Економічне та соціальне згуртування та структурні фонди Європейського Союзу

Характер та результати цих довготривалих переговорів свідчать про те, що інтергавернменталізм «ще не вмер» і що Комісія, можливо, буде змушена погодитися з подальшим розмиванням деяких своїх принципів, особливо принципів партнерства та доповнюваності. У Берлінській угоді було змінено навіть вимоги щодо подальшої концентрації цільової аудиторії структурних фондів, хоча Комісії вдалося відстояти скорочення кількості першорядних цілей. На процес переговорів істотно вплинули вибори, що проходили у Німеччині восени 1998 р. У період між ними та Берлінським саммітом Європейської ради Комісія як могла стримувала тиск урядів держав-членів (що часто діяли за підтримки різних органів влади субнаціонального рівня) і оголосила про запровадження низки гарантій безпеки, аби заспокоїти тих, хто побоювався втрати надходжень внаслідок введення нових правил. Як тільки Комісія погодилася на запровадження спеціальних перехідних положень для тих регіонів, що можуть зазнати втрат у частині фінансування, і оголосила, що цільова аудиторія бенефіціарів структурних фондів у жодному з регіонів не буде зменшена більш як на одну третину, а Фонд згуртування і надалі обслуговуватиме четвірку найбідніших країн (незважаючи на те, що в трьох із них «конвергенція» зайшла так далеко, що забезпечила можливість входження в зону єдиної валюти), укладення угоди стало лише питанням часу.

Укладенню Берлінської угоди сприяло також суворе дотримання принципу «дещицю кожному» (див. вставку 9.3), що зробило позиції урядів держав-членів міцнішими, ніж будь-коли раніше. У такий спосіб було затверджено ренаціоналізацію контролю за витратами структурних фондів і дещо послаблено суворість дотримання чотирьох принципів, визначених Комісією (див. вставку 9.2), що і без того було очевидно після запровадження реформ 1993 р. Формально нові пропозиції передбачали подолання нагальних проблем розширення шляхом застосування тимчасових бюджетних асигнувань, однак навряд чи вони здатні забезпечити скільки-небудь серйозний вплив на проблему регіональних нерівностей. Мало того, як відзначає Бейч (Bache, 1998: 133), ці пропозиції спрямовані на вирішення лише того аспекту проблеми згуртування, який пов'язаний з розширенням . З політичного погляду, нові пропозиції були просто засобом заохочення до підписання угоди між урядами держав-членів, і Комісії, можливо, варто було б відреагувати на нову атмосферу, що склалася у ЄС, новими пропозиціями, які б спростили процедури виконання, і відмовитися від деяких своїх контактів з учасниками субнаціонального рівня. Всі ці тенденції, ймовірно, сприяли подальшому віддаленню політичного процесу від моделі багаторівневого управління і наближенню його до дещо видозміненої моделі інтергавернменталізму, яку Бейч (Bache, 1999: 37--42) охарактеризував як «розширену вхідну охорону» (extended gatekeping).

Висновки

європейський союз структурний фонд

За період з 1988-го до 1999 р. ресурси структурних фондів істотно збільшилися. Тепер це збільшення припинилося, і в наступні десять років очікується інша тенденція, яка дістала назву консолідації. В будь-якому разі витрати структурних фондів, спрямовані на досягнення цілей згуртування, стали та, ймовірно, лишатимуться одним з основних видів діяльності ЄС. Незважаючи на те, що деякі фахівці дотримуються протилежної думки (див., наприклад, J. Peterson and Bomberg, 1999: 155), ми вважаємо, що якнайкраще політику стосовно структурних фондів можна охарактеризувати як таку, що здійснюється двома окремими етапами: «історичні» рішення ухвалюються за інтергавернменталістською моделлю, коли головними та визначальними учасниками процесу є центральні уряди держав -- членів. Натомість переговори стосовно обсягу коштів структурних фондів та їхнього розподілу використовуються для сприяння загальнішим змінам у ЄС, особливо у зв'язку з ЄЄА та ДЄС. Деякі аналогічні елементи можна помітити і в результатах «Програми 2000». Однак пояснити ці «побічні платежі» з раціонального економічного погляду досить складно. Не було зроблено жодної реальної спроби обгрунтувати політику згуртування оцінками витрат для найбідніших країн, пов'язаних із приєднанням до Програми Єдиного ринку, ЕВС чи постійним розширенням ЄС. Незважаючи на інтенсивну діяльність на субнаціональному рівні, пов'язану зі структурними фондами, реальних переконливих доказів того, що це якимось чином послабило інтергавер-нменталістський характер політичних переговорів, немає. У деяких державах -- членах регіональним інтересам доводиться приділяти серйозну увагу і, можливо, навіть свідомо мобілізовувати їх при визначенні центральними урядами своїх національних позицій і тактики, однак, найімовірніше, це пов'язано більше з політичними особливостями окремих держав-членів, ніж із впливом програм ЄС.

Комісія явно прагнула шляхом запровадження та обстоювання чотирьох принципів (реалізації цілісних програм, концентрації, партнерства та доповнюваності) зміцнити свої власні позиції та позиції ЄС у цій сфері політики. Однак максимум активності у такому напрямі припав на період реформ 1988 p.; в процесі наступних реформ 1993 та 1999 pp. Комісії під тиском держав-членів довелося поступитися завойованими позиціями. Так, зокрема, Хоуф і Кітинґ (Hooghe and Keating, 1994) відзначили, що уряди держав-членів, озброєні запровадженим в ДЄС принципом субсидіарності, відновили з допомогою спрощеного комплексу виконавчих процедур свій вплив над процесами вибору відповідних територій, а також над процесами вибору партнерів субнаціонального рівня; крім того, на їхній погляд, правила використання Фонду згуртування являють собою істотний «відступ» від принципу доповнюваності. Подібним чином Бейч (Bache, 1998: 127--130) у своєму аналізі реформ 1998 р. відзначає, що «хоча чотири принципи 1988 р. лишилися в силі і до того ж було додатково запроваджено п'ятий принцип «ефективності», подані Комісією пропозиції виявилися відносно помірними і в деяких випадках містять натяк на подальшу ренаціоналізацію цих фондів».

Те, що структурні фонди не сприяють подальшому розвиткові реґіоналізму в межах ЄС, може виявитися не таким поганим для європейської інтеграції. ЄС створили і підтримують більш-менш близькі за рівнем розвитку держави-члени з порівняно сильними центральними урядами. Тому, якщо витрати зі структурних фондів та концепція згуртування приводять до зміцнення влади і підвищення леґітимності згаданих урядів, вони сприяють поглибленню європейської кооперації. «Європа регіонів», заохочувана та підтримувана потужним наднаціонально-субнаціональним альянсом через доступ до структурних фондів, не здатна у віддаленій перспективі привести до підвищення гармонії. Проблема використання структурних фондів уже призвела до суперечностей та конфліктів між регіональними та місцевими органами влади та міждержавними й приватними партнерами. Далеко не всі із згаданих конфліктів сприяли зміцненню влади та підвищенню авторитету Комісії, незважаючи на збільшення після 1988 р. впливу Генерального директората DG XVI.

У третьому виданні нашої книги ми відзначали, що майбутньому структурних фондів загрожує перспектива безперервного розширення ЄС за рахунок країн Східної та Центральної Європи. Хоча розширення ЄС виявилося значно тривалішим процесом, ніж передбачалося, країни ЄС досягли домовленості щодо фінансового прогнозу на 2000--2006 pp., в якому, принаймні до 2006 p., передбачається як вступ до ЄС нових членів, так й існування структурних фондів. Лише кілька років тому такий результат навряд чи можна було б передбачити. Нові угоди 1999 р. щодо структурних фондів являють собою комплексну домовленість між урядами нинішніх держав-членів, в якій, однак, на відміну від Договору 1992 p., зроблено спробу передбачити ймовірні претензії майбутніх держав-членів. Успішне завершення переговорів стало можливим завдяки тому, що діяльність структурних фондів була спрямована не стільки на забезпечення реального економічного згуртування чи усунення регіональних нерівностей, скільки на забезпечення в помірних масштабах перерозподілу бюджету для сприяння неперервному розвиткові і стабільному функціонуванню ЄС. Навіть при рівнях фінансування, доступних для членів ЄС15 до 1999 p., структурні фонди були не настільки потужними, аби забезпечити скільки-небудь істотний вплив як на регіональні нерівності, так і на процес конвергенції, хоча не варто забувати, що для невеликих і менш заможних країн доход, який вони забезпечували, був досить значним (Tsoukalis, 1997--2006). Зокрема, у своєму першому звіті, присвяченому проблемі згуртування, Комісія відзначила, що за період з 1983-го до 1995 р. нерівності у доходах та рівнях безробіття, незважаючи на загальне підвищення добробуту в країнах ЄС, поглибилися.

Розширена економіка ЄС в майбутньому напевне не залежатиме від перерозподільчого впливу структурних фондів. Однак система управління ЄС цілком може і надалі покладатися на структурні фонди, аби полегшити досягнення, а в деяких випадках певною мірою й легітимізацію своїх комплексних домовленостей. Процес згуртування, ймовірно, і надалі матиме велике значення для розширеного ЄС, однак забезпечуватиметься він швидше за все не стільки структурними фондами, скільки роботою ринку, європейською політикою у сфері конкуренції та скоординованою економічною політикою урядів держав-членів.

Размещено на Allbest.ru