Бюджет Європейського Союзу

Хоча зусилля Комісії з поліпшення управління та проведення оцінювання за фінансовий період 1994--1999 pp. перестали носити чисто символічний характер, багато хто продовжував вважати, що управління фінансами ЄС здійснюється недостатньо ефективно. Цей скептицизм стосувався не лише Комісії, а й, що важливіше,-- управління фінансами ЄС на національному рівні. У річному звіті Рахункової палати за 1997 р. ця проблема згадується кілька разів:

"У державах-член ах боротьба зі зловживаннями є, як правило, синонімом відсутності хоч якоїсь інтегрованої стратегії, причому пріоритет зазвичай віддається національним структурам. Відмінності у юридичних та адміністративних системах різних держав-членів становлять додаткову групу факторів ризику, які з високою ймовірністю можуть бути використані шахраями" (European Court of Auditors, 1998:5).

"У деклараціях щодо витрат, здійснених державами-членами, трапляється велика кількість помилок та неточностей, які істотно знижують їхню достовірність" (European Court of Auditors, 1998:10).

Для поліпшення менеджменту фінансів ЄС на національному рівні Комісія налагодила співпрацю з групою особистих представників міністрів фінансів різних країн. Крім того, Комісія підписала фінансові протоколи з державами-членами про їхню відповідальність за здійснення менеджменту коштів ЄС. Подібні заходи вживалися також у контексті ЕВС з метою покращення дисципліни у сфері національних бюджетів.

У січні 1999 р. політична увага знову була прикута до менеджменту фінансів ЄС самою Комісією. Приводом для загострення уваги був класичний парламентсько-виконавчий конфлікт щодо підзвітності. Частково його причиною були підозри ЄП та засобів масової інформації щодо неефективності управління бюджетом ЄС та можливих фінансових зловживань. На розгляд Європарламенту було подано пропозицію про винесення вотуму недовіри Комісії, однак у січні 1999 р. члени Європарламенту проголосували проти цього в обмін на зобов'язання Комісії співпрацювати зі спеціальною слідчою групою. Для розслідування звинувачень служб Комісії у неефективному управлінні і зловживаннях Європарламентом була створена група з п'яти "гуру" (юристів та аудиторів), їхній звіт (Committee of Independent Experts, 1999) був представлений Комісії в березні 1999 р. У ньому повідомлялося про проблеми, пов'язані з туризмом, середземноморською та освітньою програмами, а також діяльністю офісу Європейського Співтовариства з гуманітарних питань. У звіті було зроблено висновок про те, що неефективне управління з боку Комісії "означало, по суті, визнання політичною владою своєї неспроможності контролювати виконавчі органи, якими вона покликана була керувати. Втрата контролю від початку була і є серйозним прорахунком у роботі як усіх, окремо взятих членів Комісії, так і Комісії в цілому". 1 далі: "Стало практично неможливо знайти когось, хто мав би хоча б найменше почуття відповідальності" (Committee of Independent Experts, 1999:142). Політичний контекст, у якому було оприлюднено проект звіту, та його загальний тон не лишили Комісії ніякого вибору; після драматичного нічного засідання було ухвалено рішення про відставку. Стало зрозуміло, що інакше ЄП ухвалить вотум недовіри і змусить колегію комісарів піти у відставку на наступному пленарному засіданні.

На переговорах щодо майбутнього фінансування Євросоюзу Комісія застосувала модель, випробувану в процесі переговорів щодо "Делор-1" та "Делор-2", намагаючись пов'язати новий фінансовий прогноз зі змінами в Договорі. Свої пропозиції щодо "Програми 2000" Комісія подала в липні 1997 p. (Commission 1997І), одразу після досягнення домовленості щодо підписання Амстердамського договору. Ці пропозиції стали результатом інтенсивної роботи в межах Комісії широкого спектра міжслу-жбових комітетів під загальним керівництвом координаційного комітету, очолюваного Генеральним секретарем Комісії Карло Трояном (Carlo Trojan). У загальному вигляді пропозиції були згруповані за трьома напрямами: фінансовий прогноз на період з 2000 р. до 2006 p.; реформа політики Євросоюзу, в першу чергу СПСГ та структурних фондів, з урахуванням запланованого розширення; докладний коментар щодо проведення розширення. Детальні пропозиції за кожним пунктом реформ Комісія подала 18 березня 1998 р. на Кардифському самміті Європейської ради (15--16 червня 1998 p.). Граничним терміном для досягнення політичної домовленості щодо всього пакета, з урахуванням того, що у червні мають відбутися вибори до ЄП, було визначено березень 1999 р. Період обговорення пакета припав на термін головування Австрії (друга половина 1998 р.) та Німеччини (перша половина 1999 p.). На перші три місяці 1999 p., аби прискорити темпи ведення переговорів, було заплановано дуже щільний графік проведення засідань на всіх рівнях, у тому числі два засідання Європейської ради.

Обговорювані питання розглядалися з повною серйозністю в усіх столицях та національних інституціях ЄС, оскільки вони стосувалися надзвичайно важливого, критичного періоду в розвитку Євросоюзу, протягом якого змінювалися не лише відносні вигоди та витрати, а й правила гри. До того ж результати обговорення програми могли істотно вплинути на загальну динаміку інтеграції. Небезпека втягування у запеклі бюджетні баталії стала надзвичайно гострою:

"Все це може послужити стимулом до запеклих дискусій стосовно розподілу фінансового тягаря, які нагадують виснажливі баталії, що їх вела баронеса Тет-чер, і які можуть загальмувати ухвалення рішень з інших питань на декілька років. Це, в свою чергу, призведе до конфронтації між багатими і бідними країнами, виробниками сільськогосподарської продукції та всіма іншими і навіть між Німеччиною та Францією, які складають дует, що лежить в основі Співтовариства. При цьому може загальмуватися весь процес розширення, запланований з метою залучення до Євросоюзу новостворених демократичних держав Центральної та Східної Європи" (Quentin Peel, Financial Times, 20 October 1998).

Пропозиції Комісії

Докладні пропозиції, подані Комісією у березні 1998 p., утворили фундамент, на основі якого обговорювалися основні питання та розв'язувалися конфлікти (див. табл. 8.1). Основними елементами були майбутні: фінансування, структурні витрати та витрати в галузі сільського господарства.

* Майбутнє фінансування на період 2000--2006 pp. Граничний обсяг фінансових ресурсів зберігається на рівні 1,27 відсотка ВНП Співтовариства (рівень встановлений у 1999 р. для "Делор-2"), тоді як усі інші збільшення залежатимуть від зростання ВНП. При цьому бюджетні зобов'язання у 2006 р. заплановані на рівні € 105 млрд.

* Структурні витрати. На період з 2000 р. до 2006 р. планується зберегти структурні витрати на рівні 0,46 відсотка ВНП Співтовариства (рівень встановлений у 1999 р. для "Делор-2"). При цьому € 246 млрд. мають бути виділені нинішнім державам-членам і € 46 млрд.-- кра-їнам-кандидатам (як до, так і після приєднання). Регіони, визначені у цілі №1, як і раніше, отримуватимуть близько двох третин загального обсягу структурних фондів; кількість стратегічних цілей передбачається скоротити з 6 до 3; 10 відсотків витрат зі структурних фондів відраховуються у резерв підтримки ефективності для тих регіонів, що використовуватимуть кошти в інновативний спосіб; передбачається продовження діяльності Фонду згуртування з проміжним переглядом списку країн, на які ця діяльність поширюється (див. розділ 9).

* Сільське господарство. Передбачається продовження реформи СПСГ згідно з напрямами, визначеними в межах реформи Макшері у 1992 p., з подальшим обмеженням цінової підтримки, наданням компенсації фермерам у формі прямих виплат та перенесенням наголосу на розвиток у сільській місцевості та захист довкілля (див. розділ 7). Ці пропозиції уособлюють серйозну спробу обмежити витрати в галузі сільського господарства.

Комісія вирішила не пропонувати збільшення граничного обсягу "власних ресурсів", для якого довелося б пройти процедуру ратифікації національними парламентами і яке могло б спричинити бурхливі внутрішні дискусії з питань майбутнього фінансування. Пропозиції Комісії щодо структурних фондів та СПСГ були розраховані на те, щоб забезпечити змогу скоригувати ці політичні стратегії з урахуванням як майбутнього розширення ЄС, так і передбачуваних переговорів з міжнародної торгівлі. На відміну від своїх найбільш радикальних пропозицій 1987-- 1991 pp. для "Програми 2000" Комісія обрала обережну стратегію поступового коригування, замість того щоб боротися за істотне збільшення ресурсів та залучення нових джерел фінансування. Це відобразило зміни політичного клімату, що сталися після об'єднання Німеччини, побоювання щодо потенційних витрат, пов'язаних з розширенням, а також вплив критеріїв зближення для приєднання до ЕВС на національні бюджети.

Проведення обговорення "Програми 2000", як комплексу взаємопов'язаних переговорів з широкого спектра питань, стало справжнім випробуванням для інституцій ЄС. Основну роль відіграли служби головування, що змінювали одна одну протягом періоду обговорення, і, зокрема, німецька служба головування. Рада із загальних питань (РЗП) виконувала функції із загальної координації; Раді Екофіну було відведено спеціальні функції з фінансових аспектів майбутнього фінансування ЄС; Рада з питань сільського господарства розробляла угоду щодо СПСГ. Враховуючи делікатний характер усіх питань, РЗП стала важливим фільтром для Європейської ради, де ухвалювалися всі найважливіші рішення.

Підрозділи Ради -- Корепер II та Корепер І, а також Спеціальний комітет з питань сільського господарства та відповідні робочі групи теж інтенсивно залучалися до цього процесу. Окрім формального апарату Ради, над технічними моментами різних складових пропозицій працювали численні спеціальні групи високого рівня. Серед них були група "Friends of the Presidency", група з питань структурних заходів та група високого рівня, що займалася питаннями реформи СПСГ. У такий спосіб, окрім тих вищих посадовців національних міністерств, що працювали на регулярній основі в комітетах Ради, до переговорів були формально залучені й інші посадовці національного рівня. Так вдалося підвищити здатність системи до проведення у короткий термін переговорів з широкого спектра різних справ. Процес переговорів було розподілено за трьома напрямами: фінансовий прогноз на майбутнє, структурні фонди та СПСГ, причому останній напрям у січні 1999 р. було розділено на окремі "переговорні бокси" (negotiating boxes), за висловом служби головування Німеччини. Основним завданням служби головування Німеччини було вчасне заповнення цих "боксів" узгодженим текстом, з тим, щоб представити готову угоду на самміті Європейської ради у Берліні в березні 1999 р.

4. Берлінський результат

У січні 1999 р. мало хто зважився б передбачити, що угода про фінансовий прогноз, незважаючи на низку фундаментальних питань, що потребували проведення переговорів, буде узгоджена до березня. Німецька служба головування і передусім новий канцлер ФРГ Герхард Шредер (Gerhard Schroder) були рішуче налаштовані на завершення переговорів у визначений термін. З низки причин для німецького уряду досягнення угоди протягом терміну головування також було не менш важливим. По-перше, на початку березня пішов у відставку Оскар Лафонтен (Oskar Lafontaine) -- міністр фінансів Німеччини, що зміцнило контроль канцлера над урядом. По-друге, відставка Комісії на початку березня, незадовго до початку берлінського засідання, поставила Європейську раду перед фактом політичної та інституційної кризи, яка у випадку, якщо її не буде подолано, загрожувала негативно вплинути на процес впровадження нової єдиної валюти. По-третє, у той момент, коли керівництво Євросоюзу зібралося у Берліні, криза у Косово переросла у війну. Таким чином, назріла нагальна необхідність досягнення домовленості щодо фінансового прогнозу.

Угода, підписана рано-вранці у Берліні, виявилася досить близькою до бюджетних цифр, запропонованих Комісією. Пропонована Комісією сума бюджетних зобов'язань на 2006 р. € 105,2 млрд. була скорочена до Є90,2 млрд. Граничний обсяг асигнувань по виплатах було встановлено на рівні 1,13 відсотка ВНП. Сюди входили й кошти на фінансування процесу приєднання. Ця сума була досить близькою до 1,27 -- відсоткового граничного рівня, встановленого для наявних "власних ресурсів". Таким чином, Берлінською угодою було передбачено консолідацію бюджетних ресурсів Єиросоюзу, що різко контрастувало з істотним їхнім збільшенням у 1988 р. та 1992 р. (див. табл. 8.2). Пропонований Комісією обсяг витрат було скорочено за всіма статтями: пропозиція на 2006 р. у галузі сільського господарства зменшена з € 51,6 млрд. до € 41,6 млрд.; структурні фонди скорочено з Є 32,5 млрд. до € 29,1 млрд.; на фінансування внутрішньої політики виділялося не € 7,6 млрд., а € 6,2 млрд. Таким чином, затверджена бюджетна стратегія виявилася скоріше напруженою, ніж експансіоністською. Цей результат слід розглядати з урахуванням пропозицій Комісії, в яких відобразилась потреба у запровадженні бюджетної економії.

Основні розбіжності у поглядах між державами-членами стосовно нового пакета були достатньою мірою артикульовані ще на етапі підготовки до переговорів. Найважливішими були розбіжності: між чистими донорами і чистими бенефіціарами; між великими донорами і країнами, внески яких були пропорційно меншими; між тими, хто прагнув поглиблення реформи СПСГ, і тими, хто наполягав на збереженні існуючої системи; між СК, з його бюджетними пільгами, і тими, хто прагнув скасувати механізм надання пільг³. Ці розбіжності у поглядах трансформувалися у розкол між середземноморськими країнами та їхніми північними партнерами, а також розкол між Францією та Німеччиною з питань сільського господарства. Найважливішими питаннями були ті, що пов'язувалися з традиційними бюджетними проблемами розподілу фінансового тягаря та способу, у який модель витрат ЄС та формування його надходжень впливають на чисті фінансові потоки. Проте співвідношення сил з цих питань змінилося, а "тінь" майбутнього розширення ЄС сприяла кількісному збільшенню табору тих, хто віддавав перевагу контролю та обмеженню витрат ЄС.

Збільшення "клубу чистих донорів" особливо яскраво виявилося в активізації вимог з їхнього боку щодо створення справедливішої системи розподілу фінансового тягаря. Попередній уряд Німеччини, керований канцлером Колем, і новий уряд під керівництвом Герхарда Шредера недвозначно дали зрозуміти, що вони зацікавлені у скороченні свого чистого внеску в обсязі € 10 млрд., що складає 50 відсотків річного загального обсягу. Переважна більшість німецького політикуму погоджувалася з тим, що попередній рівень внесків є надто обтяжливим. Голандія стверджувала, що у 1996 р. вона стала найбільшим донором у Євросоюзі в перерахунку на душу населення; її міністр фінансів Ґерит Залм (Gerrit Zalm) вимагав "поліпшення нашої чистої позиції, і, крім того, ми наполягаємо на встановленні обмежувального критерію чистих внесків, який

мав би загальний характер, а не слугував лише для забезпечення британських пільг" (Financial Times, 16 October 1998). Два інші великі чисті донори, Швеція та Австрія, також додали свій голос до хору, що доводив необхідність запровадження режиму економії та вимагав змін у системі розподілу фінансового тягаря. Лейбористський уряд Великої Британії відчував дедалі більші труднощі з обгрунтуванням пільг для своєї країни, "виторгуваних" у 1984 р. консерваторами; головною метою лейбористів було збереження британських пільг, які ставили країну у привілейованіше становище порівняно з іншими членами клубу чистих донорів. Франція і меншою мірою Італія, чиї чисті внески були мінімальними, загалом розглядалися як держави, що цілком можуть взяти на себе більшу частку фінансового тягаря, з чим обидва уряди, звісно, категорично не погоджувались. Упродовж низки попередніх раундів бюджетних переговорів Франції вдавалося відстояти свою частку надходжень в межах СПСГ, і вона не збиралася відступати зі звичних позицій без бою.

Головні бенефіціари бюджету ЄС, зокрема країни середземноморського басейну, відчули, що "їхня позиція опинилася під загрозою. Вони продовжували докладати максимуму зусиль для обгрунтування необхідності більшого перерозподілу коштів у межах Євросоюзу і не погоджувалися з фінансуванням розширення на схід за рахунок скорочення бюджетних потоків до власних країн. Представники Іспанії рішуче стали на захист політики згуртування і відмовилися підтримати будь-які істотні скорочення. Уряди двох менших середземноморських країн, Греції та Португалії, значною мірою підтримали позицію Іспанії, хоча не так прямолінійно висловлювали свої погляди. Ірландія опинилася у нелегкому становищі країни, яка ось-ось увійде до клубу чистих донорів. Високі темпи економічного росту у 1990-і pp. істотно перевищували порогові значення, що давало змогу цій країні зберегти свій статус у межах цілі № 1, необхідний для отримання допомоги зі структурних фондів. Пропозиції Комісії щодо СПСГ також були надто непопулярні серед потужного ірландського сільськогосподарського лобі. Тому головною метою ірландського уряду було домогтися рішення про те, щоб скорочення надходжень з бюджету ЄС відбувалося поступово, у декілька етапів, аби дати змогу ірландській валютно-фінансовій системі пристосуватися до нових умов.

Поновлення дискусії щодо розподілу фінансового навантаження змусило уряди держав-членів вимагати від Комісії дослідження системи "власних ресурсів" та їхнього впливу на держави-члени, аби створити об'єктивну основу для проведення дискусій. Комісія розпочала таке дослідження з певними застереженнями, оскільки їй ніколи не вдавалося повністю подолати традиційне небажання розраховувати "чисті баланси". Проте керівництво Комісії дійшло висновку, що краще буде, якщо дискусії провадитимуться на основі розрахунків, зроблених Комісією, аніж на основі часто викривлених національних даних. Крім того, в угоді про пільги Великої Британії, підписаній у 1984 р. у Фонтенбло, зазначалося, що "кожна країна-член, яка несе надто великий бюджетний тягар у порівнянні з відносним рівнем свого добробуту, має право у відповідний час вимагати належного коригування цього тягаря" (European Council, 1984). На основі угоди "Делор-2" низка інших чистих донорів, окрім ОК, почала заявляти про наявність згаданого "надмірного тягаря". В жовтні 1998 р. Комісія опублікувала звіт про "власні ресурси" (Commission, 1998a). У ньому в комплексному та ретельно обґрунтованому вигляді було показано, хто скільки сплачує до бюджету ЄС і хто скільки з нього одержує. Хоча уряди деяких країн, зокрема Люксембургу, мали заперечення щодо категоризації різних видів витрат, загалом у згаданому звіті було представлено більш-менш об'єктивну картину чистих фінансових потоків. Звіт підтвердив, що Німеччина, Швеція, Австрія, Нідерланди та Велика Британія є головними донорами ЄС, і таким чином додав ваги їхнім аргументам щодо розподілу фінансового тягаря; крім того, автори звіту запропонували три шляхи виправлення бюджетних дисбалансів у відповідний час.

Головною темою переговорів став перерозподіл фінансового тягаря. Враховуючи поновлення дискусій щодо фінансового тягаря та "тінь" майбутнього розширення ЄС, перед учасниками постало складне завдання формулювання угоди, яку можна було б затвердити на основі консенсусу, незважаючи на дуже різноманітні початкові пріоритети дер-жав-членів. Процес формулювання угоди передбачав проведення дискусій стосовно того, скільки витрачає Євросоюз, яким має бути баланс між різними політичними сферами та яким чином будуть забезпечені надходження до бюджету.

В галузі сільського господарства Комісія прагнула домогтися скорочення цінової підтримки за рахунок ЄСРГФ зі 100 відсотків до 75 відсотків загальної суми витрат із забезпеченням решти фінансування за рахунок національних бюджетів. Цю пропозицію щодо "співфінансу-вання" активно підтримала Німеччина, оскільки її ухвалення означало б істотне скорочення бюджетного внеску цієї країни. Така позиція призвела до прямої конфронтації між німецьким урядом та урядом Франції, який очолював опозицію проти, як вони її називали, "фундаментальної атаки на принципи СПСГ". З політичного боку, Франція не бажала виникнення у ЇЇ внутрішній політиці розколу між платниками податків і фермерами і тому запропонувала застосувати, як альтернативний підхід для зниження спільних цін, механізм "дегресії". Активні заперечення з боку Франції не дали змоги ухвалити практику співфінансування.

У другій половині 1998 р. набула популярності концепція "бюджетної стабілізації". У своєму звіті, опублікованому наприкінці листопада 1998 p., служба головування Австрії стверджувала, що бюджет ЄС слід стабілізувати на рівні показників 1999 р. і до 2006 р. вносити до нього лише поправки на інфляцію. Згідно з пропонованим сценарієм, загальна сума асигнувань по виплатах на період 2000--2006 pp. мала бути заморожена на рівні € 85 млрд. на рік, а сільськогосподарські витрати стабілізувалися на сталому рівні -- € 40 млрд. на рік. "Клуб чистих донорів" активно підтримав цю пропозицію. Уряд Франції, намагаючись запобігти запровадженню співфінансування в галузі сільського господарства, визнав за краще вирішити питання перерозподілу фінансового тягаря шляхом обмеження бюджетних витрат у цілому.

Пропонована програма бюджетної стабілізації передбачала істотне зменшення обсягу бюджету порівняно із запропонованими раніше Комісією € 105 млрд., або 1,13 відсотка ВНП, у 2006 р. Комісія виступила проти концепції стабілізації, остерігаючись її потенційних наслідків для пропозицій Комісії у сферах сільського господарства та регіональних витрат. І, звісно, проти "заморожування" бюджету виступили країни-бе-нефіціари політики згуртування -- Іспанія, Греція, Португалія та Ірландія. Середня група країн, передусім Фінляндія, Люксембург та Бельгія, остерігалися, що "нульовий приріст" може негативно вплинути на здатність Євросоюзу виконувати свої зобов'язання.

Оскільки концепція загалом зустріла підтримку, було розпочато діяльність з вироблення домовленості стосовно, як її називала австрійська служба головування, "моделі раціональної стабілізації", яка б не суперечила цілям та зобов'язанням Євросоюзу (Agence Europe, 7--8 December 1998). Навіть іспанські політики відмовилися від, за висловом одного з дипломатів іншої країни, позиції "ні, ні й ще раз ні" і почали використовувати термін "стабілізація", хоча і з певними застереженнями: так, зокрема, для розрахунків майбутнього бюджету пропонувалося використати показники 1999 p.; стабілізація не повинна була поширюватися на кошти, виділені для оплати витрат, пов'язаних з розширенням ЄС; а існуючі політичні стратегії мали лишатися незмінними (Agence Europe, 7--8 December 1998). У процесі підготовки до Берлінського самміту учасникам пощастило дійти класичного європейського компромісу між "табором нульового приросту", з одного боку, і урядами, що обстоювали необхідні збільшення бюджету,-- з іншого.

На останньому етапі переговорів (у березні 1999 р.) основні проблеми виникли довкола витрат у сферах сільського господарства та структурної політики. Служба головування Німеччини за підтримки "клубу чистих донорів" наполегливо обстоювала встановлення на весь період дії нового фінансового прогнозу граничного обсягу витрат у сфері сільського господарства на рівні € 40,5 млрд. У висновках служби головування, сформульованих за результатами Берлінського самміту Європейської ради (див. European Council, 1999:5), спеціально відзначалося, що Комісія та Рада намагатимуться дотримуватися режиму економії, аби гарантувати, що загальні середньорічні витрати протягом 2000 -- 2006 pp. не перевищуватимуть у середньому граничного рівня у сумі Є 40,5 млрд. Проте цифри, від початку зазначені у фінансовому прогнозі, перевищували встановлену середньорічну межу у € 40,5 млрд. (див. табл. 8.2). На засіданні Ради з питань сільського господарства, яке відбулося на початку березня, було узгоджено програму реформ СПСГ, яка була значно менше обмежувальною, ніж запропонована Комісією. На вимогу президента Ширака на Берлінському самміті реформи були ще більш пом'якшені. Що найважливіше, запропоноване Комісією зниження цін на зерно на 20 відсотків у 2000 р. було замінено 15-відсотковим зниженням, яке до того ж передбачалося провести у два етапи: протягом 2000 -- 2001 та 2001 -- 2002 маркетингових років, а реформу системи закупівлі молока, у тому числі зниження цін, було відкладено до 2005 -- 2006 маркетингових років. Це рішення спричинило низку запитань, пов'язаних з його впливом на сільське господарство. Оцінки сільськогосподарських витрат неминуче є наближеними, оскільки у цій сфері чимало залежить від дії ринкових механізмів та коливань світових цін. Таким чином, невідомо, чи вдасться виконати зобов'язання щодо стабілізації витрат у цій галузі. Крім того, видається сумнівною можливість узгодити угоду щодо СПСГ з політикою Світової організації торгівлі (COT) (див. розділи 7 і 14). Представник Комісії відзначив, що позиція ЄС у COT є "не настільки сильною, як вона могла б бути, якби було затверджено пропозиції Комісії" (Financial Times, ЗО March, 1999). З урахуванням майбутнього розширення може виявитися складним уникнення вимог щодо компенсаційних виплат. Французькі пропозиції стосовно системи "дегресії" з часом могли б призвести до істотного скорочення прямих (компенсаційних) виплат фермерам і сприяли б встановленню жорсткої дисципліни витрат, однак у процесі підготовки заключної угоди вони не були належним чином враховані.

У висновках служби головування за результатами Берлінського самміту (European Council, 1999:5) міститься низка нових положень, які можуть вплинути на реалізацію пропозицій щодо СПСГ і привести до поглиблення реформ. Так, передбачається:

* переглянути фінансові умови до початку процедури розширення ЄС;

* ухвалити рішення щодо остаточної інтервентної ціни на зерно на 2002--2003 pp. з урахуванням ринкових змін;

* скласти звіт про стан справ у сфері торгівлі олійними культурами після двох років реалізації нових умов;

* здійснити перевірку стану справ у галузі виробництва м'яса і торгівлі ним у будь-який момент, коли цього вимагатимуть ринкові умови;

* заслухати у 2002 р. звіт Комісії про зміни ситуації у сфері сільськогосподарських витрат.

Залишається проаналізувати, яким чином все сказане вплине на узгоджений у Берліні пакет щодо витрат на період до 2006 p., особливо у контексті майбутніх переговорів у межах COT стосовно лібералізації торгівлі продукцією сільського господарства. Переговори щодо структурних фондів виявилися не менш складними, ніж переговори в галузі сільського господарства (див. розділ 9). Основна лінія розмежування пролягла між очолюваними Іспанією країнами -- бенефіціарами політики згуртування та рештою держав-членів. Однак пропозиції стосовно зміни статусу гірських та острівних територій Шотландії, Лісабону чи Хайно у Бельгії викликали захисну реакцію з боку окремих урядів. Протягом переговорного процесу іспанський уряд твердо стояв на тому, що мінімальним рівнем для структурних фондів, на який він готовий погодитися, мають бути запропоновані Комісією € 239 млрд. протягом семирічного періоду, для якого складається фінансовий прогноз. Чисті донори прагнули обмежити обсяг структурних фондів до € 200 млрд. Як показано в розділі 9, компромісу вдалося досягти на рівні € 213 млрд., причому більша частка цих коштів (69,7 відсотка) мала спрямовуватися в регіони, визначені в межах цілі № 1. Нинішні країни -- бенефіціари фонду згуртування (чотири країни) і надалі отримуватимуть фінансування, обсяг якого, за результатами проміжної перевірки, що відбудеться у 2003 p., може бути переглянутий.

Стосовно доходної сторони бюджету спостерігався сильний тиск на користь її зміни. У берлінських висновках (European Council, 1999:15) підкреслюються основні принципи управління системою "власних ресурсів" і відзначається, що вона має бути "справедливою, прозорою, ефективною у фінансовому розумінні і простою". Було досягнуто домовленості щодо запровадження прогресивнішої системи "власних ресурсів" з урахуванням "платоспроможності", що дає змогу зменшити максимальну частку відрахувань з ресурсу ПДВ до 0,75 відсотка у 2002 р. та 0,50 відсотка у 2004 p., оскільки цей елемент надходжень визначений як регресивний для бідніших держав-членів. Як наслідок, ВНП-ресурс набуває більшого значення. Було також закладено положення про черговий перегляд системи у 2006 р.

Ще одне дуже спірне питання було пов'язане з вимогами про запровадження "узагальненого механізму коригування", або "чистого обмежувача", що забезпечить певний "поріг" для внесків, при перевищенні якого держави-члени отримуватимуть пільги. Вимоги щодо запровадження чистого обмежувача підтримували уряди Німеччини, Голандії, Австрії та Швеції. Ці дискусії неминуче привернули увагу до механізму британських пільг, який інші великі чисті донори вважали несправедливим. Уряд Британії від самого початку заявив, що питання британських пільг обговоренню не підлягає, і зумів захистити свою позицію у Берліні, хоча заради цього йому довелося погодитися на запровадження деяких незначних змін до згаданого механізму. Берлінські висновки щодо пільг по внесках були складені таким чином, щоб виплати з боку Німеччини, Нідерландів, Швеції та Австрії були обмежені 25 відсотками їхньої умовної частки ВНП. Саме ці країни найбільше заперечували необхідність продовження дії британських пільг. Питання "чистого обмежувача", ймовірно, знову постане на порядку денному після того, як стануть відчутними бюджетні наслідки розширення ЄС. Можна стверджувати, що Британії у Берліні пощастило "вийти сухою з води" лише внаслідок тиску, спричиненого косовською кризою.

У процесі даних переговорів щодо бюджету важливий контекст створювало питання бюджетних витрат, пов'язаних з майбутнім розширенням Євросоюзу. Чистих донорів хвилювали не лише проблеми фінансового прогнозу до 2006 p., а й майбутня фінансова ситуація після того, як нинішні країни-кандидати стануть повноправними членами ЄС. Попередні оцінки витрат, пов'язаних з розширенням, зроблені на початку 1990-х pp., стали приводом до опублікування у пресі серії панічних статей, автори яких передрікали швидкий кінець СПСГ та масованих трансфертів, що здійснювалися до країн-бенефіціарів у Західній Європі. Попередні підрахунки витрат часто мали умоглядний характер, оскільки було незрозуміло, в який період відбуватиметься розширення і яким чином будуть трансформовані внутрішні політичні системи ЄС напередодні розширення. В одному із звітів 1992 р. стверджувалося: "Перед ЄС стоїть жорстка дилема: або він має відмовитись на непередбачуваний термін від будь-яких амбіцій і беззастережно прийняти до свого складу європейські КЦСЄ, або їхнє прийняття до складу ЄС має бути доповнене змінами у бюджетних правилах" (CEPR, 1992: 73).

У підготовленому в 1993 р. документі Комісії, присвяченому майбутньому фінансової системи (Commission, 1993b: 112--114), було проаналізовано бюджетні витрати на розширення ЄС і екстрапольовано потоки європейських фінансів до двох найбідніших країн -- Греції та Португалії. Згідно з наведеними оцінками, Греція та Португалія до 1999 р. отримуватимуть грошові потоки на рівні 400 екю на душу населення на рік. Спираючись на ці дані, Комісія дійшла висновку, що потоки до "више-градської четвірки" (Чеської Республіки та Словацької Республіки, Угорщини і Польщі) становитимуть близько 26 млрд. екю, а додаткове приєднання до ЄС країн Балтії, Болгарії та Румунії обійдеться ще у 54 млрд. екю. У період 1990--1992 pp. бюджетні потоки до країн Центральної та Східної Європи становили 3,5 млрд. екю. На Есенському самміті Європейської Ради у 1994 р. перед Комісією було поставлено вимогу підготувати звіти про можливі наслідки розширення для СПСГ та структурної політики. У низці звітів Комісія намагалася переконати "старі" держави-члени у тому, що витрати на розширення будуть мати поступовий і керований характер і не завдадуть удару по системі фінансування.

Пропозиції "Програми 2000" стосовно фінансування розширення ЄС формально спиралися на припущення про те, що деякі країни-кан-дидати приєднаються до Союзу у 2002 р. і отримають пакет допомоги до початку процедури приєднання для здійснення загальних структурних коригувань та реструктурування сільського господарства. Пропозиціями Комісії, опублікованими у березні 1998 p., передбачалося витратити € 1 млрд. на структурну політику і € 500 млн. на політику в галузі сільського господарства. Допомогу перед приєднанням передбачалося об'єднати з бюджетними потоками ЄС після приєднання, коли, згідно з оцінками Комісії (Commission, 1993a: 15), загальні витрати у нових дер-жавах-членах мали зрости з Є 6,45 млрд. у 2002 р. до Є 16,78 млрд. у 2006 р. Загальний тон і спрямування пропозицій Комісії свідчили про те, що витрати на надання допомоги перед приєднанням та витрати на розширення можна утримати в жорстких межах, передбачених загальним бюджетом ЄС. У Берліні уряди держав-членів домовилися, що ці пропоновані витрати для країн-кандидатів будуть виділені у спеціальний резерв для потреб розширення (див. табл. 8.4). Якщо приєднання відбуватиметься впродовж довшого періоду, гроші, виділені для країн-кандидатів, не можна буде використати для фінансування інших видів політики в існуючих державах-членах.

Країни-кандидати практично не мають можливості впливати на внутрішні дискусії в межах ЄС стосовно їхнього майбутнього фінансування. Вони можуть лише погодитись із загальними параметрами пропонованого фінансування, аж доки не стануть повноправними членами і не отримають змоги впливати на внутрішні дискусії (див. розділ 16). Берлінська угода щодо "Програми 2000" лишається, по суті, уособленням старого підходу, який склався до розширення. її положення свідчать про те, що країнам-кандидатам не варто розраховувати на трансферти, сумірні за масштабами з тими, що їх отримують бідніші держави-члени, а також, на рівні сільськогосподарської підтримки,-- сумірні з тими, що були характерні раніше для СПСГ. Щойно країни-кандидати стануть повноправними членами і отримають право голосу і представництва у системі, як вони забажають змінити такий стан справ.

Висновки

Бюджетна політика в межах ЄС відзначається одночасно елементами непевності та факторами змін. Починаючи з 1988 p., нормою стали переговори з метою досягнення угод, розрахованих на кілька років, які укладаються у формі узгодженого фінансового прогнозу і є на сьогодні невід'ємною складовою політичної практики. Хоча всі три раунди бюджетних переговорів, розглянуті у цьому розділі, були складними і довготривалими, політичний процес продемонстрував свої можливості щодо вироблення результатів, здатних здобути загальне визнання. Таким чином, річний бюджетний цикл Євросоюзу був успішно інтегрований у середньотерміновий фінансовий прогноз, що зменшило небезпеку виникнення бурхливих суперечок та міжінституційних конфліктів. Проте вплив Комісії на кінцеві результати виявився значно сильнішим по відношенню до пакета "Делор-1", ніж до двох наступних пакетів. Тобто загальні параметри, визначені у пропозиціях 1988 p.-- багаторічний фінансовий прогноз, реформа СПСГ та наголос на структурні витрати,-- зберегли свою чинність в усіх подальших угодах.

Домінування в бюджеті ЄС у 1960-і pp. сільськогосподарських інтересів виявилося досить тривалим. Франції, головному пропонентові СПСГ, протягом довшого часу вдавалося обстоювати свої Інтереси у цій політичній сфері. Однак у системі сільськогосподарської підтримки у 1990-і pp. відбувся рішучий поворот від ринкових заходів до компенсаційних виплат, а тягар фінансування став поступово переноситись зі споживачів на платників податків. Відносна вага сільськогосподарської підтримки у загальному бюджеті зменшилася з 80 відсотків у 1980-і pp. до 50 відсотків у 1997 р. Фундаментальних змін, таких, як ренаціоналізація частини сільськогосподарських витрат, вдалося уникнути, принаймні тимчасово. Однак СПСГ і надалі зазнавала тиску, який створювали вимоги COT та перспектива розширення ЄС на схід.

Наприкінці 1980-х pp. центральну роль у бюджетній політиці почало відігравати фінансування політики згуртування, особливо після приєднання Піренейських країн. Охоплюючи, згідно з Берлінською угодою, близько 30 відсотків загальних витрат, структурні фонди лишаються однією з традиційних складових бюджетної практики і впродовж тривалого часу є одним з основних елементів фінансів Євросоюзу. Необхідність у цих фондах викликана тривалим існуванням відмінностей у доходах на душу населення в різних частинах ЄС. Країни-кандидати будуть особливо зацікавлені у збереженні цієї статті витрат ЄС найближчим часом і в майбутньому. Проте виплати з цих фондів навряд чи коли-небудь сягнуть рівня трансфертів, які спостерігаються у традиційних федеральних системах.

Бюджет ЄС не відповідає принципам фіскального федералізму і навряд чи відповідатиме у майбутньому, незважаючи на виникнення ЕВС. Запровадження фіскального федералізму вимагає значно більших бюджетних ресурсів, ніж можна прогнозувати, враховуючи співвідношення політичних сил у Євросоюзі. Збільшення бюджету, затверджене у 1988 та 1992 pp., у зв'язку з активізацією інтеграційних процесів, змінилося стабілізаційними дебатами у 1998--1999 pp. "Клуб чистих донорів" активно заперечує необхідність забезпечення Євросоюзу значно більшими фінансовими ресурсами. Чимало країн цього клубу, у тому числі й Німеччина, бажали б скоротити існуючий рівень витрат. Таким чином, солідарність у межах ЄС та потенційні трансферти до країн Східної Європи мають свої межі. Дискусії стосовно встановлення граничних рівнів чистих внесків різних країн,-- а не лише Великої Британії,-- ймовірно, триватимуть, оскільки деякі держави-члени, зокрема Німеччина, невдоволені результатами Берлінського самміту, що невигідні для їхнього національного добробуту. У Берліні німецькому урядові, обмеженому в діях своїм головуванням у Раді, довелося віддати перевагу укладенню угоди, а не скороченню власних внесків у бюджет ЄС. Отже, дискусії щодо перерозподілу фінансового тягаря, ініційовані Великою Британією ще у 1970-х та 1980-х pp., резонуватимуть у бюджетних дебатах ЄС ще тривалий час.

Стосовно більш загальних інституційних процесів, слід відзначити три аспекти, що сформувалися порівняно недавно. По-перше, Комісії доводиться працювати в умовах інтенсивного тиску, спрямованого на підвищення якості фінансового менеджменту, який вона забезпечує. По-друге, незважаючи на збільшення впливу у Раді міністрів фінансів держав-членів, на бюджетній арені в центрі переговорного процесу щодо бюджету лишаються міністри зовнішніх справ та голови держав або урядів. По-третє, ЄП активно використовує свої повноваження в бюджетній сфері, аби збільшити свій загальний вплив у межах Євросоюзу.

Размещено на Allbest.ru