Бюджет Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджет Європейського Союзу

План

Вступ

1. Загальна схема формування бюджету

2. Бюджетні стратегії у різні часові періоди

3. Управління збільшеним бюджетом

4. Берлінський результат

Висновки

Вступ

Історично бюджети мали надзвичайно важливе значення в процесі становлення сучасної держави і залишаються такими для сучасних урядів. У цьому розділі ми спробуємо розібратися в лабіринті бюджетних процедур ЄС і простежити характеристики бюджетної політики та бюджетних відносин в умовах нового політичного порядку, що створюється на наших очах. Те, звідки беруться гроші ЄС, як вони витрачаються та за допомогою яких процесів розподіляються, є об'єктом інтенсивних політичних переговорів. Формування бюджетів -- це політичне питання, оскільки гроші являють собою саме ті ресурси, за допомогою яких формуються всі суспільні блага. Розробка бюджетів обов'язково передбачає здійснення політичного вибору щодо розміщення та розподілу обмежених за обсягом ресурсів між державами-членами та між регіонами й соціальними групами всередині цих країн.

Через низку причин відносини в процесі розробки й управління бюджетами мали важливе значення під час створення ЄС. По-перше, пошук незалежних джерел державного фінансування Європейського Співтовариства (ЄСТ) мав вирішальне значення для розбудови Співтовариства, яке вже не вписувалося в рамки традиційної міжнародної організації. По-друге, бюджетні питання були неминуче пов'язані з дискусіями щодо ролі та сфер компетенції окремих інституцій ЄС, а також балансу між європейським і національним рівнями управління. По-третє, бюджетні потоки у державах-членах дуже прозорі; вирахувати тих, хто виграє від них, і тих, хто програє, порівняно нескладно. Таким чином, бюджетні відносини з вищою імовірністю, ніж, скажімо, процеси формування європейських норм, знаходять своє відображення у відносинах на національному рівні та національній електоральній конкуренції. По-четверте, питання щодо мети створення бюджету і принципів використання державних фінансів у межах Євросоюзу пов'язані із загальнішими питаннями характеру ЄС та його розвитку як політичного утворення. Зміни ідей щодо ролі державних фінансів у процесі інтеграції сприяють формуванню політичного порядку денного в таких сферах, як: економічний та валютний союз (ЕВС), регіональна політика, соціальна політика. Бюджет відіграв важливу роль у консолідації ринкової інтеграції, полегшуючи шлях до досягнення угоди в багатьох політичних сферах та сприяючи формуванню політичних рушійних сил інтеграції. Крім того, бюджет був і залишається предметом гострих суперечок між державами-членами та інституціями ЄС.

Аналіз бюджетних відносин дозволяє висвітлити зв'язки між політичною та економічною інтеграцією. Фінансові ресурси є важливим засобом політичного "цементування" ринкової інтеграції. Інакше кажучи, бюджет є зручним мірилом для оцінки позитивної інтеграції. Розміри Й характер розподілу бюджету ЄС мають важливі наслідки для функціонування широкого спектра політичних стратегій. Процес управління бюджетами, а не лише їх формування, змушує звертати увагу на управлінські можливості інституцій ЄС і, зокрема, Комісії. Всі інституції, і передусім Рахункова палата, приділяють дедалі більшу увагу проблемі зловживань у бюджетній сфері й шукають оптимальні шляхи для захисту фінансових інтересів ЄС.

бюджет національний фінансування європейський союз

1. Загальна схема формування бюджету

У перші роки існування Співтовариства бюджет являв собою фінансовий інструмент, аналогічний тим, що застосовуються у традиційних міжнародних організаціях. Бюджетні договори 1970 та 1975 pp. привели до фундаментальних змін у структурі бюджетних відносин та бюджетної політики. Ці договори створили конституційну основу для фінансів Євросоюзу за низкою важливих аспектів (див. вставку 8.1)¹. Згідно з зазначеними договорами, було сформовано систему "власних ресурсів", яка забезпечила ЄС автономним джерелом надходжень і складалася з трьох елементів: митних зборів, сільськогосподарського мита та частини бази оцінки податку на додану вартість (ПДВ) у країнах-членах, яка не перевищує 1 відсоток. Угода 1970 р. про власні ресурси кілька разів послідовно змінювалася. Одним з її базових принципів передбачалося, що доходна база має застосовуватися до всіх держав-членів, незалежно від їхнього розміру, добробуту, моделі витрат ЄС та фінансових можливостей. Це стало причиною певних ускладнень, що виникли в наступні роки². Укладання бюджетних договорів змінило інституційну структуру для вироблення рішень стосовно бюджету. При цьому Європарламенту було надано значні повноваження в бюджетній сфері, у тому числі право збільшувати, зменшувати або перерозподіляти витрати в тих сферах, які класифікуються як "необов'язкові витрати"; затверджувати або відхиляти бюджет у цілому, а також оцінювати щороку, шляхом голосування, роботу Комісії з управління бюджетом. Зазначене "право розпоряджатися гаманцем" забезпечило ЄП важіль впливу в його інституційних баталіях з Радою міністрів і дозволило йому обстоювати свої власні незалежні політичні пріоритети. Рада перестала бути єдиною інституцією, наділеною бюджетними повноваженнями, хоча й зберегла за собою право останнього слова в законодавчій сфері. Згідно з угодою 1975 p., щоб поглибити підзвітність у бюджетному процесі й забезпечити управління витратами, було створено незалежну Рахункову палату. Положення угоди спільно з фінансовим регламентом та регламентами щодо власних ресурсів утворюють законодавчі правила бюджетної "гри".

Після 1970 р. використання бюджету як реального інструменту європейської державної політики було обмежене одним фундаментальним чинником, який і досі впливає на формування фінансів ЄС. Річ у тім, що бюджет ЄС був і залишається дуже невеликим порівняно з валовим національним продуктом (ВНП) Співтовариства та рівнем державних витрат у державах-членах. У 1997 р. бюджет ЄС був еквівалентний 2--4 відсоткам сумарного національного бюджету держав -- членів Союзу і становив 1,2 відсотка ВНП Співтовариства (Commission, 1997a). Однак, хоча бюджет ЄС має зовсім невелике макроекономічне значення для Союзу в цілому, він дуже важливий для тих держав-членів, які отримують значні фінансові трансферти із структурних фондів. У 1994--1999 pp. трансферти в межах ЄС становили 3,67 відсотка ВВП Греції, 2,8 відсотка ВВП Ірландії, 4 відсотки ВВП Португалії та 1,7 відсотка ВВП Іспанії (Commission, 1997а). За нібито невеликим загальним обсягом бюджету в бюджетних угодах "Делор-1" (1988--1992 pp.) та "Делор-2" (1993--1999 pp.) приховувалося істотне збільшення фінансових ресурсів. Збільшення бюджету супроводжувалося значним розширенням спектра політичних стратегій Співтовариства (див. рис. 8.1). Берлінською угодою на 1999-- 2006 pp. уже не передбачено настільки істотного приросту ресурсів, як у пакетах "Делор-1" та "Делор-2".

Недостатність бюджетних ресурсів ЄС підкреслює одну важливу особливість нової європейської спільноти, а саме: істотне значення регулювання як головного інструменту державної влади в Євросоюзі. Розширення спектра регулятивних стратегій розглядалося як альтернатива створенню додаткових фіскальних ресурсів на рівні ЄС і відображало погляд, згідно з яким роль державних фінансів у процесі інтеграції має бути обмеженою. Втім, цей погляд не завжди переважав. У 1970-і pp. забезпечення бюджету потужними фінансовими ресурсами через одну з форм фіскального федералізму загалом розглядалося як необхідна умова будь-якої інтеграції і, зокрема, створення ЕВС. Передбачалося, що збільшення бюджету необхідне для протистояння зовнішнім впливам і забезпечення фіскальної стабілізації, чого уряди держав-членів більше неспроможні досягти шляхом управління своїми власними валютами. Натомість, погляд, згідно з яким повинен існувати сильний уряд Співтовариства, що має у своєму розпорядженні обмежені фінансові ресурси, почав домінувати в 1980-і pp., після того, як кейнсіанська економічна політика дискредитувала себе і була змушена поступитися місцем монетарним підходам. Домінування сільськогосподарських інтересів у 1970-і pp. в процесі формування бюджету ЄС не дало змоги ідеям фіскальних федералістів здобути політичне визнання.

У основі формування бюджетної політики в Євросоюзі лежать "історичні рішення", тобто великі пакетні рішення, та річний бюджетний цикл і тисячі управлінських рішень за кожною сферою витрат. "Історичні рішення", що ухвалюються періодично, починаючи з 1988 p., забезпечують формування річного бюджетного циклу. Управління бюджетом здійснюють численні органи влади різного рівня, починаючи з Комісії і далі вниз, до центральних регіональних та місцевих урядових агентств у дер-жавах-членах. В обов'язки Комісії входить складання щороку проекту бюджету та формулювання пропозицій для впорядкування "великих торгів". Як правило, Комісія виступає за збільшення частки бюджету ЄС, що спрямовується на фінансування політичної інтеграції, але у 1990-х pp. їй довелося приділити більшу увагу управлінню бюджетними витратами. Крім того, Комісія намагається відігравати в бюджетних баталіях роль "чесного брокера" і складає за дорученням урядів держав-членів проекти звітів з таких делікатних питань, як "власні ресурси" та чисті фінансові потоки до держав-членів.

Центральну роль у бюджетних переговорах відіграють різні структурні підрозділи Ради. Рада з питань бюджету, що складається з представників міністерств фінансів, узгоджує річний бюджет, використовуючи для цього ретельно розроблені оперативні процедури та правила ухвалення рішень. Рада з загальних питань (РЗП), Рада міністрів економіки та фінансів (Екофін) та Рада з питань сільського господарства відіграють вирішальну роль у переговорах щодо великих бюджетних пакетів. РЗП намагається координувати між собою різні розділи бюджету, стосовно яких проводяться переговори, і стримувати запити Ради з питань сільського господарства. Рада Екофіну забезпечує дотримання бюджетної дисципліни, тоді як Рада з питань сільського господарства зосереджена передусім на клієнтурних відносинах з фермерами. Інші підрозділи Ради, що займаються розробкою програм витрат, змушені проводити складні переговори щодо фінансування у випадках, коли їхні програми доводиться переглядати або змінювати. Поступове збільшення впливу Європейської ради приводить до того, що, як правило, на заключних етапах в "історичних переговорах" беруть участь глави держав або керівники урядів.

Отримавши в 1975 р. певні бюджетні повноваження, Європарламент розглядає фінанси ЄС як один із своїх найважливіших каналів впливу на Раду. ЄП намагається впливати на перебіг подій як на макро-, так і на мікрорівні. У березні 1999 р. саме втручання ЄП з критикою фінансового менеджменту призвело до відставки всієї колегії членів Комісії. У річному циклі визначення детальних асигнувань ЄП часто втручається для скоригування сум, виділених на фінансування окремих програм або проектів. Для урядів держав-членів бюджет ЄС є головним елементом політики Союзу. їхні пріоритети залежать від великої кількості різних чинників, передусім: їхньої чистої позиції у зв'язку з бюджетними потоками; відповідності витрат ЄС пріоритетним для даної країни політичним стратегіям; значення бюджету ЄС для різних соціальних груп та регіонів на внутрішньодержавному рівні. Крім того, на бюджетну політику на рівні ЄС неминуче впливають виборчі цикли в окремих країнах та склад коаліційних урядів.

2. Бюджетні стратегії у різні часові періоди

Бюджетні стратегії та творення політики на рівні ЄС із моменту першого розширення Союзу в 1973 р. пройшли у своєму розвитку ряд різних етапів. Перший (1973--1984 pp.) ознаменувався інтенсивними конфліктами довкола обсягу й розподілу коштів ЄС, а також інституційними баталіями між Радою та ЄП. Другий етап (1985--1998 pp.) був відносно спокійнішим для бюджетної сфери, оскільки урядам держав-членів вдалося домогтися низки поступок у процесі переговорів щодо двох великих бюджетних "пакетів", відомих як "Делор-1" та "Делор-2". Третій етап, який розпочався в 1998 p., передбачає проведення переговорів і виконання пакета, затвердженого в межах "Програми 2000" на Берлінському самміті Європейської ради (24--25 березня 1999 p.).

Перше розширення ЄС викликало збурення під час процесу бюджетних переговорів між урядами країн-засновниць. Зокрема, з 1979 р. до 1984 р. уряди держав-членів та інституції ЄС в'язли у тривалих дискусіях щодо надходжень та витрат, що значною мірою сприяло виникненню загальних негараздів на початку 1980-х pp. Угода 1970 p., укладена за результатами дуже важливого європейського самміту у Гаазі, який відбувся в грудні 1969 p., передбачала затвердження правил гри до того, як Велика Британія стане членом ЄС. Згідно з цими правилами, джерела надходжень обрали такі, що були зручні для шести країн-засновниць, а основні витрати мали спрямовуватися на підтримку СПСГ "автоматично" (див. розділ 7). Цей пакет був французькою розробкою. Його ухвалили в обмін на згоду щодо започаткування переговорів про вступ до Співтовариства Великої Британії та інших кандидатів. Зафіксовані правила "бюджетної гри" були вигідні країнам-засновницям, передусім Франції, що зробило практично неминучою конфронтацію з Великою Британією. Структура бюджетних переговорів була від початку невигідною для Великої Британії як з погляду доходів, так і з погляду витрат. Після приєднання до ЄС британський уряд розпочав боротьбу за те, щоб винести на порядок денний переговори з бюджетних питань і поступово змінити умови дискусій у такий спосіб, щоб розподільчі питання розглядалися в них детальніше. Перше розширення викликало збурення у звичному бюджетному пакеті шести країн-засновниць, поставивши на порядок денний проблеми розподілу навантаження, перерозподілу коштів та регресивності при формуванні бюджету ЄС. Ці питання й досі лишаються головними для бюджетної стратегії Євросоюзу.

Наприкінці 1970-х pp. ЄС зіткнувся із серйозною проблемою надходжень. Максимальна частка відрахувань на рівні одного відсотка надходжень від ПДВ, встановлена згідно з угодою 1970 p., ставала дедалі більш неадекватною і не могла задовольнити всі потреби у витратах. У 1982 р. частка відрахувань від ПДВ сягнула 0,92 відсотка і, очевидно, наступного року мала перевищити встановлений граничний рівень. Модель та структура витрат також стали джерелом проблем. У 1979 р. сільськогосподарські витрати становили 70 відсотків загального обсягу, обмежуючи тим самим розвиток інших видів політики. Водночас автоматичний характер цінової системи СПСГ ускладнював як планування, так і контроль сільськогосподарських витрат у кожному наступному році і призводив до збільшення неефективності в умовах нагромадження "гір масла і м'яса" та "озер вина".

Домінування витрат СПСГ загострило також "проблему Великої Британії". Хоча в процесі переговорів про приєднання цієї країни до Співтовариства ця проблема прямо не ставилася, було очевидно, що Велика Британія, за відсутності змін у політиці витрат, стане одним з найбільших чистих донорів бюджету ЄС. Британському урядові вдалося домогтися визнання необхідності щось робити з даною "несправедливою ситуацією". Велика Британія вимагала реформи СПСГ, дотримання бюджетної дисципліни та розробки інших стратегій витрат. Новий лейбористський уряд у 1974--1975 pp. домігся перегляду умов приєднання своєї країни до ЄС, в результаті чого на Дублінському самміті Європейської ради було підписано угоду, згідно з якою запроваджувався комплексний фінансовий механізм, який передбачав обмеження внесків країни в бюджет у випадку істотного збільшення розриву між внесками й отриманою часткою витрат. Однак цей механізм так і не запрацював, унаслідок чого питання розподільчої нерівності стало одним із головних у політиці Співтовариства. Ця проблема розглядалась не як ситуаційна, а як структурна. Велика Британія, будучи за всіма ознаками однією з "менш заможних" держав-членів, стала другим найбільшим донором Співтовариства після Німеччини. Як наслідок, у 1979 р. новий прем'єр-міністр Британії Марґарет Тетчер почала вимагати формування структурованої системи скорочення внесків, яка б гарантувала Сполученому Королівству справедливіший баланс внесків і вигід. Комісія та уряди інших держав-членів спершу відмовлялися визнати претензії Британії обґрунтованими. Комісія завжди намагалася уникати дискусій щодо чистих фінансових потоків у окремих державах-членах, аби не заохочувати до надто вузького підрахунку вигід від членства у Співтоваристві і не спонукати держави-члени домагатися "juste retour", тобто одержання з бюджету Співтовариства приблизно тих самих сум, які вони туди внесли. У ті часи основна "доктрина", пов'язана з бюджетом, полягала в тому, що країни мають отримувати вигоди внаслідок застосування тих чи тих політичних стратегій ЄС і, отже, у більш-менш автоматичному режимі. Однак застосуванню цієї доктрини заважала проблема британських внесків.

Хоча конфронтаційний підхід, застосований Марґарет Тетчер, було визнано таким, що загрожує єдності спільноти (non-communautaire), основна маса британських претензій була задоволена шляхом застосування, починаючи з 1980 p., низки спеціальних (ad hoc) витратних програм. Взаємопов'язані бюджетні питання стали одними з головних на порядку денному самміту Європейської ради у Фонтенбло в червні 1984 р. під час головування у Раді Франції. Президент Мітеран намагався використати свій шестимісячний термін головування для того, аби надати Співтовариству нового імпульсу. В межах цього процесу він намагався усунути всі спірні питання бюджету з переліку центральних питань порядку денного. Підписана у Фонтенбло угода передбачала збільшення максимальної частки відрахувань від ПДВ у бюджет ЄС до рівня 1,4 відсотка в 1986 р. та створення механізму "зменшення тягаря" для розв'язання проблеми надто високих британських внесків на віддалену перспективу. Ця угода пом'якшила, але не ліквідувала фінансову кризу у Співтоваристві. Межі нового максимального розміру відрахувань від ПДВ було досягнуто вже у 1986 p., у перший рік чинності цієї угоди. Бюджет 1987 р. вдалося збалансувати лише штучним способом -- шляхом відстрочення виплат в межах СПСГ. Головною бюджетною проблемою, замість проблеми Великої Британії, стала нестача ресурсів.

Тимчасом як уряди держав-членів докладали максимум зусиль для реструктурування бюджету, Європарламент та Рада не припиняли боротьби за свій відносний вплив на розв'язання бюджетних питань. У 1980 р. та у 1985 р. ЄП відхилив проекти бюджету, і річний бюджетний цикл у ті роки ознаменувався неперервною боротьбою між цими двома інституціями -- "двома гілками" бюджетної влади. У 1982 р. і у 1986 р. Рада міністрів була змушена звернутися до Європейського суду (ЄСС) з вимогою анулювати бюджет, підписаний Головою парламенту. При цьому Рада вимагала обмеження рівня впливу ЄП настільки, наскільки це було можливо з юридичного погляду.

З іншого боку, парламент цілеспрямовано використовував бюджетні повноваження, надані йому у 1975 р. для зміцнення своєї позиції порівняно з іншими інституціями Співтовариства та обстоювання власних політичних пріоритетів. Для досягнення цієї мети застосовувалися три способи. По-перше, парламент намагався використати свої бюджетні повноваження як важіль впливу у законодавчій сфері. Хоча ЄП і було надано бюджетні повноваження, його роль у сфері формування бюджетного законодавства була строго обмежена. Члени Європарламенту дотримувалися думки про те, що бюджет сам по собі має достатню юридичну основу для застосування передбачених у бюджеті асигнувань. Як наслідок, парламент запроваджував додаткові бюджетні лінії для сприяння новим заходам Співтовариства, наприклад, надання допомоги країнам Латинської Америки та Азії, проти чого різко заперечували Рада та Комісія. Натомість Рада міністрів стверджувала, що бюджетні асигнування мають бути підкріплені окремою юридичною основою, над якою б Рада здійснювала повний контроль. По-друге, парламент використовував своє право вносити зміни для збільшення витрат на підтримку тих стратегій Співтовариства, у яких він був найбільше зацікавлений, передусім -- це регіональна політика, транспорт, соціальна політика та освіта. По-третє, парламент використовував річний бюджетний цикл для того, щоб розширити сфери так званих необов'язкових витрат і в такий спосіб збільшити обсяг витрат та "свободу маневру" у своїх діях, згідно зі статтею 272 (колишня 203) ДЄС (див. вставку 8.1). Враховуючи ці пріоритети, ЄП був схильний приділяти більше уваги розподілу витрат, аніж моніторингу процесів їхнього використання, що знайшло своє відображення у збільшенні політичного впливу бюджетного комітету ЄП, тоді як здійсненням бюджетного контролю займався лише один підкомітет. Все це відбувалося незважаючи на той факт, що нові повноваження стосовно витрат були надані Європарламенту того ж року, що й право оцінювати й затверджувати якість виконання Комісією бюджету, і того ж року, коли було створено Рахункову палату.

Поділ бюджетної влади виявив розбіжність у поглядах між ЄП та Радою з таких питань, як класифікація витрат та максимальний відсоток їхнього збільшення, що в результаті призвело до неминучих конфліктів у кожному річному бюджетному циклі. Згаданим двом інституціям довелося шукати шляхи розвитку співробітництва. Починаючи з 1970 p., розроблялися різноманітні інструменти, спрямовані на те, щоб дати змогу представникам обох інституцій зустрічатися й виробляти компромісні рішення. Наприклад, у червні 1982 р. Рада, ЄП та Комісія підписали спільну політичну декларацію, в якій виклали узгоджену класифікацію витрат за обов'язковою та необов'язковою категоріями. Попри наявність цієї декларації, бюджетні баталії тривали в умовах майже повної відсутності довіри між інституціями, аж поки в 1988 р. було досягнуто загальної угоди про майбутнє фінансування Співтовариства.

Середземноморське розширення ЄС 1981 р. та 1986 р. змінило розстановку сил з бюджетних питань і загострило проблему перерозподілу коштів. Ратифікація в 1987 р. Єдиного європейського акта (ЄЄА) стала початком активізації процесу інтеграції після тривалого застійного періоду кінця 1970 -- початку 1980-х pp. Хоча ЄЄА на перший погляд ніяк не повинен був вплинути на формування бюджету, нові статті Договору про економічне та соціальне згуртування (стаття 130 ЄЄА), ухвалені на вимогу Комісії та менш заможних держав-членів, створили Комісії надійний фундамент для розробки стратегії перерозподілу. Комісія запровадила чіткий зв'язок між процесом формування внутрішнього ринку та бюджетом шляхом подання двох груп пропозицій щодо бюджетної реформи: "Making a Success of the Single Act" (Commission, 1987a) та "Report on Financing of the Community Budget" (Commission, 1987b). Ці пропозиції, що в повсякденному обігу отримали колективну назву "Пакет Делора" (пізніше "Делор-1"), обговорювалися на найвищому політичному рівні з червня 1987 р. до лютого 1988 р. Менш заможним державам (Греції, Ірландії, Португалії та Іспанії) пощастило зв'язати завершення формування внутрішнього ринку зі збільшенням структурних фондів, покликаних зміцнити "економічну та соціальну згуртованість". Бюджетна угода, підписана в лютому 1988 p., була типовим прикладом класичної пакетної угоди ЄС; в ній передбачалося трансформування бюджетних відносин шляхом інтеграції річного бюджетного циклу з середньотерміновим фінансовим прогнозом. Це дало змогу об'єднати заходи, спрямовані на зміцнення бюджетної дисципліни, пошук додаткових власних ресурсів, розширення структурних фондів, а також збереження бюджетних пільг Великої Британії. Головними елементами цієї бюджетної угоди були:

* Збільшення до 1,2 відсотка ВНП доступних Співтовариству фінансових ресурсів шляхом підвищення граничного розміру відрахувань від ПДВ до 1992 p.;

* Розширення системи "власних ресурсів" шляхом запровадження нового "четвертого ресурсу" з урахуванням відносного добробуту держав-членів, який пропонувалося оцінювати за величиною ВНП;

* Запровадження більш строгої і взаємопов'язаної бюджетної дисципліни, аби обмежити приріст сільськогосподарських витрат на рівні, що не перевищує 74 відсотків від приросту сумарного ВНП Співтовариства;

* Продовження дії визначеної у Фонтенбло системи пільг, згідно з якою Сполучене Королівство отримує пільги за своїми внесками в доходну частину бюджету Співтовариства, еквівалентні 66 відсоткам різниці між часткою надходжень у бюджет, який забезпечує Велика

. Британія, та сумарною часткою розподілених витрат;

* Збільшення вдвічі протягом 1988--1993 pp. фінансових ресурсів, доступних менш заможним державам -- членам Співтовариства.

Протягом періоду головування Данії (друга половина 1987 р.) суперечки щодо "Делор-1" то стихали, то спалахували знову. Виникли серйозні розбіжності стосовно загального обсягу бюджету, спрямування ресурсів у менш заможні регіони та обмеження витрат СПСГ. Країни ЄС поділилися на два табори: один з них представляли менш заможні держави, які обстоювали збільшення бюджету, а інший -- країни-донори, які намагалися обмежити рівень усіх пропонованих збільшень. Водночас стала очевидною розбіжність у поглядах між міністрами фінансів та сільського господарства. При цьому останні докладали максимум зусиль, аби обмежити глибину реформи ЄС. Якийсь час здавалося, що в таких умовах досягнення будь-якої угоди неможливе. На Копенгагенському самміті в грудні 1987 р. Європейська рада не змогла знайти рішення цієї проблеми і щоб якось вийти з глухого кута, погодилася на проведення спеціального засідання у Брюселі в лютому 1988 p., в період головування Німеччини. На цьому засіданні канцлер Коль зумів провести резолюцію, яка дала змогу уникнути колапсу фінансової структури Співтовариства. Зрештою, ідея Маргарет Тетчер щодо трактування статті 130 ЄЄА про запровадження політики згуртування як чисто символічної не знайшла підтримки. І не в останню чергу це сталося тому, що канцлер Коль, прагнучи досягти угоди, був готовий заради цього піти на певні поступки, навіть на збільшення чистого внеску Німеччини до бюджету Співтовариства. Уряд Німеччини намагався підтримати режим консенсусу також і стосовно програми внутрішнього ринку.

Доповненням до пакета "Делор-1" стала міжінституційна угода (МІУ), підписана Комісією, Радою міністрів та Європарламентом, котра набрала чинності у липні 1988 р. В ЇЇ основу було покладено фінансовий прогноз на найближчі п'ять років, у якому передбачалося шість категорій витрат. Метою МІУ було забезпечення виконання брюсельських рішень, незважаючи на триваючий конфлікт між двома гілками бюджетної влади. Три інституції домовились взяти за основу показники фінансового прогнозу по всіх категоріях і дотримуватися їх протягом усього часу, аж до 1992 р. Натомість ЄП домігся істотного підвищення необов'язкових витрат, яке пояснювалося наявністю серйозних зобов'язань перед структурними фондами. Крім того, в угоді було відзначено, що суми обов'язкових витрат не будуть змінюватися у спосіб, який може призвести до скорочення коштів, що спрямовуються на фінансування необов'язкових витрат.

Низка особливостей пакета "Делор-1" показує, наскільки далеко бюджетні відносини у Співтоваристві відійшли від торгів з нульовою сумою, що були характерні для початку 1980-х pp. Політичний процес Співтовариства виявився досить стійким і дозволив досягти загальної угоди щодо рішень, які традиційно становили найбільш суперечливі пункти порядку денного. Брюсельськими рішеннями було передбачено істотне збільшення витрат ЄС: протягом періоду дії угоди асигнування мали бути збільшені на 16 відсотків і зрости з 44,1 до 52,8 млрд. екю (у цінах 1988 p.). Угода про те, що рішення з питань бюджетної дисципліни мають бути обґрунтовані в судовому порядку, стала одним з елементів постійного пошуку шляхів реформування СПСГ. Подвоєння обсягу структурних фондів для бідніших регіонів Співтовариства стало підтвердженням того, що вигоди від ринкової інтеграції сприймаються неоднаково. Солідарність між менше і більше заможними територіями Співтовариства була визнана однією з основних "цінностей" політичного процесу. Приєднання до Співтовариства Іспанії та Португалії виразно змінило ринкову силу країн-бенефіціарів політики згуртування та змістило баланс бюджетних пріоритетів. Запровадження "четвертого ресурсу", основаного на відносних показниках ВНП держав-членів, означало, на відміну від системи, що діяла на основі Угоди 1969--1970 pp., встановлення зв'язку між платоспроможністю країни та її внесками.

Затвердження пакета стало важливим дипломатичним успіхом Жака Делора та керованої ним Комісії. Комісія стверджувала, що вона отримала 90 відсотків того, чого прагнула, і мала на це певні підстави. Крім того, затвердження пакета ознаменувало собою початок періоду відносного бюджетного затишшя у Співтоваристві. Щорічна боротьба за узгодження бюджету поступилася місцем поміркованому співробітництву між двома гілками бюджетної влади. Наслідком МІУ стала спроможність Ради та парламенту досягати домовленостей щодо розміру щорічного приросту необов'язкових витрат (див. вставку 8.1). Цим самим було ліквідовано одне з головних джерел бюджетних конфліктів. У період з 1988 р. по 1992 р. Голова парламенту щороку затверджував бюджет вчасно і відповідно до встановленої процедури (Commission, 1989а). Важливо зазначити, що протягом цього періоду обидві гілки бюджетної влади спромоглися узгодити п'ять поправок до фінансового прогнозу, з урахуванням нових потреб, що були спричинені подіями у Центральній та Східній Європі, війною у Перській затоці та об'єднанням Німеччини. Нормалізація відносин становила різкий контраст з довготривалим конфліктом, що спостерігався до 1988 р. Розглянутий пакет, завдяки об'єднанню фінансового прогнозу та міжінституційної угоди, привів до істотних змін у динаміці бюджетних переговорів.

Модель, визначена пакетом "Делор-1", була відтворена і в процесі переговорів щодо пакета "Делор-2". Коли проводилися переговори стосовно наступної зміни угоди, паралельно з ними було введено в дію нову бюджетну угоду. Політичний зв'язок між ЄЄА та "Делор-1" знайшов своє продовження у аналогічному зв'язку між ДЄС та пакетом "Делор-2". Комісія подала свої пропозиції щодо "Делор-2" до Європарламенту в лютому 1992 р. лише через п'ять днів після формального підписання ДЄС. Документ дістав назву "From the Single Act to Maastricht and Beyond: The Means to Match our Ambitions" (Commission, 1992a). При цьому Комісія дотримувалася формули, успішно випробуваної на пакеті "Делор-1", пропонуючи середньотерміновий фінансовий прогноз, організований згідно з низкою категорій витрат. У пропозиції передбачалося, що загальна сума витрат з 1992 р. до 1997 р. збільшиться приблизно до 20 млрд. екю і не повинна перевищувати максимального рівня в 1,37 відсотка ВНП Співтовариства. Особливо значне збільшення передбачалося для структурних витрат, подальшої підтримки ідеї перерозподілу та нової і окремої категорії зовнішніх витрат, яка відображала драматичні зміни, що сталися в Центральній та Східній Європі і колишньому Радянському Союзі. Витрати за цією останньою категорією до 1999 р. мали зрости з 3,6 млрд. екю до 6,3 млрд. екю.

Дискусії щодо "Делор-2" виявилися такими ж складними і суперечливими, як і попередні дискусії щодо "Делор-1". У процесі переговорів уряди держав-члепів були обмежені, з одного боку, бажанням досягти угоди, а з іншого -- прагненням зробити умови цієї угоди максимально сприятливими для своєї країни. Протягом 1992 р. бюджетні питання тісно перепліталися з іншими загальними політичними питаннями. У грудні 1992 р. голови урядів зустрілися в Единбурзі, щоб обговорити питання, пов'язані з кризою ратифікації ДЄС. Відмова Данії від ратифікації ДЄС у червні 1992 р. призвела до збурень у роботі механізму визначення валютних курсів (МВВК) і посилення вимог з боку членів Європейської асоціації вільної торгівлі (European Free Trade Association -- EFTA) щодо початку переговорів про приєднання до ЄС. Це додало актуальності дебатам з бюджетних питань. Невдача з узгодженням пакета "Делор-2" в Единбурзі збільшила у Співтоваристві відчуття непевності. Британський уряд, змушений у вересні відмовитися від участі у МВВК, намагався уникнути невдачі на самміті Європейської ради в Единбурзі, оскільки це негативно вплинуло б на оцінку і без того досить проблематичного періоду головування Великої Британії. Бюджетні переговори збільшили кількість складних питань, пов'язаних з головуванням Великої Британії. Британський уряд намагався захистити систему власних бюджетних пільг і водночас обмежити витрати на мінімально можливому рівні. Його стратегія полягала у проведенні переговорів щодо майбутнього фінансування Співтовариства в межах структури Екофіну, оскільки, на думку британських представників, міністри фінансів більше, ніж міністри закордонних справ, симпатизуватимуть їхнім зусиллям, спрямованим на обмеження росту витрат. Однак ця стратегія не спрацювала. У процесі підготовки до Единбурзького самміту пакет "Делор-2" було розглянуто Радою з загальних питань (міністри закордонних справ) 9 листопада, міністрами фінансів -- 23 листопада та на спільному засіданні обох рад -- 27 листопада і ще раз на засіданні Ради із загальних питань -- 7 грудня, напередодні його розгляду Європейською радою. Зрештою, щоб узгодити основні елементи пакета в Единбурзі, була потрібна політична влада на рівні голів урядів. Зокрема, передбачалося:

* Встановити максимальні рівні доходів та витрат на період до 1999 р. за умови збереження максимального рівня доходів у 1,2 відсотка ВНП протягом 1993--1994 pp. і з його підвищенням до 1,27 до 1999 p.;

* Розподілити витрати за шістьма категоріями з конкретним розподілом фінансових асигнувань на кожний рік за всіма шістьма категоріями (на відміну від 1988 p., коли ці деталі були визначені лише після Брюсельського самміту Європейської ради);

* Трохи скоригувати систему одержання надходжень, аби забезпечити точніше врахування "спроможності сплачувати необхідні внески";

* Зберегти на вимогу Великої Британії механізм надання пільг по внесках до бюджету (A. Scott, 1993).

На переговорах домінували "вічні" конфлікти, пов'язані з розподілом доходів та витрат і його імовірними наслідками для внесків і вигід окремих країн. Основні дискусії точилися довкола питання про те, скільки буде грошей, яким чином їх слід витратити і в яких часових межах. Під час цього раунду переговорів Комісії не пощастило зберегти загальні елементи своїх пропозицій і домогтися згоди урядів держав-членів на збільшення бюджету, якого вона прагнула. Пропоноване Комісією збільшення надходжень до рівня 1,37 відсотка ВНП до 1997 р. (протягом п'яти років) було обмежене до рівня 1,27 відсотка ВНП з одночасним продовженням планового періоду до семи років. На підтримку пропозицій Комісії негативно вплинув той факт, шо у 1992 р. витрати становили 1,15 відсотка ВНП і цілком "вписувалися" у визначені для пакета "Де-лор-1" 1,2-відсоткові рамки. Служба головування у складі представників Великої Британії, відповідно до давно усталеної в цій країні політики економії, стверджувала, що запроваджені раніше рамки на рівні 1,2 відсотка ВНП і без того забезпечують Комісії достатню свободу дій для розробки нових видів політики. Служба головування підготувала для об'єднаного засідання Ради, призначеного на 27 листопада, проект компромісного документа, в якому обґрунтовувала необхідність обмеження зростання бюджету до 1999 р. на рівні 1,25 відсотка ВНП і заморожування граничного обсягу бюджету ЄС на 1993--1995 pp. на рівні 1,2 відсотка ВНП. Голова Комісії Жак Делор відреаґував на пропозиції Великої Британії доволі різко і розіслав урядам держав-членів гнівного листа, оскільки відчував, що запропонований службою головування компроміс може зробити неприйнятними пропозиції Комісії.

У межах проблеми витрат найгостріші суперечки спалахнули довкола двох моментів: обсягу фінансових трансфертів біднішим державам-членам та припустимості заходів, розроблених з метою підвищення конкурентоспроможності продукції Співтовариства. До 1992 р. в процесі імплементації пакета "Делор-1" усі держави-члени, за винятком Греції, Іспанії, Португалії та Ірландії, мали збільшити свої чисті внески до бюджету Співтовариства, а список чистих донорів, окрім Німеччини та Сполученого Королівства, мала поповнити Франція. Збільшення кількості чистих донорів Євросоюзу в умовах жорсткого фіскального тиску на національному рівні сприяло кількісному збільшенню в Раді табору прихильників режиму економії. Однак чотири країни-бенефіціари політики згуртування продовжували вимагати збільшення обсягів фінансування для перерозподілу, особливо з урахуванням перспективи створення ЕВС. У процесі дуже складних переговорів у межах Единбурзького самміту Ради дії бенефіціарів політики згуртування координував прем'єр-міністр Іспанії Феліпе Гонсалес (Felipe Gonzales). У випадку відмови держав-членів підписати угоду щодо бюджету він погрожував накласти вето на інші домовленості, досягнуті в Единбурзі, зокрема щодо специфічної ситуації в Данії. На заключному етапі переговорів під час зустрічі за сніданком канцлер Коль та президент Мітеран домовилися підписати збільшення бюджету, що перевищувало запропонований у листопаді британською службою головування компромісний рівень. Британському прем'єр-міністру нічого не лишалося, як погодитися з домовленістю, у якій було передбачено збільшення обсягів витрат порівняно з пропонованим Британією варіантом. Однак Джону Мейджору вдалося захистити британські пільги, які пропонувалося скасувати на попередніх переговорах. У листопаді уряди шести держав-членів, у тому числі Німеччини та Франції, заперечували принципи та суть компенсацій, які отримувала Велика Британія. Проте ті країни, що виступали проти британських пільг, не могли наполягти на їх скасуванні на Единбурзькому самміті, оскільки усвідомлювали значення підписання бюджетної угоди і потенційний вплив цього питання на дискусії щодо ратифікації маастрихтських домовленостей, які мали відбутися у Палаті общин під Новий рік.

Країни-бенефіціари згуртування мали всі підстави бути задоволеними умовами, затвердженими в Единбурзі (див. розділ 9). Підписаною угодою передбачалося збільшення на 41 відсоток витрат на "структурні операції", що мало фактично привести до подвоєння фінансових потоків до бідніших членів Співтовариства. Крім того, учасники переговорів погодилися фінансувати діяльність нової інституції -- Фонду згуртування (Cohesion Fund), завданням якого мало стати надання допомоги чотирьом країнам-бенефіціарам у забезпеченні відповідності критеріям конвергенції для вступу до ЕВС. Окрім структурних фондів, Комісія досягла певного успіху у виробленні домовленості щодо додаткових внутрішніх витрат, хоча при цьому передбачалося, що витрати на проведення внутрішньої політики зростатимуть швидше, ніж зовнішні витрати. Однак уряди держав-членів відмовилися затвердити істотне збільшення витрат у таких сферах, як дослідження та розвиток, транспортні мережі та телекомунікації. Натомість питання сільського господарства виявилися значно менш спірними, ніж у 1988 р. Сторони з готовністю погодилися на застосування загальних положень, затверджених у 1988 p., згідно з якими витрати СПСГ мали зростати в темпі, що не перевищує 74 відсотки темпів зростання ВНП Співтовариства. Домовленості про додаткові витрати для фінансування зовнішніх заходів також вдалося досягти порівняно легко, оскільки уряди держав-членів поділяли ідею про розширення ролі Союзу в Європі після закінчення "холодної війни".

Метод забезпечення надходжень не зазнав істотних змін. Радикальна пропозиція Бельгії про запровадження нового податку Співтовариства підтримки не знайшла. Натомість було досягнуто домовленості про певні зміни балансу між третім та четвертим ресурсами, спрямовані на зміцнення зв'язку між внесками до бюджету і платоспроможністю дер-жави-члена. Комісія вже давно обстоювала ідею запровадження прогресивної доходної бази, яка б враховувала "відносний економічний потенціал" держав-членів. Згідно з пропозицією Комісії, четвертий ресурс, заснований на ВНП, повинен розподілятися зважено, на базі ПДВ, що має прогресивну базу. Незважаючи на серйозні заперечення, зокрема з боку італійського уряду, який найбільше втрачав від таких змін, було досягнуто домовленості про поступове збільшення четвертого ресурсу. Встановлений ліміт в 1,4 відсотка ПДВ було вирішено зберегти до 1995 p., із подальшим поступовим зниженням до 1 відсотка протягом 1995-1999 pp.

Загалом Единбурзька угода засвідчила прагнення урядів держав-членів до порівняно мирного вирішення бюджетних суперечок у межах Єв-росоюзу та застосування середньотермінової планової структури для фінансування Співтовариства. В пакеті "Делор-2", розробленому на основі Брюсельської угоди, підписаному в лютому 1988 p., було ще раз підкреслено більш прагматичний і поступовий стиль ведення переговорів. І цього разу вирішальну роль у розробці пакета, який підтримали уряди держав-членів та Європарламент, відіграла Комісія.

Динаміка бюджетної політики та баланс сил з бюджетних питань в межах Євросоюзу після підписання Единбурзької угоди почали швидко змінюватися. По-перше, значне збільшення обсягів бюджету призвело до створення "клубу чистих донорів", члени якого утворили табір прихильників режиму економії, котрих понад усе хвилював рівень їхніх фінансових внесків до бюджету ЄС. До затвердження пакета "Делор-1" єдиними великими "чистими донорами" були Німеччина та Велика Британія, тоді як у 1990-х pp. на донорів перетворилася більшість держав (див. рис. 8.2). Бюджетні угоди 1988 р. та 1992 р. вдалося підписати значною мірою завдяки готовності канцлера Коля та німецького уряду взяти на себе більшу частину додаткового бюджетного тягаря. Ряд урядів Німеччини підтверджували готовність своєї країни бути стратегічним донором бюджету ЄС, однак їх хвилювало також, щоб така позиція не сприймалася урядами інших держав-членів як готовність збільшувати свої внески до нескінченності. У 1984 р. німецька сторона на переговорах звернула увагу на постійне збільшення фінансового навантаження на свою країну і запропонувала пропорційно зменшити частку Німеччини у фінансуванні "британських пільг". Після об'єднання Німеччини в 1991 р. країна перемістилася з другого на шосте місце серед країн Єв-росоюзу за рівнем доходів на душу населення, однак при цьому лишилася головним донором бюджету Співтовариства. Удар, завданий бюджету Німеччини витратами, пов'язаними з об'єднанням країни, істотно вплинув на позиції німецького уряду з бюджетних питань; від того часу німецька сторона при кожній зручній нагоді ставила питання щодо розподілу фінансового тягаря. Уряд Нідерландів після того, як з'ясувалося, що країна перетворилася з чистого бенефіціара на значного чистого донора бюджету ЄС (особливо у перерахунку на душу населення), також почав приділяти пильну увагу проблемі справедливості. Після розширення ЄС у 1995 р. "клуб чистих донорів" поповнили Швеція, Фінляндія та Австрія.

По-друге, на Копенгагенському самміті Європейської ради у 1993 р. уряди держав-членів у принципі погодилися з розширенням Євросоюзу на схід. Як і всі попередні акти, розширення це повинно було привести до зміни існуючого бюджетного балансу та серйозних змін у політичній практиці. Крім того, приєднання такої великої кількості порівняно бідніших держав мало привести до збільшення інтенсивності процесів перерозподілу і збільшення бюджету. Ця тема протягом певного часу була предметом бурхливих дискусій, особливо у період одразу після підписання Маастрихтського договору, коли легітимність нового ЄС була поставлена під сумнів. У березні 1999 р. несподівано виникли управлінські проблеми, і всьому складові Комісії під головуванням Жака Сантера після оприлюднення різко критичного звіту з питань фінансового менеджменту довелося піти у відставку. Цей епізод істотно вплинув на характер переговорів стосовно "Програми 2000".

3. Управління збільшеним бюджетом

Боротьба за бюджетні ресурси у Співтоваристві та міжінституційна боротьба за бюджетну владу певною мірою відтіснили на другий план питання "вартості грошей", підзвітності та якості фінансового менеджменту, який здійснювала Комісія. Однак ці питання бюджетної політики стрімко набули актуальності після збільшення обсягів бюджету. У 1990-і pp. було зроблено декілька спроб поліпшити фінансовий менеджмент, але цього виявилося недостатньо, щоб запобігти виникненню проблеми неефективності фінансового менеджменту, яка набула вибухонебезпечного характеру в 1999 р. У Комісії, яка розпочала роботу під головуванням Жака Сантера у січні 1995 p., відповідальність за поліпшення фінансового менеджменту в межах Комісії та боротьбу із зловживаннями у бюджетній сфері було покладено на фінського комісара Еркі Ліканена (Erkki Liikanen) та його шведського колегу Аніту Ґраден (Anita Gradin). Нова Комісія почала з розв'язання деяких внутрішніх управлінських проблем у межах самої Комісії -- організації, що надто довго приділяла більше уваги змінам політики, аніж управлінню нею. З метою підвищення потенціалу Комісії в галузі фінансового менеджменту Ліканен і Ґраден започаткували програму, названу "Sound Financial Management" (Ефективний фінансовий менеджмент) (Commission 1995e; Laffan 1997a).

Управління бюджетом, яке у 1996 р. потребувало 370 000 індивідуальних вказівок щодо витрат та виплат, становить серйозну проблему. Виконання бюджету ЄС характеризується розпорошенням відповідальності між Комісією та державною владою в державах-членах: 88 відсотків бюджету координується в інтересах Союзу державами-членами. Комісія значною мірою покладається на можливості органів влади національного рівня щодо забезпечення доходів і виконання законів. Водночас складність європейських правил гри, зокрема в галузі сільського господарства та регіональної політики, призводить до утворення прогалин, які можуть бути використані для зловживань бюджетом ЄС. Ціла низка виплат по сільськогосподарських субсидіях та експортні пільги створюють широкі можливості для зловживань. Повідомлення про зловживання в галузі виробництва оливкової олії, м'яса, вина та риби, які сягають у деяких випадках мільйонів екю, підривають довіру до політики Співтовариства. В повідомленнях преси часто згадуються різноманітні афери, пов'язані, зокрема, з підробкою митних документів для одержання експортних компенсацій, заміною етикеток на різних продуктах харчування з метою отримання вищих компенсацій, претензіями на отримання виплат за неіснуюче поголів'я худоби та закладання неіснуючих продуктів харчування на інтервенційне зберігання. Реальний обсяг зловживань, пов'язаних з бюджетом ЄС, з достатнім ступенем точності не відомий нікому: часто називають цифри у 7--10 відсотків бюджету, однак їхню реальну величину ніколи не вдавалося переконливо довести. Дослідження каналів зловживань вказують на те, що деякі держави-чле-ни виявляють надмірну поблажливість і неквапливість при розслідуванні зловживань з бюджетом ЄС, оскільки не бажають витрачати додаткові національні ресурси, аби до того ж у результаті ще й отримати менше коштів з бюджету Євросоюзу.

Угода 1975 p., що передбачала створення Рахункової палати (яка розпочала роботу в Люксембурзі в 1977 p.), сприяла посиленню прагнення різних інституцій до систематичнішої відповідальності. У своєму першому звіті (European Court of Auditors, 1978) Рахункова палата поставила питання про зловживання в бюджетній сфері і продовжувала робити це в усіх своїх наступних звітах. Звіти Палати часто містили серйозну критику якості фінансового менеджменту, здійснюваного Комісією. Згідно зі статтею 188с ДЄС, на Європейську рахункову палату було покладено додаткові обов'язки в галузі фінансового менеджменту, пов'язані передусім з необхідністю складати щороку формулювання гарантій (statement of assurance -- SAD) для Ради та ЄП, аби показати, що фінансові трансакції, які лежать в основі бюджету, є законними і правильними. Усвідомлюючи, що регулярні звіти про зловживання в бюджетній сфері сприятимуть зменшенню довіри громадськості до процесів європейської інтеграції, Комісія, Рада, Європейська рада та ЄСС почали шукати шляхи розв'язання цієї проблеми. У 1988 р. Комісія створила Центр з боротьби зі зловживаннями (Unite de Coordination de la Lutte Anti-frau-de -- UCLAF), a 1989 p. сформулювала програму з 45 пунктів. Європейський суд також взяв участь у цій роботі, визначивши юридичну відповідальність держав-членів за ліквідацію порушень у використанні фондів ЄС, Наприклад, у справі 1989 р. про махінації з продажем кукурудзи, нібито вирощеної у Греції, а насправді імпортованої з Югославії, ЄСС ухвалив, що держави-члени, згідно з "пунктом про лояльність" (стаття 5 ЄЄА, нині стаття 10), зобов'язані розглядати справи про зловживання у сфері ЄС у спосіб, аналогічний тому, що застосовується у справах про зловживання фінансовими ресурсами на національному рівні.

Європейська рада також використала свій авторитет у боротьбі зі зловживаннями, ухваливши у червні 1993 р. на Копенгагенському самміті спеціальну декларацію. В ній підкреслювалася "важливість повної імплементації положень ДЄС (стаття 209а, нині стаття 280), згідно з якими, держави-члени зобов'язані вживати таких самих заходів для боротьби зі зловживаннями, що зачіпають фінансові інтереси Співтовариства, як і у випадку зловживань, що зачіпають їхні власні фінансові інтереси". Запровадження цьото принципу було спричинене поширенням переконань, згідно з якими, органи влади національного рівня розслідують справи про зловживання з національними фінансами з більшою наполегливістю, ніж зловживання в бюджетній сфері Співтовариства. Комісія стала виявляти більшу активність у сфері моніторингу і координації програм ЄС на національному рівні. У грудні 1994 р. Рада (готуючи угоду у сфері юстиції та внутрішніх справ) досягла загальної домовленості щодо системи "штрафних санкцій", яка дала б змогу дер-жавам-членам накладати стягнення на компанії та окремих осіб, які незаконно використовували кошти ЄС. Таким чином, зловживання у бюджетній сфері ЄС почали трактуватися практично, як кримінальний злочин, хоча прямо про це ніде не вказувалося.

Збільшення кількості політичних інструментів, що фінансувалися з бюджету ЄС, зробило актуальним не лише питання відповідальності, а й питання ефективності. Чи повертається платникам податків Співтовариства "вартість сплачених коштів" через витрати на регіональну політику, професійну підготовку, освіту, дослідження та розвиток? Погляди політиків та наукових експертів стосовно підстав для здійснення різних видів державних витрат, а також вигід від прямого втручання, розділилися. Комісія, пам'ятаючи, що збільшення обсягу ресурсів необхідно обгрунтувати позитивними оцінками корисності поточних витрат, намагалася підвищити ефективність застосування різноманітних бюджетних інструментів. Раніше невеликий обсяг коштів, обмеженість людських ресурсів, багаторівневий характер системи реалізації та відсутність інформації і досвіду не давали змоги Комісії належним чином оцінити ефективність витрачання коштів Євросоюзу. Підвищення уваги до питань фінансового менеджменту вимагало концентрації зусиль у сфері систематичнішого оцінювання.