанных выше мер.

Восстановление частичного контроля на внутренних границах можно считать вынужденной мерой. Европейскому союзу необходимо создать условия, чтобы принцип «1 на 1» работал оптимально, Ж. Юнкер уже назначил М. Вервея на пост координатора данного процесса. Он получит в распоряжение 4000 сотрудников. В Греции будет проводиться ускоренная процедура рассмотрения заявлений на предоставление убежища.

Конструктивной функцией кризиса является «открытие окна возможностей» для проведения реформ Frontex, которые раньше были невозможны. Качественно изменить ситуацию в ЕС может создание общей пограничной службы. ЕС сможет работать скоординировано, мобильно и быстро. Сейчас для Европейского союза и его членов крайне важными являются последовательность и решимость в действиях. Роль Европейского союза в решении текущего кризиса ограничивается его полномочиям, так как ключевые решения по миграционным вопросам принимают государства-члены. Давление, созданное внешним фактором (миграционным кризисом) заставляет страны больше сотрудничать друг с другом.

То, что вопрос о создании Общей пограничной службы был поднят, говорит о том, что позиции стран становятся более гибкими, отчасти это обусловлено сильными позициями Германии, Австрии, Швеции, Франции. Национальные правительства заинтересованы в реализации данного проекта, так как одобренная на наднациональном уровне иммиграционная политика и риторика солидарности к беженцам, может снизить уровень недовольства среди граждан и стать противовесом росту крайних партий.



Список источников и литературы

1. Юматова, А. О. Иммиграционная политика в праве Европейского Союза // Московский журнал международного права. 2008. № 1.

2. 8 reasons Europe's refugee crisis is happening now // The Washington post -https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2015/09/18/8-reasons-why-europes-refugee-crisis-is-happening-now/

3. Benz A., Zimmer C. The EU's Competences: The Vertical Perspective on the Multilevel System // Living Reviews on European Governance. 2008. No. 3.

4. Bunyan T. EU: Cementing the European state // Statewatch Bulletin. 2007. Vol. 17, No. 3-4.

5. Carrera S., Guild E., Merlino M., Parkin J. A Race against Solidarity. The Schengen Regime and the Franco-Italian Affair. Brussels: CEPS, 2011. P.29

6. Christiansen T. Constitutionalising the European Union, Constructing EU Borders // Europe at the Margins: Remaking the North of Europe / Еd. by C. Browning. - Aldershot: Ashgate, 2005

7. Emmer P.C., Lucassen L. Migration from the Colonies to Western Europe since 1800 // EGO European History Online - http://ieg-ego.eu/en/threads/europe-on-the-road/economic-migration/pieter-c-emmer-leo-lucassen-migration-from-the-colonies-to-western-europe-since-1800

8. EU agrees `joint position' to put to Turkey on Friday // Информационный портал Euactiv - http://www.euractiv.com/section/global-europe/news/eu-agrees-joint-position-to-put-to-turkey-on-friday/

9. Europol information system - https://www.europol.europa.eu/content/page/europol-information-system-eis-1850

10. EU-Turkey statement, 18 March 2016 // Официальный сайт Европейского союза - http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/

11. EU-Turkey: What happens when the pact comes up - and what if he fails // Die Presse.com - http://diepresse.com/home/politik/aussenpolitik/4948686/EUTurkei_Was-passiert-wenn-der-Pakt-aufgeht-und-was-wenn-er?_vl_backlink=/home/index.do

12. Faure A. The Abolition of Internal Border. Checks in an Enlarged Schengen // Area: Freedom of movement or a scattered web of security checks? Challenge. Liberty & Security. Brussels: CEPS, 2008. Nо. 8.

13. Feasibility study for the setting of a “European Border Police”. Final Report. Rome. 2002 // Radboud Universiteit - http://cmr.jur.ru.nl/cmr/docs/61.pdf

14. Four sticking points in EU-Turkey talks // Информационный портал Euobserver - https://euobserver.com/tickers/132743

15. Freeman G. P. Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States // International Migration Review. 2005. No 4. // Journal of Common Market Studies. 2005. No 4.

16. Friis L. An Ever Larger Union? EU Enlargement and European Integration. Copenhagen: The Danish Inst. of International Affairs, 1999.

17. Givens T., Luedtke A. European Immigration Policies in Comparative Perspective: Issue Salience, Partisanship and Immigrant Rights // Comparative European Politics. 2005. Nо. 3

18. Grabbe H. Europeanisation goes east: power and uncertainty in the EU accession process// The Politics of Europeanisation / Ed. by Featherstone K., Radaelli K. - Oxford: Oxford University Press, 2003.

19. Grabbe H. The sharp edges of Europe: extending Schengen eastwards // International Affairs. 2000. No. 76(3).

20. Guiraudon V. European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making as Venue Shopping // Journal of Common Market Studies. 2000. Vol. 38, No. 2.

21. Higashino Atsuko. For the Sake of `Peace and Security'? The Role of Security in the European Union Enlargement Eastward // Cooperation and Conflict. 2004. No. 41.

22. Huysmans J. The European Union and the Securitization of Migration // Journal of Common Market Studies. 2000. Vol. 38, Nо. 5.

23. Intra-EU mobility of Third-Country Nationals // Report produced by the National Contact Point to the European Migration Network in Poland, 2013 -http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/intra-eu-mobility/20a.poland_intra-mobility_final_october2013_en.pdf

24. Kaliber A. Contextual and Contested: Reassessing Europeanization in the Case of Turkey // International Relations. 2013. Vol. 27. Issue 1.

25. Kraft-Kasack K., Shisheva M. The Communitarization of Asylum and Immigration Policy at Amsterdam: A Liberal Intergovernmentalist Account. Berlin: Hertie School of Governance Working Papers. 2008. 24 р.

26. Leaders make second attempt to hammer out Turkey refugee deal // Euractiv - http://www.euractiv.com/section/global-europe/news/leaders-make-second-attempt-to-hammer-out-turkey-refugee-deal/

27. Ludtke A. Why a European Immigration Policy? A Comparative Study of National Immigration Politics for Supranational Delegation. San Francisco: 49^th Annual Convention, 2008. 26 р.

28. Migrants: en quoi consiste le projet europйen de crйation d'un corps de gardes-frontiиres? // Le Monde - http://www.lemonde.fr/europe/article/2015/12/12/face-aux-migrants-l-ue-veut-des-gardes-frontieres-permanents_4830424_3214.html

29. Moravcsik A. Liberalism and International Relations Theory // The Weatherhead Center for International Affairs, Harvard University. 2001. Paper No. 92-6.

30. Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community: a Liberal Intergovernmentalist Approach // Journal of Market Studies. 1993. Vol. 31, No. 4.

31. Moravcsik A. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics // International Organization. 1997. No. 51 (4).

32. Pastore F. Visas, Borders, Immigration: Formation, Structure and Current Evolution of the EU Entry Control System // Europe's Area of Freedom, Security and Justice / Ed. by Walker N. - Oxford: Oxford Univ. Press, 2004.

33. Scharpf F. The Joint -Decision Trap Revisited // Journal of Common market Studies. 2006. Vol.44, No. 4.

34. Schout A., Wolff S. Making Sense of the “Paradox of Lisbon”. Supranationalism-Intergovernmentalism as an Administrative Concept // Conference of the European Group of Public Administration. Toulouse, 2010.

35. Six Principles for further developing EU-Turkey Cooperation in tackling the Migration Crisis // Официальный сайт Европейского союза - http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-830_en.htm

36. Walker N. In Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A Constitutional Odyssey // Europe's Area of Freedom, Security and Justice / Ed. by Walker N. - Oxford: Oxford Univ. Press, 2004.

37. Why are refugees coming to Europe? // The UN Refugee Agency UNHCR - http://www.unhcr.de/home/artikel/be170c36ad381019e5f0f71941cd9543/warum-fluechtlinge-nach-europa-kommen.html

38. Why don't EU leaders realize that this refugee deal with Turkey is exactly what the people traffickers want? // The Independent - http://www.independent.co.uk/voices/david-cameron-dont-you-realise-that-this-eu-turkey-refugee-deal-is-exactly-what-the-people-a6939126.html



Приложение

Рис. 1. Количество беженцев по странам размещения

Размещено на Allbest.ru