Экологическая политика Билла Клинтона

Что касается более амбициозных гуманитарных усилий клинтоновской администрации, то здесь картина менее однозначна. В Боснии, например, США медленно реагировали на рост массовых нарушений прав человека и поначалу явно не хотели использовать свою силу в борьбе со злом. К чести Клинтона он в конце концов признал провал такой политики, и впоследствии Соединенные Штаты взяли на себя ведущую роль при подготовке Дейтонских соглашений 1995 года, позволивших прекратить насилие в Боснии. Однако реакция США все же очень запоздала, а НАТО оказалась не в состоянии разработать действенную формулу, которая бы обеспечила мир и позволила вывести войска альянса из Боснии. Разумеется, отвергнув возможность раздела страны по этническому признаку и настаивая на том, что долгосрочной целью должна стать демократическая и многонациональная Босния, Соединенные Штаты на долгие годы связали с ней обязательствами внешние силы.

Аналогичным образом вряд ли можно считать образцом дальновидной государственной мудрости действия Клинтона в Косове, хотя интервенцию НАТО и восхваляли как торжество сплоченности союзников и гуманитарных принципов. Выступив на конференции в Рамбуйе с ультиматумом, который Сербия наверняка должна была отвергнуть, Соединенные Штаты, судя по всему, спровоцировали войну, которой можно было избежать. К тому же Клинтон и госсекретарь Мадлен Олбрайт серьезно недооценили упорство югославского президента Слободана Милошевича и были захвачены врасплох, когда после начала натовских бомбардировок в марте 1999 года тот начал еще энергичнее изгонять албанцев из Косова. Ошибку усугубило решение Запада не использовать на ранних стадиях операции наземные силы.

В конечном счете НАТО вынудила Сербию вывести свои войска из Косова и заявила о победе. Но при окончательном урегулировании сербы добились ряда нетривиальных уступок. К тому же со временем выясняется, что контроль над Косовом дается НАТО и ООН так же трудно, как прежде Белграду. Ближайшие сотрудники Клинтона умело руководили военными действиями и, возможно, предотвратили более тяжкую гуманитарную катастрофу, однако они несут частичную ответственность за возникновение войны, а также за то, что не сумели полностью предвидеть ее последствия. Война в Косове убедительно продемонстрировала способность Клинтона направлять деятельность НАТО, но с точки зрения прав человека, ради которых все и затевалось, эту войну можно рассматривать как успех лишь с большими оговорками.

Если на Балканах результаты политики клинтоновской администрации в вопросах защиты прав человека неоднозначны, то в других регионах США переживали и очевидные неудачи. Прежде всего, в Сомали, где успешная работа ООН по оказанию помощи местному населению была сорвана из-за политических конфликтов внутри страны, а также в результате попытки американцев арестовать вождя одного из сомалийских кланов. Провал в Сомали сделал гуманитарные операции непопулярными в американском обществе, и это отчасти стало причиной еще более трагической неудачи в Руанде. Несмотря на очевидные признаки подготовки там массовых убийств, при участии Соединенных Штатов были сорваны миротворческие усилия ООН. В результате произошла крупнейшая по числу жертв гуманитарная трагедия со времен массового уничтожения людей красными кхмерами в Кампучии. Такой исход можно было бы предотвратить, если бы США вмешались вовремя. В ходе своего визита в Руанду в 1998 году президент Клинтон заявил об этих ошибках, но его признание лишь подчеркивает их серьезность.

Что касается обещания Клинтона в большей степени опираться на международные институты, то первое время казалось, будто и он сам, и его команда искренне привержены принципу "энергичного многостороннего подхода" (assertive multilateralism). Однако эта политика была вскоре отброшена, и в целом Клинтон действовал именно так, как и следовало ожидать от лидера самой мощной в мире державы: он использовал международные учреждения, когда это соответствовало американским интересам, в других же ситуациях не стеснялся их критиковать либо игнорировать.

Так, Клинтон поспешил возложить на ООН ответственность за поражение в Сомали и вступил в периодически возобновлявшуюся войну с генеральным секретарем ООН Бутросом Бутросом-Гали. В 1996 году США использовали свое дипломатическое влияние, чтобы сместить Бутроса-Гали с поста. Впрочем, этот шаг не умиротворил критиков администрации в Конгрессе и не прибавил ООН популярности в американском обществе. Кроме того, применяя силу против Сербии, Клинтон обошелся без четких полномочий от Совета Безопасности, что поставило под вопрос декларируемое им уважение к международному праву. Администрация также отвергла международную конвенцию о запрещении противопехотных мин и предложение учредить международный уголовный суд. В итоге США противопоставили себя почти всем своим союзникам и оказались заодно с такими режимами, как северокорейский и ливийский.

Изменившееся отношение президента Клинтона к международным институтам и принципу многосторонних действий иллюстрирует главную перемену в его внешнеполитической стратегии. По иронии судьбы он в значительной мере отошел от своего первоначального идеализма и усвоил нормы "реальной политики". В 1992 году кандидат в президенты США Клинтон провозгласил, что "циничный расчет, лежащий в основе силовой политики, не годится для новой эры". Но его деятельность как президента показала, что он прекрасно понимает значение фактора силы на международной арене. При Клинтоне Соединенные Штаты закрепили результаты своей победы в холодной войне, включив в НАТО три страны, бывшие ранее членами Варшавского договора. США упрочили свои союзы в Восточной Азии и подготовились к возможному соревнованию с усиливающимся Китаем, побуждая вместе с тем Пекин принять выгодный для Америки статус-кво. США отвергли договор о запрете противопехотных мин и выступили против учреждения международного уголовного суда, продвигаясь при этом все ближе к созданию НПРО. США вынудили своих союзников в Европе и Восточной Азии взять на себя более широкие оборонные обязательства, настаивая при этом на своей ведущей роли в обоих союзах. Наконец, вместе с другими странами НАТО США утвердили свое право осуществлять вмешательство в конфликты на территориях других суверенных государств - даже без санкции Совета Безопасности. Клинтон может, конечно, прикрывать американскую политику пышными словами о "мировом порядке" и общечеловеческих интересах, но суть его политики - в одностороннем применении суверенной мощи.

3.3 Итоги внешней экологической политики администрации Билла Клинтона

Для внешней политики США последние десятилетия ХХ века стали периодом поисков и приспособления к радикальным изменениям системы международных отношений, произошедшим в результате окончания холодной войны и развития новых глобальных процессов.

С окончанием холодной войны у США появились как новые возможности, так и весьма серьезные проблемы.

С одной стороны, прекращение глобальной конфронтации в условиях "самороспуска" враждебного блока означало исчезновение реальной военной угрозы США и превращение их в единственную военную сверхдержаву. Соединенные Штаты стали не только практически неуязвимыми перед масштабным военным нападением, но и обрели гораздо большую свободу стратегического маневра. Кроме того, в результате распада СССР и всего социалистического лагеря открывались широкие возможности для сотрудничества США с государствами, входившими в советский блок, и новыми государствами на пространстве бывшего СССР, для распространения там американского влияния.

С другой стороны, с окончанием холодной войны значительно девальвировалась роль военной силы и торгово-экономическая сфера превратилась в основное поле соперничества между развитыми государствами, где США сталкиваются с растущей конкуренцией со стороны своих союзников по холодной войне. Ее окончание также поставило под вопрос всю глобальную военно-политическую инфраструктуру, созданную Соединенными Штатами для ведения этого противоборства. Исчез и былой стратегический компас" в виде доктрины "сдерживания", служившей основой послевоенной внешнеполитической стратегии США. Возникла ситуация неопределенности в отношении угроз безопасности США и методов противодействия им. Ослабел и внутренний "тыл" глобальной внешней политики, поскольку в отсутствие серьезной внешней угрозы, сплачивающей нацию, и ясных новых целей стало гораздо труднее мобилизовывать общественную поддержку активного внешнеполитического интервенционизма.

Наконец, крах прежнего биполярного миропорядка обернулся усилением дестабилизирующих тенденций в мире, что выразилось в увеличении числа этнорелигиозных конфликтов, распространении ядерного и других видов оружия массового уничтожения, росте международного терроризма и преступности

Другой новой реальностью для внешней политики США стала растущая глобализация мировой экономики, поставившая страну перед необходимостью повышения конкурентоспособности на мировом рынке, определения своей роли в этой изменяющейся экономике, а также нахождения нового оптимального баланса между внутренней и внешней политикой.

Страной, где тема глобального потепления впервые использована в политических целях, была Великобритания. В 1979 г. консервативная партия во главе с Маргарет Тэтчер одержала победу на парламентских выборах. Перед Тэтчер, чьи экономические приоритеты были связаны с приватизацией, переводом энергетики на нефть и газ, добыча которых быстрыми темпами росла в Северном море, стояла труднейшая и рискованная задача сворачивания угольной промышленности. Угольная отрасль в Великобритании традиционно была на положении "священной коровы", трогать которую никто не решался. Будучи прирожденным политиком и понимая рискованность затеянной ею акции, Маргарет Тэтчер искала аргументы, обеспечивающие ей поддержку общественного мнения.

Именно проблема глобального потепления и очевидность его предупреждения стали действенным орудием в сложившейся политической и экономической обстановке. Понимая важную роль науки в решении стратегических проблем, г-жа Тэтчер создала Хадлейский центр исследования и прогнозирования климата и, как премьер-министр, обеспечила его должное финансирование. Наличие степени бакалавра химических наук у премьер-министра, выступающей в роли спасительницы человечества от якобы катастрофических последствий глобального потепления и основательницы научного центра по этой проблеме, обеспечили Тэтчер и выдвигаемой ею проблеме лидерство на высшем уровне мировой политики и в средствах массовой информации.

Особая роль в поднятии политического значения глобального потепления до мирового уровня принадлежит вице-президенту США Альберту Гору. Свое понимание проблемы он изложил в известной книге "Земля на чаше весов" (Earth in the Balance. Ecology and Human Spirit. New York, 1993.), где призвал "сделать спасение окружающей среды центральным принципом организации цивилизации". Влияние Гора на политику правительства США в сфере экологии было исключительно велико. При его поддержке финансирование исследований по этим проблемам достигло небывало высокого уровня и приблизилось к $2 млрд. ежегодно.

В роли научного консультанта Гора по проблеме глобального потепления выступал Джеймс Хансен (директор Годдаровского института космических исследований, GISS), который наработал большое количество данных численного моделирования глобального климата и пришел к выводу об опасном уровне повышения температуры.

Подобно своим предшественникам, администрация Клинтона стремилась ослабить угрозу применения оружия массового уничтожения - цель, пользующаяся широкой поддержкой в обществе и безусловно соответствующая национальным интересам Соединенных Штатов. Итоги этой деятельности администрации хотя и не вполне совершенны, но их можно считать положительными, особенно если учесть сильное противодействие внутри страны. Во-первых, команда Клинтона сумела убедить Украину, Белоруссию и Казахстан отказаться от ядерных арсеналов, унаследованных ими от бывшего Советского Союза. Она также поставила под более надежный контроль российские ядерные материалы. Многое еще предстоит сделать, но большему прогрессу отчасти мешают контрпродуктивные ограничения, налагаемые Конгрессом, его нежелание выделить дополнительные средства, а также царящий в России беспорядок.

Второе достижение - ратификация Конвенции о запрещении химического оружия, налагающей вето на его разработку, производство, приобретение, накопление, передачу и использование. Договор был подписан в последние дни президентства Буша, и Клинтон направил его на ратификацию в Сенат в ноябре 1993 года. Президент добился наконец своей цели в апреле 1997-го, после длительных попыток преодолеть сопротивление консерваторов. Вскоре эту конвенцию ратифицировала и Россия, обязавшаяся тем самым к 2007 году ликвидировать крупнейший в мире арсенал химического оружия. Учитывая американское превосходство в обычных вооружениях, уничтожение химического оружия явно отвечает национальным интересам США, так что администрация Клинтона заслуживает похвалы за этот успех.

Еще более показательное и вызвавшее много споров достижение - это затяжные попытки администрации убедить Северную Корею отказаться от приобретения ядерного оружия. После рассмотрения в 1994 году возможности нанести превентивный удар по северокорейским ядерным объектам возобладал более трезвый подход, и со временем администрация выработала дипломатическое решение проблемы. Северная Корея согласилась прекратить производство плутония на исследовательском реакторе в Йонбене, а Соединенные Штаты, Япония и Южная Корея обязались поставить Северной Корее два легководных реактора для удовлетворения ее энергетических потребностей - под соответствующим международным контролем. Сторонники жесткой линии упрекают Клинтона за то, что он-де таким образом поощрил Северную Корею за вызов, который та бросила режиму нераспространения ядерного оружия. Однако критикам следовало бы предложить альтернативную политику, которая позволила бы достичь столь же многого при столь же малых затратах. Превентивный удар вполне мог бы и не уничтожить весь ядерный потенциал Северной Кореи. Более того, против применения силы выступили Южная Корея и Япония. Первая была особенно обеспокоена тем, как бы превентивный удар не спровоцировал разрушительную наземную войну. Учитывая эти ограничители, обстоятельства требовали гибкости, настойчивости и изобретательности, и клинтоновская администрация проявила все эти качества. Не будь рамочного соглашения 1994 года, Северная Корея почти наверняка уже имела бы в своем распоряжении достаточно расщепляющихся материалов для производства значительного числа ядерных бомб. Предотвратить такое дестабилизирующее развитие было, безусловно, в интересах США. Недавно администрация выступила с новой инициативой, призванной отбить у Пхеньяна интерес к разработке ракетной техники и гарантировать, что Северная Корея останется безъядерным государством. Учитывая ограниченный набор возможностей и риск катастрофы, политика Клинтона по отношению к Северной Корее представляет собой впечатляющее дипломатическое достижение.

К сожалению, усилия президента, направленные на снижение опасности, исходящей от ОМУ, не имели полного успеха. В октябре 1999 года ему не удалось убедить Сенат ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Это обстоятельство подорвало многолетние усилия США замедлить ядерное распространение, усилило опасения относительно односторонних действий Америки, а также устранило препятствия, которые сдерживали разработку Китаем, Индией и другими "рождающимися" ядерными державами современных вооружений, не уступающих американским. Своим неправильным отношением к проблеме Клинтон и демократы в Сенате заслужили часть обвинений, но главные виновники - республиканцы в Сенате, которые принесли важную внешнеполитическую проблему на алтарь партийной политики.

Администрации США не удалось также удержать Индию и Пакистан от испытаний ядерного оружия весной 1998 года. Клинтон не смог предотвратить провал военных инспекций в Ираке, которые проводила Специальная комиссия ООН (UNSCOM). Однако в обоих случаях трудно себе представить, как Соединенные Штаты могли бы предвосхитить такое развитие событий. Индия и Пакистан десятилетиями шли к проведению ядерных испытаний, и у американского воздействия на обе страны были свои пределы. То же справедливо и по отношению к Ираку: ни экономические санкции, ни многократные американские удары с воздуха не оказывали в прошлом заметного влияния на поведение Ирака, а попытки США вынудить Багдад повиноваться только подорвали международную поддержку американской политики в Ираке. Тем не менее работу Спецкомиссии нельзя считать полнейшим провалом. Она позволила демонтировать значительную часть иракского потенциала в области ОМУ и помешала Багдаду восстановить свой военный арсенал. Однако Спецкомиссия никогда не была работоспособным и долговременным инструментом подавления военных амбиций Ирака, так что Клинтона не следует винить в ее кончине.

Его можно критиковать и за то, что он уступил давлению республиканцев в том, что касается проблемы НПРО. В частности, решение Клинтона подписать Закон о национальной противоракетной обороне 1999 года, в соответствии с которым Соединенным Штатам надлежит развернуть такую оборону, "как только это станет технологически возможным", демонстрирует политическую податливость президента и показывает, как доминирование США в мире поощряет экстремистски настроенных людей внутри страны. Даже ограниченное развертывание НПРО может подстегнуть гонку вооружений с Китаем, сорвать усилия, направленные на сокращение ядерного арсенала России, и испортить отношения США с их основными союзниками. Однако Клинтон избрал компромисс - главным образом для того, чтобы ему не ставили в вину "мягкость" в вопросах обороны. Политика Клинтона не была ни смелой, ни дальновидной, но политическая конъюнктура диктовала именно такого рода решение.

Хотя результаты политики в области контроля над ОМУ неоднозначны, администрация руководствовалась верным инстинктом, и многие предпринятые ею шаги помогли ослабить прямую угрозу применения ОМУ против Соединенных Штатов. Главные же ошибки администрации были сделаны в ответ на политическое давление внутри страны, что отражает неспособность контролировать общенациональную дискуссию по таким вопросам, как ратификация ДВЗЯИ или противоракетная оборона.

Заключение