Миграционная политика Европейского Союза и ее влияние на РФ: правовые аспекты

Таким образом, в настоящее время данные вопросы остро встали перед всеми странами. Ведутся горячие дискуссии по созданию новых, соответствующих изменившейся ситуации механизмов управления миграцией, в первую очередь законодательных. Вместе с тем оптимизация миграционной политики в Европе невозможна без решения вопросов, связанных с социально-психологической, культурно-языковой адаптацией иммигрантов.

1.3 Правовая основа миграции в Европейском Союзе

На настоящий момент в Европейском Союзе миграция регулируется на основе источников международного права, европейского права (под которым нами понимается право Европейского Союза), а также национальным законодательством государств-членов ЕС по вопросам, отнесенным к их компетенции учредительными договорами Шумакова О.И. Международно-правовое регулирование миграции в Европейском союзе. М., 2006. С. 55.. Международное законодательство в области миграционной политики эволюционировало на протяжении XX - начала XXI в. Трыканова С.А. Развитие международного миграционного права в XX - XXI вв. // Миграционное право. 2009. № 5. С. 11.

Статья 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря. предоставляет каждому человеку право покидать любую страну, включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Международный Пакт от 16.12.1966 "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. содержит такую же формулировку в п. 2 ст. 12. Международно-правовое определение "беженец" содержится в Конвенции 1951 г. о статусе беженца Конвенция о статусе беженцев от 28.07.1951г. // Бюллетень международных договоров РФ. 2000. № 5. и включает в себя следующие признаки: лицо находится вне пределов своей страны; оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства; лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность; оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям; такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М., 2011. С. 23..

Проблемы беженцев, присущие всей истории человечества, впервые стали предметом международно-правовых отношений в рамках Лиги Наций. 26 февраля 1921 г. Советом Лиги Наций был принят первый документ в этой области - резолюция по русским беженцам. В 1923 г. общее количество людей, ищущих убежище в странах Европы (армяне, болгары, русские, албанцы, сербы), составляло от 2 до 2,5 млн. Ястребова А.Ю. Международно-правовое регулирование миграции: эволюция, основы, иммиграционные приоритеты Российской Федерации и стран Европейского союза // Международное право и международные организации. 2012. № 1. С. 29. В июне 1926 г. по инициативе Международного Комитета Красного Креста учреждается пост Верховного комиссара по беженцам, которым избран известный арктический исследователь и филантроп Фритьоф Нансен, и Бюро по делам беженцев. Принятое в июле 1922 г. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев было подписано 53 государствами и получило позже название Положения о "нансеновских паспортах". 31 мая 1924 г. было принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев.

Понятие "беженец" применительно к определенной группе лиц было сформулировано в Соглашении 1926 г., касающемся получения удостоверений личности русскими и армянскими беженцами. Русским беженцем признавалось "всякое лицо русского происхождения, которое не обладает вообще или более не обладает защитой правительства СССР и не приобрело другого гражданства". 30 июня 1928 г. на конференции, созванной Верховным комиссаром, было принято Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев. Документ содержал рекомендации по учреждению самостоятельных национальных служб помощи беженцам при согласии правительств. Так, в 1922 - 1928 гг. правительство Франции дало экзекватуру на создание Лигой Наций так называемых "русских бюро" в Париже, Марселе и Ницце. Они осуществляли посреднические функции между беженцами и властями Франции.

На первой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН в повестку дня был внесен вопрос о беженцах, требующий формирования определенных подходов. Позиции участвующих государств по проблеме послевоенных беженцев были неоднозначными. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних соглашений по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к принципу свободного передвижения и исключительно добровольной репатриации. СССР не принял участия в Конвенции 1951 г., мотивируя это своим отрицательным отношением к покровительству т.н. невозвращенцам, предпочитающим искать убежища в этих странах.

15 декабря 1946 г. Резолюцией 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН была создана Международная организация по беженцам (МОБ), в деятельности которой участвовало 18 стран, среди них - Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ приняла на себя обязательства и в отношении предвоенных беженцев, и в отношении перемещенных лиц, депортированных во время войны с территории своих стран. В период 1947 - 1951 гг. МОБ удалось переселить на родину более 1 млн. перемещенных лиц. В 1947 - 1948 гг. были заключены соглашения между МОБ и рядом государств (Австралия, Бельгия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве неквалифицированной рабочей силы на производстве. Конституцией МОБ такие функции не были предусмотрены. Это позволило экспертам сделать вывод о "коммерческом" этапе существования МОБ, когда ею выполнялись задачи поставки "дешевых" по стоимости трудовых иммигрантов своим партнерам по соглашениям Потапов В.И. Беженцы и международное право. М., 2008. С. 39..

3 декабря 1949 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 319 (IV) было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое начало действовать с 1 января 1951 г. УВКБ ООН стало правопреемником всех существовавших до него международных органов по беженцам, лицам, ищущим убежище, и перемещенным лицам. Международная организация труда (МОТ), изначально представлявшая собой автономно действующее учреждение, связанное с Лигой Наций, согласно Соглашению об установлении связи 1946 г., стала первым специализированным учреждением системы ООН. Деятельность МОТ в том числе направлена на охрану прав и регулирование статуса трудящихся-мигрантов. Отличительной особенностью МОТ является принцип трехстороннего представительства, который допускает к участию в ее органах, помимо правительств государств-участников, профсоюзы и организации предпринимателей этих государств. При этом все три стороны выступают на независимой основе. МОТ является инициатором ряда конвенций, направленных на защиту иностранных трудовых мигрантов на межгосударственном и национальном уровне.

Функции по организации перемещений мигрантов перешли к Международной организации по миграции (МОМ), основанной в 1951 г. К ее современной компетенции относятся: "набор, подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции, консультативные услуги по вопросам миграции".

Международно-правовую основу для внешней трудовой миграции составляют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт от 16.12.1966 "Об экономических, социальных и культурных правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. // Текст официально не опубликован. Приведен по СПС "Гарант".

В Конвенции ООН от 18 декабря 1990 г. содержится международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов, так согласно ст. 2 Конвенции, "трудящийся-мигрант" означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является. Данный документ сознает значение и масштабы явления миграции, в которую вовлечены миллионы людей и которая затрагивает значительное число государств международного сообщества, учитывает воздействие потоков трудящихся-мигрантов на государства и соответствующих лиц и стремится установить нормы, которые могут содействовать согласованию позиций государств посредством принятия основных принципов, касающихся обращения с трудящимися-мигрантами и членами их семей, учитывает уязвимое положение, в котором часто оказываются трудящиеся-мигранты и члены их семей в силу, в частности, того, что они не находятся в государстве происхождения, и трудностей, с которыми они могут сталкиваться в связи с их нахождением в государстве работы по найму.

Серьезное внимание правовым вопросам трудовой миграции уделяет Международная организация труда (МОТ). Среди ее Конвенций особое значение имеет, на мой взгляд, Конвенция № 97 о трудящихся-мигрантах от 8 июня 1949 года. Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах от 8 июня 1949 г. // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957-1990. Женева, 1991. Одной из основных ее идей является признание государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т.п. Конвенция № 97 содержит статьи, направленные на регулирование условий, при которых трудящиеся мигранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией.

Большое значение имеет указание Конвенции № 97 на необходимость письменного оформления трудовых контрактов и соблюдения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.

Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения от 6 июня 1962 г., Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения от 6 июня 1962 // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957-1990. Женева, 1991. устанавливает равноправие граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения.

Два других документа - Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 4 июня 1975 г. Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 4 июня 1975 // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957-1990. Женева, 1991. и Рекомендация МОТ № 151 о трудящихся-мигрантах от 4 июня 1975 г., Рекомендация МОТ № 151 о трудящихся-мигрантах от 4 июня 1975 г. // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1957-1990. Женева, 1991. укрепляют и расширяют положения актов 1949 г. Так, в преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость устранения неконтролируемого роста миграции предусматриваются меры по пресечению тайных миграционных потоков и незаконного найма мигрантов, делается дальнейшая конкретизация относительно равенства возможностей и обращения трудящихся-мигрантов и местных граждан, в частности обеспечения права на географическую и профессиональную мобильность, профессиональную подготовку, признание квалификации, приобретенной в стране происхождения.

Рекомендацией МОТ № 151 предусматривается принятие мер в целях содействия восстановлению семей трудящихся-мигрантов, защиты здоровья и социального обеспечения. В соответствии с ней трудящиеся-мигранты и члены их семей, находящиеся на законных основаниях в принимающей стране должны пользоваться равным правом с гражданами данной страны в отношении продвижения по работе, профессиональной подготовки, вознаграждения за труд равной ценности, условий труда, членства в профсоюзах, условий жизни. Рекомендация МОТ № 151 подтверждает, что политика в области трудовой миграции должна основываться на потребностях как стран, поставляющих рабочую силу, так и стран, предоставляющих работу. Должны учитываться не только краткосрочные потребности в рабочей силе и ее ресурсы, но также долгосрочные социальные и экономические последствия миграции, как самих мигрантов, так и для соответствующих стран.

Важным шагом в вопросе регулирования миграционных процессов в Европе стало принятие Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 г. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977г. // Текст официально не опубликован. Приведен по справочно-правовой системе "Гарант". В содержание права на трудовую миграцию включены: реальная возможность принятия фактически сделанного предложения поступления на работу в любое государство-член ЕС, свободно передвигаться по его территории, трудиться там на основе тех же юридических норм, которые действуют для местных работников, а также оставление на территории государства-члена ЕС после завершения работы в соответствии с принципами, установленными ЕС.

Особо хочется отметить значение Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г. Согласно ст. 18 Хартии, в целях обеспечения эффективного осуществления права заниматься приносящей доход деятельностью на территории любой другой Договаривающейся стороны Договаривающиеся стороны обязуются применять существующие положения, руководствуясь духом гостеприимства; упростить существующие формальности и сократить или отменить гербовые и другие сборы, выплачиваемые иностранными рабочими или их нанимателями; либерализовать в индивидуальном или коллективном порядке положения, регулирующие найм иностранных рабочих; и признают право своих граждан выезжать из своей страны с целью заняться приносящей доход деятельностью на территориях других Договаривающихся сторон.

Римские договоры о ЕЭС 1957 г. указывают на свободу передвижения людей в пределах Европейского сообщества с точки зрения обмена трудовыми ресурсами. Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе Договор о Европейском Союзе от 07.02.1992г. // Текст официально не опубликован. Приведен по справочно-правовой системе "Гарант". определяет основы сотрудничества его членов в области правосудия и внутренних дел, среди которых перечислены общие принципы предоставления убежища, единые правила пересечения границ и единая иммиграционная политика. Лиссабонский договор 2007 г. говорит о предоставлении гражданам ЕС пространства свободы, безопасности и законности, где обеспечивается их внутреннее перемещение и принимаются соответствующие меры по контролю на внешних границах, предоставлению убежища и вопросах иммиграции.

Большое значение для миграционной практики ЕС имеют Шенгенские договоренности, которые состоят из Соглашения 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 г. о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 г.) и протоколов о присоединении. Помимо основных 22 стран - партнеров по ЕС, применяющих эти документы, к настоящему моменту в них участвуют Швейцария, Лихтенштейн, Норвегия и Исландия. На основе Соглашений был принят Визовый кодекс 2009 г., представляющий собой свод унифицированных правил оформления въездных виз для пересечения внешних границ Шенгенских государств гражданами третьих стран. М.М. Бирюков относит Шенгенское право к первой опоре ЕС - уже указанному выше пространству свободы, безопасности и законности, и пишет о том, что "дальнейшее развитие шенгенских норм происходит как в рамках "внутреннего" права ЕС (в актах вторичного права), так и формально вне его рамок посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров между государствами-членами Союза..." Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М., 2009. С. 107.

Приоритеты иммиграционной политики направлены на максимальное упрощение перемещения собственных граждан по территории ЕС. Иные стандарты действуют по отношению к гражданам третьих стран, прибывающим сюда. Предусмотрены жесткие иммиграционные правила по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, и формирование общей процедуры признания их статуса. Большое значение уделяется принятию общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению. Формально проблемы вынужденной миграции остаются сферой регулирования Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и национального иммиграционного законодательства.

Практика показывает, что Западная Европа все более движется к закрытию своих границ для граждан третьих стран. Соглашение между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз 2006 г., принятое на взаимной основе, относится к сфере нормальной миграции и предусматривает облегчение поездок членов официальных делегаций, предпринимателей, перевозчиков, журналистов, творческих работников, спортсменов, лиц, проходящих обучение или стажировку, участников программ обмена и близких родственников постоянно проживающих граждан. Что касается вынужденной миграции, то широкое распространение получили соглашения о реадмиссии (возврате, транзите и приеме) незаконных мигрантов и лиц, ищущих убежище, на территорию стран, из которых они прибыли. Подобные соглашения подписаны ЕС со странами Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. Их целью является, в том числе, и ограничение контингента потенциальных беженцев.

Широко применяется концепция "первой безопасной страны". Она предполагает, что, если лицо уже осуществило транзит по территории какого-либо государства, чтобы въехать в пределы ЕС, то его страны не должны принимать на себя обязательств по определению его статуса как беженца. Это означает, что человек не может произвольно выбирать страну своего убежища. Он должен остановиться в первом по пути следования и безопасном для его пребывания государстве, обратившись к иммиграционным властям с соответствующим заявлением.

Наглядным примером служит ч. 2 ст. 29 Конвенции 1990 г. о применении Шенгенского соглашения, которая гласит: "Каждая Договаривающаяся Сторона сохраняет за собой право отказать во въезде заявителю, ходатайствующему о предоставлении убежища, или выслать его в третье государство на основании своих национальных законов и в соответствии со своими международными обязательствами" Гудвин-Гилл. Г.С. Указ. соч. С. 510.. Пункт 5 ст. 3 Дублинской Конвенции 1990 г. устанавливает, что "любое государство-член сохраняет за собой право в соответствии со своим внутренним законодательством переадресовать заявителя, ходатайствующего о предоставлении убежища, к третьему государству".

При этом оба европейских Соглашения содержат положение о приверженности государств-участников принципам Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Но реализация прав лица, ищущего убежище, с применением вышеуказанных норм на территории ЕС становится невозможной. Остается открытым вопрос о том, захочет ли третье государство взять на себя обязательства по проведению процедуры признания и обратится ли к его помощи сам заявитель. Система двойных стандартов ЕС в области иммиграции способствует действию механизма формальных ограничений для нежелательных лиц, прибывающих из третьих стран.

Значительное внимание уделяется правовому регулированию борьбы с нелегальной миграцией в ЕС.

Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Однако, хотелось бы обратить внимание, что обращаясь к проблеме правового противодействия нелегальной миграции в ЕС, мы сталкиваемся с тем, что только четыре правовых акта имеют непосредственное отношение к данному вопросу. В тоже время, влияние на нелегальную миграцию, ее качественные и количественные показатели оказывают и регулирование миграционных процессов в целом, и борьба с международной организованной преступностью. Например, жесткое ограничение законных способов въезда и трудоустойства мигрантов приводит к увеличению нелегальных мигрантов, что, в свою очередь, инициирует ужесточение законодательства в области противодействия нелегальной миграции.

Для того, что бы понять насколько взаимосвязаны правовые акты Европейского Союза в области миграционных процессов и насколько они эффективны в сфере противодействия нелегальной миграции, целесообразно классифицировать их по объектному признаку и направленности воздействия. Думается, подобная классификация может выглядеть следующим образом: акты по регулированию в целом миграционных процессов, акты по противодействию нелегальной миграции; акты противодействия явлениям, сопутствующим нелегальной миграции. Шилович Н.Н. Классификация правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции // Миграционное право. 2011. № 3. С. 31.

На примере некоторых правовых актов рассмотрим предложенные категории, попытаемся их охарактеризовать.

1) Правовые акты Европейского Союза по регулированию в целом миграционных процессов в той или иной степени затрагивают проблему противодействия нелегальной миграции. Однако, чаще эти акты направлены на усовершенствование и облегчение процесса легальной иммиграции из третьих стран в Европейский Союз, например, введение безвизвого режима для некоторых государств и отдельных категорий граждан, установление статуса граждан третьих стран, легально проживающих на долгосрочной основе, определение возможности легальной иммиграции для работы и обучения в государствах-членах, установление наиболее благоприятных условий для высококвалифицированных специалистов из третьих стран с целью привлечения их в ЕС.

Регламент 539/2001 от 15 марта 2001г. "Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз" регулирует условия въезда иностранцев в ЕС. В Регламенте предусмотрен общий перечень стран, граждане которых обязаны иметь визу при пересечении внешних границ государства-члена, а также перечень стран, граждане которых освобождаются от требований получения визы для пребывания продолжительностью максимально до трех месяцев Визовые требования для граждан стран, не являющихся членами ЕС. [Электронный ресурс] Седеркопингский процесс. Режим доступа: http://soderkoping.org.ua/page19831.html?template=print (дата обращения: 01.11.2013).. По сути, этот документ учредил так называемые "черный" и "белый" списки третьих стран, что дало возможность Европейскому Союзу сдерживать нелегальную миграцию, но не воспрепятствовать ей в полной мере.

А Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009г. "Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы" формулирует привлекательные условия для легального въезда и пребывания в странах ЕС высококвалифицированных специалистов из третьих стран. По сравнению с другими законными иммигрантами в ЕС для таких специалистов предусмотрен упрощенный порядок реализации некоторых прав: например, право осуществлять "семейное воссоединение", право по истечении пяти лет законного проживания получить статус "долгосрочного резидента ЕС", дающий гражданам третьих стран еще более широкие возможности работы и проживания. Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009г. "Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы". [Электронный ресурс] Режим доступа: http:// eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/blue_card.htm (дата обращения: 01.11.2013).

Здесь следует отметить, что такие меры, как предоставление наиболее благоприятного миграционного режима мигрантам, являющимся высококвалифицированными специалистами, не смогли значительно уменьшить нелегальную миграцию, т.к. для низкоквалифицированных специалистов миграционный режим остался прежним. Учитывая, что единые требования к высококвалифицированным мигрантам Европейским Союзом не было выработано и каждое государство-член использует свои критерии оценивая квалификации, мигранты-специалисты одинакового уровня в разных государствах и оцениваются не одинаково, что является присвоением им разной квалификации и, как следствие, предоставления им разного миграционного режима, что, в свою очередь, снова может привести к нелегальной миграции.

Правовые акты, относящиеся к данной категории, способствуют установлению благоприятного иммиграционного режима на территории Европейского Союза, что, в сущности, должно привести к уменьшению количества нелегальных мигрантов, т.к. легальная миграция становится легко осуществимой для большинства категорий граждан из третьих стран.

2) Законодательная база Европейского Союза касающаяся непосредственно противодействия нелегальной миграции представлена четырьмя документами. Это: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002г. "Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию"; Рамочное решение от 28 ноября 2002г. "Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию"; Директива 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008г. "Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран"; Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран".

Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002г. и Рамочное решение от 28 ноября 2002г. являются взаимозависимыми и дополняют друга. А также представляют собой основы законодательства, в соответствии с которыми государства-члены до конца 2004г. должны были внести поправки в свои уголовные кодексы и другие внутренние законы, путем введения в них адекватных санкций за преступные деяния, состоящие в помощи незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов.

Тему нелегальной миграции, кроме предотвращения помощи нелегальной миграции, ЕС рассматривает и сквозь призму определенных мер, направленных на работодателей, которые нанимают незадекларированных мигрантов, и через поиск средств для эффективной политики возвращения мигрантов.

Целью Директивы 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008г. является установление единых для всего ЕС правил и процедур возвращения нелегальных иммигрантов. Данный акт направлен на решение таких основных задач как: стимулирование добровольного отъезда нелегальных иммигрантов, установление минимальных стандартов содержания и сроков задержания нелегалов в специализированных центрах, а также условий запрета на повторный въезд на территорию Евросоюза Мохова И.М. Начало новой политики ЕС по борьбе с нелегальной иммиграцией. Режим доступа: http://www.iimes.ru/?p=7291???history=0&sample=12&ref=0 (дата обращения: 01.11. 2013).

Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. ввела единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов. Цель документа - воспрепятствовать притоку в Европейский Союз нелегальной рабочей силы из "третьих стран" (стран, не входящих в ЕС) Директива 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран". [Электронный ресурс] Режим доступа:http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/penalty_illegal.htm (дата обращения: 01.11.2013).

Следуя этой цели Директива зафиксировала, в качестве основополагающего, принцип запрета любого трудоустройства нелегальных иммигрантов и предусмотрела к его нарушителям (работодателям ЕС, в том числе подрядчикам и субподрядчикам) широкий комплекс санкций и мер профилактического (превентивного), восстановительного и карательного характера.

В соответствии с данными документами, физические и юридические лица за помощь незаконному проникновению иностранцев на территорию государств-членов, а также работодатели, использующие труд нелегальных иммигрантов подвергаются уголовным, административным и другим санкциям. Следует отметить, что в отношении самих нелегальных мигрантов законодательство ЕС придерживается гуманной позиции, и к таким лицам не предусмотрены какие-либо санкции за незаконное пребывание на территории Евросоюза, кроме высылки в добровольном либо принудительном порядке, что не является препятствием в будущем для их повторного въезда как в легальном, так и нелегальном статусе.

3) Нелегальная миграция зачастую бывает организованной и является одним из способов совершения других противоправных деяний, таких как терроризм, контрабанда и др. Европейским Союзом разработан и принят ряд нормативных правовых актов по противодействию явлениям сопутствующим нелегальной миграции: Рамочное решение 2002/475/JHA о борьбе с терроризмом; Рамочное решение 2004/68/JHA о борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией; Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004г. "Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями"; Конвенция Совета Европы "О противодействии торговле людьми" Конвенция Совета Европы "О противодействии торговле людьми" от 16 мая 2005г. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.coe.int/trafficking (дата обращения: 12.11. 2012). от 16 мая 2005г.; Решения Совета 2006/618/EC и 2006/619/EC от 24 июля 2006г. о заключении от имени Европейского Сообщества Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми; Решения Совета 2006/616/EC и 2006/617/EC от 24 июля 2006г. о заключении Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; Рамочное решение 2008/841/ПВД от 24 октября 2008г. о борьбе с организованной преступностью; Директива 2011/36/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС "О предупреждении и противодействии торговле людьми, о защите пострадавших и о замене Рамочного решения Совета ЕС 2002/629/ПВД".

Как видно из перечисленных в данной категории правовых актов, большое внимание Европейским Союзом обращается на противодействие такому явлению, сопутствующему нелегальной миграции, как торговля людьми. Жертвы торговли людьми доставляются в страну как нелегально, так и въезжают туда законными способами в качестве туристов, будущих жен, артистов, домашней прислуги, приглашенных по обмену, либо лиц, ищущих убежища, в зависимости от законодательства государства. Вопросы торговли людьми входят в круг таких тем, как, например, сексуальная эксплуатация женщин и детей, защита женщин от насилия, организованная преступность и миграционные процессы. Совет Европы считает одним из своих приоритетов - противодействие торговле людьми.

Конвенция Совета Европы "О противодействии торговле людьми" была принята 16 мая 2005г. (вступила в силу в 2008г.) направлена на предупреждение и борьбу с торговлей людьми, защиту основных прав человека жертв торговли людьми, а также обеспечение эффективного расследования и привлечения к ответственности виновных. Действие Конвенции распространяется на жертв как нелегально, так и легально прибывших и находящихся на территории государства, она применяется к торговле людьми, на транснациональном и на национальном уровне.

Главы III, IV Конвенции созвучны с положениями Директивы 2009/52/ЕС от 18 июня 2009г. "Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран". Жертвы торговли людьми, также как и нелегальные мигранты, не обременены ответственностью, а, напротив, Конвенция вводит положения, направленные на защиту их интересов. В то же время, Конвенцией предусмотрен широкий спектр санкций и мер превентивного, карательного характера в отношении лиц к собственникам бизнеса, сознательно использующих работников, поставленных им торговцами людьми, а также к торговцам, организаторам подобного бизнеса, умышленным пособникам, изготовителям поддельных документов и др.

Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004г. определяет условия выдачи вида на жительство для граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, которые являются жертвами торговли людьми, либо стали объектом действий по способствованию нелегальной иммиграции Директива 2004/81/CE от 29 апреля 2004г. "Относительно вида на жительство, выдаваемого гражданам третьих стран, являющимся жертвами торговли людьми или воспользовавшимся услугами в целях нелегальной иммиграции, и которые сотрудничают с компетентными властями".. Целью предоставления вида на жительство является попытка привлечения граждан стран, не являющихся членами Европейского Союза, к сотрудничеству с компетентными органами, а также обеспечение жертвам соответствующей защиты. Здесь законодатель вводит своеобразное поощрение жертвам торговли людьми и нелегальным мигрантам за сотрудничество с компетентными органами в качестве предоставления временного вида на жительство. Данная мера направлена не только на обеспечение соответствующей защиты для жертв, но и на выявление, противодействие, борьбу с организованной преступностью.

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что сегодня в Европейском Союзе, особой форме объединения государств, особый механизм правового регулирования миграции основан на международных документах, учредительных договорах, а также правовых актах институтов ЕС, включая акт, имеющий прямое действие в государствах-членах Союза и не требующий имплементации в национальное законодательство. Система правовых актов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции достаточно обширна. Они отражают разные аспекты процессов миграции в общем.

Глава 2. Отношения Европейского Союза и Российской Федерации в сфере миграционной политики

2.1 Проблемы и направления совершенствования миграционной политики Российской Федерации

В современных условиях миграционная политика становится одним из приоритетных направлений в политической и экономической деятельности РФ, поэтому от законодательной и исполнительной власти требуются взвешенные и обоснованные решения в сфере миграции, способные позитивно повлиять на миграционную ситуацию и содействовать развитию территорий. Сложность и многоаспектность миграционных проблем диктует необходимость создания четких правовых и организационных механизмов регулирования миграционных потоков Балашова Т.Н. Проблемы развития миграционной политики Российской Федерации в сфере трудовой миграции на современном этапе // Миграционное право. 2013. № 2. С. 19..

В настоящее время все больше ученых Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам. Музыченко П.Б. О необходимости совершенствования управления миграцией в Российской Федерации // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 24.

Высказываются серьезные претензии не только к миграционной политике в целом, но и к миграционному законодательству. 26 января 2012 г. на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России В.В. Путин отметил: "Накопившиеся здесь проблемы, риски волнуют наше общество, порой вызывают открытое раздражение" URL: http://premier.gov.ru/events/news/17877/index.html.. В своих статьях, посвященных анализу проблем национальной, социальной и миграционной политики, он указал на необходимость повышения качества миграционной политики государства. "Потребуется "умная" миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. Нужно будет обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тысяч человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи" Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февраля. С. 5..

Миграционная политика РФ действительно нуждается в корректировке, однако, при работе над ее совершенствованием, России необходимо исходить не из ни на чем не основанных амбициях, а из экономических и политических реалий. Безусловно, миграция в РФ - это прежде всего трудовая миграция. Сегодня перед Россией стоит непростая задача модернизации экономики, более того - ее инновационного развития. Важное место в этом процессе отводится малому и среднему бизнесу, где труд мигрантов становится важным фактором экономического развития за счет пополнения трудовыми ресурсами этого сектора экономики. В структуре экономики и занятости к 2020-му году роль бизнеса должна вырасти с 15% до 60% Джабаров В.М. Некоторые приоритеты миграционной политики // О состоянии миграционной политики в Российской Федерации и путях ее совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2012. N 6(449). С. 5.. Но эта задача невыполнима без привлечения мигрантов и не только высококвалифицированных. Для высококвалифицированных работников-мигрантов привлекательность России вызывает огромные сомнения. Россия нуждается, прежде всего, в привлечении трудовых мигрантов рабочих специальностей. При этом такие мигранты ни коим образом не отнимают рабочие места у граждан РФ, поскольку существующий в РФ уровень безработицы связан не только с отсутствием рабочих мест, но и с (в значительной части) элементарным нежеланием работать.

Таким образом, на сегодняшний день нужно обратить внимание на регулирование потоков трудовой миграции, прежде всего, из стран СНГ.

Безусловно, эффективное использование такого важного ресурса развития, как миграция, возможно при условии повышения качества законодательной и правоприменительной практики, скоординированности и слаженности в работе миграционной службы, правоохранительных органов, представителей регионов и бизнеса.

Анализ правового статуса иностранных работников в целом свидетельствует, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Предмет регулирования Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 31 июля. не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой в данном случае были бы разработка и принятие отдельной главы Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.

Другим способом решения данной проблемы могло бы стать принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Одной из необходимых мер видится введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по независящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т.е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.

Остается нерешенным и вопрос о легализации иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, до передачи ему работодателем разрешения на работу. Как известно, срок рассмотрения заявления составляет до 1,5 месяцев, однако никаких других документов, позволяющих иностранному гражданину, еще не получившему разрешение на работу, легализовать свое нахождение на территории Российской Федерации, в настоящее время не предусмотрено.

В целях более эффективного регулирования внешней трудовой миграции необходимо осуществить определенный комплекс мер:

- дальнейшее совершенствование законодательства в сфере трудовой миграции, которое должно развиваться по пути разработки четких правил постановки на миграционный учет, выдачи разрешений на проживание и работу, с учетом постепенного перехода на электронный формат предоставления таких услуг. Особого внимания заслуживает проблема совершенствования системы регистрации, поскольку в ней еще имеются определенные правовые пробелы;

- государство должно не только устанавливать нижние границы необходимых ей масштабов привлечения мигрантов на постоянное жительство, но и определять этнические и страновые приоритеты, как это делается многими государствами. Основной приоритет должен принадлежать соотечественникам. К ним можно отнести либо лиц тех национальностей, которые являются титульными для данной страны независимо от того, где они проживают, либо лишь ту их часть, которая проживает в других государствах, будучи их гражданами;

- обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;

- информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

- развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности;

- поддержка учебной миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и переквалификации по профессиям, наиболее востребованным на рынке труда;

- для изменения ситуации в области миграции необходимо формирование жестких механизмов селективной миграции, аналогичных тем, которые созданы, например, в странах Европейского союза, в США. Государственная миграционная политика должна на порядок повысить свою наукоемкость, опираться на анализ рынка труда, потребности регионов и отраслей в специалистах и рабочей силе;

- необходима разработка новых комплексных критериев оценки эффективности государственной миграционной политики как на федеральном, так и на региональном уровне;

- необходимо создать комплексный механизм обратной связи, обеспечивающий защиту прав мигрантов.

Важным элементом государственного регулирования миграции может стать создание контролируемых государством каналов организованного набора мигрантов, способных осуществлять защиту интересов мигрантов, потеснить стихийно сложившиеся теневые рынки их вербовки, перевозки, снабжения необходимой документацией, обучения, медицинского обследования.

Также далека от совершенства существующая система квотирования. 13 июня 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года "Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года" (утв. Президентом РФ) // Документ опубликован не был. Текст приведен по СПС "Гарант".. Данный документ определяет стратегические задачи миграционной политики, в частности в сфере квотирования трудовой миграции: "Система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании. Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечение иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей".

Следует отметить, что впервые квотирование было введено в 2002 г., когда был принят Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Речь тогда шла только о мигрантах из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля (т.е. срок был на два месяца больше, чем сейчас). Этот порядок реально действовал в 2004 - 2006 гг. После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства в сфере квотирования произошли изменения, которые отчасти "уравновесили" существенную либерализацию процедур легализации пребывания и занятости трудовых мигрантов, особенно так называемых безвизовиков. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда. В тот же период Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 был утвержден новый механизм квотирования иностранной рабочей силы, в соответствии с которым О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 // Рос.газета. 2006. 31 дек.: в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий; срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая; потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации.

В конце 2008 г. в Постановление Правительства N 783 были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого - 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в РФ в последнее время (2011 - 2013 гг.) остается на одном уровне - 1 745 584 чел. Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 год: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. N 1137 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 46. Ст. 6345; Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2012 год: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. N 892 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 46. Ст. 6515., что на 98 772 чел. меньше, чем в 2010 г., когда она составляла 1 944 356 чел.

Квотирование ИРС подразумевает, во-первых, регулирование объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны и, во-вторых, защиту национального рынка труда. В-третьих, квота как результат заявочной кампании призвана служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей.

В-четвертых, введение квоты преследует и определенную политическую цель - успокоить общественное мнение относительно неконтролируемого притока трудовых мигрантов, снизить накал антимигрантских настроений. Например, в конце 2008 г. на фоне нарастающего экономического кризиса в СМИ нагнетались опасения, связанные с тем, что мигранты занимают рабочие места, необходимые для теряющих работу россиян. Квоты на привлечение ИРС на 2009 г. были сокращены в 2 раза (с 3,98 млн. разрешений на работу до 1,99 млн. и с 1,25 млн. приглашений на въезд до 0,63 млн.). Общественное мнение было успокоено, но работодатели начали сталкиваться с трудностями в восполнении дефицита кадров. Итоги Круглого стола "Трудовая миграция в Россию: квота как инструмент миграционной политики и антикризисного регулирования" // [Электронный ресурс]. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-164249.html (дата обращения: 31.10.2013).

Участники дискуссии отмечали, что из всех функций, возлагаемых на систему квотирования, в России выполняется только четвертая - политическая, да и то лишь отчасти. Необоснованность устанавливаемых квот, безвизовый въезд подавляющего большинства трудовых мигрантов и значительные объемы их нелегальной занятости не позволяют системе квотирования играть роль реального регулятора привлечения иностранной рабочей силы (ИРС).

По данным опросов Центра миграционных исследований при ИНП РАН, подтверждаемым результатами проектов других научных организаций, практически все трудовые мигранты хотят трудиться законно. Однако из-за быстрого исчерпания квот очень многие из них оказываются вытолкнутыми из правового поля. В результате трудовые мигранты подвергаются эксплуатации или попадают в рабство, не получают обещанную зарплату и т.д. То есть происходит массовое нарушение их прав. Государство же теряет налоги с их заработка, доходы от выдачи им разрешительных документов и может потерять необходимый России в обозримой перспективе иммиграционный потенциал. Часть мигрантов, не сумевших легализоваться, попадает в сети криминала и начинает заниматься каким-либо преступным бизнесом. Трыканова С.А. Институт квотирования в миграционной политике Российской Федерации: история и актуальные тенденции развития // Миграционное право. 2013. № 2. С. 47.